Den svenska politiken : struktur, processer och resultat [2 ed.] 9789147089307 [PDF]

Zitiervorschau

HENRY

BACK

TORBJÖRN

LARSSON

Den

svenska politiken Struktur, processer och resultat

L I B E R

3 DEN

Förord Hösten 2004 började vi diskutera den här boken. Som lärare i statsvetenskap och offentlig förvaltning tyckte vi att det saknades en aktuell grundläggande lärobok i svensk politik, en bok som uppfyllde åtminstone några av de krav som vi ville ställa på en sådan bok. Vi enades på ett tidigt skede om att det var några idéer som borde genomsyra boken: • Det formella, och kanske samtidigt det normativa, kontra "hur det verkligen går till": Det finns formella beskrivningar av det politiska systemet, av dess strukturer, dess regler och om den politiska processen. Dessa formella beskrivningar har också en normativ kraft. De grundas eller åtminstone kopplas till föreställningar om värden som demokrati, effektivitet och rättvisa. Samtidigt vet vi att ett regelsystem sällan i praxis fungerar som det ser ut formellt. Det finns informella strukturer och regler. Aktörerna har sina alldeles egna drivkrafter och förmågor. Det är i samspelet mellan det formella regelsystemet och alla dessa informella (i meningen inte planerade, beslutade och dokumenterade) omständigheter som politiken av kött och blod formas. En ambition som vi har haft är att läsaren också ska få känna lukten av politikens kött och blod. • Ett annat sätt att beskriva politiken är den samhällsvetenskapliga (och kanske speciellt den statsvetenskapliga) forskningen. En andra ambition har varit att på olika sätt smälta samman vad som kan utvinnas ur denna forskning med beskrivningen av vad som gäller enligt regelboken och "politikens kött och blod". Allt av den vetenskapliga klokskap som finns i vårt land har vi dock av naturliga skäl inte fått med - endast en begränsad del. För att en sådan koppling ska bli begriplig måste vi också diskutera några grundläggande statsvetenskapliga begrepp. Bokens första kapitel innehåller en sådan diskussion. Här får läsaren

SVENSKA

P O L I T I K E N

möta begrepp som "makt", "politik", "demokrati" och "legitimitet". Ett ytterligare centralt begrepp blir "det politiska systemet" i tappning av den amerikanske statsvetaren David Easton från 1950-talet. Dagens statsvetare fnyser ibland lite åt David Easton, men vi menar att om hans systemmodell inte officiellt är vid forskningsfronten, fungerar den ändå fortfarande utmärkt som sorteringsinstrument och checklista för en beskrivning av politiken. Till saken hör också att de flesta läroböcker, som har som ambition att beskriva det svenska statsskicket, i realiteten genom sin uppläggning anknyter till den eastonska systemmodellen för analys av politik, även om detta inte alltid är klart uttalat. • En tredje idé som vi har haft är att man bara kan förstå den svenska politiken av idag om man kan göra jämförelser i tiden och i rummet. Dagens institutioner och politiska frågor är länkade i en obruten kedja till händelser i historien. För den som står mitt uppe i nuet och på en bestämd plats är det mycket som inte syns därför att det tas för givet. Andra tider och andra platser kan ställa detta till synes självklara i en annan belysning och leda till andra slutsatser. Av dessa skäl har vi så snart vi tyckt att vi har något att komma med i dessa avseenden försökt att skissa historien och jämföra med andra länder. När vi för första gången startade våra datorer för att skriva denna bok var vi alltså vägledda av dessa önskemål: det formella och normativa, lukten av kött och blod, det vetenskapliga, tiden och rummet. När vi släcker skärmen för sista gången, visar det sig att det var en stor uppgift vi tog på oss. Berättelsen blev lång. En upptäckt som vi har gjort under denna långa resa är att den var lärorik, spännande och rolig. Om vi ska ha en målformulering för boken, så skulle det nog vara att också läsaren ska få denna upplevelse av lärande, spänning och underhållning.

4

DEN

SVENSKA

P O L I T I K E N

Förmodligen kommer inte alla att hålla med oss. Vi har varit så länge i akademin och vi har varit så länge, åtminstone i närheten av den riktiga politiken, att vi vet att det kommer att finnas olika uppfattningar. Vetenskapliga resonemang och forskningsresultat kan tolkas på olika sätt och trots bokens längd ryms inte allt. I beskrivningen av hur det formellt ser ut, hur det faktiskt går till, i historieskrivningen finns det en myriad av faktauppgifter. Det vore nästan övernaturligt om det inte gick att hitta sådana data i vår bok där vi kan beslås med att ha fel. I båda avseendena har vi gjort vårt bästa för att gardera oss, och flera kolleger har läst och kommenterat våra texter. Somt har vi tagit till oss, annat inte. Särskild tacksamhet för kommentarer vill vi rikta till Rikard Bengtsson, Michael Haus, Marja Lemne, Tommy Möller, Peter Santesson-Wilson, Jacob Westberg, Shirin Ahlbäck Öberg, specialseminariet för politik och förvaltning (Oasen) vid Förvaltningshögskolan i Göteborg samt den nationella kommunforskningskonferensen i Alvesta hösten 2005. För ovärderligt stöd vill vi också tacka Evalena Larsson och Ingrid Sköldin. Naturligtvis har ingen av dessa något ansvar för den slutliga texten. Det är något vi oreserverat tar på oss. Nu återstår bara att önska läsekretsen god läsning. Hoppas att ni lär er något. Hoppas att ni tycker att det är spännande. Hoppas att ni har roligt. Upplands Väsby och Bryssel i augusti 2006 Henry Bäck och Torbjörn Larsson

Förord till andra upplagan Politiken tar aldrig slut. Sedan vi släppte våra pennor i augusti 2006 har det hänt saker i både den svenska och i den europeiska politiken. I denna andra upplaga av "Den svenska politiken" har vi täckt in dessa händelseförlopp. I Sverige vann de borgerliga en knapp valseger i 2006 års val och kunde bilda en fyrpartiregering. Socialdemokratin och dess gamla stödpartier fick återgå till den oppositionsroll de hade senast under mandatperioden 1991-1994. Politikens innehåll påverkades förstås också av maktskiftet, och den nya borgerliga regeringen kom att driva en politik som uppvisar både likheter och skillnader i jämförelse med den förra borgerliga regeringsperioden. I den europeiska politiken som svensk politik numera är tätt sammanvävd med fortskred utvidgningsprocessen. Nära sammankopplad med utvidgningsprocessen är projektet att förändra den Europeiska unionens institutioner. Försöken att åstadkomma en "europeisk konstitution" hade i och med folkomröstningarna i Frankrike och Nederländerna 2005 havererat. Sedan bokens förra upplaga har processen så sakteliga kommit igång igen nu i form av det s k Lissabonfördraget från december 2007 och en ny ratificeringsprocess har startat - inte heller denna gång utan svårigheter. När vi skriver detta har de irländska väljarna just i en folkomröstning sagt nej till fördraget. Upplands Väsby och Bryssel i juni 2008 Henry Bäck och Torbjörn Larsson

Innehåll 1. Från Snorre till Easton Sverige Den svenska staten Makt och politik Demokrati Legitimitet Odjuret och skönheten Det politiska systemet och bokens uppläggning Refererenser 2. Från samhället till politiken Svenska folket Val och folkomröstningar Partierna Föreningslivet Massmedia Utifrån och in Refererenser

3. Den svenska konstitutionen Riksdagen Bildandet av regeringar Referenser

7 8 10 12 16 21 24 25 ^ 30 31 35 45 52 58 61 63 66 78 97 115

4. Europeiska unionen EU:s institutioner och deras relationer Europeiska rådet Ministerrådet Kommissionen Europaparlamentet EG-domstolen Andra viktiga EU-institutioner EU:s historiska utveckling EU:s beslutsprocess Referenser 5. Statsförvaltningen Politik och byråkrati Den tudelade förvaltningen

122

124 129 134 144 149 150 160 172 175 175 178

Regeringen och Regeringskansliet Statliga förvaltningsmyndigheter

181

och hur de styrs Decentralisering och/eller centralisering Den statliga förvaltningens tjänstemän och rekryteringen av dessa Kommittéväsendet Den svenska statsförvaltningens särdrag i sammanfattning Referenser

195 206 208 215 224 225

6. Kommuner och landsting Kommunstrukturen Relationerna mellan staten och kommunerna Kommunernas uppgifter Kommunal politik Formell organisationsstruktur Representation och deltagande Reformering av den lokala demokratin Referenser

236 239 242 249 253 258 259

7. Att kontrollera Revisionen Utvärdering Domstolarna och politikens juridisering Politik och juridik eller juridik och politik Politikens makt över domstolarna

262 264 268 273 274 284

Sverige - juridiseringens hemland? Refererenser

8. Politikens utflöde Välfärdspolitiken och pensionsreformerna Kärnkraftsfrågan och nya aktörskonstellationer Vägen fram till EU - och vad som hände sedan Invandring och integration Män och dimensioner kvinnor Ändrade i svensk politik Referenser

228 231

286

289

291 297 306 316 331 342 352

354

6

DEN

SVENSKA

P O L I T I K E N

9. Slutord: Ett land i förändring Allt är inte vad det synes vara Partisystemet som paradoxlösare Inflödet, genomflödet, utflödet och

359 362 371

den demokratiska politikens legitimitet Referenser

376 379

Register

380

1.

Från Snorre till Easton Bokens centrala begrepp diskuteras i det här kapitlet. Vi börjar med begreppet "Sverige". Berättelsen tar sin början i tidig medeltid och vi får följa det svenska territoriets utveckling från en lös federation av mer eller mindre självständiga folkland via stormaktstidens Östersjöimperium till 1900-talets Sverige. Staten formeras och stabiliseras från 1500-talet. Under 1900-talet introduceras demokrati, parlamentarism och välfärdsstat. Efter den historiska återblicken behandlas de mer abstrakta begreppen demokrati, makt, politik och legitimitet. Dessa är hörnpelare i modern statsvetenskaplig forskning. Kapitlet avslutas med David Eastons modell av det politiska systemet. Denna modell används för att ordna innehållet i resten av boken.

Den isländske skalden Snorre Sturlason (ca 1178-1241) beskriver det svenska riket i Olav den heliges saga: Sveaväldet sönderfaller i många delar. En del är Västra Götaland med Värmland och Markerna och allt som ligger intill (Dalsland), och det riket är så stort att under den biskop som styr där finns det elva hundra kyrkor. En annan landsdel är Östra Götaland, där det är ett annat biskopsdöme. Med det följer nu Gotland och Öland och det är allt tillsammantaget ett ännu mycket större biskopsstift. I det egentliga Svitjod finns en landsdel som heter Sudermannaland och som är ett biskopsdöme för sig. Sedan heter det Västmannaland eller Fjädrundaland och det är eget biskopsdöme. Tredje parten av egentliga Svitjod heter Tiundaland och den fjärde Attundaland. Den femte är Sjöland och det som ligger närmast därtill längs havet i öster.

Tiundaland är det förnämsta och bäst bebyggda landet i egentliga Svitjod. Dit bugar hela riket, där är konungastolen och ärkebiskopsstolen och därav har Uppsala öd sitt namn. I varje landsdel är ett lagting med egen lag i många hänseenden. Över varje lagsaga är en lagman, som är den som råder mest hos bönderna, ty det ensamt skall vara lag som han låter uppläsa. Visserligen är Snorre inte känd som en riktigt tillförlitlig historisk källa, men beskrivningen är ändå intressant. Man skulle kunna säga att den handlar om Sverige, den svenska staten och om svensk politik. Vi får upplysningar om det svenska territoriets utbredning. Vi får veta hur riket är indelat i mindre territorier, vilka fungerar som politiska enheter. Vi får upplysningar om den politiskt institutionella ordningen i delterritorierna. På sitt sätt drar Snorres beskrivning av svensk politik

8

DEN

SVENSKA

P O L I T I K E N

under tidig medeltid upp riktlinjerna för den här boken. Vi börjar med att ta upp Snorres första tråd, och ser hur den svenska statsbildningen historiskt har utvecklats till dagens Sverige. Man kan säga att Sverige är det första centrala begreppet i boken, som på så sätt får en bestämning. Men vi vill också diskutera ett antal andra centrala statsvetenskapliga begrepp i början av boken. Politik, makt, demokrati och legitimitet är några sådana. Kapitlet avslutas med en enkel modell eller referensram av ett politiskt system, som vi kommer att använda för att strukturera resten av boken. Kapitel två placerar det svenska politiska systemet i en samhällelig kontext. Bokens huvuddel består av fem kapitel som, ur olika perspektiv, beskriver och analyserar strukturerna i det politiska systemet och de processer som sker i dessa strukturer. Här är vi nära Snorre: Vilka är nutidens kungar, jarlar, stormän, lagmän och biskopar? Hur är de organiserade och hur förhåller de sig till varandra? Vilka är vår tids motsvarigheter till "landen"? Vad sker på alltinget? Innan vi i ett sista kapitel försöker dra samman några av bokens många trådar ska vi i ett särskilt kapitel rikta ljuset mot politikens innehåll. Det var nog ganska begränsat på Snorres tid.

Sverige I de (inte nödvändigtvis sanna) berättelser som konstruerar den gemensamma historia som är en del av etnisk och nationell identitet är det inte ovanligt att någon enstaka händelse lyfts fram och betonas. I en drabbning den 15 juni 1219 under Valdemars korståg till Estland föll den rödvita korsflaggan "Dannebrogen" ned från himlen. Harald Hårfager enade Norge då han enligt traditionen besegrade alla fylkeskungar i sjöslaget i Hafrsfjorden år 872. Sveriges avgörande händelse är senare. Efter att ha organiserat det svenska upproret mot den danske unionskungen valdes Gustav Vasa den 6 juni 1523 till svensk kung och vid midsommar gjorde han sitt

intåg i Stockholm. Den bild som förmodligen en svensk får för sin inre syn är Carl Larssons Gustav Vasas intåg i Stockholm på Nationalmuseum. Men rötterna till den svenska statsbildningen är äldre. Vad Gustav Vasa åstadkom var bland annat ett brott mot denna äldre historia, där det svenska rikets historia var hoptvinnad med de båda andra skandinaviska ländernas. Alla svenska statsvetare av den äldre skolan har läst Nils Andréns böcker. Så här skriver han i Från kungavälde till folkstyre (1965): Kungen valdes ursprungligen av svearna, från vilka det svenska enhetsverket utgått. Upplands rangställning baserades främst på Uppsalas betydelse som religiöst centrum. Den återspeglades i äldre Västgötalagens erkännande av svearnas rätt att taga och vräka kungar ... Även om den gemensamme kungen blev en sammanhållande faktor av växande betydelse, var statsorganisationen under stora delar av medeltiden mycket primitiv och bräcklig. Till en början var Sverige närmast ett slags federal statsbildning, ett förbund av självstyrande land under samma kung. Riksenheten var svag. Landen åtnjöt vidsträckt självstyrelse ... Den bild som både Snorre och Andrén ger oss framhåller Uppland och Mälardalen som utgångspunkt för riksbildandet. Denna uppfattning har utmanats av den så kallade Västgötaskolan, som driver tesen att det i stället var Västergötland som var "Svearikets vagga". Uppfattningen har främst drivits av amatörhistoriker och västgötska hembygdsentusiaster, även om nedslag i historieforskningen inte heller har saknats. Kring år 2000 har idén fått ett starkt skönlitterärt genomslag genom Jan Guillous böcker om tempelriddaren Arn (Bland annat Guillou 2001). Debatten om Västgötaskolan har varit hätsk. En av de argaste kritikerna, historielicentiaten Bo Strömberg

FRÅN

(1998), gör kopplingar mellan Västgötaskolan, nazism och ockultism. Anhängarna påstås i olika debattinlägg lida av "vaggomani". I den debatt som förts i västgötsk lokalpress och på Internet har också anhängarna använt hårda ord: "Sveaskolan företräds först och främst av karriäristerna inom den akademiska världen vid Uppsala universitet." Striden har setts som en kamp mellan ett akademiskt och politiskt etablissemang och en folklig alternativ rörelse. Arkeologerna Anders Gustafsson och Håkan Karlsson (2002) skriver: Ett skräckexempel ... utgörs av diskussionen om den s.k. Västgötaskolan där ett brett, djupt och genuint folkligt intresse kom att bemötas (och till delar krossas) av etablissemanget på ett som vi anser upprörande sätt ... relationen mellan etablissemang och intresserade medborgare drevs till en situation som speglade etablissemangets kontrolltvång, och de medel vissa akademiker är beredda att använda för att upprätthålla detsamma ... utgör en ytterlighet där ointresse förvandlades till alarmberedskap och raseri. Hur det nu än var med Uppland eller Västergötland, så går det inte att exakt fastställa när enandet ägde rum, och när svearnas stat började expandera. Det är dock klart att det har skett före år 1000. Under medeltidens två sista århundraden (1300- och 1400-talen) präglades den svenska statens historia av konflikter kring en ännu större statsbildning. I olika konstellationer kom de tre skandinaviska kungadömena i personalunion från 1319, konsoliderades i Kalmarunionen som etablerades 1389 och bekräftades genom unionsmötet i Kalmar 1397. Det var denna union som bröts med Gustav Vasas maktövertagande 1523, vilket avbildats av Carl Larsson. Det underlättades av att högadeln försvagats genom unionskungens aktion

SNORRE

TILL

EASTON

9

mot den vid "Stockholms blodbad". Den tredje maktfaktorn vid sidan om unionskungen och adeln var den katolska kyrkan. Här kom reformationen Vasa väl till pass, och kyrkans makt bröts med riksdagen i Västerås 1527. Därmed blev kyrkan ett instrument i statsmaktens tjänst. Man kan förstå att bilden av Vasa som riksgrundläggaren har varit tacksam att använda för senare generationers makthavare: Vasas maktövertagande har beskrivits som en befrielse från utländskt förtryck - både den danska kungamakten och den romerska kyrkan. Sedan maktkampen mellan Vasas söner var avklarad blev 1600-talet en expansions- och konsolideringstid för den svenska statsmakten. Statsskicket reglerades. En central statlig förvaltning började byggas upp. Krigståg både öster och söder om Östersjön utvidgade väldet. Finland, varav delar införlivats med riket redan på 1200-talet, vidgades. Baltikum och olika nordtyska besittningar tillkom. I två fredsslut, 1645 i Brömsebro och 1658 i Roskilde, erövrades viktiga delar av arvfiendens, den dansknorska unionens, territorium. I Brömsebro tillerkändes Sverige Jämtland, Härjedalen, Gotland och Halland. Redan före fredsslutet hade Särna och Idre socknar i Norge 1644 ockuperats 1 av, som det står i "Uggleupplagan" av Nordisk Familjebok (1904-26) "... en flock dalkarlar under anförande af kapellanen i Älfdalen D. Buskovius". I Roskilde-freden tillkom Skåne, Blekinge och Bohuslän. Skåne genomgick en omild försvenskningspolitik som om det hänt i dag skulle ha kallats "etnisk rensning". Det är nog ingen tillfällighet att Lunds Universitets sigill består av ett liggande lejon med en bok i ena labben och ett svärd i den andra. Det stora nordiska kriget 1700-1721 innebar att riket blev mindre. Bland annat gick de baltiska provinserna och delar av Karelen med rikets viktigaste östra försvarspost Viborg förlorade till Ryssland. Nedmonteringen fullbordades genom finska kriget 1800-1809 när hela

De båda socknarna o m n ä m n d e s inte i något av fredssluten. D ä r e m o t anses de ha tillerkänts Sverige i 1751 års gränstraktat.

10

DEN

SVENSKA

POLITIKEN

Finland blev ryskt. I och med att Finland blev en rysk lydstat med en viss autonomi fick Finland för första gången i sin historia ställning som en politisk enhet. Under de nästan sex föregående århundradena hade Finland varit en integrerad del av Sverige. Som belöning för Sveriges medverkan i anti-Napoleonkoalitionen tilldelades den svenske kungen den norska kronan. Kronprinsen, den blivande Karl XIV Johan, såg helt säkert detta som en kompensation för förlusten av Finland. I och med att Norge rycktes loss från det danska riket sattes en definitiv slutpunkt för Kalmarunionen. Under 1800-talet tilltog motståndet mot den svenske unionskungen i Norge och krisen kulminerade med att unionen fredligt upplöstes 1905. Detta är faktiskt ett av de få fall i historien när en union mellan stater har upplösts under fredliga former, och det lär ha förekommit att svenska experter på unionsupplösningen rådfrågats av tjecker och slovaker i samband med upplösningen av den tjeckoslovakiska staten 1992. Det Sverige, om vars politik boken handlar, har alltså både en lång och en kort historia. I den långa historien har vi sett hur territoriet har vuxit från en federation av självstyrande land vid en oklar tidpunkt före det första tusenårsskiftet, via senmedeltidens skandinaviska union, Gustav Vasas maktövertagande som i den nationella mytbildningen fått markera den svenska statens grundande, stormaktstidens välde från Viborg till Älvsborg och från Lappland till Bremen och den svensk-norska unionen till 1900-talets ganska långsträckta nord-sydliga formation. Det är detta 1900-tal, de hundra år som den svenska statsbildningen haft sin nuvarande form, som är den korta historien.

som stodo till hans [kungens] förfogande, medverka vid den allmänna 'fridens' upprätthållande." Att organisera och ordna militärmakten samt att hävda centralmaktens överhöghet i riket blev de centrala funktionerna. Successivt kom de självstyrande landen att samordnas allt mer under medeltiden. En regional och lokal förvaltningsorganisation började växa fram med fogdar och länsmän. Mot senmedeltiden växte riksdagsinstitutionen fram. Riksmöten inkallades när viktiga beslut behövde förankras i samhällets ledarskikt. Gustav Vasas maktövertagande innebar en kraftig förstärkning av den centrala kungamakten i och med att den skandinaviska unionen fick sin dödsstöt och i brytningen med den romerska kyrkan. Kungakronan gick i arv i släkten Vasa. Därmed hade också forn- och medeltidens valkungadöme fått sin dödsstöt. Vasaregimen innebar också på andra sätt en centralisering. En central statsförvaltning började framträda som stöd för det alltmer centraliserade beslutsfattandet. För förankringen i mäktiga samhällsgrupper fanns riksrådet och särskilt inkallade riksdagar.

Den svenska staten

Stormaktstiden ställde nya krav på organisation, militära resurser och förvaltning av erövrade provinser. Riksstyrelsen måste fungera trots att kungen befann sig på härjningståg på kontinenten i åratal. Nils Herlitz skriver: "Statsskickets historia under 1600-talet kännetecknas på alla områden av fastare verksamhetsformer; det är organisationens tid framför andra." Det är under denna tid som rikskanslern Axel Oxenstiernas reformer genomförs. De centrala statsorgan ur vilka regeringskansliet, de centrala ämbetsverken och det moderna domstolsväsendet skulle komma att utvecklas skapades. Även "representationens" former fick stadga i riksdagar bestående av ombud för de fyra stånden: adeln, prästerskapet, borgerskapet och bönderna.

Nils Herlitz (1964) beskriver den medeltida statens (kungadömets) huvuduppgift som att upprätthålla den yttre och inre ordningen:"... att med alla de maktmedel

Efter Karl XII:s död och stormaktsväldets påbörjade fall försvagades den centrala kungamakten. I historieböckerna talas det om "frihetstiden". Herlitz kallar perio-

FRÅN

den för "ständerväldets tid". Riksdagarna kom att finnas på plats mer regelmässigt i Stockholm. Partigrupperingar stred om makten. Kungamakten och riksrådets makt förföll. Frihetstiden avslutades med Gustav III:s lyckade statskupp 1772. Den kungliga diktaturen blev kortvarig. I och med mordet på kungen 1792 började den period som ledde fram till 1809 års regeringsform, som starkt präglades av tidens maktdelningslära. Den styrande makten var kungens privilegium: "Konungen äger att allena styra riket", medan lagstiftningsmakten delades mellan kung och riksdag. Riksdagen tilldelades beskattningsmakten ("Svenska folkets urgamla rätt att sig självt beskatta") och kontrollfunktioner gentemot den styrande makten. Statsförvaltningen byggdes ut under 1800talet och en rad nya myndigheter tillkom.

S N O R R E

TILL

E A S T O N

11

Mitten av 1800-talet betecknade nästa reformperiod. De centrala myndigheterna ordnades med 1840 års departementalreform och 1866 avskaffades fyrståndsriksdagen för att ersättas med en riksdag i två kammare. Samtidigt ordnades det lokala självstyret upp med kommunalförordningarna. Demokratin, i meningen allmän rösträtt, fick sitt genombrott under 1900-talets två första årtionden. Hotade av att den allmänna välståndsökningen och penningvärdets försämring urholkat de ekonomiska rösträttsbegränsningarna tvangs högern genomföra allmän rösträtt för män 1907-09, dock kopplat samman med proportionell representation. Med det äldre majoritetsvalsystemet skulle den politiska högerns representation praktiskt taget ha utplånats av arbetarklassens rösträtt. Kvinnlig rösträtt och demokra-

Tabell 1 • Milstolpar i svensk politisk historia 1000-tal

Sverige enas

1400-tal

Kalmarunionen: Union med Danmark och Norge.

1500-tal

Gustav Vasas maktövertagande. Brytning med unionen med Danmark och med den katolska kyrkan.

1600-tal

Oxenstiernas reformer av förvaltningen. Territoriell expansion. "Stormaktstiden".

1700-tal

Stormaktstiden bryts med Karl Xll:s död. "Frihetstiden": Riksdagen tar över makten från kungen. Kort period av kungligt envälde efter Gustav lll:s statskupp och fram till mordet på kungen.

1800-tal

Ny regeringsform byggd på maktdelningsläran.

Mitten av 1800-talet

Författnings- och förvaltningsreformer: Departementalreform. Riksdagsreform (tvåkammarsystem). Kommunalförordningar.

1900-1920-tal

Rösträttsreformer. Demokratisk allmän och lika rösträtt. Parlamentarismen slår igenom.

1930-tal

"Kohandeln": Socialdemokratins maktövertagande. Välfärdsstatsbygget.

1950-tal

Pensionsstriden. Socialdemokratisk inbrytning i medelklassen (se kapitel 8).

1960-1970-tal

Välfärdsstatens höjdpunkt. Ny författning kodifierar folksuveränitet och parlamentarism (se kapitel 3). Kommunsammanslagningar (se kapitel 6).

1980-tal

Kärnkraftsfrågan (se kapitel 8).

1990-tal

Sverige medlem av EU (se kapitel 4 och 8).

12

DEN

SVENSKA

P O L I T I K E N

tiseringen av den kommunala rösträtten följde drygt ett årtionde senare. Nu stabiliserades också parlamentarismen, dvs kungens skyldighet att välja en regering som åtnjöt riksdagens förtroende. Industrialiseringen och samhällets utveckling med åtföljande nya uppgifter för statsmakten hade nödvändiggjort en allt mer omfattande och komplex förvaltningsapparat. Socialdemokratins maktövertagande på 1930-talet markerade välfärdsstatens genombrott. Statsmakten, den centrala och den lokala i kommunerna, åtog sig nya uppgifter. Denna välfärdsstat nådde sin höjdpunkt under 1960- och 70-talen. I och med 1970talets författningsreform kodifierades den demokratiska och parlamentariska praxis som utvecklats under århundradets första hälft. Ut for "Konungen styr allena riket" och in kom "All offentlig makt i Sverige utgår från folket". Ett perspektiv på statsmaktens historia är att betrakta dess utveckling som en dragkamp mellan centralisering och decentralisering. I en sådan historietolkning är de självstyrande landen förenade i ett slags federal "republik" som Snorre beskriver som en viktig utgångspunkt, särskilt för dem som vill betona det decentralistiska draget i den svenska statsmakten. De självstyrande landen, valkungadömet, riksdagarnas makt, frihetstiden, det demokratiska genombrottet och den kommunala självstyrelsen blir viktiga stationer i en sådan berättelse. Vasas maktövertagande, Oxenstiernas förvaltningsbygge, stormaktstidens militärstat, Gustav den III:s maktövertagande och det moderna Sverige under socialdemokratins dominans bildar en stomme för den alternativa centralistiska berättelsen. Olika författare betonar den ena eller den andra berättelsen. En del fascineras av den "urgermanska bondedemokratin" och betonar den decentralistiska berättelsens betydelse. En företrädare kan vara statsvetaren Rune Premfors (2000), när han pekar på Vasas försök att ordna den centrala statsmakten som misslyckade: Gustav Vasas svenska stat var "bottentung".

En annan statsvetare, Mats Dahlkvist (1999), vill se hela författningsutvecklingen som ett stärkande av den centrala statsmakten och den urgermanska bondedemokratin som en myt. Författare som likt samhällsdebattören Gunnar Wetterberg (2003) med viss beundran vill lyfta fram Oxenstierna som den svenska statsmaktens skapare torde närmast höra till den centralistiska skolan.

Makt och politik Vi ska längre fram i boken återvända till det historiska perspektiv som vi har skissat i inledningen. Många gånger ligger en nyckel till förståelsen av de samtida institutionerna och de processer som regleras av dem just i deras bakgrund och framväxt. Men för tillfället lämnar vi det historiska perspektivet. Vi ska istället ägna oss åt att skaffa oss några analytiska redskap, som ska hjälpa oss att förstå den nutida svenska politiken, dess strukturer, processer och resultat. Makten, politiken, demokratin och legitimiteten är några av dessa nyckelbegrepp. Avslutningsvis knyter vi ihop dessa med begreppet "det politiska systemet", som också kommer att nyttjas för att ordna innehållet i resten av boken. Människor lever tillsammans i samhällen, som är ett slags organisationer i den meningen att vårt beteende inte är rent slumpmässigt. Det finns olika slags mekanismer som samordnar mänskliga aktiviteter. Många menar att det finns tre övergripande mekanismer. I det ekonomiska livet är utbyte det centrala begreppet. När vi t ex tar på oss rollen som anställd ger vi arbetsgivaren våra tjänster och får i utbyte ekonomisk ersättning som lön. Av lönen kan vi i vår roll som konsumenter ta pengar och lämna till varusäljaren, som i gengäld ger oss varor som vi vill ha, osv. Det handlar hela tiden om utbytesrelationer, som avgör vad olika aktörer tar sig för. I andra samspel, t ex i familjen, i en kamratgrupp eller i en förening intar känslan av gemenskap en central roll. För att handla på ett sätt som kommer gruppen eller

FRÅN

andra medlemmar av gruppen till godo är det inte nödvändigt att man själv omedelbart får något tillbaka som ersättning för sitt handlande. Den tredje mekanismen är den som särskilt intresserar oss i den här boken. Det är makten. Makt handlar om hur människor kan förmås att göra vad de annars inte skulle ha gjort, och utan att drivas av vare sig kärlek och gemenskap med andra, eller av att få ett direkt ekonomiskt utbyte. Makten är den centrala mekanismen i politiken. Vi kan sammanfatta de tre olika samordningsmekanismerna, som den brittiske ekonomen Kenneth Boulding (1989) träffande kallar "the stick", "the deal" och "the kiss": • I politiken gör A som B vill därför att B har makt över A (the stick). ' I ekonomin gör A som B vill därför att A får en direkt ersättning för sitt handlande av B (the deal). • I sociala sammanhang gör A som B vill därför att A känner gemenskap med B (the kiss). Vi ska uppehålla oss ett ögonblick vid begreppet makt. Det finns en utomordentligt omfattande samhällsvetenskaplig diskussion om vad som ska menas med detta begrepp. Sociologen Max Weber definierade makt som "förmågan att kontrollera folk, också mot deras vilja". Filosofen och nobelpristagaren Bertrand Russel definierade makt som "produktionen av avsedda effekter". Många definitioner av makt brukar kunna reduceras till en relation mellan två aktörer A (den som utsätts för maktutövningen, maktobjektet) och B (den som utövar makt, maktsubjektet). Låt oss kalla denna typ av makt relationell makt, därför att den handlar om en relation mellan aktörer. Vad har B att välja på om B vill påverka A att göra vad B vill? Ett sätt att ordna diskussionen kan vara att vi först skaffar oss en modell för hur A bestämmer sig för vad hon ska göra. En mycket förenklad beslutsmodell är "det rationella beslutet". Föreställningen om det rationella beslutet ut-

S N O R R E

TILL

E A S T O N

13

går från att aktören (A i vårt fall) har ett mål som han eller hon vill uppnå. Det kan i och för sig vara mer komplicerat, så att A har flera mål. De måste då på något sätt vägas ihop till en nytto- eller preferensfunktion. A tänks då sträva efter att bete sig på ett sådant sätt att han uppnår en så hög nyttonivå som möjligt. När A står i en konkret beslutssituation, så gäller det att inventera vilka handlingsalternativ som står till buds. När man väl fått detta klart för sig måste man beräkna vilka konsekvenserna blir av att välja det ena, andra eller tredje alternativet. Beslutet blir sedan en enkel match. Det är bara att välja det alternativ som ger störst måluppfyllelse. Om vi delar upp processen i steg blir det: 1.Mål 2. Inventera handlingsalternativ 3. Beräkna alternativens konsekvenser 4. Fatta beslut Låt oss nu byta roll och iklä oss maktsubjektets (B:s) roll. Vad i dessa steg kan B påverka? En möjlighet kan vara att B försöker påverka det allra första steget - objektets mål. Det vore inte dumt om det vore möjligt att genom t ex propaganda eller indoktrinering få A att vilja detsamma som B. Därmed har vi faktiskt identifierat ett första maktmedel, och ett som många anser vara det mest effektiva. Massmediaforskaren och statsvetaren Kent Asp (1996) skriver t ex: Åsiktsbildning kan ... sägas vara den mest utstuderade formen av maktutövning eftersom den ger möjlighet att driva igenom sin vilja på ett sådant sätt att man bestämmer över andra målrelaterade aktörers intressen och preferenser. Makt genom övertalning måste därför onekligen betraktas som den mest raffinerade och på sitt sätt mest effektiva formen av maktutövning.

14

DEN

SVENSKA

P O L I T I K E N

En brist med övertalning är att man inte kan vara säker på att ett bestämt övertalningsförsök lyckas. Här är det bättre med vad Asp i samma artikel kallar "sanktionsmakt". Det handlar om beslutskalkylens steg 3, det vill säga handlingsalternativens konsekvenser. B kan göra ett handlingsalternativ mer lockande genom att förbättra dess konsekvenser för A. B kan utlova belöningar till A om A väljer det alternativ som B önskar. B kan också göra handlingsalternativ mindre lockande genom att bestraffa A om han väljer något av de alternativ B inte vill ha. Sanktioner, dvs bestraffningar och belöningar, är en andra typ av maktutövning. Många menar att denna tredelning i propaganda, bestraffningar och belöningar i själva verket uttömmer möjligheterna att påverka. Statsvetaren Evert Vedung talar t ex i en boktitel (Bemelmans-Videc m fl 1998) om Carrots, sticks and sermons som sätten att påverka. Något ytterligare ska vi dock komplicera bilden.

nikationskanaler och när det gäller information också kunskap. Att det blir kostsamt att verka med hjälp av belöningar är lättförståeligt, och bestraffningar kräver att man har tillgång till tvångsresurser, t ex polis, militär, domstolar, kronofogdar och fängelser. Om B i varje enskilt fall måste övertala, belöna eller bestraffa A, kommer B snart att ha slut på sina maktresurser. Man måste konstruera system där denna ständiga maktutövning inte behövs, utan fungerar ändå. Den amerikanske statsvetaren Karl Deutsch gör i sin bok The Nerves of Government (1963) en liknelse mellan tvångsmakt och guldmyntfoten. Förr stod det på svenska sedlar "Riksbanken inlöser denna sedel i guld". Det var enbart delvis sant. Riksbankens guldreserv skulle aldrig ha räckt till om alla hade kommit med sina sedlar och bett att få dem inlösta. På samma sätt är det med tvångsmakten. Ingen polismakt i världen räcker till för att tvinga en hel befolkning. Den klarar möjligen ett mindre antal lagbrytare.

En första invändning som man kan göra är att den rationella beslutsmodellen, till och med i förhållandevis enkla vardagliga situationer, är väldigt orealistisk. Vad som vanligen saknas är information. För det första kan det vara så att man egentligen inte är klar över vilka mål man har. Vi bortser från denna möjlighet. Men det kan också vara så, att man inte känner till (1) vilka handlingsalternativ som finns och (2) vilka konsekvenser handlingsalternativen får. Om vi alltså gör A:s beslutssituation lite mer realistisk och accepterar att A inte vet allt, kan vi påverka A:s val genom att informera A om att vissa handlingsalternativ finns och om vilka konsekvenser dessa får. Information framträder som en fjärde mekanism för maktutövning utöver propaganda, bestraffningar och belöningar. Till det yttre kan information likna propaganda, men sättet som de verkar på är ganska olika. Det kan därför vara klokt att skilja dem åt.

Makten måste, för att kunna utövas på ett ekonomiskt effektivt sätt, institutionaliseras. Det måste skapas system och strukturer som gör att människorna tror att de ska handla på ett visst sätt. Sådana system kan kallas strukturell makt. Den strukturella makten är utomordentligt effektiv. Till en del liknar den propaganda och övertalning på det sättet att den formar människornas medvetande. Men samtidigt skiljer den sig från propaganda och övertalning på så sätt, att den i en viss mening existerar oberoende av aktörerna i en bestämd situation. Strukturell makt blir därför annorlunda än aktörsmakt. Innebörden i påståenden om vem som har och vem som inte har makt blir mindre tydlig. Visserligen är strukturerna skapade av aktörerna, men i en bestämd situation är alla, både hög och låg, strukturernas slavar. Att man får som man vill är en konsekvens av att ha och utöva makt. Men det kan också vara så, att man får som man vill eftersom man har tur. Och det kan vara så, att samhällets strukturer är sådana, att vissa oftare har tur än andra. Den brittiske statsvetaren Keith Dowding (1996) lanse-

Den andra komplikationen är att inget av det som B gör för att påverka A är gratis. Propaganda och information kräver resurser. Man måste ha tillgång till kommu-

FRÅN

rar begreppet "systematisk tur" för detta fenomen. Vissa har systematisk tur, därför att de gynnas av strukturerna, utan att för den skull samtidigt ha relationsmakt. Marxister menar att kapitalistklassen har systematisk tur. Feminister hävdar att män har systematisk tur. Maktbegreppet är centralt i statskunskapen, och vi har definierat politik som det system av mänskliga aktiviteter som samordnas med hjälp av makt (snarare än genom ömsesidigt utbyte eller genom känslor av gemenskap och samhörighet). Innan vi lämnar frågan, ska vi dock ta upp ytterligare ett tema. Det är diskussionen om "community power" som fördes under 1960- och 1970talen och som har satt djupa spår i den samtida statskunskapen. Egentligen börjar den diskussionen redan på 1950-talet med Floyd Hunters (1953) studie av maktstrukturen i Atlanta, Georgia. Hunters slutsats var att Atlanta styrdes av en elit av politiker, lokala tjänstemän och ledande affärsintressen. Robert Dahl (1961) vände sig med sin berömda bok Who Governs? som beskrev maktförhållandena i New Haven, Connecticut, mot denna beskrivning av politiken i lokalsamhället. Dahl beskrev systemet som pluralistiskt. Olika grupper och organiserade intressen tävlade med varandra, och olika aktörer var betydelsefulla inom olika politikområden. Hunters resultat var, menade Dahl och pluralisterna, en konsekvens av hans metod, som gick ut på att olika bedömare fått rangordna vilka som var mäktiga. Hunter hade, menade kritikerna, inte observerat makt utan "ryktesvis makt" (reputational power). Pluralisterna utgick från den relationella maktmodellen med aktörerna A och B. Om B utövar makt, måste B göra något, och detta något kan bara observeras genom en undersökning av faktiska beslutsprocesser. 1 två berömda artiklar (Two Faces of Power 1962 och Decisions and Nondecisions 1963) kritiserade Peter Bachrach och Morton Baratz pluralisterna. Det var nog sant att maktutövning innebar att B tog sig för något observerbart, men om man som Dahl bara upp-

S N O R R E

TILL

E A S T O N

15

märksammade de politiska beslutsarenorna, så bortsåg man från de frågor som aldrig kom upp där. Den som verkligen har makt i samhället, menade Bachrach och Baratz, har makt över politikens dagordning och kan organisera bort vissa frågor därifrån. De fattiga och maktlösa får aldrig med sina viktiga krav i diskussionen. Man borde därför istället undersöka de processer varigenom hinder uppställdes och varigenom vissa politiska krav organiserades bort från dagordningen. Bachrach och Baratz myntade termen "maktens första ansikte" för den iakttagbara maktutövning som pluralisterna studerat, och termen "maktens andra ansikte" för dagordningsmakten. Det skulle inte dröja förrän ett tredje ansikte visade sig. I boken Power, a radical view (1974) riktade Steven Lukes kritik mot både pluralisterna och icke-beslutsskolan. Makt kan också utövas, menade Lukes, genom att människornas världsbild och preferenser påverkas så att de accepterar sin position. Vissa krav och frågor kommer aldrig upp på dagordningen, men det görs inte heller några försök att utestänga dem från dagordningen. Det behövs inte, för att de maktlösa och underprivilegierade har lärt sig att de inte har rätt att ställa krav, och kanske till och med att de har det bra som det är, och att de inte behöver något mer. Detta maktens tredje ansikte har stora likheter med både den "övertalningsmakt" och den "strukturella makt" som bland annat har "systematisk tur" som konsekvens. Maktens tre ansikten har vart och ett tilltalande drag. Dahls och pluralisternas första ansikte är tilltalande för att det pekar på begreppets empiriska forskningsbarhet, men också därför att det direkt anknyter till det relationella maktbegrepp som många ser som grundläggande: Makt är något en aktör har och som när den används får andra att göra det makthavaren och -utövaren vill. Samtidigt är argumentationen från de båda andra ansiktenas företrädare övertygande. Varför ska den som får sin vilja fram genom att göra något betraktas som mäktigare än

16

DEN

SVENSKA

P O L I T I K E N

den som får sin vilja fram utan att behöva göra något? Det som är problemet hos dessa båda "icke-beslutsansatser" är samtidigt det som är pluralisternas styrka - nämligen svårigheten att observera och studera något som inte har hänt. Hur ska man kunna veta vad, av allt som inte har hänt, som borde ha hänt? Det framkom förslag på hur man skulle lösa just detta problem. Om något är ett problem i något slags objektiva termer - som t ex miljöförstöringen - kunde man med viss tyngd hävda att åtgärder borde ha vidtagits. Om man i ett system, t ex i ett land eller i en stad, hade vidtagit åtgärder, men inte i ett annat land eller en annan stad, fanns också skäl att hävda att detta var sådant som borde ha hänt. En ganska ofta refererad bok som försökte använda båda infallsvinklarna, var Matthew Crensons (1971) bok om luftföroreningspolitik i amerikanska städer. Luftföroreningar var verkligen ett problem, och den ena av de två städer som Crenson undersökte hade infört bestämmelser om utsläpp, men inte den andra.

I viss mån har denna knut lösts upp av en insikt om att de olika maktansatserna kompletterar varandra, och alla behövs om vi ska förstå politiken. Bland författare som drivit sådana ståndpunkter märks sociologen Stewart Clegg (1989) som med sitt begrepp "circuits of power" (maktens kretslopp) betraktar den första maktdimensionens spel, som han kallar "episodisk makt", som något som utspelar sig inom ramen för institutioner och strukturer, som dock kan utmanas och ändras genom vad som utspelar sig i "maktepisoderna". En annan författare som haft betydelse är John Gaventa (1980) som med sin undersökning av fattiga arbetare i Appalachernas kolgruvedistrikt visar på olika dynamiska förlopp: Misslyckade maktförsök (i första dimensionen) kan leda till att man accepterar sin lott (tredje dimensionen) och några nya försök att påverka blir det inte. Men det kan också bli en god spiral: Ett framgångsrikt försök att utöva makt leder till en ökande självmedvetenhet som kan gynna nya försök att utöva makt.

Ett problem var också att de tre ansatserna i debatten kom att ställas emot varandra som alternativ. En viss frustration infann sig. Statsvetaren Jörgen Westerståhl (1970) konstaterar i forskningsprogrammet för det stora statsvetenskapliga kommunalforskningsprogrammet på 1960-talet att:

I den här boken vill vi beskriva den svenska politiken. Vem är det som agerar och med vilken framgång? Det handlar alltså om maktens första dimension. Det är det som de flesta ser som "politik". Men vi ska också ägna stor uppmärksamhet åt strukturerna, det vill säga de uppfattningar och regler som sätter ramarna för det politiska spel som försiggår på de synliga arenorna. Vi ska också genom utblickar i rummet - jämförelser med andra länder - och i tiden söka bidra till en förståelse av varför strukturerna i Sverige ser ut som de gör, och vad som kan leda till förändringar av strukturerna.

... det ... tedde sig svårigheter att på ett tillfredsställande sätt operationalisera begreppet [makt] som stora eller oöverstigliga. Dessa svårigheter tycks i själva verket tyda på att de iakttagelser som legat till grund för konstruerandet av maktbegreppet, inte är av sådant slag att de låter sig sammanföras under ett begrepp. ... Eventuellt kan man här gå ett steg längre och uppfatta maktbegreppet som ett övervägande ideologiskt begrepp, i första hand numera använt av dem som velat kritisera vissa beslutsfattare eller ett visst system för beslutsfattande.

Demokrati Vi har beskrivit politik som ett system av mänsklig aktivitet som samordnas med hjälp av makt. Politik blir ett sätt att åstadkomma kollektiv handling. Men att många människor fås att handla organiserat betyder inte att det har gått demokratiskt till väga. Vi ska här diskutera de-

FRÅN

mokrati som är det andra centrala begreppet i boken. Det ska då visa sig, att demokratibegreppet är minst lika problematiskt som begreppen makt och politik. I olika framställningar om demokrati brukar det pekas på två ting. Det ena är ordets (och begreppets) antika grekiska ursprung. I korthet betyder ordet folkstyre och tar sin startpunkt i antikens Aten där stadens manliga medborgare vid folkförsamlingen fattade gemensamma beslut. Det ska noteras, att folkförsamlingen var exklusiv. Kvinnor, slavar och utlänningar fick inte vara med. För att bli medborgare i Aten måste ens föräldrar ha varit medborgare. Men också den "direkta" atenska demokratin krävde att det fanns olika ämbeten. Det fanns en rad olika makthavare utöver folkförsamlingen. Dessa utsågs inte genom val, utan genom lottdragning. Det är uppenbart, att om man betraktar den institutionella ordningen i det antika Aten, så hade den föga gemensamt med de system som vi idag kallar demokratiska. Det andra som brukar framhållas är att demokratin är något bra. En författare konstaterar: Termen demokrati har i nutida debatt både en mycket central ställning och en utpräglat positiv värdeladdning som gör att var och en vill reservera den för vad han själv finner gott. (Eriksson 1984) En tredje iakttagelse är att demokratibegreppet framstår som utomordentligt komplext så som statsvetare har hanterat det. Rune Premfors (2000) skriver om vad han kallar tre olika demokratisyner: Den tunna demokratin bygger på en individualistisk människosyn och staten har en begränsad roll. Den snabba demokratin bygger på motsättningen mellan eliten och folkmajoriteten, och dess uppgift är att avskaffa elitens privilegier till majoritetens fromma. Den starka demokratin strävar efter konsensus som uppnås genom interaktion och samtal. Premfors kollega Bo Lindensjö är än mer nyanserad. I 2

SNORRE

TILL

EASTON

17

ett bidrag till demokratiutredningen (1999) identifierar han åtta olika demokratisyner. Lunda-statsvetaren Lennart Lundquist utarbetar i sin uppmärksammade bok Medborgardemokratin och eliterna (2001) ett analysschema för den politiska demokratin i form av en matris med vad han kallar "komponentdimensionen" på den ena ledden och "abstraktionsdimensionen" på den andra. Vi har i Lennart Lundquists bok kunnat räkna till ett trettiotal olika "demokratier" som då bestäms av sina värden i analysschemat. Man förstår lätt att vi inte kan ge en fullständig bild av den statsvetenskapliga demokratidiskussionen. Vi nöjer oss med att ta upp några aspekter som vi tycker är särskilt viktiga.

Sinnelagsdemokrati - beslutsdemokrati - ekonomisk demokrati Den här distinktionen har vi lånat av Lennart Lundquist, som menar att dessa tre "demokratityper" är olika uttryck för begreppet "folkmakt", och att de förekommer i olika utsträckning i alla demokratidoktriner. Sinnelagsdemokratin2 är ett sätt att leva tillsammans som präglas av jämlikhet, frihet, förståelse, solidaritet, tillit och ömsesidig respekt. Beslutsdemokratin handlar om processen vid det gemensamma beslutsfattandet och innehållet i besluten. Beslutsdemokratin finns förstås i den politiska demokratin, men kan också finnas i företag (företagsdemokrati) eller i föreningar. Den ekonomiska demokratin handlar om resursfördelningen bland medborgarna eller makten över ekonomin. Den svenska demokrati som vi i första hand uppehåller oss vid i den här boken är en politisk beslutsdemokrati.

Benämningen är från den danske demokratiforskaren Alf Ross (1946). Lundquist föredrar själv t e r m e n " d e m o k r a t i s o m livsform".

18

DEN

SVENSKA

P O L I T I K E N

Direkt demokrati - representativ demokrati Den här distinktionen handlar om demokratins institutionella arrangemang. Det klassiska (antika) demokratiidealet var som vi sett direktdemokratiskt. Medborgarna fattar i den direkta demokratin själva de politiska besluten. Den representativa demokratin är en tvåstegsprocess där medborgarna väljer representanter, vilka därefter uppträder som medborgarnas ombud och fattar beslut. Den moderna demokratin är i huvudsak en representativ demokrati, även om det finns marginella inslag av direkt demokrati. Folkomröstningar är ett sådant direktdemokratiskt inslag. Olika arrangemang som gör 'det möjligt för de direkt berörda av en verksamhet att utöva ett särskilt inflytande över den, som inte tar omvägen via de valda representanterna (brukardemokrati) betraktas som ett annat direktdemokratiskt inslag i den representativa demokratin. Många har menat att den nya tekniken öppnar möjligheter för elektronisk direktdemokrati. Debattfora på nätet, folkomröstningar och opinionsundersökningar via Internet är några sådana varianter av vad som kallats e-democracy eller e-government. Mycket av diskussionen har dock handlat om kommunikation uppifrån och ned, och medborgarnas möjligheter att ta del av information och sköta sina myndighetskontakter elektroniskt. Detta blir arrangemang som egentligen inte har så mycket med direkt demokrati att göra. Bernard Manin (2002) diskuterar i sin bok Den representativa demokratins principer fyra karaktäristiska drag hos den representativa demokratin: Partiellt självständiga representanter, vilket innebär att representanterna har en viss självständighet, samtidigt som de är beroende av väljarnas dom. Det har diskuterats hur stor denna självständighet ska vara. En representant som har ett obundet mandat agerar på eget ansvar, vilket utkrävs i efterhand av väljarna. Den österrikiske ekonomen Joseph Schumpeter (1947) har kommit att betraktas som upphovsman till en extremt elitdemokratisk syn där medborgarna över huvud taget inte lägger sig i politiken

mellan valen. I den motsatta polen finns ett bundet väljarmandat, där väljarna tänks kunna instruera sina ombud och till och med återkalla mandatet om de menar att ombudet inte uppfyllt sitt uppdrag. En tredje syn på representantrollen som vuxit fram är "partiombudet". Här blir representationen en tvåstegsprocess. Väljarna väljer mellan partier och partierna utser representanter. Representanten representerar i första hand partiet och är bunden av partilinjen. Opinionsbildningsfrihet är Manins andra karaktäristikum på den representativa demokratin. Opinionsbildningen är i Manins analys ett sätt för folket att, i avsaknad av rätten att ge instruktioner till de valda, göra sina uppfattningar kända för representanterna. Regelbundet återkommande val: Genom de regelbundna valen skapas en drivkraft för de styrande att försöka förutse och tillmötesgå medborgarnas önskemål. Prövning genom diskussion: Genom diskussion måste man försöka övertyga andra innan beslut fattas. Diskussion har setts både som ett sätt att jämka samman olika motstridiga intressen (intresseaggregering) och som ett sätt att finna de bästa besluten (deliberativ demokrati). Manin undersöker med dessa kriterier tre olika former av representativt styrelseskick. Dessa är "parlamentsdemokratin", "partidemokratin" och "publikdemokratin". Den svenska politiken menar vi huvudsakligen utspelar sig i en "partidemokrati": Valet är i stor utsträckning ett uttryck för klasstillhörighet och lojalitet mot vissa partier. Representantrollen uppfattas som en partiombudsroll. Partiledningen har ett handlingsutrymme, men delvis inskränkt av de ramar som dras upp av partiprogrammet. Partierna organiserar uttrycken för den allmänna opinionen, men det blir trots detta inte tyst eftersom det finns en opposition som har frihet att uttrycka sig. Diskussionen före beslut sker huvudsakligen inom partierna och i överläggningar mellan partierna.

FRÅN

Enhet eller motsättningar Samhället är en enhet, men det finns olika grupper i samhället vars intressen står i motsättning till varandra. Demokratin måste fungera sammanhållande, samtidigt som den ger uttryck för och hanterar motsättningarna. Men i olika demokratiska läror och system kan tonvikten läggas olika - på enheten eller motsättningarna. Jane Mansbridge (1980) menar att demokratin kan ta skada såväl av att motstridiga intressen undertrycks som av att underlåta att utveckla medborgarnas gemensamma intressen. 1 svensk politisk kultur finns en mycket stark strävan att betona det gemensamma. Svenska politiker uppträder sällan som uttryckliga förespråkare för det som lite nedsättande brukar kallas "särintressen". En svensk statsvetare som starkt argumenterat mot denna kultur av, som han kallar "samarbetsdemokrati" är Leif Lewin (1998). I Lewins framställning blir samarbetsdemokratin ett sätt att legitimera de makthavandes "särintresse" som "allmänintresse".

Om folket och styrelsen Vi ska återvända till ordet demokratis språkliga betydelse. Demos betyder "folk" och kratia "styrelse". Men vad är det för folk som ska styra? Grundtanken är nog att "folket" är de som är berörda. För att inrätta institutioner som ska organisera styrelsen har man gjort territoriella avgränsningar. De som bor inom fixa gränser är så berörda av de offentliga besluten att de ska få vara med och fatta dem. Ett problem är att alla inom gränserna inte är lika berörda, och att de som bor utanför gränserna också kan vara berörda. Låt oss ta ett exempel: Efter 2002 års val blev det intensiva koalitionsförhandlingar mellan socialdemokraterna, vänsterpartiet och miljöpartiet. Ett miljöpartikrav som socialdemokraterna gick med på, var att bilavgifter på prov skulle införas i Stockholms innerstad. Beslut fattades av riksdagen och försöket genomfördes under första halvåret

S N O R R E

TILL

E A S T O N

19

2006. Alla fordon som passerade tullgränserna fick sina registreringsskyltar fotograferade och en avgift påfördes fordonsägaren. Syftet var att åstadkomma bättre miljö och framkomlighet genom att begränsa bilåkningen i Stockholms innerstad. Det var ett demokratiskt beslut som fattades av hela det svenska folket - eller snarast av detta folks representanter. Det första demosproblemet var att alla inte var lika berörda av beslutet. Invånarna i Stockholm och dess förortskommuner var mer berörda. I valrörelsen hade socialdemokraten Annika Billström, som kandiderade till posten som finansborgarråd i Stockholm, lovat att det inte skulle bli några bilavgifter i Stockholm. Hon tvingades svika detta löfte. Därmed kan man säga att Stockholms kommuns demos, som ju bland annat på detta löfte valde Billström, blev överkört av ett annat demos. Det bestämdes också att Stockholms väljare efter försöket i en folkomröstning skulle få uttala sig om huruvida det skulle bli någon fortsättning med bilavgifter. Problemet var bara att förortskommunernas medborgare kanske var berörda i större utsträckning. Det var ju de som mest bilpendlade över tullgränsen. Och de skulle inte bli tillfrågade. Däremot hade ett antal förortskommuner redan i anslutning till valet 2002 anordnat lokala folkomröstningar i frågan, varvid svaret hade blivit ett rungande nej. Svårigheterna att bestämma vilket demos som ska ha avgörandet illustreras väl av detta exempel. Vi har först hela Sveriges demos, som kunde tänkas ha intresse av att man prövar ett nytt system för miljöstyrning, eller kanske om man uttrycker det lite mer krasst, att Sverige skulle få en socialdemokratisk regering stödd av miljöpartiet. Vi har Stockholms kommuns demos, som kunde tänkas ha både för- och nackdelar av försöket. Till nackdelarna hörde att de tvingades betala avgifterna, men också att deras vilja i kommunalvalet inte respekterades. Till fördelarna kunde förstås räknas en eventuellt bättre miljö och framkomlighet. Slutligen var det demos i förortskommunerna, som nog skulle drab-

20

DEN

SVENSKA

P O L I T I K E N

bas särskilt mycket av avgifterna. Vilket som är demos i demokratin är inte självklart. Ett sätt att se på saken är, att man har olika slags skydd för minoriteter i demokratin. Vissa rättigheter kan inte inskränkas genom majoritetens beslut. Ett sådant synsätt hade dock knappast löst bilavgiftsfrågan i Stockholm. Minoritetsskydd och medborgerliga rättigheter som inte kan inskränkas brukar vara ett inslag i ett lands konstitution. Sveriges konstitution består av en uppsättning grundlagar. Vid sidan om rättighetsförklaringar, som reglerar statsmaktens förhållande till folket, innehåller konstitutioner bestämmelser som reglerar förhållandet mellan olika organ inom statsmakten. Detta rör alltså hur styrelsen ("kratia") ska organiseras. Den viktigaste skiljelinjen i analysen av nationella konstitutioner går mellan "monistiska" statsskick och maktdelningssystem. I det monistiska statsskicket har all politisk makt samma legitimeringsgrund. I den demokratiska tappningen härleder alla politiska organ sin legitimitet till folkets val av folkrepresentanter i parlamentet. Principen brukar kallas "folksuveränitetsprincipen". Den svenska regeringsformens portalparagraf som stadgar "All offentlig makt i Sverige utgår från folket" är ett uttryck för detta. I system med maktdelning har olika politiska organ olika uppgifter och olika legitimeringskällor. I den traditionella maktdelningsläran brukar man skilja mellan en lagstiftande (beslutande) makt, som brukar tillskrivas parlamentet, en verkställande makt (statschefen och regeringen) och en dömande makt (domstolsväsendet). Maktdelningslärans idé är att de olika funktionernas fördelning ska göra att de olika organen balanserar varandra (checks and balances) så att inget politiskt organ ska kunna utveckla sig till en diktatorisk makthavare. Den brittiska parlamentarismen brukar ibland, särskilt av anhängare av maktdelningsläran, beskrivas som en "vald diktatur". I demokratiska rr\aktdelningssystem härleder både den lagstiftande och den verkställande

makten sin legitimitet till folkval, men det är separata val som folket gör av president respektive parlament. 1809 års svenska regeringsform betraktas normalt som en maktdelningsförfattning, dock lite mer komplicerad än den enkla tredelningen. Den lagstiftande makten tillkom kung och riksdag tillsammans, medan den verkställande makten var kungens privilegium. Motsvarigheten till portalparagrafen i 1974 års regeringsform var i 1809 års regeringsform formuleringen "Konungen äger att allena styra riket." Det ska observeras, att den verkställande och den lagstiftande makten hade olika källor för sin legitimitet. Riksdagen representerade folket, men kungen hade sin legitimitet från traditionen, och inte minst från Gud. Helt monistiska statsskick är sällsynta. Det finns vanligen en funktionell skillnad mellan parlamentet och regeringen, och sättet att utse regeringen gör att de har olika sammansättning. I parlamentariska statsskick utses regeringen av parlamentets majoritet, vare sig det är ett parti eller en koalition av partier. I den s k "negativa parlamentarismen" som tillämpas bland annat i den svenska staten behöver en majoritet i parlamentet inte ställa sig bakom regeringen. Det räcker med att regeringen "tolereras" av parlamentet. I vårt statsskick tar sig det uttryck i bestämmelserna för statsministerval. För att en statsminister ska bli vald får en majoritet inte rösta emot honom eller henne. Om många ledamöter avstår från att delta (tolererar förslaget) kan en statsminister bli vald med en minoritet ja-röster. 1 det helt monistiska statsskicket är exekutiven en vald kommitté till parlamentet. Om parlamentet är organiserat med partier kommer exekutiven att vara proportionellt sammansatt av parlamentets partier. Sådana styressätt kallas ibland assembly government. Här finns ett beroende mellan det beslutande och det verkställande organet. Det verkställande organet (regeringen) är direkt valt av det beslutande organet (parlamentet). I den mån som det finns ett partisystem i parlamentet, kommer det att

FRÅN

avspeglas i regeringens sammansättning. System av mer eller mindre permanent samlingsregering i flerpartisystem som i Schweiz eller system med "stora koalitioner", som det äldre österrikiska proporz-systemet skulle kunna föras hit. Det är så här, som frivilliga organisationers stadgar beskriver relationen mellan "parlament" (kongress, stämma) och "regering" (styrelse). Om kommunens styrelse (kommunstyrelsen eller landstingsstyrelsen) betraktas som kommunens regering, skulle man kunna hävda att också svenska kommuner är assembly governments. Det finns också hemskare (odemokratiska) exempel, som Sovjetunionen och det revolutionära jakobinska styret i Frankrike. Liksom det i det presidentiella fallet fanns odemokratiska paralleller i monarkin, så finns det också odemokratiska paralleller till den permanenta samlingsregeringen. Liksom monarkin skilde sig från presidentsystemet på den avgörande punkten att monarken inte hade demokratisk legitimitet så skiljer sig de odemokratiska parallellerna från den permanenta samlingsregeringen på så sätt, att det egentligen inte finns ett partisystem i parallellsystemen.

Legitimitet När vi diskuterade maktbegreppet pekade vi på behovet av att ekonomisera med maktresurserna. Om makthavarna är tvungna att försäkra sig om samhällsmedlemmarnas lydnad genom att ständigt, i alla situationer, utöva makt, kommer de snart att ha gjort slut på sina maktresurser. Man kan hushålla med de resurserna på olika sätt. Vi har sett maktens tredje dimension, makten över människornas världsbild, självbild och önskemål, som en sådan mekanism. Om B vill att A handlar på ett 3

SNORRE

TILL

EASTON

21

bestämt sätt, blir det billigare och enklare för B om A vill detsamma, än om A måste påverkas att handla på det önskade sättet. Vi har också diskuterat samhällets strukturer. Det finns olika slags strukturer. Regler och tänkesätt är en struktur. De brukar ofta kallas "institutioner" i den samhällsvetenskapliga diskussionen. Institutioner och strukturer sätter upp ramar för handlandet. De avgränsar vad som är möjligt att göra från det som inte kan göras. De uppmuntrar vissa slags handlingar och avskräcker från andra. Maktens tredje dimension, institutioner och strukturer utgör på det här sättet hushållningsredskap i samhällskonstruktionen. Vi behöver inte i varje situation fatta beslut om hur vi ska handla. Så hushållar vi med resurserna både för maktens subjekt och för maktens objekt. Maktens subjekt behöver inte i varje situation påverka objekten. För det mesta handlar de ändå på rätt vis. Ett slags hushållningsmekanism som man ibland bekymrar sig om är legitimiteten. Legitimitet kommer av latinets lex som betyder "lag". Legitimitet är en egenskap hos ett politiskt system - som den svenska demokratin, en kommun som ett politiskt system eller den Europeiska unionen. Om ett politiskt system har legitimitet betyder det att dess handlande är legitimt, dvs rättmätigt. Legitimitet kan diskuteras utifrån legitimitetens källa. På Snorres tid var Sverige ett valkungadöme. Kungen kunde utöva legitim makt därför att han hade valts av stormännen. Kungavalet producerade legitimiteten. Svenska kungar har refererats till som "Sveriges, Götes och Vendes3 konung av Guds nåde". Formeln betyder att det är Gud som är legitimitetskällan. I det antika Greklands lottningsprocedurer ansågs lottningen vara det demokratiska sättet att utse makthavare, till skillnad från valet som ansågs som en oligarkisk4 metod. I senare

Vendes konung, formel som från ca 1540 till 1973 ingick i den svenska kungatiteln, ursprungligen en del av den danska kungatiteln till följd av D a n m a r k s

expansion bland venderna på 1100-talet. Gustav Vasa b ö r j a d e använda den s o m svar på att Kristian III av D a n m a r k kallade sig Goters ('gotlänningarnas') Konge. "Vendes" (lat. Vandalorum) identifierades g e n o m missförstånd med vandalerna, s o m ansågs ha besegrats av goterna (vilka tolkades s o m förfäder till svenskarna) under folkvandringstiden. (Nationalencyklopedin). 4

Oligarki = fåtalsvälde.

22

DEN

SVENSKA

P O L I T I K E N

politiska system som använt sig av lottdragning har den ansetts vara ett uttryck för gudomligt inflytande. I renässansens italienska stadsstater var lottdragning en vanlig selektionsprocedur. Valet av den högste ämbetsmannen - dogen - i den venetianska republiken var en utomordentligt komplicerad procedur i flera steg där val och lottdragning kombinerades 5 . Slutresultatet kunde därför betraktas som ett slags "kompromiss" mellan Guds och folkets (aristokratins) vilja. I dagens demokratiska politiska system är den vanliga föreställningen att överheten har en demokratisk legitimitet. Liksom i valkungadömet är det valet, nu folkvalet, som konstituerar legitimiteten. En annan infallsvinkel på legitimitetsfrågan är att betrakta den empiriskt. I hur stor utsträckning betraktar medborgarna systemet som legitimt? I vilken utsträckning är de beredda att acceptera det politiska systemet och de beslut och handlingar som är systemets produkter? Det finns en rad empiriska mätningar av attityder och inställningar hos det svenska folket, som ligger i närheten av ett sådant legitimitetsbegrepp. Vi ska i nästa kapitel redovisa sådana mätningar om svenskarnas attityder av förtroende och misstro gentemot det politiska systemet. Många sådana mått har, ska det visa sig, en utvecklingskurva, som föranlett bekymmer och ingett oro. Det gäller t ex förtroendet för olika centrala komponenter i det existerande demokratiska systemet. Nestorn i mätningar av svenskarnas politiska attityder, statskunskapsprofessorn Sören Holmberg, utbrast en gång när han redovisade sina resultat: "Förtroendet för partierna, det är rakt ned i kolkällarn!" Om det finns anledning att vara orolig för avtagande förtroende, stöd och legitimitet, så finns det förstås också tankar om vad som kan producera variationer i tid och rum i dessa avseenden. Under 1990-talet var ett av de mest citerade statsvetenskapliga verken amerikanen

Robert Putnams bok (1996) Making Democracy Work. Putnams tes var att förekomsten av "socialt kapital" var avgörande för demokratins sätt att fungera. Om det fanns mycket socialt kapital fungerade demokratin bättre. Putnam byggde sitt resonemang och sina slutsatser på omfattande material om skillnaden mellan italienska regioner. I norr var människorna vana vid att samarbeta i föreningar och sammanslutningar. Samarbetet skapade ett socialt kapital - ett horisontellt förtroende människor emellan. Om man litar på sina medmänniskor, kommer man också att i större utsträckning lita på överheten (vertikalt förtroende). Det demokratiska systemet fungerar bättre. I södern var det annorlunda. Där fanns inte samma republikanska tradition. Södern behärskades av feodalherrar och klaner. Ett horisontellt förtroende utanför klanen fanns inte. Det sociala kapitalet blev litet och demokratin fungerade sämre. Ett tecken på hur mycket socialt kapital som fanns blev att se hur många som var medlemmar i olika föreningar. I sin nästa bok om det sociala kapitalet i det amerikanska samhället Den ensamme bowlaren (2001) kunde Putnam visa föreningslivets förfall. Förr var man med i en bowlingklubb, men nu bowlade man ensam! Putnams tes om att det horisontella förtroendet "smittar av sig" på det vertikala förtroendet har inte stått oemotsagd. Den svenske statsvetaren Bo Rothstein (2004) är en av dem som har påpekat att det kan vara precis tvärtom. Det är viktigt att människorna litar på varandra, att det horisontella förtroendet finns, men det kan vara så att vi litar på varandra först om vi litar på institutionerna och tror att statsmakten förmår skydda oss från illvilliga medmänniskor. Förtroende för institutionerna leder till att vi litar på andra. Om vi inte litar på dem, så är vi också på vår vakt gentemot våra medmänniskor. De tyska statsvetarna Hubert Heinelt och Michael

5 Socialantropologen Åsa B o h o l m (1990) beskriver ingående symbolismen kring den venetianske dogen, bl a selektionsprocedurerna. Lottdragningen tolkar h o n s o m "divination", alltså ett sätt att tolka g u d ( a r n a ) s vilja.

FRÅN

Haus (2005) föreslår att legitimiteten kan knytas till hur det politiska systemet fungerar och uppför sig på tre sätt: • Inflödeslegitimering: Varje demokratiskt system måste vila på någon form av autentiskt medborgerligt deltagande. Det måste finnas en möjlighet att uttrycka sin åsikt om politiska förslag och att kunna påverka diskussionen om dem. Den mekanism som skapar legitimiteten är deltagande. Medborgarna tycker att systemet är legitimt för att de har fått vara med, eller haft chansen att vara med. • Utflödeslegitimering: Varje demokratiskt system värderas av medborgarna efter sin leveransförmåga, efter i vilken utsträckning det lyckas lösa problem som finns i och för den gemenskap som det demokratiska systemet representerar. Det är problemlösningsförmågan eller leveransförmågan som är den legitimitetsskapande mekanismen. Medborgarna finner systemet legitimt därför att det förmår att lösa problem. • Genomflödeslegitimering: Varje demokratiskt system måste bedömas efter hur öppna och genomskinliga dess institutioner och processer är. Aktörerna i systemets omgivning måste förstå hur beslut fattas och vem som ansvarar för dem. Annars kan ansvar inte utkrävas. Ansvarsutkrävande är den legitimitetsskapande mekanismen. Medborgarna tycker att systemet är legitimt för att de har instrument för ansvarsutkrävande

S N O R R E

TILL

E A S T O N

till sitt förfogande och den information som behövs för att avgöra om och av vem ansvar ska utkrävas. I vart och ett av avseendena kan man undersöka om systemet tillfredsställer kraven, eller om det finns tecken på att legitimeringsmekanismerna fungerar dåligt. Kristecken kan vara avtagande deltagande i val, hemlighetsmakeri och inrättande av institutioner som inte kan genomskådas, politiska misslyckanden i meningen att beslut fattas men inte genomförs eller inte får avsedda effekter. För Heinelt och Haus blir systemet legitimt om besluten tillkommer med en rimlig grad av medborgerligt deltagande, om de politiska processerna är så genomskinliga att det blir möjligt att utkräva ansvar och/eller om systemet förmår lösa problem och leverera de resultat som medborgarna behöver och/eller vill ha. Systemet kan inte överleva om det inte är legitimt, men i vilken utsträckning det är legitimt blir beroende av hur systemet fungerar. På sitt sätt vänder alltså också de på det Putnamska argumentet. För Putnam är det egenskaper i samhället, förekomsten av horisontellt förtroende och socialt kapital, som gör att staten fungerar bra. Som i så många andra av diskussionerna om makten och demokratin är det kanske inte nödvändigt att ta ställning. Stat och samhälle kan stå i en så intrikat relation till varandra att vi måste söka efter friskhetstecken (eller för den delen sjukdomstecken) hos båda. Minskande förtroende människor emellan, minskande for-

Tabell 2 • Olika former av demokratisk legitimering Princip

Kriterier

Krisfenomen

Inflödeslegitimering

Deltagande

Samtycke

Minskat valdeltagande osv

Utflödeslegitimering

Effektivitet

Problemlösning

Politikmisslyckanden

Genomflödeslegitimering

Transparens

Ansvarighet

Hemlighetsmakeri, ogenomskinliga institutioner

Källa: Haus & Heinelt (2005)

23

24

DEN

SVENSKA

P O L I T I K E N

troende för staten och rättsväsendet (vilket liknar "utflödeslegitimiteten"), minskat deltagande och minskade möjligheter att delta, tilltagande hemlighetsmakeri och systemets misslyckanden att lösa viktiga problem kan vara signaler på att legitimiteten är i fara.

Odjuret och skönheten Vi har pekat på hur termen "demokrati" har blivit ett viktigt plus-ord i den allmänna politiska debatten. Demokrati används för allt som är gott. Det är förstås bekymmersamt i ett kommunikationsperspektiv. Termer som har en väldigt låg precision ställer till med problem när vi vill kommunicera med varandra, och ord som kan innefatta allt blir egentligen oanvändbara. Orden använder vi för att kommunicera, och de begrepp som orden benämner använder vi för att tänka. Om orden (termerna) är oprecisa uppstår språkförbistring och om begreppen är oprecisa uppstår tankeoreda. De andra centrala begrepp som vi har diskuterat är makt och politik. Vi har kopplat samman dem med varandra genom att säga att politik är det system av mänskliga aktiviteter som samordnas med hjälp av makt. Men också dessa båda ord har en känslomässig laddning, precis som demokrati. Men när det gäller makt och politik är laddningen negativ. Det är inte ovanligt att makt och politik kopplas till egoism, bråk och konflikt. Särskilt markant är medias perspektiv på politik och politiker som en aktivitet och en grupp som är fjärmad från folket och styrd av snäva personliga vinstintressen. Politiker framställs ofta som skurkar. I sin avhandling om hur invandrare representeras presenterar Imer-forskaren 6 Magnus Dahlstedt (2005) resonemang som visar varför media och journalistkåren intar ett sådant perspektiv. Representant är den som påtar sig uppgiften att företräda andra. Dahlstedt studerar tre sorters representanter: Politiska representanter (t ex 6

Imer = internationell migration och etniska relationer.

riksdagsmän eller kommunfullmäktigeledamöter) menar att de i kraft av att vara valda är representanter för medborgarna. Men journalisterna gör också anspråk på att vara representanter för folket gentemot makthavare och överhet. Med sitt fokus på etniska minoriteter i storstädernas förorter studerar Dahlstedt en tredje kategori representanter - hip hop-poeterna. Dahlstedt visar hur de lägger ner mycken möda på att understryka sin autenticitet. Det är autenticiteten, att de själva har sitt ursprung i "förorten", som legitimerar dem som representanter. En annan teknik att stärka legitimiteten i sitt eget uppdrag kan vara att dra konkurrerande representanters autenticitet i tvivelsmål. Det är den tekniken som media använder. Genom att driva tesen att politikerna saknar legitimitet kan man stärka sin egen. Statskunskapsprofessorn Leif Lewin menar i sin bok Bråka inte! (1998) att aversionen mot konfliktperspektivet (vilket är implicit i maktbegreppet om vi menar att makt är förmågan att driva igenom sin vilja mot andras vilja) är ett maktmedel i sig. Genom att utmåla partiväsendet i svarta färger sökte den fördemokratiska eliten försvara sin maktposition. Den norske statsvetaren Jacob Åars (1992) gör oss uppmärksamma på att ett tilllägg till den norska vallagen 1828 stämplade agitation till förmån för bestämda åsikter vid offentligt val som omoralisk och straffbelade personer som "...ved at uddele eller lade uddele Stemmesedler eller lister ... soger at forskaffe sig Indflydelse paa eller indblande sig i Valgene". Vad det än är för mekanismer som skapar negativa laddningar kring "makt" och "politik", så är inte heller statsvetarna och demokratiforskarna immuna. Det finns ofta en tendens hos dem att i första hand söka sig i riktning mot demokratin som ett konfliktlöst tillstånd. Särskild uppmärksamhet har riktats mot deltagardemokratiska former, där just partisystemet med sina inbyggda motsättningar får en underordnad roll. Särskild

FRÅN

förtjusning har idén om den deliberativa demokratin väckt. Förnuftiga människor utbyter i ett fritt samtal argument, och endast argumentens tyngd har betydelse för de fattade besluten. Den deliberativa demokratin är i sin idealform en politikfri demokrati. Man har intresserat sig för demokratins förutsättningar i det som Alf Ross kallade "sinnelagsdemokratin", snarare än det inskränkta spelet i det Lennart Lundquist benämner "den politiska beslutsdemokratin". Demokratin är skönheten och politiken är odjuret. Odjuret ska inte få besudla skönheten. Vi har en annan mening. Vi menar att demokrati och politik hänger intimt samman. Demokrati är ett civiliserat sätt att ordna politiken. I det perspektivet beskriver vi svensk demokrati. I samhället finns konflikter. Ibland är konflikterna ett nollsummespel, dvs det en vinner förlorar en annan. Ibland har de en hierarkisk dimension, dvs den ene har mer makt än den andre, det råder maktasymmetri. Sådana asymmetriska nollsummekonflikter hotar samhällets fortsatta existens. Därför är det viktigt att det finns institutioner som kan hantera och kanske lösa sådana konflikter på ett civiliserat sätt (det ociviliserade sättet är med våld och okontrollerad maktutövning). Den politiska demokratin är ett sådant system. En demokratisyn som enbart betonar gemenskapen och som inte hanterar konflikter och motsättningar riskerar att övergå till repression. Om skönheten skyddas från besudling genom att odjurets existens förnekas kan odjuret ta över.

Det politiska systemet och bokens uppläggning En av de mest inflytelserika statsvetenskapliga böckerna under 1900-talets andra hälft var David Eastons år 1953 publicerade The Political System. Easton ritade upp ett schema för analys av politik som har haft avgörande betydelse för den moderna statskunskapens utveckling över hela världen. Huvudkomponenterna i Eastons mo-

S N O R R E

TILL

E A S T O N

25

dell var "det politiska systemet" och "det politiska systemets omgivning". Systemet befinner sig i samspel med omgivningen, som i sin tur består av olika undersystem som det ekonomiska systemet, det kulturella systemet och det sociala systemet. Det politiska systemet är ett av många system i samhället. Subsystemen har olika uppgifter. Det specifika för det politiska systemet är att dess uppgift är "den auktoritativa fördelningen av värden". Värden är allt som människor anser värdefullt och eftersträvansvärt. Det kan handla om ekonomiska värden, pengar eller det som kan köpas för pengar, men även sådant som makt, frihet, utbildning och god miljö. Värdefördelning sker även i andra system än det politiska. Det är t ex en huvuduppgift för det ekonomiska systemet. Men det politiska systemet skiljer sig från det ekonomiska systemet genom att värdefördelningen är "auktoritativ", dvs den är bindande för samhället och dess medlemmar. När vi diskuterade begreppen makt och politik, pekade vi på makt som ett kännetecken för politiken. I det politiska systemet åstadkoms samordning av mänskligt handlande med hjälp av makt. I det ekonomiska systemet samordnas handlande genom utbyte. Vi är nu tillbaka vid denna teoretiska utgångspunkt. Med denna definition blir inte bara staten politisk. Också" i andra grupper och organisationer kan det ske en auktoritativ värdefördelning. Men staten har ytterligare särmärken. Statens beslut är bindande för att den har legitim rätt att med tvång genomdriva sina beslut. Staten har det legitima våldsmonopolet som sitt yttersta maktmedel. Samspelet mellan det politiska systemet och dess omgivning kan beskrivas som flöden mellan det politiska systemet och systemen i dess omgivning. Med det politiska systemet i fokus kan flödena delas upp i inflöden (input) och utflöden (output). Inne i systemet finns mekanismer som omvandlar inflödena till utflöden (conversion processes). Det som systemet i första hand pro-

26

DEN

SVENSKA

P O L I T I K E N

cessar är förändringar av värdefördelningen. I systemets omgivning kan det uppstå behov av ändrad värdefördelning. Det kan handla om förändringar i delsystemen eller påverkan från omvärlden som producerar dessa behov av ändringar i värdefördelningen. Under gynnsamma omständigheter kan behoven av förändringar i värdefördelningen uttryckas (artikuleras) som politiska krav (demands). Det finns komponenter i systemet som specialiserar sig på att artikulera krav. De politiska partierna fyller en sådan funktion, men t ex intresseorganisationer och media kan också göra det. Alla krav når inte in i systemet. För att inte drabbas av överbelastning finns det grindvaktsfunktioner (gatekeepers) som avvärjer en del krav. Bacharach och Baratz visar grindvaktsfunktionens politiska betydelse. De krav som kommer in i det politiska systemet jämkas samman med andra krav för att så småningom omvandlas till politiska beslut (intresseaggregering). De politiska besluten är systemets utflöde. Besluten beskriver förändringar i samhällets värdefördelning. Nu blir det inte alltid som vi bestämmer. Resultaten av ett beslut kan bli mångahanda: De ursprungliga behoven kan bli helt tillgodosedda, men vanligare är att de bara delvis tillfredsställs. Ibland inträffar det att effekterna blir de omvända. Behoven ökar och problemet blir värre. Det är detta som Evert Vedung (1991) kallar "perversa effekter". Effekterna håller sig inom "målområdet" men går i en riktning som är motsatt den avsedda. Något som nästan alltid inträffar med offentlig politik är, att det blir icke avsedda, ibland förutsedda och ibland icke förutsedda bieffekter, effekter utanför "målområdet". En sammanfattande beteckning för alla dessa konsekvenser av politisk output i omgivningen är outcome. Output handlar om vad man beslutat. Outcome handlar om effekterna: Blev patienten botad, lite friskare, sjukare eller fick patienten en ny åkomma? Outcome är en händelse i omgivningen som skapar underlag för nya krav om ändrad värdefördelning.

Kopplingen från output via outcome till input brukar kallas "återkoppling" (feedback). Återkopplingsslingan gör att samspelet mellan det politiska systemet och dess omgivning blir ett cirkulärt förlopp, där det inte går att peka ut en bestämd startpunkt. Det politiska systemet skulle kunna liknas vid en maskin som har ett inflöde av råvaror (demands) och som genom tillverkningsprocesser (conversion processes) framställer en produkt (output). Men systemet behöver energitillförsel. Kuggarna som driver maskinen framåt förbrukar resurser som måste tillföras. Easton räknade därför med ytterligare en form av input - stöd (support). Omgivningen levererar det stöd som behövs för att systemet ska fungera. Det kan handla om ett materiellt eller ett emotionellt stöd. Stödet kan vara riktat mot olika nivåer. Man kan skilja på ett allmänt stöd till systemet, ett stöd till de institutioner och procedurer som finns inom systemet, och på den lägsta nivån stöd till de aktuella rollinnehavarna i systemet (regimen i Eastons terminologi). Systemmodellen kan kritiseras för att den är substanslös. Den beskriver bara den ständigt roterande politiksnurran. Vi får inte veta mycket om vem som har makt och vem som saknar makt. Vi får inte veta vad som bestämmer ett bestämt politiskt kravs öde i maskineriet. Vi får inte veta mycket om vilken sorts omfördelning av vilka värden det handlar. Orsaken är förstås att modellen handlar om allt. Vad skulle kunna finnas mer än det politiska systemet, dess omgivning och samspelet dem emellan? Men den könlöshet som ibland har setts som en brist i systemmodellen kan också ses som en fördel. Det går att fylla den med olika innehåll, och den blir ett slags checklista för att hålla koll på att inget viktigt skede blir bortglömt när den politiska processen beskrivs. På detta sätt ska vi använda systemmodellen i den här boken. Vi ska strukturera vår framställning efter systemmodellens komponenter.

FRÅN

Figur 1 • Det politiska systemet

Kapitel 2 Omgivningen och inflödet Här ska vi diskutera förhållandena i det politiska systemets omgivning: Vad menar man med begreppet "politisk kultur", och hur ser den svenska politiska kulturen ut? Vilka attityder har svenskarna till politiken? Hur är det med förtroende och misstro? Här börjar vi komma över på själva inflödet i politiken, i första hand det som Easton kallade stöd. Det politiska deltagandet kan ta sig många former. En är val och omröstningar. Deltagandet i olika former kan ses som mekanismer som förmedlar systemmodellens krav. Viktiga aktörer som ordnar inflöde, krav och stöd, är intresseorganisationerna, partierna och massmedia. De fungerar både som "artikulerare" av krav och som "grindvakter".

Kapitlen 3-7 Genomflödet: strukturer och processer I dessa kapitel ska vi bit för bit beskriva strukturer och processer i olika delar av det politiska systemet. Vi börjar i kapitel 3 med staten: Hur ser den svenska konstitutionen ut? Vilken roll har riksdagen, regeringen, byråkratin och domstolsväsendet? Med Sveriges inträde i EU kommer även en övernationell nivå att ingå i vårt politiska system. Kapitel 4 ägnas åt Europeiska unionen och dess institutioner. I kapitel 5 återvänder vi till staten, men i stället för de centrala statsorganen - riksdag och reger-

S N O R R E

TILL

EASTON

27

ing - är det nu den statliga förvaltningen som vi uppmärksammar. I kapitel 6 beskriver vi den subnationella nivån - kommuner och landsting: Vad innebär begreppet "kommunal självstyrelse"? Hur ser kommunstrukturen ut? Hur är kommunerna organiserade politiskt och administrativt? Kapitel 7 betraktar det politiska systemet i ett perspektiv som skär igenom nivåerna. Vi ska ägna särskild uppmärksamhet åt hur olika aktörer kontrolleras: Utvärdering, revision och juridisk kontroll är sådana kontrollinstrument.

Kapitel 8 Utflödet: politikens innehåll I det sista kapitlet ska vi se på vad som kommer ut ur det politiska systemet (output och outcome). Det är politikens substantiella innehåll som står i fokus. Vi diskuterar olika teorier om hur politikens innehåll skapas. Vi ska också diskutera vilka frågor som präglar nutida svensk politik. Det kommer i första hand att handla om välfärdsstaten, men vi ska också diskutera några andra dimensioner som är viktiga i den aktuella politiska utvecklingen.

28

DEN

SVENSKA

P O L I T I K E N

Refererenser Åars, Jacob (1992) Endringer i valgordningen for kommunene - en historisk översikt Bergen: Institutt for administrasjon og organisasjonsvitenskap. Arbeidsnotat nr 1 Prosjekt: Fråfallet i kommunepolitikken Andrén, Nils (1965) Från kungavälde till folkstyre Stockholm: Liber Asp, Kent (1996) "Åsiktsbildning och maktbegreppet" i Bo Rothstein 8c Bo Särlvik (red) Vetenskapen om politik. Festskrift till professor emeritus Jörgen Westerståhl Göteborg: Statsvetenskapliga institutionen Bachrach, Peter 8c Morton S Baratz (1962) "Two Faces of Power" American Political Science Review 56:947-952 Bachrach, Peter & Morton S Baratz (1963) "Decisions and Nondecisions: An analytical framework" American Political Science Review 57:641-651

Dahlkvist, Mats 8c Urban Strandberg (1999) "Kommunal självstyrelse som maktspridningsprojekt? Den svenska statstraditionen och den lokala politiska styrelsen" i Erik Amnå (red) Maktdelning SOU 1999:76 Demokratiutredningens forskarvolym I Dahlstedt, Magnus (2005) Reserverad demokrati: representation i ett mångetniskt Sverige Umeå: Boréa, 2005 Deutsch, Karl (1963) The Nerves of Government: Models of political communication and control New York: The Free Press Easton, David (1953) The political system: An inquiry into the state of political science New York: Knopf Eriksson, Einar (1984) Klassisk demokratiteori Stockholm: Statens institut för byggnadsforskning Dowding, Keith (1996) Power Buckingham: Open University Press

Bemelmans-Videc, Marie-Louise, Ray C Rist & Evert Vedung (red) (1998) Carrots, sticks & sermons New Brunswick N J: Transaction Publishers

Gaventa, John (1980) Power and powerlessness: Quiescence and rebellion in an Appalachian valley Oxford: Clarendon Press

Boholm, Åsa (1990) The Doge ofVenice: The Symbolism of State Power in the Renaissance Göteborg: The Institute for Advanced Studies in Social Anthropology

Guillou, Jan (2001) Riket vid vägens slut Stockholm: Piratförlaget

Boulding, Kenneth (1989) Three Faces of Power London: Sage Clegg, Stewart (1989) Frameworks of Power London, Newbury Park & New Delhi: Sage Crenson, Matthew (1971) The Un-Politics of Air Pollution: A Study of Non-Decisionmaking in the Cities Baltimore 8c London: The Johns Hopkins Press Dahl, Robert (1961) Who governs?: Democracy and power in an American city New Haven, Conn: Yale studies in political science

Gustafsson, Anders 8c Håkan Karlsson (2002) "Kulturarv som samhällsdialog?" i Eva Ahlstedt (red) Humaniora - en akademisk fråga? Populärvetenskapliga föreläsningar hållna under Humanistdagarna den 12-13 oktober 2002 Göteborg: Humanistiska fakultetsnämnden Haus, Michael 8c Hubert Heinelt (2005) "How to acheive governability at the local level? Theoretical and conceptual considerations on the complementarity of urban leadership and community involvement" i Michael Haus, Hubert Heinelt 8c Murray Stewart (red) Urban Governance and Democracy: Leadership and community involvement London 8c New York: Routledge

FRÅN

Herlitz, Nils (1964) Grunddragen av det svenska statsskickets historia Stockholm: Svenska bokförlaget Hunter, Floyd (1953) Community power structure: A study of decision makers Chapel Hill: University of North Carolina Press Lewin, Leif (1998) Bråka inte! Om vår tids demokratisyn Stockholm: SNS Förlag Lindensjö, Bo (1999) "Demokrati" i Erik Amnå (red) Demokrati och medborgarskap SOU 1999:77 Demokratiutredningens forskarvolym II Lukes, Steven (1974) Power: A Radical View London: Macmillan Lundquist, Lennart (2001) Medborgardemokratin och eliterna Lund: Studentlitteratur

S N O R R E

TILL

EASTON

29

Rothstein, Bo (2004) "Social Trust and Honesty in Government: A Causal Mechanisms Approach" i Janos Kornai, Bo Rothstein 8c Susan Rose-Ackerman (red) Creating social trust in post-socialist transition New York 8c Basingstoke: Palgrave Macmillan Schumpeter, Joseph (1947) Capitalism, socialism, and democracy New York: Harper Strömberg, J B L D (1988) Svearikets vagga och Västgötaskolan Stockholm: Bo Strömberg Sturlason, Snorre (1961) Olav den heliges saga. Svensk tolkning på prosa och vers från fornisländskan med skaldekommentarer av Åke Ohlmarks Forumbiblioteket Vedung, Evert (1991) Utvärdering i politik och förvaltning Lund: Studentlitteratur

Manin, Bernard (2002) Den representativa demokratins principer Stockholm: SNS Förlag

Westerståhl, Jörgen (1970) Den kommunala självstyrelsen 1 Ett forskningsprogram Stockholm: Almqvist & Wiksell

Mansbridge, Jane (1980) Beyond adversary democracy New York: Basic books

Wetterberg, Gunnar (2003) Axel Oxenstierna: Furstespe-

Premfors, Rune (2000) Den starka demokratin Stockholm: Atlas Putnam, Robert (1996) Den fungerande demokratin. Medborgarandans rötter i Italien Stockholm: SNS Förlag Putnam, Robert (2001) Den ensamme bowlaren. Den amerikanska medborgarandans upplösning och förnyelse Stockholm: SNS Förlag Ross, Alf (1946) Munksgaard

Hvorfor demokrati? Köpenhamn:

gel för 2000-talet. Rapport till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi Ds 2003:1

Från samhället till politiken Inflödet i det politiska systemet består hos Easton av stöd (support) och krav [demands). Vi börjar med stöddimensionen. Hur förhåller sig svenska folket till det politiska systemet? En första bred infallsvinkel är "kulturteorin" som beskriver hållningen till regler, överhet och grupplojaliteter. Förtroendet för politiska institutioner handlar mer snävt om det politiska systemet. Under slutet av 1900-talet har förtroendet minskat markant. Efter dessa analyser går vi över till att beskriva det politiska deltagandet, som vi främst ser som medborgarnas metoder för att ställa krav på det politiska systemet. Mekanismerna för val och folkomröstningar, valdeltagandets långsiktiga utveckling och sociala variationer redovisas. Partiernas framväxt, strukturer och funktioner beskrivs och analyseras. Ett särskilt problem med koppling till Eastons stöddimension är partiväsendets avtagande medborgerliga förankring. Föreningslivet är en annan kanal till det politiska systemet. Organisationernas relationer till politiken diskuteras. Kapitlet avslutas med en beskrivning av massmedias struktur och politiska roll.

Samhället utanför det politiska systemet består av flera olika system som hänger samman med varandra på ett komplicerat och inte på långt när kartlagt sätt. Detta synsätt medför att allt som sker i samhället direkt eller indirekt kan få konsekvenser i det politiska systemet. Att försöka beskriva allt i samhället är förstås fåfängt, speciellt som det samhälle som omger det politiska systemet i ökande utsträckning också omfattar sådant som sker utanför landets gränser. Vi ska lyfta fram några aspekter och perspektiv som vi tycker är särskilt betydelsefulla. Det behövs någon uppfattning om hur medborgarnas kulturella orientering ser ut: Hur ser medborgarna på samhällsbyggets grundläggande komponenter och sina egna förhållanden till dem? Det perspektiv som vi ska använda framhåller individen, gruppen och reglerna

(överhetens bud) som grundläggande komponenter. Hur ser medborgarna på staten? Den frågan handlar framförallt om vilken tilltro man hyser till olika delar av den offentliga makten. Litar man på den offentliga makten eller misstror man den? Här är vi nära begreppen legitimitet och stöd (support) som vi diskuterade i det förra kapitlet. Sedan övergår vi till att betrakta medborgarnas handlande - vad de faktiskt gör. Det centrala begreppet är politiskt deltagande framförallt i syfte att påverka det politiska systemet, processerna i systemet och de beslut och handlingar som är systemets resultat. Politiskt deltagande kan ske på många sätt. Att delta i val, att rösta, är centralt i den representativa demokratin, men det finns andra metoder: direkta kontakter med politiker

FRÅN

och tjänstemän, aktivitet i föreningslivet, påverkan genom massmedia (t ex i form av att skriva insändare), demonstrationer, namninsamlingar och direkta aktioner av olika slag. Vi ser på de institutioner som förmedlar medborgarnas signaler till det politiska systemet. Valsystemet är ett sådant, folkomröstningsinstitutet ett annat. Intresseorganisationerna, de politiska partierna och massmedia är andra institutioner i gränslandet mellan det politiska systemet och dess samhälleliga omgivning. De fyller funktioner både när de politiska kraven skapas (opinionsbildning), när kraven uttrycks och kanaliseras (intresseartikulation) och i filtreringen av vilka krav som ska komma in i politiken (grindvakter, gatekeeping).

Svenska folket Medborgaren som individ eller undersåte Den amerikanske samhällsforskaren Aaron Wildavsky och hans kolleger (Thompson m fl 1990) utvecklade en föreställningsram för analys av olika nivåer av samhället, kulturell orientering (ways of life, en del författare använder uttrycket cultural bias) men även beteende och institutionella ordningar som de gav den kaxiga beteckTabell 3 • Kulturteorins kulturella orienteringar Låg "grupp"

Låg "grid"

Fatalister !_...

„

.,„

• Svaga grupplojaliteter, starkt beroende av regler; lydiga atomiserade individer • Politik: De bestämmer vad jag måste göra

Av det engelska grid som betyder galler, nät eller rutsystem.

SAMHÄLLET

TILL

POLITIKEN

31

ningen "kulturteorin". Utgångspunkten för kulturteorin var socialantropologen Mary Douglas (1982) idéer om de två dimensioner samhällsmedlemmarna har att förhålla sig till: Gruppdimensionen som handlar om i vilken utsträckning vi styrs av grupplojaliteter och griddimensionen1 som handlar om i vilken utsträckning vi som samhällsmedlemmar styrs av regler och normer av olika slag. Överhetens lagar och påbud är förstås en del av detta gridsystem. Wildavsky korsade de båda dimensionerna med varandra och fick fram fyra olika typer av kulturella orienteringar som han kallade hierarker, egalitärer, individualister och fatalister. I tabell 3 har vi kompletterat Wildavskys beteckningar med ett förslag av den danska bostadsforskaren Lotte Jensen (1998) om konsekvenserna för synen på politik och beslutsfattande av de olika orienteringarna. Den norske statsvetaren Gunnar Grendstad har tillsammans med den finlandssvenska sociologen Susan Sundback med hjälp av data från intervjuer med invånare i de nordiska länderna sökt placera in dessa länders kulturella orienteringar i Wildavskys schema (Grendstad & Sundback 2003). För var och en av de fyra kulturella orienteringarna konstruerades en skala från 0 till 100.

32

DEN

SVENSKA

POLITIKEN

Tabell 4 • Kulturetia orienteringar i de nordiska länderna Sverige

Norge

Danmark

Finland

Individualism

77

70

74

73

Egalitarianism

70

71

61

70

Hierarki

59

60

59

65

Fatalism

40

32

34

41

Källa: Grendstad & Sundback 2003 I alla länderna dominerar låg-grid-kategorierna (egalitarianism och individualism). De nordiska ländernas politiska kultur skulle alltså kunna beskrivas som antiauktoritär. Mest avviker Finland från de övriga, med relativt högre värden på de auktoritära kategorierna (hierarki och fatalism). De kollektivistiska kategorierna (egalitarianism och hierarki) får tillsammans genomgående högre värden än de individualistiska/atomistiska. Sverige har relativt låga värden på kollektivism, medan Norge har relativt höga värden. Sammanfattningsvis kan de nordiska ländernas politiska kulturer beskrivas som icke-auktoritära och kollektivistiska. Beskrivningarna är inte enhetliga. Det finns en spridning i svaren i alla länderna. Minst variationer framträder i Finland. Variationerna kan relateras till att de som svarade hade olika bakgrundsegenskaper. Framförallt kan man peka på statistiskt signifikanta samband med kön. I Sverige är kvinnor mer sällan hierarker och individualister.2 Kvinnorna i Sverige är oftare egalitärer än männen. Grendstad har också i en annan artikel (2003) med samma dataunderlag försökt placera in de politiska partierna efter deras anhängares kulturella orientering. 2

Mest egalitarianistiskt blir då vänsterpartiet med moderaterna som motpol. Individualismen är nästan en spegelbild: Moderaterna är mest individualistiska och vänsterpartiet och miljöpartiet minst. Hierarkidimensionen uppvisar ett annorlunda mönster: Som mest hierarkiska framträder centern, kristdemokraterna och socialdemokraterna, medan miljöpartister och folkpartister får lägst värden. Maktutredningen 3 (Petersson m fl 1989) gjorde i sin medborgarundersökning en liknande undersökning och gjorde en indelning i fyra medborgarsyner: undersåtlighet, solidaritet, aktivism och antikollektivism. Tyngdpunkten låg på de tre senare medborgarsynerna, dvs få intervjupersoner fanns i kategorin "undersåtlighet", som visade uppenbara likheter med det som i kulturteorin kallas "fatalism". Man får vara försiktig med jämförelser eftersom de intervjufrågor som använts var olika i undersökningarna, och frågorna har också grupperats lite olika i dimensionerna. Men med dessa varningsord kan en jämförelse mellan maktutredningens data från 1980talet och kulturteoretikernas från sekelskiftet tyda på att en fortsatt förskjutning av svenskarnas politiska kultur bort från "hierarki" och i riktning mot "egalitarianism" och "individualism" har skett under 1900-talets slut.

Svenskarna och politiken SOM-undersökningarna 4 är en serie enkätundersökningar med ett slumpmässigt urval av den svenska befolkningen, vilka genomförts av en grupp forskare i Göteborg under en följd år. I dem har man frågat om förtroendet för olika samhällsinstitutioner. I figur 2 återges utvecklingen av förtroendet för några av de institutioner som forskarna har frågat efter.

Sambandet mellan individualism och kön är signifikant också i de tre andra länderna. Maktutredningen (1985-91) bedrevs helt av forskare men organiserades som en statlig utredning. Inspirationen kom från den norska maktutredningen på 1970-talet. I Norge gjordes en ny maktutredning efter sekelskiftet, liksom i Danmark. I Sverige användes modellen också för kvinnomaktutredningen (1994-97) och den integrationspolitiska maktutredningen (2000-04). Den senare utredningen avbröts efter ett regeringsingripande föregått av akademiska motsättningar. 3

4

SOM betyder "Samhälle, opinion, medier".

FRÅN

Det är tydligt att utvecklingen ser olika ut beroende på vilka institutioner det gäller. Med smärre fluktuationer är förtroendet stadigt ganska högt för ett antal aktörer som hör hemma i den privata sektorn (inte med i figuren). Undantaget är bankerna som gjorde en störtdykning i samband med bankkrisen i början av 1990-talet. Om man ser till de delar av den offentliga sektorn som svarar för produktionen av olika slags service, t ex grundskolan, sjukvården eller polisen, är mönstret likartat. Det mest uppseendeväckande är utvecklingen av förtroendet för de politiska institutionerna, regeringen, riksdagen, partierna och kommunstyrelserna, där kurvorna ganska entydigt ligger på negativa tal (dvs det är fler som känner lågt förtroende än högt). Den långsiktiga trenden är också nedåtgående 5 . Det var det som Sören Holmberg hade i åtanke när han talade om förtroendet som rasade "rakt ned i kolkällarn". Det låga förtroendet för de politiska partierna samvarierar med en rad andra kris- eller orostecken för de politiska partierna som t ex svårigheter att rekrytera medlemmar eller hur medborgarna söker kanaler vid sidan om partierna för sina politiska krav. Det framgår av figur 2 att raset i förtroende för riksdagen var särskilt markant under 1980-talet. Men det var bara slutfasen av en längre utveckling av nedåtgående förtroende för politiken. Det framgår av längre tidsserier inom ett jämförande internationellt forskningsprojekt att det var en stadig nedgång i svenskarnas förtroende för politiken under hela perioden 1968-1988. Den svenska utvecklingen skilde sig från vad som observerades i några andra jämförbara länder. I Norge och Danmark präglades utvecklingen i 1970-talets början av en nedgång i förtroendenivåerna, men under resten av 1970-talet och under 1980-talet ökade det igen. Nederländerna präglades ännu tydligare av ökande förtroende under de båda årtiondena (Listhaug 1995).

SAMHÄLLET

TILL

Bankerna — — — Riksdagen

POLITIKEN

Partierna

33

Sjukvården

Figur 2 • Förtroendet för några olika samhällsinstitutioner

1986-2005

Kommentar: Skalan är ett s k balansmått som beräknas som skillnaden mellan den andel (i procent) som har "högt förtroende" och den andel som har "lågt förtroende". Måttet varierar mellan -100 (alla har lågt förtroende) och +100 (alla har högt förtroende).

Källa:

SOM-institutet.

Politiskt deltagande

Politiskt deltagande definieras i den inflytelserika boken Political Participation and Democracy in Britain (Parry m fl 1992) som "deltagande i de processer som offentlig politik formuleras, beslutas och genomförs i". Enligt Parry m fl innebär detta att det handlar om "handlingar utförda av medborgare som syftar till att påverka beslut som ... ytterst fattas av offentliga representanter eller ämbetsinnehavare". Det blir med andra ord många handlingar som betraktas som "politiskt deltagande"; att rösta, att kontakta politiker eller offentliga tjänstemän, delta i demonstrationer, skriva under namnlistor osv. En sådan definition av politiskt deltagande fordrar alltså att det finns något syfte att påverka den politiska beslutsprocessen eller de politiska besluten. Handlandet 5 Korrelationen mellan tiden och förtroendet för riksdagen är -0,44 och signifikantär på instrumentelit. 1 O-procentsnivån. Ett alternativt synsätt är att många av

34

DEN

SVENSKA

P O L I T I K E N

de handlingar som brukar betraktas som politiskt deltagande är expressiva. Folk deltar i aktiviteter för att uttrycka sina känslor. Deltagandet är t ex symboliskt när man deltar i ett nationaldagsfirande eller i flaggbränning. Genom deltagandet uttrycker man sin identitet. Med en instrumentell syn på deltagandet är inte det rent symboliska eller expressiva deltagandet "politiskt deltagande". I praktiken kan det vara svårt att skilja mellan instrumentellt och expressivt deltagande, eftersom det kan röra sig om precis samma handlingar. Instrumentelit politiskt deltagande är viktigt i en demokrati för att det förser medborgarna med möjligheter att även mellan valen påverka den politiska processen och beslutsfattandet. I den extrema formen av representativ demokrati som representeras av den s k schumpeterianska demokratisynen (se kapitel 1) förekommer inget sådant deltagande mellan valen. Vid valen utkräver väljarna ansvar och korrigerar kursen. Eftersom valtillfällena är sällsynta betyder det att det kan gå långt åt "fel" håll innan kursen korrigeras. Det medborgerliga politiska deltagandet mellan valen är alltså en mekanism som kan öka det demokratiska systemets effektivitet. Men det har också framhållits att deltagandet fyller andra viktiga funktioner: Det stärker medborgarnas känsla av gemenskap. Genom att delta i politiska handlingar tillsammans med andra blir medborgarna just medborgare och inte bara individer. Om detta resonemang stämmer är den extrema formen av valdemokrati egentligen omöjlig. Det är bara medborgare som bryr sig om att rösta, och utan andra former av deltagande finns det inga medborgare. Maktutredningen (Petersson m fl 1989) undersökte deltagandets dimensionalitet, dvs i vilken utsträckning det fanns samband mellan olika former av politiskt deltagande. Då framträdde fem olika grupperingar eller kluster av aktiviteter: • Kontakter: Om man hade kontaktat offentliga tjänstemän var det också sannolikt att man hade kontaktat eller medverkat i massmedia. Andra typer av aktivite-

ter som hörde till detta kluster var att ha talat på föreningsmöte, kontaktat en förening, skrivit insändare, kontaktat politiker, arbetat i en organisation och ha kontaktat advokat eller rättslig instans. • Partiaktivitet: Medlem i parti, arbetat i parti, varit på politiskt möte, haft offentligt uppdrag. • Manifestationer: Bojkottat t ex varor, skrivit på namninsamling, samlat in pengar eller bidragit ekonomiskt, burit kampanjmärke, deltagit i demonstration och arbetat i aktionsgrupp. • Protester: Deltagit i strejk, olaglig protestaktivitet, annan demonstration än första maj. • Röstning: Valdeltagande. Det var tydliga skillnader i olika gruppers deltagandeprofil. Tjänstemän och företagare, högutbildade och höginkomsttagare uppvisade särskilt höga nivåer av "kontakter", men det fanns också på flera andra punkter samband mellan samma indikatorer på social status och övriga deltagandetyper. Högutbildade var t ex särskilt aktiva i manifestationer och höginkomsttagare kunde uppvisa högre valdeltagande. Manifestationer och protester var aktiviteter som var särskilt vanliga bland stadsbefolkningen, medan landsortsbefolkningen hade högre värden för partiaktiviteter. Män var mer kontakt- och partiaktiva än kvinnor. Kvinnorna deltog oftare i manifestationer. Med hjälp av äldre undersökningar var det möjligt att studera utvecklingen från 1967 till 1987. Individuell opinionsbildning - som avsåg en del av de aktiviteter som hade förts till kategorin "kontakter" - visade sig ha ökat starkt under de tjugo åren. Detsamma gällde deltagande i demonstrationer. Däremot var nivån av partiaktivitet praktiskt taget oförändrad. Mycket tydde alltså på att under de tjugo åren sedan slutet av 1960-talet hade svenskarnas politiska aktivitet ökat, medan den andel av aktiviteten som kanaliserades genom partierna hade krympt. En grupp statsvetare under ledning av maktutred-

FRÅN

ningens ordförande gjorde 1997 om maktutredningens medborgarundersökning (Petersson m fl 1998). Då blev det möjligt att beskriva och analysera utvecklingen av det politiska deltagandet från sent 1960-tal till strax före sekelskiftet. I flera avseenden tycks utvecklingen ha planat ut under 1990-talet. Den individuella opinionsbildningen var oförändrad, medan demonstrationsdeltagande och kontakter med beslutsfattare hade minskat något. Partiaktivitet, som under perioden 1967-1987 i stort sett varit stabil, minskade nu också i absoluta tal. Skillnaderna mellan olika medborgargrupper och dessa skillnaders utveckling undersöktes också. Skillnaderna mellan mäns och kvinnors politiska deltagande hade i stort sett utjämnats under 1990-talet. De sociala klassskillnaderna kvarstod, medan skillnaderna mellan invandrare och infödda svenskar hade ökat.

Val och folkomröstningar Det finns två huvudmodeller för att översätta röster till mandat: majoritetsval och proportionella val. l'Sverige tillämpas sedan rösträttsreformen 1907-09 proportionella val. Den mest renodlade majoritetsvalsmodeller^ är den i anglosaxiska länder vanliga first-past-the-post, som innebär att den kandidat som får flest röster blir t valcfc Detta innebär att om det finns fler kandidater (eller partier) än två, kan det mycket väl hända att en kandidat blir vald med färre än 50 procent avi rösterna. Majoritetsvalsystem som kräver en absolut majoritet (dvs mer än 50 procent) av rösterna förekommer t ex i Frankrike och i finska presidentval. Då kan det krävas att en andra valomgång genomförs där bara de två främsta kandidaterna i den första omgången, eller de kandidater i den första omgången som uppnått en på förhand bestämd

SAMHÄLLET

TILL

P O L I T I K E N

35

röstandel, får delta. Det brukar anses att first-past-the-9 post gynnar uppkomsten av ett tvåpartisystem genom att det medför incitament för partierna att samverka eller gå samman. Majoritetsvalsystem med två omgångar har inte samma drivkraft till koncentration. Det är vanligt att det mellan valomgångarna sker ett spel där partierna bestämmer var de ska låta sina kandidater vara kvar, och där partierna uppmanar sina väljare att rösta på det ena eller andra sättet i den andra omgången. Däremot finns inga incitament till koncentration i den första valomgången. Det finns ett stort antal praktiska tekniker för proportionella val. I svenska val tillämpas den s k jämkade' uddatalsmetoden. Partierna tilldelas mandat, ett i taget efter vilket parti som har högst jämförelsetalt När det första mandatet ska delas ut är partiernas jämförelsetal deras röstetal dividerat med 1,4. När man har sett vilket parti som får det första mandatet minskar detta partis jämförelsetal till röstetalet dividerat med 3. Alla de andra partierna behåller sina första jämförelsetal. Därefter fördelas mandat nummer två till det parti som nu har högst jämförelsetal. När ett parti har fått sitt andra mandat reduceras jämförelsetalet till röstetalet dividerat med 5. På det här sättet fortsätter man till dess att alla mandat i valkretsen är fördelade. 6 En hög grad av proportionalitet är ett mål för d e t ' svenska valsystemet. Detta uppnås dels genom den jämkade uddatalsmetoden, dels genom systemet med utjäm-. ningsmandat. I riksdagsvalen gäller att landet är indelat i 29 valkretsar. Av riksdagens 349 mandat är 310 fördelade på valkretsarna i förhållande till folkmängden. I var och en av dem fördelas valkretsens mandat med hjälp av den jämkade uddatalsmetoden. Ju färre mandat det är att fördela i en valkrets, desto sämre blir proportionalite-

'' Före 1954 och i val som förrättas inom k o m m u n a l a fullmäktigeförsamlingar används i stället d'f londts m e t o d s o m liknar j ä m k a d e uddatalsmetoden m e d den skillnaden att divisorserien är 1, 2, 3, 4, 5 osv i stället för 1,4, 3, 5, 7, 9 osv. D ' H o n d t s m e t o d tenderar att gynna stora partier på små partiers bekostnad mer än jämkade uddatalsmetoden. Införandet av jämkade uddatalsmetoden har kopplats till koalitionen mellan socialdemokraterna och b o n d e f ö r b u n d e t (1951-1957) och syftade till att kompensera b o n d e f ö r b u n d e t s o m förlorade representation på att inte samverka med de andra borgerliga partierna.

36

DEN

SVENSKA

P O L I T I K E N

ten. Det betyder att när alla mandat i alla valkretsar har fördelats kan slutresultatet avvika från vad som skulle ha gällt om alla mandat hade fördelats med hela landet som en enda valkrets. De sista 39 så kallade utjämningsmandaten fördelas över partierna för att åstadkomma denna riksproportionalitet. i För att undvika att riksproportionaliteten ska leda till alltför stor partisplittring infördes med enkammarriksdagens valsystem också en procentspäri». Ett parti måste ha fått minst fyra procent av rösterna i hela landet för att få delta i mandatfördelningen. Ett undantag gjordes dock för ett parti som fått minst 12 procent av rösterna i en valkrets. Detta parti får då delta i mandatfördelningen i just denna valkrets, men inte i de övriga, och inte heller i fördelningen av utjämningsmandaten. Det är svårt att undvika misstanken att spärrsystemet konstruerades för att rädda det dåvarande vänsterpartiet kommunisterna (vpk) från att försvinna ur riksdagen. De båda spärrgränserna, 4 och 12 procent, stämde väl överens med vad som kunde ses som rimliga antaganden om lägsta nivåer för vpk i hela landet respektive i Norrbottens län. Kompromissen underlättades av att folkpartiet ville ha en ännu högre procentspärr för att avskräcka kristna väljare från att rösta på det dåvarande kristen demokratisk samling (kds). Landstingsval sker enligt samma modell, dock med den skillnaden att procentspärren är enhetlig och satt till tre procent. I primärkommunala val finns varken procentspärr eller utjämningsmandat, ©etta har medfört att man i en del kommuner försökt använda valkretsindelningen som instrument för att utestänga småpartier från representation. Om kommunen delas in i många små valkretsar kan den faktiska procentspärren bli högre än vad den är i riksdagsvalen. Sedan 1995 väljer också den svenska väljarkåren medlemmar av EU-parlamentet. Samma mandatfördelningsmodell som i de inhemska valen tillämpas. Eftersom det är ett litet antal mandat som ska fördelas och hela landet

är en valkrets, blir frågan om utjämningsmandat aldrig aktuell. Formellt finns en fyraprocentsspärr även i valen till EU-parlamentet. Sedan 1998 kan väljarna genom att sätta kryss för en enskild kandidat direkt påverka vem som ska representera partiet. Dessförinnan tillsattes ett partis mandat med kandidater i princip efter den ordning de var uppställda på valsedeln. Ordningen kunde påverkas av väljarna genom strykning av kandidater, men i praktiken krävdes så många strykningar att det inte var möjligt att påverka valet annat än genom organiserade aktioner. 1 det nya personvalssystemet räknas kandidaternas personkryss. Om en kandidat fått kryss som motsvarar mer än 8 procent av partiets röster i den aktuella valkretsen, går kandidaten förbi den i förväg uppgjorda rangordningen. I kommunala val är motsvarande spärr 5 procent. 1 små partier i små kommuner kommer det med detta system att krävas relativt få personkryss för att bli vald, medan det i ett stort parti, t ex det socialdemokratiska, i en stor riksdagsvalkrets blir nästan omöjligt att mobilisera så många personröster att det påverkar resultatet. Modellen för personval har lånats från Danmark, där det dock i praktiken oftare har visat sig att personrösterna har betydelse för vem som blir vald. Det beror delvis på att de danska partierna kan välja mellan två sätt att ställa upp sina kandidater - antingen rangordnade som i Sverige eller utan rangordning och där personrösterna avgör. Sedan 1970 sker val till riksdag, landsting och kommunfullmäktige på samma dag. Dessförinnan var det val till riksdagen vart fjärde år och kommunala val mitt emellan riksdagsvalen. Den gemensamma valdagen var en kompromiss i författningsreformen som syftade till att upprätthålla det s k kommunala samband som man menade tidigare fått sitt uttryck i att kommunala församlingar valde riksdagens första kammare. Förespråkarna av det kommunala sambandet menade att båda arrangemangen (indirekta förstakammarval respektive gemensam valdag) innebar att kommunala valrörelser

FRÅN

delvis skulle komma att handla om nationella politiska frågor, och att väljarna därigenom skulle ha dessa med i beräkningen när de träffade sina röstbeslut i det kommunala valet. Under åren 1970-1994 var mandatperioderna treåriga. Därefter återgick man till fyraåriga valperioder.

Folkomröstningar Den svenska författningsdoktrinen har en njugg inställning till folkomröstningar. Folkomröstningar är aldrig obligatoriska i Sverige. Rådgivande folkomröstningar kan anordnas, vilket har skett vid sex tillfällen de senaste drygt 80 åren. Från 1980 finns en möjlighet att använda beslutande folkomröstning för att blockera en vilande grundlagsändring. Den möjligheten har aldrig utnyttjats. Att möjligheten ändå finns kan ha en viss verkan. När regeringen 1985 övervägde att införa rösträtt för invandrare i riksdagsval (jfr kapitel 8) hotade de borgerliga med folkomröstning varvid regeringen avstod. 1977 infördes en möjlighet för kommuner och landsting att anordna rådgivande folkomröstningar. I samband med kommunala folkomröstningar finns också en mycket svag form av folkinitiativ som innebär att om fem procent av väljarna kräver det måste fullmäktige ta ställning till om en folkomröstning ska anordnas. Den möjligheten finns inte i rikspolitiken. I jämförelse med många andra länder är folkomröstningsintitutens ställning mycket svag i Sverige, vilket kan ses som ett uttryck för den närmast fundamentalistiska representationsdemokratisyn som i mycket präglar svensk politik. Under 1920-talet fanns en internationell trend att införa förbud mot alkoholdrycker. USA är förstås det mest kända exemplet, men även t ex Finland hade under en period alkoholförbud. Vi ska längre fram i det här kapitlet se hur alkoholfrågans sprängkraft i början av 1920-talet förmådde splittra det liberala partiet i två 7

Efter initiativtagaren, läkaren och frisinnade politikern Ivan Bratt.

SAMHÄLLET

TILL

P O L I T I K E N

37

falanger som enades först när folkpartiets bildades 1934. En folkomröstning genomfördes i frågan 1922. Resultatet blev en knapp majoritet för nej-sidan, och rådet följdes i så måtto att något rusdrycksförbud aldrig infördes. Kvinnors och mäns röster räknades var för sig. Därför vet vi att majoriteten av de röstande kvinnliga väljarna röstade ja till totalförbud, medan majoriteten av männen röstade nej. Kvinnornas valdeltagande var emellertid lägre än männens, vilket förklarar det oväntade valresultatet. Det s k Bratt-systemet 7 , som innebar en långtgående ransonering av alkohol, och som införts redan under första världskriget var ett alternativ till totalförbudet som varade ända till 1955. Efter förbudsomröstningen dröjde det 33 år till nästa folkomröstning, om införande av högertrafik. Resultatet blev ett rungande nej. Mer än 80 procent av de röstande uttalade sig mot den övergång från vänster- till högertrafik som ändå genomfördes tolv år senare, 1967. Frågan om tilläggspensionssystem (utöver folkpensionen) föranledde ytterligare en folkomröstning under femtiotalet, redan 1957. Pensionsfrågan var en omskakande politisk fråga vid denna tid. Koalitionsregeringen mellan socialdemokraterna och bondeförbundet sprack 1957. 1 folkomröstningen fördes tre olika förslag fram: Den socialdemokratiska linje 1 som innebar en obligatorisk tilläggspension (ATP-systemet), bondeförbundets linje 2 med frivillig tilläggspensionering och folkpartiets och högerns linje 3 med ett pensionssystem ordnat av arbetsmarknadsparterna. Någon regel för hur resultatet av folkomröstningar med fler än två förslag om inte något förslag vinner mer än 50 procent finns inte, och ATP-omröstningen gav just ett sådant resultat där den segrande linje 1 samlade 46 procent av de röstande. Pensionsfrågan ledde till att andra kammaren upplöstes med nyval 1958, och kunde i den nyvalda riksdagen avgöras först sedan en folkpartistisk riksdagsman fronderat mot partilinjen.

38

DEN

SVENSKA

P O L I T I K E N

Tricket med tre förslag upprepades i folkomröstningen 1980 om kärnkraftsfrågan. Omröstningen utlöstes av den tilltagande oron för kärnkraftens säkerhet efter reaktorhaveriet i Harrisburg i Pennsylvania 1979. Kärnkraftmotståndet (Linje 3) kom att organiseras som en bred folkrörelse, som till en del kan ses som en fortsättning av det tidiga 1970-talets radikala uppsving och den framväxande miljörörelsen. Av de politiska partierna ställde sig centern, vänsterpartiet kommunisterna och de grupperingar som i omröstningens efterföljd bildade miljöpartiet bakom denna rörelse. Motståndet mot denna folkrörelse stod framförallt moderaterna för, som ville ha en fortsatt utbyggnad till 12 reaktorer (Linje 1). Socialdemokraterna lyckades i denna situation i samarbete med folkpartiet att formulera en, som det kunde uppfattas, kompromisslinje som innebar både ja och nej. Enligt den socialdemokratisk-folkpartistiska linje 2 skulle utbyggnadsprogrammet fortsätta och anläggningarna skulle användas till år 2010. Tack vare formuleringen av linje 2 var det möjligt för både motståndare och anhängare av kärnkraften att hävda att de vunnit. Om linje 2 tolkades som ett ja, hade 58 procent röstat ja. Om däremot linje 2 tolkades som ett nej hade 78 procent röstat mot kärnkraften. Eftersom linjerna 1 och 2 hade samma text på sina valsedlar, med innebörden att kärnkraften skulle avvecklas i den takt som bibehållandet av välfärd och sysselsättning medgav,8 kunde till och med linje 1 räknas som en awecklingslinje. Med den tolkningen hade alla röstat mot kärnkraften. Decenniet runt millennieskiftet kom att se två folkomröstningar om Sveriges förhållande till EU. En relativt liten majoritet (52 procent) röstade 1994 för svensk anslutning till EU. I stort sett hela det etablerade Sverige stod bakom förslaget. Konstellationen bakom nejlinjen visade stora likheter med antikärnkraftsrörelsen 14 år tidigare: Miljöpartiet, vänsterpartiet samt delar av andra partier, främst centerpartister och socialdemokras

ter stod bakom nej-förslaget, men även i det här fallet en bred folkrörelse. Sveriges EU-omröstning ingick i samma utvidgningsomgång som Österrike och Finland. Även ett norskt medlemskap stod på dagordningen. Serien av folkomröstningar ordnades så att det, som det uppfattades mest EU-positiva landet, Österrike röstade först, följt av Finland, därefter Sverige och sist det EUkritiska Norge. Det är uppenbart att omröstningsordningen hade betydelse, även om den envisa norska väljarkåren inte gav upp ens efter den bedövande serien av ja-resultat. Omröstningen gällde Sveriges anslutning till Maastricht-avtalet som även innefattade anslutning till den europeiska monetära unionen (EMU). Det gjordes dock tidigt uttalanden, även om inga reservationer gjordes i anslutningsavtalet, om att Sverige inte automatiskt skulle gå med i det fullbordande steget i EMU, införandet av euron som valuta. EU-frågan hade inneburit en stark påfrestning för partisammanhållningen i flera partier, kanske särskilt inom socialdemokratin. Euroomröstningen genomfördes 2003 och innebar en stor framgång för en politisk konstellation som åter bar likheter med kärnkrafts- och EU-motståndet från de båda föregående omröstningarna. En klar majoritet (56 procent av de röstande) uttalade sig emot införandet av euro. De sex omröstningarna har mycket olika karaktär. Högertrafikfrågan hade väldigt svaga, om ens några, ideologiska och partipolitiska kopplingar, medan pensionsstriden var djupt ideologisk och partipolitisk. Den folkomröstningen ingick i en kraftmätning mellan vänster- och högerblocken. Både förbudsfrågan och de tre omröstningarna sedan 1980 var politiserade och innefattade splittringar inom partierna. De tre senaste omröstningarna har det gemensamma att de framförallt ställde ett samhälleligt och partipolitiskt etablissemang mot ett folkligt motstånd, som framförallt stöddes av partier i den parlamentariska marginalen. De karaktä-

Linje 2 hade dessutom en baksidestext m e d ett antal krav, varav vissa k u n d e tolkas som en något större awecklingsiver.

FRÅN

S A M H Ä L L E T

TILL

P O L I T I K E N

39

Tabell 5 • Folkomröstningar. Omröstningsresultat i procent År

Folkomröstning om

ja

Nej

Valdeltagande

1922

Rusdrycksförbud

49,0

51,0

55,1

1955

Högertrafik

15,5

82,9

53,2

1957

Pensionsfrågan, ATP

Linje 1

Linje 2

Linje 3

45,8

15,0

35,3

Linje 1

Linje 2

Linje 3

18,9

39,1

38,7

1980

Kärnkraften

72,4

75,6

1994

EU-medlemskap

52,3

46,8

83,3

2003

Införandet av euron

42,0

55,9

82,6

riseras också av det höga valdeltagandet, högre än i närliggande riksdagsval. I de tre första omröstningarna var deltagandet lägre än vid valen till riksdagen.

Rösträtt och valdeltagande Under ståndsriksdagens tid var det framförallt till de ofrälse stånden (borgare och bönder) som det fanns behov av reglerade valprocedurer. Enligt 1731 års förordning om val till borgarståndet hade burskapsägande handlande och hantverkare rösträtt. Rätt att delta i valet av elektorer till bondeståndet hade innehavare av krono- och skattejord. Rösträtten graderades efter egendomens storlek. Under 1800-talet beviljades fler grupper tillträde till stånden. Universiteten fick t ex tillträde till prästeståndet 1823, bergsbruksidkare (1828-30), andra idkare av borgerliga yrken än "rätta borgare" samt husoch tomtägare (1856-58) till borgarståndet. Genom representationsreformen 1866 övergick makten i städerna till medelklassen. Rösträtten begränsades genom krav om viss taxerad inkomst (800 riksdaler) eller fastighetsinnehav (taxeringsvärde 1 000 riksdaler).

Den graderade rösträtten som tidigare hade tillämpats till bondeståndet försvann. Det fanns också ett "utskyldsstreck" som innebar att skatten måste vara betald för de tio senaste åren. Dessa bestämmelser gällde vid val till andra kammaren. Första kammaren valdes av landstingen och fullmäktige i de städer som stod utanför landsting och blev därigenom beroende av reglerna för kommunal rösträtt. Denna var fortfarande graderad efter inkomst och förmögenhet. Reglerna om rösträtt vid andrakammarval innebar 1872 att 5,7 procent av landsbygdens och 5,3 procent av städernas och 5,6 procent av hela rikets befolkning hade rätt att rösta. 1908 var motsvarande siffror 8,5,12 och 9,4 procent. Den första rösträttsreformen 1907-09 innebar att inkomst- och förmögenhetsstrecken för rätt att rösta i andrakammarvalen togs bort. Därigenom hade allmän rösträtt för män införts. Ett skattestreck bibehölls: skatten till stat och kommun skulle vara erlagd för de senaste tre åren. Rösträttsåldern höjdes från tidigare tillämpade 21 år till 24 år. I kommunalvalen reducerades spännvidden i röstskalan. Ingen skulle längre kunna ha mer än 40 röster. I landstingsval bestämdes rösträttsåldern till 27 år

40

DEN

SVENSKA

P O L I T I K E N

och i övriga kommunala val till 23 år. Det definitiva genombrottet för den demokratiska rösträtten kom i den andra rösträttsreformen 1919-21. Nu infördes också kvinnlig rösträtt, och samtidigt avskaffades den graderade kommunala rösträtten. Rösträttsåldern i riksdagsval sänktes till 23 år. Kvar fanns dock som begränsning i rätten att rösta i andrakammarvalen ett fattigvårdsstreck (att inte vara omhändertagen av fattigvården för varaktig försörjning). Man fick inte heller vara försatt i konkurs eller förklarad omyndig. I den kommunala rösträtten dröjde ett utskyldsstreck (betalda skatter) kvar. De sista strecken försvann så sent som 1945 då också rösträttsåldern sänktes till 21 år. Under 1960-talet sänktes rösträttsåldern successivt och är 18 år sedan 1974. Möjligheten att omyndigförklara personer togs bort 1989, och därmed förlorade denna begränsning i rösträtten sin innebörd. Utländska medborgare som bott i landet i tre år fick från 1976 rätt att rösta i kommunala val. Frågan om att även medge utländska medborgare rätt att rösta i riksdagsval utreddes i början av 1980-talet och det fanns i utredningen en majoritet för att införa sådan rösträtt. Bakom majoriteten stod socialdemokraterna och vänsterpartiet kommunisterna. De borgerliga var emot och efter att de hotat med att utlösa en folkomröstning i frågan avstod regeringen från att lägga någon proposition. Den kommunala rösträtten för utländska medborgare förändrades i och med Sveriges inträde i EU. Medborgare i EU samt norska och isländska medborgare har nu rätt att delta i kommunala val utan den treåriga kvalifikationstiden.

Kommentar: Den grå kurvan är en anpassad trendkurva. Vid de första riksdagsvalen efter den andra rösträttsreformen var deltagandet drygt 50 procent, men ökade stadigt till en höjdperiod under 1970-talet när regelmässigt kring 90 procent deltog. Utvecklingen har därefter vänt nedåt och kring tusenårsskiftet röstar omkring 80 procent. Deltagandet i de kommunala valen följer en liknande kurva men med brantare stigning och brantare fall. I kapitel 6 fortsätter vi att diskutera förhållandet mellan deltagandet i riks- och kommunalval, som varit en stridsfråga i de senaste decenniernas författningspolitiska utveckling. Den kommunala rösträtten för utländska medborgare har varit en källa till bekymmer. Vid det första valet 1976 deltog 60 procent. I vart och ett av valen därefter ända fram till valet 1998 sjönk deltagandet till 35 procent, dvs i genomsnitt med nästan tre procentenheter per valperiod. Mellan 2002 och 2006 inträffade för första gången en ökning med två procentenheter. Naturaliserade svenska medborgare, dvs invandrare som förvärvat svenskt medborgarskap, får ju delta i såväl riksdagssom kommunalval. De röstar i mindre utsträckning än infödda svenska medborgare, även om skillnaden inte är lika dramatisk. Orsakerna till det låga och minskande valdeltagandet bland invandrarna är inte helt klarlagda. Staten har

FRÅN

inriktat sig på informationsinsatser, vilket tyder på att man haft föreställningen att det är kunskapsbrister hos invandrarna som leder till det lägre engagemanget. En undersökning efter 2002 års val pekar ut bristande integration och upplevelser av diskriminering som betydelsefulla hämmande faktorer. Deltagande i egna etniska föreningar och förekomst av och kännedom om kandidater med ursprung i den egna gruppen tycks öka sannolikheten för deltagande (Bäck & Soininen 2004). Efter EU-inträdet har svenskarna också deltagit i tre val till EU-parlamentet (1995, 1999 och 2004). Vid det första valet deltog 42 procent. Deltagandet minskade därefter till 39 respektive 38 procent. Både vad gäller nivån på deltagandet och dess utveckling är likheten med de utländska medborgarnas deltagande i kommunala val slående. Man kan reflektera över om förklaringarna kan vara likartade - bristande integration i meningen upplevelse av berördhet. I 2004 års parlamentsval var genomsnittet för hela unionen 46 procent. Det svenska deltagandet var klart under genomsnittet. Högst deltagande redovisades i Belgien (91 procent) och Luxemburg (87 procent) vilka båda har obligatorisk röstning. Endast fem medlemsländer (Tjeckien, Estland, Polen, Slovenien och Slovakien) redovisade lägre valdeltagande (17-28 procent). Valforskaren Henrik Oscarsson (Hedberg & Oscarsson 2005) menar att den viktigaste orsaken till det låga deltagandet i EU-parlamentsvalen är EU-parlamentets svaga roll. Oscarsson skriver: "På kort sikt är det endast institutionella förändringar som på allvar kan höja medborgarnas deltagande i Europaparlamentsvalen ... Det måste stå mer på spel i EU-parlamentsvalen för att medborgarna ska tycka att det är viktigt att delta i valen." Denna ståndpunkt innebär att medborgarna röstar för att de vill påverka politiken. Om de uppfattar att de inte har den möjligheten avstår de. Denna föreställning är vid första anblicken okontroversiell. I själva verket är det nog så, att hela idén med demokratisk rösträtt har

S A M H Ä L L E T

TILL

P O L I T I K E N

41

sin grund i sådana föreställningar, alltså om röstning som ett instrumentellt beteende. Vi ska här något problematisera en sådan uppfattning. I ett individorienterat rationellt perspektiv är beslutet att rösta ett resultat av en beslutskalkyl. På plussidan i min väljarkalkyl finns framförallt nyttan för mig av att det ena eller det andra partiet får makten, och därigenom får möjlighet att genomföra sin politik. På så sätt finns det en analogi mellan beslutet att rösta på ett bestämt parti och det beslut man som konsument tar att köpa en viss vara. Men analogin är i viss mening falsk. Om jag köper en vara, det må vara till exempel en videobandspelare eller en hamburgare, så är det faktiskt så, att den eventuella nytta som varan ger mig, är något jag kommer att få i och med köpet. Det är annorlunda med politiken. Minst hälften av dem som väljer att rösta kommer inte att få se sitt favoritparti i regeringsställning. Om representanterna beslutar i politiska sakfrågor med majoritetsbeslut kan de väljare som valt att "köpa" något av minoritetens partier vara, säkra på att de inte får njuta frukterna av sitt köpbeslut. Metoden att i beslutskalkylen ta hänsyn till denna betydligt lägre sannolikhet är, att multiplicera det önskade utfallets värde med sannolikheten att det ska inträffa som en följd av mitt beslut. Sannolikheten att kunna avgöra valutgången minskar snabbt ju större väljarkåren är. Den förväntade nyttan närmar sig därför snabbt noll. Låt oss därefter se på kostnaden med att delta. Det som oftast har framhållits som en kostnad är väljarens behov att informera sig om partiernas ståndpunkter. Man har pekat på att ideologier och partiprogram utgör ett slags informationsrationalisering. Men problemet är, att om den förväntade nyttan är mikroskopisk, vilket den är om det handlar om tusentals väljare i valkretsen, så blir minsta lilla kostnad för till exempel informationsinhämtande det som får kalkylen att tippa över på förlust. Därmed blir det rationella beslutet att avstå från att rösta. Eftersom vi vet att det finns väljare som röstar, började redan upphovsmännen till dessa

42

DEN

SVENSKA

P O L I T I K E N

rationella teorier att spekulera om vad det var som drev väljaren. Anthony Downs föreslog t ex i sin berömda bok An Economic Theory of Democracy (Downs 1957) att omsorgen om demokratins överlevnad är det som driver väljarna att delta. Lösningen måste finnas i mer immateriella belöningar. Statsvetarna Jan Teorell och Anders Westholm (1999) fann två viktiga förklaringar i identifikation och känsla av samhörighet med något politiskt parti och i uppfattningen att deltagande i val är en medborgerlig dygd. I en analys av det norska kommunalvalet 1999 konstaterar den norske statsvetaren Lawrence Rose (2002) att normen om valdeltagande har en starkt mobiliserande effekt. Valdeltagandet är mer än dubbelt så högt bland dem som anser att det är en medborgerlig plikt att rösta jämfört med dem som menar att de bara röstar när valet rör de egna intressena. Den danska statsvetaren Lise Togeby (2003) framhåller att man finner det högsta valdeltagandet bland de människor som känner sig mest bundna av normen - medelålders, gifta och personer med anknytning till arbetsmarknaden, dvs i grupper som är bäst integrerade i det etablerade samhället. I medborgarundersökningen 1997 (Petersson m fl 1998) var det ingen skillnad mellan mäns och kvinnors valdeltagande. I åldersgrupperna var valdeltagandet högst i åldrarna 51-65 år. Valdeltagandet var lägre på landsbygden och i storstäderna, och högre i städer och samhällen. Högutbildade röstade i större utsträckning än låg- och medelutbildade. Tjänstemannagrupper röstade mer än arbetare, småföretagare och lantbrukare. Bland de arbetslösa var valdeltagandet lågt. Beskrivet i dessa termer var omständigheter som gynnade deltagande i val att befinna sig i övre medelåldern, att bo i städer och samhällen, att vara högutbildad och att ha ett tjänstemannayrke och att inte vara arbetslös.

Väljarnas val av parti Högerns och sedermera moderaternas utveckling under perioden kan delas i två faser med höjdpunkter på 1910talet och 1970-1990-talen med en djup svacka under perioden 1936-1970. Under den första perioden fram till 1936 är det en stadig och kraftig nedgång i väljarstödet från omkring 30 procent till 18 procent. Nedgången planar ut under resten av 30-talet och ända fram till valet 1970. Nedgången är nu mindre kraftig och valet 1970 markerar ett bottenläge med 12 procent av rösterna. 1970-90-talen är en uppgångsperiod och i valen 1979-1998 får partiet regelmässigt kring 20 procent av rösterna. Valet 2006 röstade 26 procent på moderaterna, vilket var det bästa valresultatet sedan 1928. Väljarstödet för centerpartiet och dess föregångare bondeförbundet utvecklas i huvudsak i en fas med en uppgång till toppnoteringarna 25 och 24 procent i valen 1973-76. Från det att bondeförbundet börjar uppträda på väljararenan i mitten av 1910-talet är det först en snabb uppgång till nivån 10-15 procent, där röstandelen håller sig ganska konstant under de nästan 50 åren från 1920 till 1968. Efter höjdpunkten vid mitten av 1970talet har sedan trenden varit stadigt och snabbt nedåtgående till bara 5-6 procent av rösterna i valen 1998 och 2002.1 valet 2002 valde 8 procent centern. Huvudtrenden för folkpartiet och dess liberala föregångare är nedåtgående från röstetal på över 30 procent i början av 1910-talet till ett bottenläge strax över 4 procent 1998. Observera att valen 1948-1956, när folkpartiet fick över 20 procent av rösterna, utgör ett tillfälligt brott i den nedåtgående trenden. I valet 1932 röstade bara 11 procent liberalt, efter efterkrigsuppgången var man nere på denna nivå först 1973. Ett markant drag i de tre borgerliga kärnpartiernas utveckling under efterkrigstiden är att de har avlöst varandra i rollen som största borgerliga parti: Folkpartiets glansperiod kom först under åren 1948 till 1964, när centern övertog rollen. Efter centerröstningens klimax

FRÅN

under 1970-talet övertog moderaterna den ledande rollen från och med valet 1979. Den socialdemokratiska röstandelen ökade stadigt från rösträttsreformerna till ett maximum i riksdagsvalet 1940 med 53,8 procent. Från 1932 till och med 1998 låg de socialdemokratiska valresultaten stabilt på nivån över 40 procent. Perioden 1991-2006 skiftade kurvan nedåt och verkar ha stabiliserat sig på en nivå strax under 40 procent. Det nuvarande vänsterpartiet och dess kommunistiska föregångare uppträder för första gången i riksdagsval 1921 med 4,6 procent av rösterna. Partiets första fas kulminerade 1944 med 10,3 procent. Efterkrigstiden och det kalla kriget innebar ett kraftigt ras till en bottennivå 1968, året för Warszawapaktens invasion av Tjeckoslovakien, när kommunisterna fick 3 procent i riksdagsvalet. Detta bottenläge följdes av en svag uppgång under de följande 25 åren till 6,2 procent i valet 1994. Valet 1998 innebar en kraftig framgång till 12 procent, partiets bästa resultat någonsin. Valen 2002 och 2006 innebar en tillbakagång till 5,9 procent 2006. Tre partier är i det långa tidsperspektivet nykomlingar i riksdagspolitiken. Kristdemokraterna noteras första gången i riksdagsval 1964 med 1,8 procent. 1985 ingick KDS ett valsamarbete med centern och partiledaren Alf Svensson blev invald i riksdagen på ett centermandat. I valet 1988 uppträdde partiet återigen med egna listor och hamnade då under fyraprocentsspärren för riksdagsrepresentation. Först 1991 kom kristdemokraterna över spärren och blev representerade i riksdagen. Miljöpartiet finns med i valstatistiken från 1982 med 1,7 procent. Valet 1988 innebar att miljöpartiet hamnade över riksdagsspärren och blev representerat i riksdagen. Redan 1991 åktp de dock ur riksdagen, för att återkomma 1994. Ny demokrati var en mer kortvarig gäst i riksdagen under valperioden 1991-94.

S A M H Ä L L E T

TILL

P O L I T I K E N

43

Tabell 6 • Resultat av riksdagsval 1911-2006. Procent m

c

fp

b* .

1911 31,2

40,2

1914 37,7

32,2

1914 36,5

0,2 26,9

1917 24,7

8,5 27,6

kd

mp

nyd . .

.

1920 27,9 14,2 21,8

.

1921 25,8 11,1 19,1 1924 26,1 10,8 16,9

. .

1932 23,5 14,1 11,7

.

1936 17,6 14,3 12,9 1940 18,0 12,0 12,0

.

1944 15,9 13,6 12,9 .

.

v

Övr

28,5

0,1

30,1

0,0

36,4

0,0

39,2

0,0 0,0

36,1 39,4

1928 29,4 11,2 15,9

1948 12,3 12,4 22,8

s

4,6

0,0

41,1

5,1

0,0

37,0

6,4

0,1

41,7

8,3

0,7

45,9

7,7

1,6

53,8

4,2

0,0

46,7 10,3

0,7

46,1

6,3

0,1

46,1

4,3

0,1

44,6

5,0

0,1

1952 14,4 10,7 24,4

.

1956 17,1

9,4 23,8

.

1958 19,5 12,7 18,2

.

46,2

3,4

0,0

1960 16,5 13,6 17,5

.

47,8

4,5

0,1

47,3

5,2

0,0

50,1

3,0

0,0

.

1964 13,7 13,2 17,0

1,8

1,8

1968 12,9 15,7 14,3

2,6

1,5

1970 11,5 19,9 16,2

.

1,8

45,3

4,8

0,4

1,8

43,6

5,3

0,6

1973 14,3 25,1

9,4

1976 15,6 24,1 11,1 1979 20,3 18,1 10,6 1982 23,6 15,5

.

1,4 .

5,9

1985 21,3 12,4 14,2

.

1,4 1,9

.

1988 18,3 11,3 12,2

1,7

.

1,5 2,9

5,5

1991 21,9

8,5

9,1

7,1

3,4

1994 22,4

7,7

7,2

4,1

5,0

4,7

6,7

42,7

4,8

0,4

43,2

5,6

0,8

45,6

5,6

0,2

44,7

5,4

0,5

43,2

5,8

0,7

37,7

4,5

1,0

45,3

6,2

2,3

1998 22,9

5,1

11,7

4,5

36,4 12,0

2,6

2002 15,3

6,2 13,4

9,1

4,6

39,9

8,4

3,1

2006 26,2

7,9

6,6

5,2

35,0

5,9

5,7

7,5

.

.

Kommentarer: 2006 års partibeteckningar används även för tidigare år. Andrakammarval före 1970.* = borgerliga samlingslistor. Källa: SCB

44

DEN

SVENSKA

POLITIKEN

Man kan beräkna ett mått på väljarkårens rörlighet genom att summera de absoluta 9 partivisa förändringarna från ett val till nästa och dela summan med två. Måttet varierar mellan 0 och 100. Den svenska väljarkårens rörlighet har under tiden från rösträttsreformerna varierat mellan 2,9 (valet 1976) och 15,8 (valet 2006). Under de första decennierna var rörligheten tämligen hög för att minska till i storleksordningen 3-8 procentenheter under 1950-70-talen. Därefter har rörligheten tilltagit starkt. Från och med valet 1991 har rörligheten varit mer än 10 procentenheter, vilket tidigare bara hade inträffat i valet 1917. De högsta topparna på rörlighetskurvan betecknar de riksdagsval när de största förändringarna i väljarkåren har skett: • 1917: De största förskjutningarna i 1917 års val är högerns kraftiga ras och bondeförbundets framgång. Regeringsbildningen efter 1917 års val markerade parla-

Figur 4 • Rörlighet i riksdagsvalen 1911-2006

Kommentar: Rörligheten beräknas som halva summan av de procentuella partivisa förändringarna till ett val från föregående val. Den grå kurvan är en trendkurva.

9

Alltså utan hänsyn till tecken (ökning eller minskning).

mentarismens genombrott när kungen tvingades acceptera en koalitionsregering mellan socialdemokraterna och liberalerna under Nils Edén. • 1932: Högern, liberalerna och de frisinnade gick i valet 1932 tillbaka med tillsammans 10 procent. Vinnare var dels socialdemokraterna och kommunisterna, dels bondeförbundet. Socialdemokraterna och bondeförbundet bildade efter den s k "kohandeln" en koalitionsregering. Valet 1932 markerade början på socialdemokraternas över fyrtioåriga nästan obrutna regeringsinnehav. • 1948: Den största förändringen i 1948 års val var folkpartiets stora framgång med nästan 10 procentenheter. Förlorare var ytterkantspartierna. Högern förlorade fyra procent och kommunisterna som nått en höjdpunkt i världskrigets slutskede förlorade också 4 procent, eller mer än 60 procent av sitt röstunderlag. Scenen för efterkrigstidens politiska spel är därmed uppsatt: Socialdemokraterna dominerar med över 40 procent, de tre borgerliga partierna avlöser varandra som största oppositionsparti, medan de två övriga för en mer undanskymd roll och kommunisterna hänvisas till en roll med omkring eller under fem procent av rösterna. • 1991: "Systemskifiesvalet" 1991 innebär inte så stora partivisa förskjutningar, men flera av förändringarna är betydelsefulla för partisystemet. Miljöpartiet förlorar sin representation efter bara en valperiod. Med kristdemokraterna och ny demokrati får riksdagen två nya partier. Socialdemokraterna gör relativt stora förluster och moderaterna går framåt. Valet resulterar i den första moderatledda regeringen sedan 1929 och socialdemokratins långa regeringsinnehav avlöses av en borgerlig regering som driver en avsevärt mycket mer ideologiskt medveten politisk linje än de borgerliga regeringarna på 1970- och 80-talen.

FRÅN

• 2006: Socialdemokraterna förlorar och minskar med nästan fem procent. Moderaterna gör ett succéval och ökar med 10 procent, delvis dock på folkpartiets bekostnad. Folkpartiet minskar med 6 procent. Valet resulterar i en borgerlig moderatledd regering. Väljarrörligheten är större inom än mellan de politiska blocken. Sedan den gemensamma valdagen infördes har också röstsplittringen, eller röstdelningen som en del föredrar att uttrycka saken, ständigt ökat. Det finns valforskare som ser denna tilltagande tendens som ett uttryck för den ökande rörligheten i väljarkåren. Enligt denna tolkning innebär de samtidiga valen att väljarna uppfattar att de har en möjlighet att markera ett delvis avståndstagande från "sitt parti" genom att rösta på något annat framförallt i det ena eller båda de kommunala valen. Denna tolkning är omstridd. Andra statsvetare menar att röstdelningen faktiskt är ett uttryck för separata ställningstaganden i de tre valen. I de tre EU-parlamentsvalen har moderaterna, centerpartiet och kristdemokraterna i stort sett fått likartade röstandelar som vid näraliggande riksdagsval. Detsamma gäller för folkpartiet i valen 1995 och 2004. I 1999 års EU-parlamentsval fick folkpartiet däremot avsevärt högre röstetal än i 1998 års riksdagsval. Däremot har socialdemokraterna fått avsevärt mycket sämre resultat än i riksdagsvalen. Skillnaden är hela 10-17 procentenheter. Vinnare har framförallt miljöpartiet och vänsterpartiet varit, men i 2004 års val också den EUkritiska Junilistan. Skillnaderna i beteende avspeglar det förhållandet att EU-valen inte bara handlat om vilken politik partierna vill föra i EU-parlamentet. De EU-kritiska partiernas (vänsterpartiet, miljöpartiet och Junilistan) framgångar på den splittrade socialdemokratins bekostnad visar att många väljare har kommit att se parlamentsvalen som omröstningar om Sveriges medlemskap. EU-valen har, liksom kommunalval, i valforskningen betraktats som second-order elections. I sådana val står mindre på spel,

S A M H Ä L L E T

TILL

P O L I T I K E N

45

varför väljarna kan ta tillfället i akt att uttrycka sitt missnöje med regeringspartiet.

Partierna Partierna är verksamma i det politiska systemets omgivning i opinionsbildningen, i inflödesfasen genom att ställa upp kandidater i val och presentera ståndpunktspaket för väljarna att ta ställning till och senare inne i det politiska systemet där de strukturerar beslutsfattandet. Den svenske partiforskaren Gunnar Sjöblom skrev i sin avhandling om partistrategier i ett mångpartisystem (1968) att partiets övergripande mål var att självt få genomföra sitt program. I detta perspektiv är det ytterst partiernas uppgift att fatta beslut. Det är ju genom beslut i riksdag och i kommunala fullmäktigeförsamlingar som en länk kan etableras mellan politiska program och beslut (outpnt) som leder fram till handling. Det politiska beslutsfattandet sker, skrev Sjöblom, på den parlamentariska arenan. Partierna är aktörer på den parlamentariska arenan, och de strävar där efter att maximera sitt parlamentariska inflytande. Medlet för att maximera det parlamentariska inflytandet är att bilda tillfälliga eller permanenta samarbetsrelationer - koalitioner. Men det måste alltid ske inom vissa givna ramar. En viktig förutsättning är det antal mandat partiet har tilldelats. Detta bestäms på väljararenan. På denna arena har partiet ett annat mål än på den parlamentariska: Här gäller det att röstmaximera - att få så många röster som möjligt, för att få ett så bra utgångsläge som möjligt för det parlamentariska spelet. Sjöblom pekar dessutom på en tredje arena - den partiinterna arenan - där partiledningen uppträder i ett spel med medlemmarna, organisationsenheter och ibland politiska fraktioner som med- och motspelare. Partiledningens mål på den interna arenan är att bevara partisammanhållningen. Sammanhållning är en förutsättning för att partiet ska fungera på de andra arenorna:

46

DEN

SVENSKA

P O L I T I K E N

Utan sammanhållning går det varken att driva valkampanjer eller att göra överenskommelser med andra på den parlamentariska arenan. Statsvetaren Axel Hadenius (1979) har byggt ut den sjöblomska modellen med en fjärde arena - implementeringsarenan - där partiet agerar gentemot förvaltningens aktörer så att de politiska beslut som är en förlängning av partiprogrammet förverkligas. Genom att också foga implementeringsarenan till modellen närmar vi oss den politiska processens resultat (outcome). De olika målen är relaterade till varandra. Målen på de olika arenorna - maximering av parlamentariskt inflytande, röstmaximering och partisammanhållning - är medel för att uppnå det yttersta målet: programrealiseringen. Målen på de olika arenorna handlar om att stärka partiets positioner. Hadenius kallade dessa mål för positionsmål. Man skulle kunna hävda, att dessa mål på olika sätt är partiegoistiska mål, till skillnad från programrealiseringsmålet som är altruistiskt i meningen att det syftar till att förändra förhållandena för samhällets, och inte bara partiets, medlemmar. Idén att partiernas yttersta mål är de altruistiska sakpolitiska målen är omtvistad. Anthony Downs hävdade i sin bok om demokratin som ett "ekonomiskt system" (1957) att det var blåögt att tillskriva partierna sådana mål. I själva verket var det tvärtom. Partiernas syfte var att vinna makt, dvs att maximera positionsmålen. Medlet för att uppnå detta var de olika ståndpunkter partiet intog, dvs de sakpolitiska målen var medel för att uppnå

positionsmålen. Det förekommer ibland i den allmänna debatten en sådan, mer cynisk bild, av partierna. Ståndpunkter intas för att partiet ska framstå i så god dager som möjligt och därigenom vinna fler röster, vilket leder till mer makt och högre lön för de ledande partiföreträdarna. Förhållandet mellan partiets mål på olika arenor kan problematiseras på ett annat sätt. Det kan hända att dessa mål kan komma i konflikt med varandra. Kanske skulle socialdemokraterna uppnå säkrare maktpositioner genom en koalition med moderaterna, men frågan är om deras medlemmar och väljare skulle acceptera det. Ett agerande som förbättrar den parlamentariska positionen skulle kunna försämra positionen på väljararenan och den interna partiarenan. En konfrontation mellan två partier på väljararenan skulle kunna stärka respektive partis interna sammanhållning, men försvåra eller omöjliggöra samarbete på den parlamentariska arenan. En förståelse för den sjöblomska arenamodellen kan hjälpa oss att förstå partiernas roll och deras agerande i olika situationer.

Det svenska partisystemet Sociologen Seymour Lipset och statsvetaren Stein Rokkan lanserade 1967 en omskriven teori om partisystemens utveckling. Partisystemen var, menade Lipset och Rokkan, resultatet av en serie stora samhällsförändringar. Var och en av dessa karaktäriserades av motsätt-

Tabell 7 • Partiets arenor och mål Övergripande mål

1. Att partiet självt förverkligar sitt program

Parlamentariska arenan

2. Maximering av parlamentariskt inflytande (medel för att uppnå 1)

Väljararenan

3. Maximering av röster (medel för att uppnå 2)

Partiinterna arenan

4. Maximering av sammanhållning (medel för att uppnå 2 och 3)

Implementeringsarenan

5. Att maximera genomförandet av politiska beslut (medel för att uppnå 1)

FRÅN

S A M H Ä L L E T

TILL

P O L I T I K E N

47

ningar som ledde till att det bildades partier. När förändringen hade stabiliserat sig och motsättningarna klingat av brukar partierna leva kvar. Vid en given tidpunkt kan partisystemet förstås som stelnade avlagringar av tidigare samhällsförändringar. Den svenska partistrukturen har ofta beskrivits som en sådan "djupfryst" struktur. De första partibildningarna i den svenska partistrukturen uppstod under fördemokratisk tid som grupperingar i riksdagen. Det som idag är moderata samlingspartiet är kanske det bästa exemplet på ett sådant parti. Strax efter införandet av tvåkammarriksdagen i mitten av 1800-talet bildades Lantmannapartiet (1867) i andra kammaren. Den mest uppslitande politiska frågan mot 1800-talets slut var tullfrågan, där frihandelsanhängare stod mot protektionister. Som en del i tullstriden etablerades ett protektionistiskt parti i första kammaren 1888 samtidigt som lantmannapartiet i andra kammaren splittrades i en protektionistisk och en frihandelsvänlig fraktion. Dessa motsättningar ledde under de närmaste åren till nya splittringar i riksdagen. Först 1912 kunde högerpartierna enas i lantmanna- och borgarpartiet i andra kammaren och i det nationella partiet i första kammaren. Medan allt detta utspelades på den parlamentariska arenan etablerades 1904 allmänna valmansförbundet som en organisation för högerpartierna på väljararenan. Först 1935 enades de båda riksdagsgrupperna och därmed fanns ett parti på både den parlamentariska arenan och väljararenan. Från 1938 började man uppträda under namnet Högern.

Också dagens folkparti har sitt ursprung på den parlamentariska arenan under den fördemokratiska tiden. År 1900 konstituerades ett liberalt parti i riksdagen som ett vänsteralternativ till högerpartierna lantmannapartiet och det nationella partiet. Två år senare, 1902, fick det i Frisinnade landsföreningen sin motsvarighet på väljararenan till högerns allmänna valmansförbundet. Frågan om införande av rusdrycksförbud splittrade partiet 1923. Då bildades Sveriges liberala parti genom en utbrytning från det frisinnade partiet. Först 1934 enades de båda riktningarna och folkpartiet bildades. Det tredje av de traditionella borgerliga partierna, centerpartiet, har liksom alla de övriga partierna i den svenska partistrukturen ett annat ursprung. Det var inte likt högern och den liberala borgerliga vänstern resultatet av grupperingar i riksdagen, utan hade sin grund i bildandet av organisationer på väljararenan. Bondeförbundet tillkom 1913. Under åren 1915-21 fanns också en utbrytargrupp organiserad i jordbrukarnas riksförbund. Från 1957 uppträdde partiet under namnet centerpartiet. På politikens vänstra planhalva innebar bildandet av det socialdemokratiska partiet 1889 den organisatoriska startpunkten. Motsättningarna inom den internationella

48

DEN

SVENSKA

POLITIKEN

arbetarrörelsen i samband med första världskriget ledde till att partiet 1917 uteslöt sitt eget ungdomsförbund, som då bildade Sveriges socialdemokratiska vänsterparti. Det är viktigt att observera att det skedde samma år som den bolsjevikiska revolutionen i Ryssland, men före revolutionen. Förhållandet till Sovjetryssland och till den internationella kommunistiska rörelse som etablerades var en källa till ständiga motsättningar och partidelningar under de kommande två årtiondena. Vid en kongress i Moskva 1921 bildades den kommunistiska internationalen (Komintern) som ett övernationellt parti. Det svenska vänsterpartiet anslöt sig till internationalen och bytte namn till Sveriges kommunistiska parti. Motsättningarna kring medlemskapet i och lojaliteten med Komintern ledde till utbrytningar i flera omgångar där olika grupper så småningom återvände till socialdemokratin. Den allvarligaste av dessa utbrytningar var de s k Kilbomskommunisternas (efter partiledaren Karl Kilbom) utbrytning 1929.10 Kilbom återvände till socialdemokraterna 1938, men en liten grupp under ledning av Nils Flyg fortsatte i en ökenvandring som så småningom slutade i att man orienterade sig mot nazismen. Vid mitten av 1930-talet hade industrisamhällets klassmotsättningar, det sena 1800-talets tullstrid mellan borgerlig höger och vänster, motsättningen mellan stad och land samt motsättningarna kring den ryska revolutionen och den internationella kommunistiska rörelsen avsatt de fem traditionella partierna i den "fastfrusna" svenska partistrukturen. Men på vänsterkanten kom motsättningar som kan spåras tillbaka till den grundläggande motsättningen från 1910- och 20-talen upp på nytt, så sent som på 1960- och 70-talen. I samband med det allmänna vänsteruppsvinget i slutet av 1960-talet och skp:s namnbyte till vänsterpartiet kommunisterna 1967 bröt sig en vänsteroppositionell grupp ut och bildade kommunistiska förbundet marx-

Figur 6 • Partipluralism på vänsterkanten

ist-leninisterna (kfrnl). Motsättningarna om förhållandet till Sovjetunionen ledde tio år senare till att en moskvatrogen grupp bildade arbetarepartiet kommunisterna (apk). I vänsterns uppsplittring under senare delen av 1900-talet fanns fortfarande spår av den motsättning som präglat 1910-30-talen. Under 1900-talets sista fyra decennier dök nya konfliktfrågor upp och ledde till nya partibildningar. Som en reaktion mot det svenska efterkrigssamhällets sekularisering och med direkt anknytning till en fråga om omfattningen av kristendomsundervisningen på gymnasiet bildade personer som var närstående pingströrelsen 1964 kristen demokratisk samling. Partiet fick tidigt en kommunal representation men riksdagsrepresentation (genom valsamarbete med centern) först 1985 och av egen kraft 1991. Miljöfrågorna fick en ökande aktualitet under 1970talet. I valen 1973-1979 noterar valstatistiken vid varje tillfälle en handfull valda i kommunerna under partibeteckningen miljöpartiet. 1982 års val innebar ett genombrott med 129 kommunala mandat och framgången fortsatte 1985 med 237 och 1988 med 693 mandat. Först vid detta tillfälle, alltså femton år efter det första val där det dyker upp valda miljöpartister i kommunerna lyckas

10 Egentligen blev Kilbomsgruppen, trots att den var i majoritet, utesluten ur partiet. Detta kunde ske genom att minoriteten (Sillénkommunisterna) hade världspartiets stöd.

FRÅN

man åstadkomma representation i riksdagen. I 1991 års val förlorade miljöpartiet sin riksdagsrepresentation, men lyckades, troligen med hjälp av sin representation i kommunerna, att övervintra och komma tillbaka i 1994 års val. Valet 1991 innebar också att ett högerpopulistiskt parti för första gången framgångsrikt uppträdde på den politiska arenan. Det hade visserligen tidigare, redan under mellankrigstiden, andra världskriget och under hela efterkrigstiden funnits högerextremistiska och nazistiska "partier" i Sverige. Inget sådant parti har blivit representerat i riksdagen. Den norske statsvetaren Jan Oskar Engene (2005) som har kartlagt partier på yttersta högerkanten i Sverige och Norge skriver: ... her er det mange grupperinger som er partier kun i navnet. Selv om det i etterkrigstidens Sverige finnes mange hogerekstreme grupperinger som kaller seg selv, eller blir kalt, partier, er det långt fcerre av disse som registrerer seg som partier og som stiller lister til valg. Noen grupperinger, kanskje scerlig de nynazistiske, söker heller ikke integrasjon i den ordincere politiske virksomhet. Greven och industrimannen lan Wachtmeister bildade 1991 tillsammans med skivbolagsdirektören Bert Karlsson Ny demokrati. Partiet lyckades exploatera en väljaropinion som var vänligt inställd till välfärdsstaten men skeptisk, om inte rent ut fientlig, till invandringspolitiken. Inre motsättningar slet sönder partiet och riksdagsrepresentationen gick förlorad i nästa val. Ny demokrati hade inte som kristdemokraterna och miljöpartisterna satsat på en bas i kommunerna. På många håll hade man fått representation i kommunerna mer av en tillfällighet och utan att ha ställt upp kandidater. Den opinionsmässiga framgången i valrörelsen smittade av sig och som en extra bonus till riksdagsplatserna följde inte mindre än 335 platser i landets fullmäktigeförsamlingar. I 1994 års

S A M H Ä L L E T

TILL

P O L I T I K E N

49

val valdes 53 ledamöter in i fullmäktigeförsamlingarna under partibeteckningen Ny demokrati och i 1998 års val fanns det sammanlagt i samtliga kommuner en enda nydemokratisk fullmäktigeledamot. Eftersom det både i våra nordiska grannländer (Dansk folkeparti i Danmark och Fremskrittspartiet i Norge) och i många andra europeiska länder finns högerextrema partier som överlevt och vuxit till sig, har många ställt frågan varför Sverige inte fått något sådant parti efter ny demokratis fiasko. Sociologen Jens Rydgren (2005) menar att förklaringar finns i att klassmedvetandet och höger-vänsterdimensionen fortfarande är särskilt starka i svensk politik. Invandrarfrågan har dessutom varit av relativt liten betydelse för de svenska väljarna, och slutligen har de etablerade partierna inte konvergerat lika mycket som i andra länder. Moderaterna har setts som ett reellt högeralternativ. Efter Ny demokratis haveri har det enda kvarvarande alternativet på extremhögerkanten varit de Sverigedemokraterna, som haft problem med att skapa en tillräckligt respektabel fasad. Valet 2006 innebar i detta avseende något av ett genombrott för Sverigedemokraterna som lockade 2,9 procent av de röstande i riksdagsvalet och representation med 282 mandat i 145 kommuner.

Partiorganisationerna De svenska partierna har byggt upp sina organisationer på sätt som liknar varandra. På lokal nivå finns lokalföreningar som är sammanslutna i regionala distriktsorganisationer. På den centrala nivån finns en riksorganisation. Det högsta beslutande organet i riksorganisationen är en stämma eller kongress med valda ombud för de lokala föreningarna. Stämman eller kongressen väljer en partistyrelse. Den organisatoriska uppbyggnaden liknar strukturen i alla demokratiska folkrörelser. I olika sammanhang har det pekats på tendenserna till toppstyrning. Man har menat att det är dåligt beställt med den

50

DEN

SVENSKA

P O L I T I K E N

interna demokratin i partierna. Statsvetaren lan Teorell (1998) svarar med sin avhandling om beslutsprocesserna hos moderaterna och socialdemokraterna för den senaste och mest ambitiösa undersökningen av interndemokratin i partierna. Den bild som Teorell visar är inte smickrande. Båda framstår som toppstyrda. Viktiga beslut tas utan att man tar någon större hänsyn till medlemmarna och medlemsopinionen. Kongressbeslut utformas så att partiledningen bevarar handlingsfriheten. Interndemokratin framstår som något mindre dålig hos socialdemokraterna. En förklaring kan vara partikulturen och partiernas olika historia. Högern kom till som en inomparlamentarisk gruppering som knöt till sig en organisation för genomförande av valrörelser. Därför är orienteringen mot väljararenan viktigare än mot medlemmarna hos moderaterna. Partiledningen har uppdraget att göra bra ifrån sig i valen, och det viktigaste blir att utforma en politik som gör att partiet vinner val. En partiledare som uppfattas ha misslyckats kan därför bytas ut ungefär som en vd i ett företag som inte lyckas på marknaden. Socialdemokratin har vuxit fram som en folkrörelse, och i den socialdemokratiska partikulturen har det varit naturligare att se riksdagsledamöterna som medlemmarnas ombud, vars ställningstaganden medlemmarna bör ha ett inflytande över. Det kostar pengar att driva en partiorganisation, och speciellt dyrt är det med valrörelser. Den helt dominerande inkomstkällan för de svenska partierna är offentligt partistöd. Sådant ges både av staten och av kommunerna. Partierna är därmed ekonomiskt oberoende av sina medlemmar. Det kan kanske finnas anledning att reflektera över vilken betydelse detta förhållande har både för den interna demokratin i partierna och för partiernas allt svagare medborgerliga förankring. Ett viktigt motiv för det offentliga partistödet var att göra partierna oberoende av externa bidrag. Till mitten av 1960-talet utgjorde bidrag från näringslivet praktiskt

taget hela moderaternas inkomst. Socialdemokraterna har alltid haft en nära relation till fackföreningsrörelsen och får fortfarande fackliga bidrag. Externa bidrag till finansieringen av partierna kan vara problematiska om bidragen uttryckligen eller underförstått är kopplade till politiska motprestationer. Genom penningbidrag kan kapitalstarka företag och organisationer skaffa sig en kanal för politisk påverkan. Av detta skäl finns i många länder lagstiftning som begränsar partiernas möjlighet att ta emot sådana bidrag och/eller kräver av partierna att de offentligt redovisar sina inkomster. Motsvarande lagstiftning saknas i Sverige, och propåer om sådan reglering har mött motstånd från partierna.

Partierna, medlemmarna och väljarna Partierna är aktiva i alla den politiska processens olika skeden. I den partimodell som vi diskuterade ordnades partiernas involvering i processen i de olika arenorna: väljararenan, den interna arenan, den parlamentariska arenan och implementeringsarenan. Partiernas roll på de båda senare arenorna ska vi belysa i senare kapitel. Här riktar vi ljuset mot partiernas relation till medlemmarna och väljarna, dvs väljararenan och den interna partiarenan. Ett viktigt begrepp i valforskningen har varit "partiidentifikation". Partiidentifikationen är känslan hos enskilda medborgare att "tillhöra" ett bestämt parti, att kunna identifiera sig själv som t ex socialdemokrat eller folkpartist. Begreppet lanserades i den amerikanska valforskningen (Campbell m fl 1960) som en viktig psykologisk inställningsmekanism, som kom att styra mer flyktiga attityder till kandidater och sakfrågor och också det faktiska valbeteendet. Den svenska väljarkåren var tidigare starkt styrd av sådan partiidentifikation, vilken i sin tur hade starkt samband med klasstillhörigheten. Från valundersökningarna lär vi oss att omkring hälften av väljarna på 1950-talet och under 1960-talets första

FRÅN

hälft kände sig som "starkt övertygade partianhängare". Från 1960 sjönk denna andel stadigt från undersökning till undersökning från toppnoteringen 53 procent till 19 procent i 1998 års undersökning (Petersson m fl 2000). Vid en genomgång av valundersökningar från ett antal västeuropeiska länder samt USA fann Hermann Schmitt och Sören Holmberg (1995) att det var en statistiskt säkerställd nedåtgående trend i antalet partianhängare (partiidentifikation) i nio av femton länder - däribland Sverige. I fem av de återstående länderna var trenden nedåtgående men inte statistiskt signifikant. Det enda land som avvek i undersökningen var Spanien, där andelen partianhängare ökade under perioden, som för Spaniens del var åren 1985-92. Av de svenska väljarna 1998 var 5,5 procent medlemmar i något politiskt parti. Vid en jämförelse mellan 17 europeiska länder hamnar Sverige i detta avseende i samma grupp som Grekland, Belgien, Schweiz och Danmark, alla med 5-7 procent partimedlemmar. Österrike är i topp. Där är var sjätte (17,7 procent) väljare medlem av något parti. I de övriga nio länderna var färre än fem procent medlemmar (Mair & van Biezen 2001). Antalet partimedlemmar minskar i de flesta västeuropeiska länder. Baserat på partiernas egna uppgifter om medlemsantal var det en statistiskt säkerställd nedåtgående trend under de trettio åren från 1960 till 1989 i andelen väljare som var partimedlemmar i Danmark, Finland, Nederländerna, Italien, Sverige och Storbritannien. Endast i Belgien och Tyskland var trenden stigande (i Tyskland dock inte statistiskt signifikant). 11 Den grupp statsvetare kring Olof Petersson, som uppträder under beteckningen SNS demokratiråd, konstaterar att partierna 1991 hade 631 000 medlemmar och att medlemsantalet 1999 hade minskat till 409 000. En

SAMHÄLLET

TILL

P O L I T I K E N

51

framskrivning av denna utveckling leder till slutsatsen att det samlade medlemsantalet i partierna kommer att vara noll år 2013 (Petersson m fl 2000). Den relativt svaga och avtagande förankring som partierna har i väljarkåren står i bjärt kontrast till den betydelse partierna har inne i det politiska systemet. Det politiska beslutsfattandet i staten och i kommunerna behärskas helt av partierna. I den europeiska borgmästarenkäten, som vi ska använda mer i kapitlet om kommunerna, tillfrågades borgmästarna i kommuner med mer än 10 000 invånare i sjutton europeiska länder bland annat om de var partimedlemmar och om sina relationer med de politiska partierna. Av de svenska borgmästarna (kommunstyrelseordförandena) var 100 procent medlemmar av något parti, medan motsvarande andel var under 60 procent i Frankrike, Portugal, Italien, Tyskland, Tjeckien, Ungern och Polen. På en skala som avsåg att mäta partiernas betydelse för borgmästarna fick de svenska kommunstyrelseordförandena de högsta värdena av alla12 (Fallend m fl 2006). Partiernas avtagande förankring bland medborgarna gör det relevant att ställa frågan om vi kan ha en demokrati utan partier. Demokratirådet (Petersson m fl 2000) skissar två olika scenarier. Det ena är en demokrati utan partier, och det andra är en demokrati med partier utan medlemmar. Med tanke på hur partiernas grepp hårdnar om det politiska systemet i eastonsk mening, förefaller det mest realistiska alternativet att överväga vara det framtidsscenario där det finns partier, men där dessa inte har några medlemmar. Partier utan medlemmar skulle med hjälp av t ex opinionsundersökningar även fortsättningsvis kunna delta i artikuleringen av intressen. När det gäller partiets uppgifter inom det politiska systemet, intresseaggregeringen, skulle det till och med kunna vara

11

Beräknat med data i Widfeldt 1995.

12

Skalan bestod av attitydfrågor om partiernas roll s o m lokala politiska institutioner, andel av borgmästarens tid s o m användes till p a r t i m ö t e n , frekvensen

av kontakter med ledande partiföreträdare, b e d ö m n i n g av ledande partiföreträdares inflytande på beslutsfattandet och vilket stöd borgmästaren fick av partiaktörer i det senaste valet.

52

DEN

SVENSKA

P O L I T I K E N

en fördel att inte behöva ta hänsyn till medlemsopinionen. Man kan jämföra med vårt tidigare resonemang om målkonflikter mellan den parlamentariska arenan och den interna partiarenan. Utan en intern partiarena uppstår inga sådana konflikter. Artikulering och aggregering kan ses som partiernas huvuduppgifter. Demokratirådet diskuterar också partiernas aktiverande, kanaliserande, rekryterande och lärande uppgifter. Utan medlemmar skulle partierna få svårare att aktivera medborgarna och att på ett bra sätt sköta rekryteringen till politiken, och att fungera som en del av samhällets kollektiva minne. Inget av detta skulle på något fundamentalt sätt hota demokratin. Kanaliseringen av medborgaropinioner kunde till och med förenklas, av samma skäl som agerandet på den parlamentariska arenan skulle kunna förenklas. Man skulle inte längre behöva ta hänsyn till medlemsopinionen när man manövrerar på väljararenan. Partier utan medlemmar skulle enligt detta resonemang inte förbättra demokratin, men inte heller utgöra något hot. Värre vore det med det andra scenariot - en demokrati utan partier. Intresseartikuleringen skulle, menar demokratirådet, styras av media och internationella modetrender. Beslutsfattandet skulle störas allvarligt och komma att präglas av motstridiga, snabbt skiftande och inkonsekventa beslut. Politiken skulle bli mer flyktig och för att få stadga i statsmakten skulle man tvingas återgå till mer av byråkratmakt. Rekryteringen skulle öppna för kandidater med ekonomiska resurser bakom sig och kandidater som väcker uppmärksamhet. Andelen galningar i politiken skulle öka.

Föreningslivet Svenskarna är ett välorganiserat folk. Nittio procent av de vuxna svenskarna i åldrarna 16-84 procent är medlemmar i åtminstone en förening (Vogel m fl 2003). Vi kan med Putnam hävda att allt föreningsengagemang har politiska konsekvenser för att det bidrar till att det

sociala kapital som leder till att demokratin fungerar byggs upp. Deltagande i föreningslivets demokratiska - beslutsfattande fungerar som en medborgarskola och övar upp kunskaper och färdigheter som medlemmarna kan använda för att engagera sig även i andra sammanhang, t ex i det politiska. Förvaltningsforskaren Annika Theodorsson (2003) gör sig till tolk för sådana uppfattningar när hon i sin studie av föräldrakooperativa daghem undersöker vilka konsekvenser deltagandet i det deliberativa beslutsfattandet i kooperativet får för deltagarna. Även om man anlägger ett snävare perspektiv på föreningslivet och dess förhållande till politiken så menar många forskare att förhållandet mellan staten och föreningslivet är särskilt betydelsefullt. Föreningslivsforskarna Tommy Lundström och Filip Wijkström (1995) menar att den svenska sektorn av frivilliga organisationers historia i stor utsträckning handlar om dess förhållande till staten. Lundström och Wijkström vill spåra detta ända tillbaka till 1500-talet och reformationen. Under katolicismen var välgörenhet och understöd till de fattiga en uppgift för kyrkan. Reformationen, som nationaliserade kyrkan, innebar inte att detta ansvar försvann. Kyrkan hade fortfarande en del av ansvaret för fattigvården. Mycket av grunden för välfärdsstatens tjänster lades av föreningar. Dessa verksamheter kom i stor utsträckning att övertas av staten, ofta på initiativ av föreningarna själva, under välfärdsstatens höjdperiod efter andra världskriget. Lundström och Wijkström framhåller också folkrörelsernas nyckelroll under 1900talet med deras betoning på medlemskap, aktivism och demokratiskt beslutsfattande. V Låt oss ett ögonblick återvända till teorier om att deltagande i föreningar skapar socialt kapital eller fungerar som en "demokratisk plantskola". Hur det nu än är med sådana resultat är de i första hand att betrakta som ett slags biprodukter. Säkert är det inte så att särskilt många människor bestämmer sig för att gå med i en förening

FRÅN

för att bidra till samhällets sociala kapital. Statsvetaren Bo Bengtsson (2004) resonerar i dessa termer: Orsaken till att man engagerar sig i föreningar är "medlemsnyttan". Medlemsnyttan kan framkomma på två sätt: Antingen direkt genom att föreningen genom sin verksamhet frambringar det som medlemmarna vill ha. Det kan t ex som i det föräldrakooperativa daghemmet vara tjänsten barnomsorg. Eller så kan det i en sällskapsklubb vara den trevliga samvaron med andra. Det andra sättet att åstadkomma medlemsnytta är indirekt: Föreningen uppträder som påtryckare gentemot en motpart av vilken man kräver eller försöker utvinna fördelar för medlemmarna. Fackföreningar fyller en sådan funktion när de kräver högre lön åt sina medlemmar. Motparten är då arbetsgivarna eller deras organisationer. I många fall är motparten staten eller det allmänna. Om t ex en pensionärsorganisation försöker påverka det allmänna till förbättringar av äldreomsorgen handlar det om ett försök att indirekt utvinna medlemsnytta. Det sista exemplet är illustrativt, för att det pekar på att den nytta som påtryckningsorganisationer eventuellt kan utvinna av en motpart ibland kan gynna även andra än medlemmarna. Om pensionärsorganisationen lyckas i sina framstötar kommer ju den förbättrade äldreomsorgen alla pensionärer, och inte bara medlemmarna till nytta. En del påtryckningsorganisationer har som huvudsyfte att påverka för att åstadkomma nytta enbart för någon annan grupp än föreningens egna

S A M H Ä L L E T

TILL

Med utgångspunkt i den tänkta explicita funktionen (alltså inte bieffekterna för t ex demokratin) skulle olika föreningar kunna sorteras i ett tvådimensionellt schema (Tabell 8). När vi diskuterar inflödet i det politiska systemet är det i första hand föreningar av typ B och D, dvs påtryckningsgrupper, intresseorganisationer och förespråkargrupper som är av intresse. Eftersom det förekommer att "direktverkande" organisationer av typerna A och C ibland helt eller delvis finansieras med offentliga medel, blir de mer intressanta när vi fokuserar det politiska systemets utflödessida. Det kan vara så att föreningsaktiviteter helt eller delvis finansieras med statliga eller kommunala bidrag. Exempel kan vara idrottsföreningars ungdomsverksamhet eller studiecirklar i studieförbunden. Men det kan också förekomma att föreningar och organisationer uppträder som entreprenörer som står för utförandet av offentliga tjänster. Frågan om detta innebär en risk att föreningarna förlorar sin speciella karaktär och i stället börjar uppträda som företag eller kanske till och med som myndigheter har bland annat uppmärksammats av förvaltningsforskaren Staffan Johansson (2001). Innan man försöker placera olika existerande föreningar i detta schema bör man tänka på att en förening kan fylla flera funktioner. En fackförening skulle natur-

Hur? Direkt

53

medlemmar. Sådana "förespråkargrupper" kan vara t ex människorättsorganisationer eller miljögrupper.

Tabell 8 • Olika typer av föreningar efter explicit funktion För vem?

P O L I T I K E N

Indirekt

Medlemmarna

A Självhjälp T ex konsumentkooperativ

B Påtryckningsgrupper eller intresseorganisationer • Staten är motpart • Någon annan är motpart

Andra

C Välgörenhet

D Förespråkargrupper T ex miljögrupper

54

DEN

SVENSKA

P O L I T I K E N

ligen som intresseorganisation placeras i ruta B. Men svenska fackliga organisationer förvaltar också en del av socialförsäkringssystemet genom sina a-kassor och fullgör därigenom uppgifter i ruta A. Det kan också tänkas att fackföreningen har en internationell solidaritetsfond för stöd till kolleger i andra länder och är därigenom också verksam i ruta C. Vogel m fl (2003) har undersökt hur engagemang i föreningar har utvecklats från 1992 till 2000. Antalet personer som är medlemmar av åtminstone en förening minskade under 1990-talet med 1,7 procent. Om man ser till olika engagemangsnivåer kan man konstatera att andelen aktiva föreningsmedlemmar procentuellt minskade ännu kraftigare - med 7,5 procent. Den andel som var medlemmar i fyra eller fler föreningar minskade också med 5,1 procent. Av 26 olika typer av föreningar minskade medlemmarna i 23. Det är med andra ord så att svenskarnas föreningsengagemang överlag minskar vid 1900-talets slut. Av de 26 föreningstyper som Vogel m fl undersöker var de största följande, om man ser till hur stor andel av rekryteringsunderlaget som var medlemmar: • Fackliga organisationer var den största kategorin med 80 procent av alla anställda som arbetade mer än 16 timmar i veckan som medlemmar. I huvudsak klassificerar vi de fackliga organisationerna i ruta B i analysschemat: Intresseorganisationer med annan motpart än det allmänna. Detta hindrar inte att fackliga organisationer ofta agerar gentemot stat och kommun, vid sidan av dessas roll som arbetsgivare, för att påverka politiska beslut. Störst är Landsorganisationen (LO) med över två miljoner medlemmar organiserade i 16 förbund. De två andra topporganisationerna, Tjänstemännens centralorganisation (TCO) och Sveriges akademikers centralorganisation (SACO) har drygt en miljon respektive knappt en halv miljon medlemmar.

• Pensionärsorganisationerna hade 42 procent av befolkningen i åldrarna 65-84 år som medlemmar. Störst är Pensionärernas riksorganisation (PRO) som är partipolitiskt obunden men som anses stå nära arbetarrörelsen. Viktigast av övriga är Sveriges pensionärsförbund. Pensionärsorganisationerna agerar som påtryckningsgrupper gentemot det allmänna (ruta B), men ordnar också själva aktiviteter för medlemmarna (ruta A). • Idrottsrörelsen organiserar 31 procent av befolkningen. Riksidrottsförbundet är topporganisation för ett antal specialidrottsförbund, vilka i sin tur byggs upp från lokala idrottsföreningar. Idrottsrörelsen placeras i huvudsak i ruta A, dvs den typ av föreningar där själva deltagandet producerar värden för medlemmarna. Det ska noteras att kontakterna mellan statsmakten och idrottsrörelsen är intensiva. Detta gäller särskilt på den kommunala nivån. Undersökningar av kommunpolitiker visar att det är särskilt vanligt att de kontaktas av idrottsföreningar och att de själva är medlemmar i idrottsföreningar (Wallin m fl 1981, Bäck 2000). Bakgrunden är att det finns många beroendeförhållanden mellan kommunerna och idrottsföreningarna. Ungdomsverksamhet bedrivs med kommunala bidrag. Idrottsföreningar förvaltar ofta som entreprenörer kommunala idrottsanläggningar. Kommunerna anser ofta att de har nytta i marknadsföringen för att attrahera nya invånare, men framförallt företag, av att ha framgångsrika idrottsföreningar. • Konsumentkooperationen organiserar nästan 30 procent av de svarande. Störst är konsumrörelsen med lokala konsumentföreningar och Kooperativa förbundet som centralorganisation. Denna "gammalkooperativa" rörelse växte fram i en tät relation till arbetarrörelsen. Syftet var att förse medlemmarna med billiga varor genom egen detaljhandel, men i varierande utsträckning även egen produktion. I denna roll skulle vi

FRÅN

placera konsumentkooperationen i schemats ruta A. Ett viktigt syfte har också varit att bryta privata monopol. Viktiga delar av kooperationens industrisektor växte fram med detta mål. Genom att främja konkurrensen på olika marknader, skulle förhållandena förbättras även för icke medlemmar. Kooperationen närmar sig därmed schemats ruta C. Ett tredje syfte har varit att agera som företrädare för konsumentintresset (rutorna B och D) gentemot det allmänna. Oljekooperationen (OK) är en annan ekonomiskt tung gammalkooperativ rörelse. Till "nykooperationen" kan man räkna olika slag av brukarkooperativt drivna serviceinstitutioner finansierade med allmänna bidrag, som t ex föräldrakooperativ barnomsorg. • Boendeorganisationer omfattar 23 procent som medlemmar. Häri ingår bostadskooperationen med lokala bostadsrättsföreningar som grund. Viktiga centralorganisationer för bostadsrättsföreningarna är HSB och Riksbyggen, men många föreningar står utanför sådana organisationer. Bostadsrättsföreningarna och deras samarbetsorganisationer hör hemma i ruta A. De förser själva sina medlemmar med en tjänst. Detsamma gäller olika slags villaägarföreningar, som ibland också uppträder som påtryckningsgrupper (ruta B). Hyresgästföreningen är i huvudsak en renodlad intresseorganisation med hyresvärdarna och deras organisationer som motparter, men i mer allmänna bostadspolitiska spörsmål även stat och kommun (ruta B). I perspektiv av det analysschema som vi har använt här, hamnar de medlemsmässigt tunga organisationerna i det svenska föreningsväsendet i de två kategorierna A och B, dvs det handlar antingen om organisationer där medlemmarna direkt avses ha nytta av medlemskapet och föreningens verksamhet, eller så är det frågan om 13

SAMHÄLLET

TILL

P O L I T I K E N

55

påtrycknings- och intresseorganisationer. Några av dessa, framförallt den fackliga rörelsen och hyresgäströrelsen, har i första hand någon annan än stat och kommun som sin motpart. Dessa motparter är arbetsgivare och hyresvärdar. Dessa är vanligen också organiserade i föreningar som företräder medlemmarna, men det är klart att de medlemsmässigt inte når upp i så stor omfattning. De viktigaste arbetsgivarorganisationerna är Svenskt Näringsliv på den privata sektorn och Arbetsgivarverket samt organisationen Sveriges kommuner och landsting inom den offentliga sektorn.

Föreningslivet som politisk aktör Intresseorganisationer (ruta B) och förespråkargrupper (ruta D) är i varierande utsträckning aktiva i alla olika skeden av den politiska processen. Organisationerna försöker på olika sätt påverka opinionsbildningen genom massmediakontakter och reklamkampanjer. De flesta större organisationer har egna tidskrifter som ibland når utanför medlemskåren. Det finns också mer eller mindre nära band mellan vissa organisationer och partier. Det tydligaste exemplet är den nära kopplingen mellan LO och socialdemokraterna. Systemet med kollektivanslutning 13 till socialdemokraterna har upphört, men det finns fortfarande organisationsmedlemskap. Viktigast är förmodligen fackföreningsrörelsens ekonomiska stöd till det socialdemokratiska partiet. Nätet av personer med uppdrag i både partiet och fackföreningsrörelsen är en viktig länk. En mer perifer koppling till arbetarrörelsen har organisationer som konsument- och bostadskooperationen, PRO och hyresgästföreningen. Även i dessa fall finns det samtidig eller sekventiell (dvs uppdrag i olika närstående organisationer bildar karriärvägar) personöverlappning. Det andra politiska parti som har ett tydligt folkrö-

Lokala fackföreningar kunde genom majoritetsbeslut ansluta sig till den lokala socialdemokratiska partiorganisationen, varigenom alla fackföreningens

m e d l e m m a r också blev partimedlemmar.

56

DEN

SVENSKA

P O L I T I K E N

relseursprung är centerpartiet. Det finns liknande förbindelselinjer mellan centerpartiet och jordbrukets föreningsrörelse, som är en producentkooperativ rörelse. Förbindelserna mellan moderaterna och folkpartiet å ena sidan och näringslivets organisationer å den andra finns, men är mindre tydliga. Genom utnyttjande av sina kontaktnät kan organisationerna initiera nya frågor i regeringen eller i riksdagen. I beredningen av ärenden medverkar organisationerna ibland direkt genom representation i statliga utredningar och genom remissvar på utredningsbetänkanden. Forskning om utredningsväsendet visar att det har blivit mindre vanligt än förr med direkt representation i utredningskommittéerna. Statsvetaren Jan Johansson (1992) menar i sin avhandling om kommittéväsendet att utredningarnas tyngdpunkt mer har förflyttats från produktion av kunskapsunderlag och åstadkommandet av konsensus till att bli ett instrument för regeringen att kontrollera policyprocessen. I det formella beslutsfattandet i riksdagen är organisationerna inte närvarande annat än genom riksdagsledamöter som samtidigt är organisationsföreträdare. Även på utflödessidan involveras ibland organisationerna. I lekmannastyrelser i myndigheterna är organisationerna ibland representerade, även om detta har blivit mindre vanligt sedan början av 1990-talet. Däremot håller sig myndigheter ibland med olika slags referensgrupper där organisationer kan vara representerade. Slutligen förekommer det både på statlig och på kommunal nivå att föreningar och organisationer ibland fungerar som direkta utförare av offentlig eller offentligt finansierad verksamhet. Organisationernas medverkan beskrivs ibland som korporativism. Korporativismen har en viktig källa i den italienska fascismen under mellankrigstiden. I Italien organiserades näringslivet i syndikat. De sammanfördes i korporationer, en för varje näringsgren, inom vilka både företagare och anställda var företrädda. I det fascistiska

Italiens parlament bestod den ena kammaren av företrädare för korporationerna. Arbetsgivare och anställda hade inte motsatta intressen, utan förmodades sträva mot ett gemensamt bästa. Mot slutet av 1900-talet började termen användas i den vetenskapliga litteraturen för att beskriva ett system där ett begränsat antal intresseorganisationer representeras i statliga organ där de har möjlighet att påverka statens politik. Organisationerna har monopolställning och konkurrerar inte med varandra. I utbyte mot medverkan i politikutformningen lägger de själva restriktioner på sitt kravställande. Det svenska system, där arbetsmarknadens parter har fått en särställning i relationerna till statsmakten, men även tidvis andra organisationer som exempelvis jordbrukarorganisationerna, har av många beskrivits som ett i denna senare mening korporativistiskt system. Under slutet av 1900-talet menar många bedömare att systemet i stor utsträckning har avvecklats. Minskande deltagande i kommittéväsende är ett tecken på det. Den direkta styrelserepresentationen i statliga myndigheter har sedan 1992 i stort sett försvunnit, även om det har varit vanligt att personer som samtidigt råkar vara ledande företrädare för organisationer har utsetts till styrelseposter. En grupp statsvetare i Uppsala (Hermansson m fl 1999) hävdar att Sverige inte längre kan beskrivas som korporativistiskt. Detta betyder inte att organisationerna är mindre involverade i den politiska processen. I korporatismens ställe träder ett pluralistiskt system präglat av lobbying - professionella försök att påverka politiken antingen direkt gentemot beslutsfattarna eller indirekt via opinionsbildning. Eftersom lobbying antingen innebär att man har egna professionella lobbyister eller att man anlitar konsulter, kräver inflytande genom lobbyism ekonomiska resurser. I pluralismen blir det med andra ord organisationens kassakista i stället för utvaldhet i lagstiftning och formella institutionella arrangemang som avgör vem som får vara med och vem som får stå utanför.

FRÅN

Governance Som ett nytt perspektiv på förhållandet mellan å ena sidan föreningslivet och andra aktörer i "omgivningen" och å andra sidan aktörer i "det politiska systemet" har under senare år framträtt ett nätverksperspektiv. Sociala nätverk brukar beskrivas som system av utbytesrelationer mellan nätverkets deltagare, aktörerna. Deltagande i nätverket är frivilligt och den deltagare som inte längre upplever deltagande som lönsamt - dvs utbytet av deltagande är minst så stort som de bidrag man ger till andra deltagare i nätverket - lämnar nätverket. Nätverk är icke-hierarkiska. Det är inte order och lydnadsförhållanden som skapar samordning, utan det krävs att man kommer överens. För system av nätverk där staten eller organ och enheter inom statsmakten (den centrala eller lokala) medverkar har det blivit i ropet att använda det engelska uttrycket governance. Governance har setts som den nya tidens politik, till skillnad från den gamla hierarkistyrda politiken, som brukar kallas government. Det finns från 1990-talet och det tidiga 2000-talet ett flertal böcker, forskningsrapporter och artiklar där formuleringen "från government till governance" ingår. Detta slagord blir nästan till en svåreller oöversättlig ordlek. Engélsk-svenska standardordböcker brukar ge precis samma förklaring på svenska till båda termerna. En betydelse i engelskt språkbruk är att "governance" har en lite mer abstrakt och övergripande innebörd, ungefär som "styrsystem". I denna mening är både "government" och "governance" i sin senare betydelse olika slags "governance". I den nyare statsvetenskapliga terminologin tycks dock uppfattningen att governance är ett speciellt styr- och samordningssystem präglat av icke-hierarkiska, icke-obligatoriska utbytesrelationer ha vunnit ett visst burspråk. De nätverk som uppstår är annorlunda än korporativismen eftersom de bygger på att vara informella, frivilliga och icke-reglerade. Men de är också annorlunda än pluralismen på grund av den relativa stadga och bestän-

S A M H Ä L L E T

TILL

P O L I T I K E N

57

dighet som relationerna i nätverket har. Som exempel på governance har man ibland tagit den nya regionalpolitikens regionala tillväxtavtal, eller tillväxtprogram som de senare kommit att kallas. I stället för en regionalpolitik som innebär att staten omfördelar resurser till svaga regioner har det vuxit fram en politik där olika aktörer på det regionala territoriet, kommuner och andra offentliga organ, företag, arbetsmarknadsorganisationer och föreningslivets andra delar bildar nätverk för att mobilisera regionens resurser för tillväxt och utvecklings, Kritiska röster har inte saknats. Om delar av den offentliga politiken utformas i nätverk mellan offentliga organ och privata aktörer kan viktiga demokratiska värden hotas. Sådan kritik framkommer t ex i Demokratiutredningen (SOU 2000:1). Kritiken skulle kunna kopplas till vår tidigare diskussion (se kapitel 1) om demokratisk legitimitet. Eftersom nätverk bygger på utbyte, kan bara den som har något att bidra med delta. Resurssvaga grupper tenderar därför att ställas utanför politiken. Den representativa demokratin fördelar åtminstone en politisk resurs lika - rösträtten. I nätverksdemokratin får alla inte delta. Inflödeslegitimiteten hotas därför. På grund av att aktörer som inte ingår i den offentliga sektorn deltar, kan man inte ställa krav om offentlighet. Utbytesrelationer måste säkras genom förhandlingar och förhandlingar kräver ofta sekretess. Ingen vill visa upp vad man erbjuder eller vad man måste ge upp för att åstadkomma en överenskommelse. Eftersom detta sker i skymundan, hotas den genomskinlighet som krävs för demokratiskt ansvarsutkrävande. De icke-offentliga deltagarna kan inte i en kapitalistisk marknadsekonomi utsättas för demokratiskt ansvarsutkrävande. De har ju inget folkligt mandat som kan återkallas. Därmed hotas också genomflödeslegitimiteten. Man kan fråga sig varför en demokrati alls sysslar med "governance" om den hotar demokratins legitimitet på två fronter? Svaret är att det finns en tredje front: utflödeslegitimiteten. Det finns samhällsförhållanden av

58

DEN

SVENSKA

P O L I T I K E N

betydelse för medborgarnas levnadsvillkor som i marknadsekonomin inte ägs av de politiska organen. Riksdagen eller en fullmäktigeförsamling kan besluta sig blå om ekonomisk utveckling (output) men utan medverkan från aktörer utanför den offentliga sektorn blir det inget (outcome). Problemlösningsförmågan som är grunden till utflödeslegitimiteten kan kräva governance. Den danska demokratiforskaren Eva Sorensen (2002) har också pekat på andra problem som med ett tilltagande nätverkande följer vad hon menar är viktiga grundvalar för hela den representationsdemokratiska teoribildningen. 1 nätverkssamhället är staten inte suverän. I nätverkssamhället blir gränserna mellan offentligt och privat suddiga. Självutnämnda privata aktörer lägger sig i politiken och staten och dess organ invaderar det civila samhället. När politiker och byråkrater ingår i nätverken suddas gränserna ut mellan politik och administration. Det är inte säkert att det är de politiska besluten som styr byråkratin om de ska förhandla om politikens innehåll. Eva Sorensen efterlyser system som reglerar nätverksdemokratin. Hur ska de flytande gränserna mellan privat och offentlig och mellan politik och förvaltning bestämmas? Hur ska svaga grupper stärkas så att de får resurser att delta i nätverkandet? Sorensen och andra efterlyser en metaguvernör som kan vara ett samlingsnamn på arrangemang för att bestämma nätverkspolitikens spelregler.

Massmedia I traditionella framställningar om förhållandet mellan politik och samhälle har media, dvs framförallt press och etermedia (radio och TV) en roll som kommunikationskanal mellan det politiska systemet och medborgarna (t ex Birgersson & Westerståhl 1979). Medierna samlar upp opinioner som finns i "det politiska systemets omgivning" och skickar dem vidare in i systemet. I denna föreställningsvärld kan media också inta en mer aktiv

roll genom att själva bidra till att opinioner bildas bland medborgarna, opinioner som därpå kan kommuniceras till makthavarna. Men media har också en uppifrånned-funktion: Genom medierna kan makthavarna nå medborgarna med sina budskap. Massmediaforskaren Kent Asp (1997) menar att media sedda i perspektivet som "kanaler" har en begränsad makt. Makten begränsas av vilka opinioner som finns bland medborgarna, eller av tillgången på frågor som är möjliga att bilda opinion kring. Asp föreslår ett annat sätt att se på medierna, som gör att deras roll framträder tydligare: Liksom andra aktörer i samhället agerar de utifrån sina egna drivkrafter men inom ramarna för en struktur som i varje enskild situation är given och som anger ramarna för vad som är möjligt att göra. På sikt är strukturen föränderlig. Strukturen utgörs av medieutbudet, som förändras i samspel mellan medierna själva, publiken och aktörer utanför medierna, t ex politiska eller ekonomiska aktörer. I ett sådant perspektiv blir det enligt Asp viktigt att studera utbudet, relationen mellan politiken och media som aktörer samt hur journalistiken påverkar individen och samhället. I det traditionella synsättet är mediernas makt inte bara begränsad, den är också "episodisk". Det är i enskilda politiska frågor som medierna kan ha betydelse genom att bilda eller fånga upp opinioner och föra fram dem till det politiska systemet. Mediernas agerande är lätt att observera, och de utövar därigenom makt i det som i maktdiskussionen (se kapitel 1) kallats maktens första dimension. I det mer nyanserade perspektivet ser man också mediernas makt i maktens andra och tredje dimensioner. I den andra maktdimensionen handlar det om mediernas förmåga att sätta (eller hindra) frågor på den politiska dagordningen. Det är mediernas dagordningsmakt. I den tredje maktdimensionen handlar det om mediernas förmåga att forma människornas världsbild. Vi har i kapitel 1 diskuterat hur det ligger i mediernas intresse att förneka politikernas autenticitet som

FRÅN

representanter för folket. Ett sådant intresse erbjuder en tolkning av varför journalistiken gärna erbjuder en bild av politiken som ett smutsigt hantverk för makt- och vinningslystna aktörer. Medierna erbjuder ett språk med kategoriseringar och innebörder. Språket styr vad som kan tänkas och vad som kan göras. Det var inte för inte som maktutredningen kallade sin rapport om media och opinionsbildning för "Makten över tanken" (Petersson & Carlberg 1990). Innehållet i medierna bestäms i aktör-struktur-perspektivet av ett samspel mellan olika aktörer, /ournalistkåren är en viktig aktörsgrupp. Maktutredningen konstaterade att journalisternas ställning har förstärkts kraftigt över några årtionden. Journalisterna är fler och har fått en skarpare yrkesidentitet med förmåga att uppträda mer självständigt i förhållande till medieägarna och andra intressenter. För alla professionella grupper är de värden som inplanteras i utbildningen viktiga och kommer att försvaras därför att de medverkar i att avgränsa professionen från andra grupper och att ge den en roll. I journalistutbildningen betonas att det är journalisternas uppgift att ge de svaga en röst och kritiskt granska makthavare. Massmedia är också företag och företagsekonomiska mål har betydelse. Detta kommer också att gälla journalisterna. Även om de har ett ideal om att upprätthålla en professionell integritet så hotas deras jobb om intäkterna till företaget sinar. Om annonsörer, publik och/eller offentliga eller privata bidragsgivare sviker överlever inte medieföretaget. Det är viktigt att komma ihåg att aktörer i samhället utanför medierna är medvetna om mediernas makt och försöker utnyttja den för sina egna syften. Att lyckas plantera reklam för varor och tjänster i den redaktionella texten anses ofta som mer verkningsfullt än betalda annonser. Att förse filmbranschen med rekvisita är en hel industri. Få i den generation som växte upp med den nyfödda televisionen glömmer nog att Roger Moore som "Helgonet" åkte omkring i en Volvo P1800. Det här

S A M H Ä L L E T

TILL

P O L I T I K E N

59

gäller också partier och politiker. Det går en strid ström av pressmeddelanden från partier, myndigheter och politiker till redaktionerna. När Upplands Väsby kommun för några år sedan med anledning av en kris i kommunens finanser beslöt att organisera om den kommunala nämndapparaten, marknadsfördes åtgärden med en kallelse till en vältajmad presskonferens om "ekonomiskt undantagstillstånd". Det var ingen tillfällighet att den lokala socialdemokratiska partiorganisationens ordförande till professionen var informationschef på den socialdemokratiska partistyrelsen. En grupp massmediaforskare i Göteborg som särskilt studerat kommunjournalistiken hittar en hel uppsättning tekniker som kommunalpolitiker använder: Läckor, att se till att man är anträffbar vid tillfällen som man själv bedömer som lämpliga, att ge snabb service i gynnsamma frågor och till reportrar som man gillar är några exempel (Asp m fl 1997).

Medielandskapet Dagspressen har traditionellt en stark ställning i det svenska samhället. I tryckfrihetsförordningen har den ett särskilt grundlagsskydd. Den första tryckfrihetsförordningen kom till redan 1766. Tryckfrihetslagstiftningens huvudprinciper är friheten att i tryck få ge uttryck för sina tankar, friheten att bland allmänheten få sprida tryckt skrift samt fri tillgång till källor. Rätten till information garanteras bland annat av offentlighetsprincipen och meddelarskyddet. Offentlighetsprincipen innebär att handlingar som inkommit till eller upprättats hos en offentlig myndighet (allmänna handlingar) är offentliga och att de kan hemlighållas bara genom beslut i det enskilda fallet och med stöd av särskild lagstiftning (sekretesslagen). Det är möjligt att överklaga ett sådant beslut. Meddelarskyddet innebär att den som är verksam inom offentlig verksamhet har rätt att anonymt lämna uppgifter till massmedia. Det är förbjudet att efterforska en

60

DEN

SVENSKA

P O L I T I K E N

sådan källa. Den nuvarande tryckfrihetsförordningen är

framförallt av LO, som i början av 1990-talet fick nog.

sedan 1949. Sedan 1991 finns också en särskild yttrande-

Koncernföretaget A-pressen gick i konkurs 1992 och

frihetsgrundlag som innebär att tryckfrihetsförordning-

drog flera tidningar med sig. Efter A-presskonkursen

ens principer tillämpas på etermedia och elektroniska

har ytterligare socialdemokratiska tidningar sålts eller

media.

avvecklats. Den största tidningen med en socialdemo-

Det finns drygt 100 tidningar med utgivning flera da-

kratisk ledarsida ägs numera till hälften av den norska

gar i veckan på den svenska marknaden. Den samman-

mediekoncernen Schibsted som paradoxalt nog också

lagda upplagan är omkring 4,2 miljoner exemplar, som

är ägare till den största dagstidningen med moderat le-

läses av ungefär 80 procent av den vuxna befolkningen.

darsida - Svenska Dagbladet. Centerpartiet sålde 2005

Sverige är därmed i en absolut toppgrupp i världen vad

sin livaktiga koncern av regionala dagstidningar, vilket

gäller tidningskonsumtion. Nyhetstidningarna brukar

gjorde centerpartiet till världens rikaste politiska parti.

grupperas i fyra grupper: storstädernas morgontid-

Etermediascenen dominerades, liksom i de flesta and-

ningar (Dagens Nyheter, Svenska Dagbladet, Göteborgs-

ra europeiska länder, under 1900-talet av offentliga mo-

Posten och Sydsvenskan) med sammanlagt ungefär en

nopol. Radiotjänst fick 1925 monopol på ljudradiosänd-

fjärdedel av marknaden, kvällstidningarna (Aftonbladet,

ningar och när televisionen gjorde entré 40 år senare fick

Expressen, Göteborgstidningen och Kvällsposten) med

den ingå i Sveriges Radio som Radiotjänst döpts om till.

en femtedel av marknaden, regionala och lokala tid-

Ägare är en stiftelse som staten grundat. Från 1992 blev

ningar med minst tredagarsutgivning (45 procent) och

Sveriges Television (SVT) ett separat företag med i prin-

lokala och regionala fådagarstidningar (10 procent). En

cip samma ställning som Sveriges Radio. Verksamheten

betydelsefull innovation på nyhetstidningsmarknaden

finansieras med avgifter som obligatoriskt utgår för den

är de gratisutdelade tidningarna (främst Metro) i stor-

som äger någon form av TV-mottagare (TV-licens). För

stadsregionerna.

att administrera avgiftssystemet finns ett särskilt bolag,

Ägandet av tidningar har genomgått en stark koncen-

som har fått ärva det gamla namnet Radiotjänst i Kiruna

tration. Bonniergruppen äger bland annat Dagens Nyhe-

AB. Distributionsnätet handhas av det statliga bolaget

ter, Expressen och Sydsvenskan. Den norska Schibsted-

Teracom som avskildes i samband med Televerkets (nu-

koncernen äger Aftonbladet och Svenska Dagbladet. På

mera Telia) bolagisering.

regional nivå finns det ett antal starka tidningskoncerner

Monopolet utmanades av aktörer som ville sända

bland annat med bas i Jönköping, Karlstad och Västerås.

reklamfinansierad radio redan på 1960-talet. De sände

Tidningskoncernerna har också breddat sig genom ägar-

kommersiell radio med popmusik från fartyg förank-

intressen i radio- och TV-företag. Inte minst gäller att

rade på internationellt vatten utanför Stockholms skär-

Stenbecksfärens MTG som är ägare till Metro är tungt

gård och i Öresund (Radio Nord och Radio Syd). De

förankrat i den privata etermediamarknaden.

var en nagel i ögat på såväl myndigheterna som Sveri-

Socialdemokraterna och centern hade tidningar som

ges Radio. Sveriges Radios start av "Melodiradion" (P3)

ägdes av partiorganisationer eller partierna närståen-

var ett försök att konkurrera ut piraterna. 1962 beslöts

de organisationer. För att garantera att det inte skulle

den så kallade "piratradiolagen" som förbjöd annonse-

uppstå pressmonopol infördes ett statligt presstöd till

ring i piratkanalerna och transporter till båtarna. Radio

"andratidningar". Dessa var ofta socialdemokratiska

Nord gav upp medan Radio Syd fortsatte. Britt Wadner,

tidningar. Trots presstödet krävdes stora kapitalinsatser

som drev Radio Syd, dömdes till böter och tre månaders

FRÅN

fängelse. Lagen skärptes ytterligare 1966 varefter även Radio Syd gav upp. Under sent 1970-tal (1978) tilläts föreningar att starta "närradiostationer" som inte fick vara finansierade med reklam. Det tidiga 1990-talet som även i andra avseenden (det nyliberala genombrottet) var en brytningstid medförde en kommersialisering av radio- och TV-marknaderna. 1987 hade den moderna tiden medfört att det inte längre var aktuellt med skutor som "MS Bon Jour" och "Cheeta II" förtöjda utanför kusten. Nu kunde TV distribueras via satellitsändningar. Den första svenska kommersiella satellitdistribuerade TV-kanalen var TV3. Den över det markbundna sändarnätet distribuerade reklamfinansierade TV4 startade 1992 och kommersiell lokalradio introducerades 1993/ TV4 sänds med stöd av ett särskilt statligt tillstånd och verksamheten övervakas liksom SVT och de marksända radiokanalerna av en särskild statlig domstolsliknande myndighet (Granskningsnämnden). De satellitdistribuerade TV-kanalerna är baserade i andra länder och står i huvudsak utanför den svenska lagstiftningen. Den kommersiella lokalradion introducerades med uttalat syfte att vara just lokal, men det har skett en stark koncentration till nationella nätverk, där det lokala inslaget i programverksamheten ofta har reducerats till lagstiftningens minimum. Den kommersiella radion och stora delar av den kommersiella TV:ns programverksamhet är av ren underhållningskaraktär utan påtagliga inslag av journalistik. I "kanalperspektivet" på massmedias roll kan man därför bedöma deras politiska makt som obetydlig om ens någon. Detta hindrar inte att även popmusikradion och de amerikanska TV-serierna bidrar till att forma svenskens världsbild och att kommersiell radio och TV utövar en del av makten över tanken. Internet tillsammans med digitalisering av radio och TV och integreringen av dessa digitala media är den utveckling som närmast förväntas förändra massmedialandskapet. De större tidningsföretagen har numera

S A M H Ä L L E T

TILL

P O L I T I K E N

61

också en Internetupplaga, samtidigt som det växer fram en undervegetation av rent Internetpublicerade tidningar av olika slag. Radio- och TV-företagen utnyttjar ofta Internet som en kompletterande publiceringskanal, men det finns också rent digitala radiokanaler som också kan avlyssnas via Internet. Utbyggnaden av en infrastruktur av bredband har varit en förutsättning för detta nya medielandskap.

Utifrån och in I det här kapitlet har vi studerat flödet av stöd och krav från det omgivande samhället in i det politiska systemet. Det svenska folkets politisk-kulturella orienteringar är den fond mot vilken stöd- och kravflödena kan förstås. De politiska institutionernas avtagande förankring hos medborgarna har problematiserats. Valsystemet (inklusive folkomröstningar) är den åtminstone i ett normativt perspektiv viktigaste förmedlingsmekanismen mellan folket och systemet. Aktörerna i valsystemet är framförallt de politiska partierna, men partierna fullgör också centrala uppgifter i omvandlingsprocesserna inne i det politiska systemet. Vi har också ägnat särskild uppmärksamhet åt föreningslivet och medierna som ytterligare strukturer mellan medborgarna och systemet, strukturer som formar, filtrerar och förmedlar impulserna. Det gemensamma för beskrivningen av det politiska systemets inflöde är att vi har avgränsat oss till systemets inhemska omgivning. Men det är viktigt att komma ihåg att det också finns en omgivning av ökande betydelse utanför Sveriges gränser. Redan David Easton påpekade att det politiska systemet har en internationell omgivning. Samspelet med andra stater (och även aktörer som inte är stater, t ex de multinationella företagen och de internationella organisationerna) har länge varit en statsvetenskaplig specialitet. För svensk politik har frågan om europeisk integration kring tusenårsskiftet fått ökande betydelse. Till den-

62

DEN

SVENSKA

P O L I T I K E N

na fråga ska vi återkomma längre fram i boken. Redan i nästa kapitel om den svenska författningen och dess framväxt ska vi se hur Sveriges anslutning till EU har hanterats i grundlagen. Det därpå följande kapitlet ägnas helt åt EU, dess historia, struktur och de politikskapande processerna i EU. Det är uppenbart att vad som händer i EU och dess institutioner bestämmer mycket av förutsättningarna för den svenska politiska processen idag, och kommer därmed att utgöra en annan typ av inflöde i det svenska politiska systemet. Detta blir inte minst tydligt i de processer som äger rum i den svenska statsförvaltningen som behandlas i kapitel 5. Globalisering har blivit ett nyckelord i vår tid. De tilltagande beroendeförhållandena mellan stater, som EU är ett uttryck för, är en del av globaliseringen, men som än viktigare har den tilltagande snabbheten i flödena av information och kapital framhållits. Både information och kapital kan numera med bokstavligen blixtens hastighet färdas över nationsgränserna. Kapitalflödena sätter eftertryckliga restriktioner för möjligheterna att föra en nationell ekonomisk politik. För en svensk regerings överlevnadsförmåga blir kreditbetyget på den svenska staten från internationella kreditrankningsföretag minst lika betydelsefullt som mätningarna av väljaropinionen. Förflyttning av produktionsresurser till låglöneländer påverkar den inhemska löne- och näringspolitiken. Som exempel på informationshastigheten tar den norska maktutredningen exemplet med den franska revolutionen 1789. Det tog en månad för nyheten om revolutionen att nå de skandinaviska storstäderna, medan TV-tittare över hela världen kunde följa nyårsfirandet år 2000 runt hela klotet (Tranoy & 0sterud 2001). Globaliseringsidén har både sina anhängare och sina kritiker. De starkaste anhängarna menar att världen har kommit in i en kvalitativt ny era. Inte bara beroendeförhållandena och snabbheten i impulserna skiljer sig från tidigare förhållanden. Beroendena och hastigheten har nått sådana nivåer att vi måste ha ett

helt nytt betraktelsesätt. I denna nya värld finns överhuvud ett begränsat utrymme för politik, ja för viljestyrt handlande. Det är den tekniska och ekonomiska utvecklingens opersonliga krafter som styr. Kritikerna menar att globalismbilden är våldsamt överdriven. Det handlar om grad- och inte artskillnader, och den strukturella determinismen är inte total. Med politisk handling kan omvärlden fortfarande påverkas. Särskilt markant har skiljelinjen mellan "hyperglobalisterna" och globalismens kritiker blivit i diskussionen om välfärdsstatens framtid. Vi ska återvända till denna diskussion i kapitel 8, när vi ska se på några viktiga policyförlopp i modern svensk politik. 1990-talets pensionsreform tas där som exempel på välfärdspolitikens förändring. Den svenska pensionsreformen faller väl in i ett mönster av nedskärnings- och åtstramningspolitik av välfärdssystem som återfinns i flera länder samtidigt. De globala beroendeförhållandena kan ses som en förklaring av en sådan megatrend (Mishra 1999). Andra författare menar samtidigt att detta är en felsyn. I själva verket är de flesta nationella välfärdssystem i stort sett intakta, och utformade så att de passar in i mönster som man har valt för länge sedan. Stigberoende är nyckelordet i denna alternativa skola (Pierson 2000, Swank 2002). Det finns en tendens till att inrätta övernationella juridiska instanser som påverkar och begränsar utformandet av nationell politik som beskrivs i kapitel 7. Även de regelbundna mötena mellan de ekonomiskt och politiskt starkaste länderna i världen, såsom G7 och G9, har fått en ökad betydelse för hur världsekonomin utvecklas och därmed också hur nationell politik bedrivs i ett litet och extremt utlandsberoende land som Sverige. Om det vore så att politiken har upphört att spela en roll och det nationella politiska beslutsfattandet har upphört och ersatts av i det närmaste ödesbestämda och opersonliga marknadsmekanismer, hade vi aldrig skrivit den här boken. Det är vår uppfattning att den svenska politiken spelar roll, samtidigt som det är uppenbart att

FRÅN

det svenska politiska systemet i en mycket större utsträckning än tidigare är sammanflätat med andra system. Inte minst är det viktigt för att man ska kunna förstå det svenska politiska systemet på 2000-talet och hur politiken utformas, att bilden av den påstådda globaliseringen finns med. Hur det än är med den nationella självständigheten och det politiska handlingsutrymmet, så finns föreställningen om globaliseringen med i den politiska diskussionen och bidrar till att forma politiken.

S A M H Ä L L E T

TILL

P O L I T I K E N

63

Refererenser Asp, Kent, Bengt Johansson & Larsåke Larsson (1997) Nära nyheter. Studier om kommunjournalistik Göteborg: CEFOS Bengtsson, Bo (2004) "Föreningsliv, makt och integration - ett inledande perspektiv" i Bo Bengtsson (red) Föreningsliv, makt och integration Ds 2004:49 Birgersson, Bengt-Owe & Jörgen Westerståhl (1979) Den svenska folkstyrelsen Stockholm: Liber Bäck, Henry (2000) Kommunpolitiker i den stora nyordningens tid Malmö: Liber Bäck, Henry & Maritta Soininen (2004) Politisk annonsering eller nätverkande? Uppföljning och utvärdering av partiernas särskilda informationsinsatser till invandrarväljare vid 2002 års val Göteborg: Förvaltningshögskolan Campbell, Angus, Phillip E Converse, Warren E Miller & Donald S Stokes (1960) The American Voter New York: Wiley Douglas, Mary (1982) In theActive Voice London: Routledge 8c Kegan Paul Downs, Anthony (1957) An economic theory of democracy New York: Harper 8c Row Engene, Jan Oskar (2005) "Ytre hoyre: Valgtaperne" i Marie Demker 8c Lars Svåsand (red) Partiernas århundrade. Fempartimodellens uppgång och fall i Norge och Sverige Stockholm: Santérus Fallend, Franz, Györgyi Ignits 8c Pawel Swianiewicz (2006) "Divided loyalties? Mayors between party representation and local community interests" i Henry Bäck, Hubert Heinelt 8c Annick Magnier (red) TheEuropean Mayor: Political leaders in the changing context of local democracy Wiesbaden: VS Verlag fur Sozialwissenschaften.

64

DEN

SVENSKA

P O L I T I K E N

Grendstad, Gunnar (2003) "Reconsidering Nordic Party Space" Scandinavian Political Studies, 26(3), 193-217 Grendstad, Gunnar & Susan Sundback (2003) "SocioDemographic Effects on Cultural Biases: A Nordic Study of Grid-Group Theory" Acta Sociologica Vol 46 No 4 289-306 Hadenius, Axel (1979) "Politiska aktörers preferenser" Statsvetenskaplig Tidskrift Vol 82 Nr 3 Hedberg, Per & Henrik Oscarsson (2005) "PM ang informationseffekter på valdeltagande i samband med 2004 års svenska Europaparlamentsval" i Tom Andersson "Europavalet 13 juni 2002 Moment 22. Uppföljning och utvärdering av riksdagspartiernas informationsinsatser inför Europaparlamentsvalet 2004" Stockholm: Institutionen för tillämpad kommunikationsvetenskap - GI och IHR Hermansson, Jörgen, Anna Lund, Torsten Svensson & PerOla Öberg (1999) Avkorporativisering och lobbyism - konturerna till en ny politisk modell. En bok från PISA-projektet SOU 1999:121 Demokratiutredningens forskarvolym XIII Jensen, Lotte (1998) "Cultural Theory and Democratic Functional Domains: The Case of Danish Housing" Public Administration Vol 76 s 117-39 Johansson, Jan (1992) Det statliga kommittéväsendet: kunskap, kontroll, konsensus Stockholm: Statsvetenskapliga institutionen Johansson, Staffan (2001) Självständiga rörelser eller kommunala underleverantörer - ideella organisationers roll i välfärdssystemet Göteborg: CEFOS Lipset, Martin & Stein Rokkan (1967) Party systems and voter alignments: cross-national perspectives New York: Free Press

Listhaug, Ola (1995) "The Dynamics of Trust in Politicians" i Hans-Dieter Klingemann & Dieter Fuchs (red) Citizens and the State: Beliefs in Government Volutne One Oxford: Oxford University Press Lundström, Tommy & Filip Wijkström (1995) "Defining the Nonprofit Sector: Sweden." Working Papers of the Johns Hopkitis Comparative Nonprofit Sector Project, no 16. Baltimore: The Johns Hopkins Institute for Policy Studies Mair, Peter & Ingrid van Biezen (2001) "Party Membership in Twenty European Democracies 1980-2000" Party Politics Vol 7 No 1 Mishra, Ramesh (1999) Globalization and the Welfare State Cheltenham: Elgar Parry, Geraint, George Moyser & Neil Day (1992) Political Participation and Democracy in Britain Cambridge: Cambridge University Press Petersson, Olof & Ingrid Carlberg (1990) Makten över tanken. En bok om det svenska massmediesamhället Stockholm: Carlssons Bokförlag Petersson, Olof, Jörgen Hermansson, Michele Micheletti, Jan Teorell & Anders Westholm (1998) Demokrati och medborgarskap. Demokratirådets rapport 1998 Stockholm: SNS Förlag Petersson, Olof, Gudmund Hernes, Sören Holmberg, Lise Togeby & Lena Wängnerud (2000) Demokrati utan partier. Demokratirådets rapport 2000 Stockholm: SNS Förlag Petersson, Olof, Anders Westholm & Göran Blomberg (1989) Medborgarnas makt Stockholm: Carlssons Bokförlag Pierson, Paul (2000) "Increasing Returns, Path Dependence, and the Study of Politics" American Political Science Review 94: 251-267

FRÅN

Rydgren, Jens (2005) Från skattemissnöje till etnisk nationalism. Högerpopulism och parlamentarisk högerextremistn i Sverige Lund: Studentlitteratur Rose, Lawrence E (2002) "Normer og roller - borgerpliktens endelikt?" i Bernt Aardal (red) Valgdeltakelse og lokaldemokrati Oslo: Kommuneforlaget Schmitt, Herrmann & Sören Holmberg (1995) "Political Parties in Decline" i Hans-Dieter Klingemann & Dieter Fuchs (red) Citizens and the State: Beliefs in Government Volume One Oxford: Oxford University Press Sjöblom, Gunnar (1968) Party strategies in a multiparty system Lund: Studentlitteratur SOU 2000:1 En uthållig demokrati. Demokratiutredning• ens slutbetänkande Swank, Duane (2002) Global Capital, Political Institutions and Policy Change in Developed Welfare States Cambridge: Cambridge University Press Sorensen, Eva (2002) Politikerne og netvcerksdemokratiet Köpenhamn: Dansk Jurist- og Okonomforbunds Forlag Teorell, Jan (1998) Demokrati eller fåtalsvälde? Om beslutsfattande i partiorganisationer Uppsala: Statsvetenskapliga institutionen Teorell, Jan & Anders Westholm (1999) "Att bestämma sig för att vara med och bestämma: Om varför vi röstar - allt mindre" i Erik Amnå (red) Valdeltagande i förändring Demokratiutredningens forskarvolym XII, SOU 1999:132 Theodorsson, Annika (2003) Samtala både länge och väl. Deliberativ demokrati i tre föräldrakooperativ och dess effekter på deltagarna Göteborg: Förvaltningshögskolan

S A M H Ä L L E T

TILL

P O L I T I K E N

65

Thompson, Michael, Richard Ellis & Aaron Wildavsky (1990) Cultural Theory Boulder: Westview Press Togeby, Lise (2003) Fra fremmedarbejdere til etniske minoriteter Århus: Aarhus Universitetsförlag Tranoy, Bent Sofus & Öyvind Osterud (2001) "Globaliseringen og Norge" i Bernt Sofus Tranoy & Öyvind Osterud (red) Mot et globalisert Norge? Rettslige bindninger, ekonomiske foringer og politisk handlingsrom Oslo: Gyldendal Akademisk Vogel, Joachim, Erik Amnå, Ingrid Munck & Lars Häll (2003) Associational life in Sweden. General Welfare, Social Capital, Training in Democracy Stockholm: SCB Wallin, Gunnar, Henry Bäck & Merrick Tabor (1981) Kommunalpolitikerna. Rekrytering - arbetsförhållanden -funktioner. DsKn 1981:17-18 Widfeldt, Anders (1995) "Party Membership and Party Representativeness" i Hans-Dieter Klingemann & Dieter Fuchs (red) Citizens and the State: Beliefs in Government Volume One Oxford: Oxford University Press

3.

Den svenska konstitutionen Alla demokratiska stater har regler för hur statsskicket ska fungera och organiseras och, i många fall, vad det demokratiska statsskicket syftar till. Dessa regler är i förväg kända och officiellt etablerade och i de flesta fall är de nedtecknade i en konstitution, grundlag eller författning. Demokratiska statsskick kan se olika ut och det är i konstitutionen som den officiella versionen presenteras. Det är alltså bl a genom konstitutionen som väljarna ska övertygas om varför de ska acceptera den makt som utövas av de styrande. Ett demokratiskt statsskicks officiella regelverk syftar ytterst till att legitimera den offentliga maktutövningen. Reglerna i konstitutionen är vanligen svårare att förändra än vanliga lagar. Därför är det inte förvånande att den officiella versionen av hur landet styrs inte riktigt stämmer med den reella - vilket Sverige är ett mycket tydligt exempel på. I vårt land, liksom i alla andra länder, finns det en spänning mellan vad konstitutionen säger och hur statsskicket de facto fungerar. Det pågår därför ständigt i alla demokratiska stater en diskussion om hur det formella stämmer överens med det reella. I detta kapitel beskrivs översiktligt hur denna diskussion sett ut i Sverige, dvs den svenska konstitutionens framväxt och förändring över tiden, särskilt när det gäller riksdagens och regeringens organisering och relationer.

I alla demokratiska stater finns det regler för hur statsskicket ska fungera och vad den offentliga verksamheten ytterst syftar till. 1 de allra flesta fall finns dessa regler samlade i ett dokument som kallas konstitution eller grundlag. För Sveriges del används dessutom ibland uttrycketförfattning som liktydigt med begreppet konstitution, vilket lätt kan skapa förvirring eftersom begreppet författning också kan användas som en samlande beteck-

ning för alla regler (dvs grundlagar, lagar, förordningar och föreskrifter) som utfärdas av behörig myndighet. Riksdagen stiftar grundlagar och vanlig lag, regeringen beslutar om förordningar. Föreskrifter är benämningen på de regler som utfärdas av statliga eller kommunala organ. I Sverige är vi ganska ensamma om att ha fyra grundlagar - regeringsformen, successionsordningen, tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen -

DEN

SVENSKA

K O N S T I T U T I O N E N

67

som tillsammans utgör konstitutionen (författningen). Till detta kommer riksdagsordningen som är ett mellanting mellan grundlag och vanlig lag (Holmberg m fl 2003). Grundlagarna är svårare att ändra än andra lagar. Huvudprincipen är att det krävs två riksdagsbeslut med ett val emellan. Riksdagsordningen kan ändras antingen genom kvalificerad majoritet (3/4 majoritet och mer än hälften av riksdagsledamöterna måste ha deltagit i omröstningen) eller på samma sätt som grundlag. Om det är en bestämmelse av mindre betydelse används samma regler som vid vanliga lagbeslut.

statsskick legitimeras den offentliga maktutövningen genom sitt folkliga mandat - det i fria och öppna val valda parlamentet förväntas avspegla folkets vilja. De beslut som fattas av parlamentet är därför tänkta att förverkliga folkviljan - principen om folksuveräniteten. Du som medborgare förväntas följa de lagar och andra beslut som fattas av riksdagen eftersom du har varit med och fattat besluten (i alla fall haft en möjlighet att påverka). Tanken med ett parlamentariskt statsskick kan enklast beskrivas som en successiv delegering av den offentliga makten från folket, via parlamentet till regeringen.

I regeringsformen läggs de grundläggande spelreglerna fast, liksom målen för den svenska demokratin. Här nämns vilka som är de främsta offentliga institutionerna - statschefen, riksdagen, regeringen, förvaltningen, domstolarna och riksbanken. Successionsordningen reglerar tronföljden inom den Bernadotteska släkten och sedan 1970-talet anges det att tronen ärvs av det förstfödda barnet (fullständigt kognatisk) och inte som tidigare det första barnet av manligt kön (agnatisk) 1 . Tryckfrihetsförordningen innehåller bestämmelser om vad som gäller för det skrivna ordet och den senaste grundlagen, yttrandefrihetsgrundlagen, från 1991, gör detsamma för etermedierna.

Den närmare innebörden av parlamentarism kan emellertid definieras på olika sätt. Statsvetaren och talmannen Björn von Sydow (1997) har vid en genomgång av hur olika forskare definierar parlamentarism kommit fram till att åtta kriterier måste vara uppfyllda, där de tre första är de viktigaste, för att fullständig parlamentarism ska råda. Mest centrala är enligt honom följande kriterier:

I konstitutionen beskrivs hur den offentliga maktutövningen ska gå till i en stat och vad som legitimerar denna maktutövning. Men alla demokratiska statsskick är inte likadana och man brukar här tala om två huvudtyper - parlamentariska statsskick och statsskick som bygger på principen om maktdelning (presidentiella). I det parlamentariska statsskicket är den offentliga makten koncentrerad till ett folkvalt parlament. Det är parlamentet som i folkets namn fattar beslut om lagar och hur de gemensamma ekonomiska resurserna ska användas och som i efterhand kontrollerar hur lagar och andra beslut verkställs och administreras. I ett parlamentariskt 1

1. Regeringen är för sin sammansättning och politik beroende av den partipolitiska ställningen i folkrepresentationen; det relativa inflytandet över utformningen av den politik som formas av riksdag och regering varierar dem emellan. 2. Väljarna har ett indirekt inflytande över regeringsmakten, via valen till folkrepresentationen; regeringsbildningen i form av parti- och personkombinationer kan förändras utan att väljarna i förväg går till valurnorna. 3. Statschef och regeringschef är separata funktioner; för statschefen finns inget utrymme för självständig maktutövning. I andra hand gäller: 4. Ministrarna är parlamentsledamöter; de deltar i parlamentsdebatter och i partigruppsmöten.

Kognatisk tronföljd innebär att en kvinna endast kan ärva tronen om det helt saknas manliga tronpretendenter, m e d a n fullständigt kognatisk innebär att det

förstfödda barnet ärver tronen.

68

DEN

SVENSKA

P O L I T I K E N

5. Regeringen är ett kollektiv; ministeransvarigheten är dock både kollektiv och individuell. 6. Premiärministern har en ledande ställning; beslutsfattandet inom regeringen kan dock vara mer eller mindre kollektivt. 7. Misstroendeförklaring mot en regering och dess rätt att avgå (kabinettsfråga) eller förordna om parlamentsupplösning förekommer som ömsesidiga instrument för att fastställa vad majoriteten i folkrepresentationen står för. 8. Den inomparlamentariska oppositionen har att utöva en del av lagstiftningsfunktionen samt att granska hur regeringsmakten utövas; oppositionspartier är lojala mot det parlamentariska systemet och står i princip redo att överta regeringsmakten. Utmärkande för parlamentariska statsskick är att makten i praktiken förskjuts till förmån för regeringen, som i många fall blir den egentliga, om än inte den formella, beslutsfattaren. Men i ett renodlat parlamentariskt statsskick är detta förhållande kanske inte så problematiskt som det först verkar, eftersom regeringen för sin existens och maktutövning kontrolleras av parlamentet och dessutom är regeringens ledamöter samtidigt medlemmar av parlamentet. De som har majoriteten i parlamentet bildar med andra ord regering, även om de inte i alla fall har en majoritet av väljarna bakom sig, något vi strax ska återkomma till. Som tidigare nämnts (se kap 1) handlar demokrati till stor del om att hitta en lämplig avvägning mellan två huvudprinciper. Å ena sidan majoritetens rätt att styra - vilket i praktiken är vad folksuveränitetsprincipen går ut på - å andra sidan minoriteters rätt till visst grundläggande skydd. Ett renodlat parlamentariskt statsskick innebär att betoningen läggs på majoritetens rätt att styra. De politiska intressen som vinner valet kommer att ha majoritet i parlamentet och kan därmed styra politiken i önskad riktning. Parlamentariska statsskick är ofta bra på att fatta politiska beslut relativt snabbt och

få dem omsatta i praktiken. Om folkets mening ändras leder detta tämligen snabbt till att politiken läggs om. Men den parlamentariska teoribildningen är problematisk på vissa ställen och tillämpningen av den grundläggande demokratiska principen om majoritetens rätt att bestämma får ibland oönskade konsekvenser. Den kanske viktigaste invändningen handlar om att det som kallas för majoritetens styre oftast är frågan om en majoritet som tar sin utgångspunkt i ett konstruerat folkbegrepp. Demokrati brukar visserligen översättas med folkstyre, men folket i en stat är inte detsamma som dess invånare utan är liktydigt i första hand med dem som är röstberättigade. En stor del av invånarna i ett land kan inte påverka valet av "sina" representanter i parlamentet, och därför avspeglar sällan majoriteten i ett parlament den verkliga majoriteten av landets invånare. Med vilken legitimitet, kan man därför fråga sig, utövar parlamentariska statsskick makt över alla som inte är röstberättigade men som ändå bor och arbetar i landet? Ett svar på denna fråga är att den offentliga maktutövningen alltid har sina begränsningar och även i parlamentariska statsskick finns det begränsningar av hur långt den styrande majoriteten kan gå i sitt beslutsfattande gentemot olika minoriteter. Ett konstaterande som leder oss över till den typ av statsskick som har som huvudidé den offentliga maktens begränsning, dvs maktdelning. En lika viktig princip som den att härleda den offentliga maktutövningen ur folket, är den om att den offentliga makten är inskränkt. All makt korrumperar, brukar det heta, och de som är kritiska till parlamentariska system brukar ibland tala om majoritetens diktatur, vilket de menar kan bli resultatet när all offentlig makt samlas på ett ställe - i parlamentet. Jörgen Hermansson (1999) belyser tre olika sätt på vilka den offentliga maktutövningen kan tämjas. För det första genom att det finns vissa procedurregler som måste iakttas innan besluten fattas. Den kanske viktigaste regeln här är att offentliga beslut måste fat-

DEN

tas med utgångspunkt i lagen - "landet skall med lag byggas", lyder Ernst Wigforss, en gång Sveriges finansminister, bevingade ord. Maktutövningen får inte vara godtycklig och makthavarna är själva underkastade de regler de utformar. Men makten kan även bindas t ex genom krav på kvalificerad majoritet för vissa typer av beslut, en ordning som ger minoriteten vetorätt i dessa frågor. För det andra kan makten begränsas genom att det i konstitutionen nämns ett antal rättigheter - för enskilda individer - som inte får kränkas av majoritetens beslutsfattande. För det tredje kan makten balanseras genom att den offentliga makten är uppdelad på olika funktioner (maktdelning), som dessutom inte är samlade hos ett organ. Vad maktdelningsläran förordar är ett statsskick där den offentliga makten delas upp på olika händer (institutioner) men som samtliga är beroende av varandra för att statsskicket ska fungera. En särskild gren i maktdelningsläran förordar dessutom att de olika institutionerna sedan ges överlappande ansvarsområden, i syfte att skapa ett statsskick där de olika offentliga institutionerna (t ex parlamentet, regeringen och domstolarna) kan kontrollera och balansera varandras offentliga maktutövning. Barry Holmström beskriver maktdelningsläran med hjälp av följande matris: 2

SVENSKA

KONSTITUTIONEN

69

Grundbulten i maktdelningsläran är alltså att de offentliga institutionernas funktioner är separerade från varandra (siffrorna 1, 5 och 9) - parlamentet har i första hand lagstiftande uppgifter, regeringen verkställande och domstolarna dömande - men till skillnad från ett parlamentariskt statsskick är de inte hierarkiskt ordnade. I ett maktdelningsstatsskick är i normalfallet inte regeringen för sin sammansättning och existens beroende av den politiska majoriteten i parlamentet utan har egen politisk legitimitet tack vare att den är direktvald av folket. Men, och det är detta som är den stora skillnaden gentemot parlamentariska statsskick, institutionerna har även visst ansvar för de andra funktionerna. I USA, som ofta anförs som det främsta exemplet på ett maktdelningsstatsskick, kan t ex presidenten inlägga sitt veto mot en lag som kongressen har stiftat, men kongressen kan övertrumfa detta veto om det finns en kvalificerad majoritet i kongressen som stödjer förslaget (vilket är sällsynt), och i sista hand kan högsta domstolen i USA de facto upphäva lagen vid den praktiska tillämpningen av den, när lagen prövas i ett enskilt fall, genom att hävda att lagen strider mot USA:s konstitution. Konsekvensen av denna ordning, med delvis särhållna men också överlappande funktioner, blir ofta ett statsskick där det i realiteten krävs mycket stora majoriteter för att kunna fatta beslut, vilket leder till att minoritetsgrupper ofta

Funktion Institution

Lagstiftande

Lagstiftande (parlamentet)

Verkställande 1

2

Dömande 3

Verkställande (regeringen)

4

5

6

Dömande (domstolar)

7

8

9

Figur 7 • Olika former av maktdelning 2

Det som anges inom parentes är våra egna tolkningar och ingår alltså inte i den ursprungliga figuren. Se Barry Holmström "Domstolar och demokrati. Den tredje statsmaktens politiska roll i England, Frankrike och Tyskland", s. 35.

70

DEN

SVENSKA

P O L I T I K E N

skyddas bättre än i parlamentariska statsskick. Å andra sidan har besluten som fattas ofta bättre legitimitet eftersom de kan härledas till en större del av befolkningen. Det är också så att uttalade maktdelningsstatsskick främst tillämpas i stater där det finns starka spänningar mellan olika befolkningsgrupper. Men inget maktdelningsstatsskick är det andra likt och maktdelning behöver inte innebära överlappande ansvarsområden. En annan viktig skillnad går mellan de vertikala och de horisontella, där makten i de senare visserligen är uppdelad mellan de centrala offentliga institutionerna men inte härledd ur en geografisk uppdelning av landet i delstater eller regioner. De parlamentariska statsskicken och maktdelningsstatsskicken existerar sällan i renodlade former - vår tids demokratiska statsskick är ofta en blandning av båda principerna. I Frankrike väljs t ex både parlamentet (nationalförsamlingen) och presidenten i allmänna val, men vid skilda tillfällen. Presidenten utser regeringschefen och övriga medlemmar i regeringen, men regeringen kan avsättas av parlamentet. Även Finland har en direktvald president, om än numera med betydligt mindre maktbefogenheter än den franska. I Irland, som i många avseenden liknar Storbritannien, parlamentarismens hemland, finns det en författningsdomstol (se vidare om författningsdomstolar i kap 7) som inte sällan underkänner den lagstiftning som antagits av parlamentet. I USA kan maktdelningen delvis sättas ur spel om samma parti vinner valet till presidentposten, får majoritet i kongressens båda kamrar och presidenten lyckas påverka majoritetsförhållandena genom utnämningar i den högsta domstolen så att resultatet blir snarlikt den politiska makten. Men för att komplicera det hela ytterligare kan det som beskrivs som ett parlamentariskt statsskick i ett lands konstitution i praktiken fungera som ett maktdelningsstatsskick och tvärtom. Alla konstitutionella regler måste tolkas när de ska tillämpas och efter en tid kan en

praxis utvecklas som innebär att den formella texten i betydande utsträckning avviker från den verkliga maktutövningen - något som Sveriges konstitutionella historia är ett bra exempel på.

Sveriges konstitutionella historia Sverige har stolta traditioner på grundlagsområdet och föregångarna till det vi i dag kallar konstitutionen kan spåras åtminstone till 1634, då den första regeringsformen antogs. Behovet av en grundlag vid denna tidpunkt motiverades av att landet var i kris, Gustav II Adolf hade dött i slaget vid Ltitzen 1632 och landet stod därför utan ledning eftersom tronarvingen, sedermera drottning Kristina, var för ung för att bli regent. Därför fanns det ett behov av regler som kunde skapa stabilitet och säkerhet om hur landet skulle styras av den förmyndarregering som tillträdde. Kungens rikskansler vid denna tidpunkt, Axel Oxenstierna, som skulle kunna kallas för dåtidens statsminister, lyckades få de övriga ledande adelsfamiljerna att acceptera en reglering som han hävdade att kungen hade diskuterat med honom före sin död. Regeringsreformen från 1634 angav att regenten var tvungen att höra sina rådgivare - som tillsammans utgjorde rådet och bestod av företrädare för de främsta adelsfamiljerna - innan beslut kunde fattas. Regenten behövde inte följa rådets råd, men han var ändå tvungen att höra dess åsikt innan han eller hon fattade beslut. Rådets medlemmar satt dessutom med i kollegierna (dåtidens styrelser för de centrala myndigheterna) och hade på så sätt inflytande även över hur majestätets beslut genomfördes. I dag kanske man kan säga att 1634 års regeringsreform inte var någon riktig konstitution, eftersom den i huvudsak handlade om hur regeringen skulle organiseras och fatta beslut samt hur förvaltningen skulle fungera, men det var ändå en reglering av den offentliga maktutövningen och utgjorde i teorin en

DEN

begränsning av kungamakten - även om kungen ofta i praktiken dominerade. Denna regeringsform var alltså en grundlag till sin konstruktion och den syftade till att . sprida makten och begränsa regentens maktutövning över i första hand adeln och prästerna. Från mitten av 1600-talet och fram till början av 1700talet tappade regeringsformen från 1634 successivt sin betydelse för hur Sverige styrdes. Karl XI:s makttillträde innebar början på en period med enväldiga kungar där all makt koncentrerades till regenten och riksdagen sällan eller aldrig inkallades. Men nya tider skulle komma. De svenska kungarna hade en tendens att dö tidigt och inte så sällan på slagfältet. Karl XII:s död hade ungefär samma effekt på landets styrelse som Gustav II Adolfs död - denna gång med tillägget att Sverige också var ekonomiskt utarmat och befann sig i kris. Karl XII lämnade dessutom ett maktpolitiskt vakuum efter sig eftersom han saknade arvingar. När Karl XII dog var Sveriges stormaktstid i huvudsak förbi, landets finanser var katastrofala och många ville tillskriva detta elände den äventyrliga utrikespolitik som bedrivits av de enväldiga kungarna. Kungens plötsliga död hade öppnat vägen för en grundläggande förändring av statsskickets maktstruktur och 1719/20 skapades en regeringsform som kraftigt reducerade regentens inflytande på rådet och statsskicket. Regenten gavs endast två röster i rådet (regeringen) och fick inte regera mot "råds råde" som det hette. En konstruktion som Hedvig Eleonora, som var Karl XII:s syster, var tvungen att acceptera för att få tillträda tronen 1719 - hon abdikerade 1720 till förmån för sin make Fredrik I. Men det var inte enbart regenten som tappade mycket av sitt inflytande och i praktiken förvandlades till en staffagefigur genom den nya regeringsformen, hela regeringen (rådet) miste stora delar av sitt inflytande och den reella makten övergick till riksdagen och dess hem-

1

Partierna hade fått sina n a m n efter de h u v u d b o n a d e r s o m deras anhängare bar.

SVENSKA

K O N S T I T U T I O N E N

71

liga utskott (sekreta utskottet). Riksdagen blev de facto både lagstiftare och i många avseenden verkställare av de politiska besluten. Det infördes även ett förbud för rådets medlemmar att samtidigt inneha platser i kollegierna när de var medlemmar av rådet. Statsvetaren Catrin Andersson hävdar i sin avhandling (2004) att detta är det ögonblick i historien då grunden läggs för det som senare kommer att bli de organisatoriskt fristående myndigheter som vi har i dag, en ordning som fortfarande stipuleras i regeringsformen. Perioden mellan 1720 och 1772 brukar benämnas frihetstiden och uppfattas ibland som en förparlamentarisk period. Två partier stred om makten, hattarna och mössorna - för det mesta vann hattarna de val som hölls3. Vid denna tidpunkt var en mycken liten del av befolkningen röstberättigad och även om en form av parlamentarism praktiserades var det inte frågan om demokrati. Men 1766 vann till slut mösspartiet och blev kanske något yra i hättan till följd av denna seger. Efter valet inrättades en tryckfrihetsförordning och ett meddelarskydd som, även om detta kom att inskränkas under Gustav III:s regeringsperiod, i huvudsak har stått sig fram till våra dagar. Mösspartiet ville visserligen redan året efter inskränka sin egen tryckfrihetsförordning, men det är oftare lättare att släppa ut anden i flaskan än att stoppa tillbaka den och försöket misslyckades. Regeringsformen från 1719/20 som ledde fram till frihetstiden kom efter hand att hamna i vanrykte. En konstitution som innebar att det mesta av den offentliga makten, både den lagstiftande och den verkställande, i praktiken var koncentrerad till riksdagen ledde till en ordning som var mycket byråkratisk och till utbredd korruption bland de styrande. Det var svårt att fatta snabba beslut som kunde lösa landets problem och riksdagsledamöterna var i betydande utsträckning mottagliga för bestickning. I princip gick det att köpa inrikt-

72

DEN

SVENSKA

P O L I T I K E N

ningen på den svenska utrikespolitiken om man hade tillräckligt med pengar - under långa perioder mottogs t ex tacksamt subsidier från Frankrike för att gå i deras ledband. När kungamakten övergick till Gustav III, var därför grunden lagd för att genomföra en statskupp och återställa ordningen med en styrande monark. Adeln, som hade känt sin ställning alltmer hotad under frihetstiden, stödde därför aktivt Gustav III:s statskupp som genomfördes, utan blodspillan och större åthävor, 1772. Inledningsvis visade Gustav III viss försiktighet med sina reformer av statsskicket. Regeringsformen förändrades visserligen, men fortfarande fanns det t ex en tryckfrihetsförordning, om än modifierad. Men 1787 genomförs vad som kan betecknas som en andra statskupp, denna gång med hjälp av i första hand de lägre stånden i riksdagen, och förenings- och säkerhetsakten infördes, vilken gjorde Gustav III enväldig. Gustav III:s sätt att organisera Sveriges statsskick inledde den sista etappen i en utveckling där alla avigsidor med tidigare svenska statsskick till slut förenades. En i princip enväldig kung som bedrev en äventyrlig utrikespolitik kombinerades med en byråkratisk och tämligen korrumperad förvaltning. Regerandet kännetecknas dessutom av en betydande grad av anarki som i huvudsak syftade till att maximera monarkins personliga inflytande. Och värre skulle det bli när sonen till Gustav III, Gustav IV Adolf, så småningom tog vid, eftersom han helt saknade faderns förmåga och känsla för maktutövning. År 1809 nåddes kulmen, och situationen var då faktiskt värre än 1719. Kungen levde men verkade vara helt oförmögen att styra riket, statskassan var förödd och ryska trupper hade inte bara erövrat hela Finland utan trängt så långt ned i Sverige som till Sundsvall, och till detta kom att ärkefienden Danmark återigen skramlade med sina vapen - hela landets existens tycktes med andra ord stå på spel. Dags igen för en ny oblodig statskupp. Ut åkte Gustav

IV Adolf som landsförvisades och in kom farbrodern Karl XIII, som tidigare hade lett Gustav IV Adolfs förmyndarregering. Problemet var att Karl XIII inte bara var gammal och skröplig, han saknade också arvingar. En ny dynasti måste därför skapas och efter några av de kanske märkligaste turerna i svensk historia installeras en av Napoleons marskalkar, Jean Baptiste Bernadotte, som svensk kronprins och 1814 blev han svensk regent. Men 1809 innebar också, precis som 1719, att den konstitutionella grunden för statsskicket förändrades. Ett nytt formativt ögonblick hade inträffat, som innebar att kursen för det svenska statsskicket lades om. Och denna gång verkar det som om de styrande på allvar avsåg att skapa ett statsskick präglat av maktdelning - åtminstone på papperet. På rekordtid, inom loppet av några månader, skrevs den svenska konstitutionen om och vis av erfarenheten av vad enväldiga kungar eller en alltför stark riksdag (styrande ständer) kunde ställa till med var man angelägen om att finna både en lämplig fördelning av makten mellan olika offentliga institutioner och en balansering mellan olika maktcentrum. I 1809 års konstitution gavs därför Kunglige Majestät (regeringen) både verkställande och lagstiftande befogenheter, men den lagstiftande makten delades med riksdagen. Begreppet Kunglige Majestät innebar att besluten fattades av regenten omgiven av sina rådgivare. Regenten måste alltså, precis som 1634, innan denne fattade beslut höra sina rådgivare, men till skillnad mot 1634 fick regenten utse vilka som skulle vara rådgivare, det s k statsrådet. A andra sidan var statsrådet ansvarigt inför riksdagen både för vilka råd de gav och för vilka råd de avstod ifrån att ge regenten innan regeringen fattade beslut. Kungen behövde dock inte följa dessa råd och statsråden kunde friskriva sig från ansvar för de beslut som fattades genom att anmäla en skriftlig reservation till regeringsbeslutet. Riksdagen fick förutom lagstiftningsmakt även kontrollmakt över regeringen och makten att bestämma över

DEN

den ekonomiska politiken - i första hand över budgeten. Men riksdagen bestod 1809 av fyra kamrar (stånd) som i huvudsak hade samma formella status. Det innebar att ' minst tre av stånden måste fatta ett gemensamt beslut när en ny lag skulle antas. År 1866 infördes ett tvåkammarsystem, men fortfarande hade kamrarna likvärdig status. Det var alltså ingen lätt procedur att fatta beslut om nya lagar enligt 1809 års regeringsform och 1866 års riksdagsordning. Först skulle riksdagens båda kamrar enas och kunde de inte komma fram till en gemensam ståndpunkt efter diskussioner i ett sammansatt utskott föll förslaget. Å andra sidan räckte det inte ens med att riksdagens kamrar var eniga, även regeringen måste instämma i förslaget. När det gällde beslut i ekonomiska frågor var situationen något enklare, eftersom det var riksdagen som avgjorde, och om kamrarna kom till olika beslut avgjordes frågan genom en gemensam omröstning (riksdagen röstade som en enda kammare), vilket innebar att andra kammaren hade ett visst företräde framför den första, eftersom den hade flest ledamöter. Konstitutionen från 1809 var till sin lydelse påtagligt präglad av maktdelningsfilosfin, men i den praktiska tillämpningen av den under den första delen av 1800talet var det ändå tydligt att kungen dominerade den offentliga maktutövningen. Detta förhållande ändrades successivt. Under andra hälften av 1800-talet och början av 1900-talet kom maktdelningskonstitutionen från 1809 i sin praktiska tillämpning att slå över i sin motsats, dvs den banade väg för ett statsskick baserat på den parlamentariska principen. Trots detta skulle 1809 års författning bli seglivad. Den författning som fortfarande formellt gällde under stora delar av 1900-talet beskrev inte särskilt väl den reella offentliga maktutövningen, och det fanns, som det brukade heta, många döda bokstäver i konstitutionen efter demokratins och parlamentarismens definitiva genombrott i början av 1900-talet. Därefter dröjde det ända fram till början av 1950-talet

SVENSKA

K O N S T I T U T I O N E N

73

innan den process startade som ledde fram till att dagens konstitution antogs. Författningen från 1809 skrevs på några månader, men författningen från 1974 antogs först efter mer än tjugo års diskussioner. Det fanns flera skäl till detta - landet var inte i politisk eller ekonomisk kris och dess existens hotades inte av främmande makter - ett formativt ögonblick saknades och dessutom hade de politiska partierna svårt att ena sig om vilka förändringar av statsskicket de ville ha. Björn von Sydow har påpekat hur de svenska partierna i dessa långdragna diskussioner ibland förordade förändringar som missgynnade de politiska motståndarna, snarare än sådana som gynnade det egna partiet och därför tog det lång tid. De politiska partierna hade en tendens att ändra sig i de viktigaste frågorna under resans gång, beroende på hur det hade gått i det senaste valet, men till slut nådde man en kompromiss som kom att kallas för Torekov-kompromissen, efter orten där överenskommelsen nåddes. Den innebar i korthet att kungen fortsatt skulle vara regeringschef, men bara ha symboliska uppgifter, och parlamentarismens och demokratins princip skulle skrivas in i regeringsformen. Organisatoriskt markeras parlamentarismens primat genom inrättandet av endast en kammare och ett valsystem som gav en så rättvis fördelning som möjligt med avseende på platser för partierna i riksdagen. Diskussioner mellan partierna resulterade inte i att skyddet för grundläggande fri- och rättigheter fick den framskjutna plats som de borgerliga partierna önskade. Däremot skrevs det in i regeringsformens första paragraf att kommunerna utgör ett betydelsefullt inslag i statsskicket. En hel del behölls också från 1809 års konstitution, bl a förbudet mot ministerstyre och myndigheternas fristående position. Vårtids konstitution antogs officiellt 1974 och trädde i kraft den 1 januari 1975. Det första steget mot en ny konstitution togs dock tidigare och det första valet till enkammarriksdagen genomfördes redan 1970.

74

DEN

SVENSKA

P O L I T I K E N

ger undantag. Dessutom kan en minoritet av riksdagens ledamöter (minst en tredjedel av ledamöterna) kräva att en beslutande folkomröstning ska hållas i det mellanliggande valet om den paragraf som ska förändras i konstitutionen.

Fäderna till den nya konstitutionen var stolta över sitt verk och deklarerade att Sverige äntligen hade fått en konstitution som beskrev hur statsskicket faktiskt fungerade. En åsikt som ingen då egentligen ifrågasatte men som i dag kanske verkar lite förmäten eftersom det väl inte är helt rättvist att jämföra den drygt 150-åriga skapelsen med en helt ny sådan, och antagligen var 1809 års författning en betydligt bättre beskrivning av de maktpolitiska realiteterna när den sjösattes 1809 än vad 1974 års författning ville ge sken av. Det anmärkningsvärda är att 1974 års författning, sina pedagogiska ambitioner till trots, egentligen inte nämner partiernas framträdande roll i den svenska demokratin - det nämns i konstitutionen endast att partierna uppträder "som grupperingar i val". Förklaringen till denna egendomlighet är att de som skapade författningen önskade undvika skrivningar som kunde begränsa partiernas roll och funktion, och i stället nämndes partiernas betydelse i de s k förarbetena till konstitutionen. Statsvetaren Olof Petersson (2003) menar att det i och med de uttalade pedagogiska ambitionerna skapades en praxis som innebar att konstitutionen ständigt måste förändras om man skulle kunna uppfylla den pedagogiska ambitionen att vara en beskrivning av hur det aktuella statsskicket fungerar. Petersson fann att under perioden 1975-2003 större eller mindre förändringar hade genomförts i 46 procent av grundlagsparagraferna.

Företrädarna för de borgerliga partierna var inte helt tillfredsställda med det skydd som grundläggande frioch rättigheter hade givits i 1974 års konstitution och ännu en utredning hade tillsatts redan innan den nya konstitutionen trädde i kraft. Utredningsförslagen ledde till förändringar av den nya konstitutionen bara något år efter det att den trätt i kraft, och flera utredningar följde. Det var framför allt moderaterna och folkpartiet som länge var missnöjda med skyddet för fri- och rättigheterna i den svenska konstitutionen och det dröjde ända till 1990-talet innan viss samsyn uppstod mellan partierna och debatten klingade av.

Det går således att ändra i den svenska konstitutionen eller helt skriva om den (i en del länder är detta inte tillåtet utan konstitutionen kan där förändras endast genom tillägg). I Sveriges fall har huvudregeln ända sedan 1766 varit att grundlagar förändras genom två riksdagsbeslut med mellanliggande val. Två riksdagar måste alltså komma till samma beslut och ett val måste ha hållits mellan besluten. Enligt regeringsformen måste förslaget till grundlagsförändring dessutom ha väckts i riksdagen minst nio månader innan valet ska hållas - om inte fem sjättedelar av konstitutionsutskottets medlemmar med-

När det gäller grundläggande fri- och rättigheter kan man säga att den svenska konstitutionen skiljer mellan tre huvudtyper. Till och börja med har vi de politiska rättigheterna som kan vara av två slag. För det första de positiva opinionsfriheterna som tillförsäkrar varje medborgare yttrandefrihet, informationsfrihet, mötesfrihet, demonstrationsfrihet och religionsfrihet. För det andra de negativa opinionsfriheterna som främst handlar om skydd mot otillbörlig maktutövning (tvång) från statens sida gentemot enskilda, som att ge sin politiska åsikt, religion eller kulturella hemvist tillkänna, eller att tvingas

Den konstitutionella debatten efter 1974 Den konstitution som antogs 1974 var i långa stycken en anpassning till den praxis som hade utvecklats sedan parlamentarismens och demokratins genombrott i Sverige under 1900-talet. Men trots detta och den långa tid som man diskuterat och grubblat innan den genomfördes, kom den nya konstitutionen snart att bjuda på överraskningar och dra på sig kritik.

DEN

delta i olika former av sammankomster som t ex demonstrationer eller föreningar. Och om dessa friheter kränks kan enskilda individer hävda sin rätt i en domstol - de är med andra ord rättsligt bindande. Den tredje typen däremot, de sociala rättigheterna, genom vilka svenskar vid ett första påseende verkar ges rätten till arbete, bostad, utbildning, hälsa m m är inte rättsligt bindande och enskilda som anser sig sakna någon av dessa rättigheter kan inte dra staten inför domstol. De sociala rättigheterna är att betrakta som målsättningar eller ambitioner mot vilka statsskicket strävar. Det är relativt vanligt att man i demokratiska staters konstitutioner finner denna form av listning av olika typer av grundläggande fri- och rättigheter. Svårigheten är att om man får en alltför långtgående uppräkning av frioch rättigheter som garanteras medborgarna och som är rättsligen bindande, kan principen om majoritetsstyret urholkas. När det gäller Sverige hanteras denna problematik genom att de sociala rättigheterna endast är målsättningar och genom att de andra rättsligt bindande politiska rättigheterna kan inskränkas med hjälp av vanlig lag eller på annat sätt. Det var detta som i första hand moderaterna och folkpartiet opponerade sig emot - det var enligt deras åsikt alltför enkelt att inskränka dessa, trots att de var inskrivna i grundlagarna. Successivt har dock sedan 1975 olika former av trögheter införts i konstitutionen för att förbättra skyddet av de grundläggande fri- och rättigheterna. Det har exempelvis blivit möjligt för en minoritet i riksdagen att driva igenom beslutande folkomröstningar i grundlagsfrågor. En riksdagsminoritet kan också begära att ett förslag till förändring av frioch rättigheterna ska vila i tio månader innan riksdagen fattar beslut. Möjligheten till lagprövning har skrivits in i konstitutionen och dessutom har lagrådet fått en utökad roll. Till detta kommer inkorporeringen av Europakonventionen i den svenska författningen liksom EU-medlemskapet. Det finns emellertid en återkommande diskussion

SVENSKA

K O N S T I T U T I O N E N

75

som ännu inte är löst mellan de politiska partierna som gäller de mer grundläggande förhållandena i statsskicket. Å ena sidan diskuteras med jämna mellanrum behovet av att förändra valsystemet och särskilt socialdemokratiska företrädare har väckt frågan om inte det proportionella valsystemet skulle överges till förmån för ett majoritetsvalsystem - en ståndpunkt som de borgerliga partierna varit mycket tveksamma till. Å andra sidan har de borgerliga partierna varit intresserade av att ha olika valdagar för riksdags- och kommunalval, något som socialdemokrater och vänsterpartister varit motståndare till-— En annan fråga som snart blev aktuell var längden på mandatperioderna, dvs tiden mellan ordinarie val till riksdagen. En kompromiss hade nåtts från början om treåriga mandatperioder. Men såväl socialdemokratiska som borgerliga regeringar tyckte efter ett tag att tre år var i kortaste laget för att kunna realisera de politiska program som de gått till val på, varför mandatperioden utsträcktes till fyra år i och med 1994 års val. Fram till och med 1990-talet präglades den konstitutionella diskussionen i Sverige av att de borgerliga partierna var mer intresserade av att införa olika typer av begränsningar av majoritetens rätt att styra riket, medan socialdemokrater och vänsterpartiets företrädare ville hålla fast vid den ordning som fastställts i 1974 års parlamentariska konstitution där majoritetsstyrets primat tydligt framhölls. Under mitten av 1990-talet dök emellertid en helt annan konstitutionell aspekt upp som inte följde det vanliga partipolitiska mönstret, nämligen frågan om medlemskap i Europeiska unionen.

Europeiska unionen, Europakonventionen och den svenska konstitutionen När beslutet togs om att Sverige skulle söka medlemskap i Europeiska unionen uppstod flera konstitutionella pro-

76

DEN

SVENSKA

P O L I T I K E N

blem. Medlemskapet i EU skulle t ex medföra att en betydande del av lagarna i framtiden skulle beslutas i EU:s ministerråd, delvis tillsammans med Europaparlamentet, och inte som tidigare i Sveriges riksdag. Ett annat problem var den praxis som etablerats inom EU-medlemsstaterna, nämligen att vid en konflikt mellan nationell lagstiftning och EU:s regelverk var det EU:s lagstiftning som gällde. Frågan var därför om inte detta företräde för EU:s normer, liksom medlemskapet i sig, borde markeras i den svenska konstitutionen. En tredje fråga gällde hur regleringen för själva anslutningen skulle gå till och eventuella framtida förändringar av konstitutionen som kunde bli nödvändiga till följd av medlemskapet. Den svenska konstitutionen stadgade nämligen bl a att beslutsbefogenheter endast i begränsad omfattning kunde överlåtas till en mellanstatlig organisation. Den parlamentariskt sammansatta utredning som först hade att ta ställning till dessa frågor, lade ett förslag om att man i första kapitlet i regeringsformen skulle införa en paragraf som klargjorde EU-lagstiftningens företräde framför inhemsk lagstiftning när medlemskapet var ett faktum samt att begränsningen för överlåtande av beslutsbefogenheter skulle tas bort. Ett tillägg föreslogs även som markerade att val inte enbart hölls till riksdagen och Sveriges kommuner utan även till Europaparlamentet. Utredningen, som leddes av professor Olof Ruin, föreslog också att ett särskilt EU-organ skulle inrättas. Detta organ skulle regeringen löpande hålla informerat om vilka beslut som förbereddes inom EU och vara skyldigt att konsultera innan den gjorde sina ställningstaganden inför förhandlingarna inom ministerrådet. Skapandet av detta nya organ i riksdagen skulle dock inte nämnas i själva konstitutionen utan i riksdagsordningen. Förslaget om att införa en paragraf i den svenska konstitutionen som indikerade EU-medlemskapet och EUlagstiftningens företräde mötte starkt motstånd - och inte bara från dem som var emot svenskt EU-medlem-

skap. Kritikerna döpte snabb den aktuella paragrafen till "plattläggningsparagrafen". Kampen kom att stå mellan dem som värnade om det pedagogiska elementet i den svenska konstitutionen, dvs att beskriva den maktpolitiska verkligheten, och dem som tycke sig se taktiska fördelar med att inte underlätta EU-lagstiftningens intrång i den svenska lagstiftningen. Det fanns alltså en hel del juridisk sakkunskap som ifrågasatte hur väl etablerad principen var om EU-rättens företräde framför nationell lagstiftning. Den tyska författningsdomstolen hade t ex markerat att man inte lade sig platt inför EG-dornstolens domar. Kritikerna vann och inför den svenska folkomröstningen fick den borgerliga regeringen kalla fötter och avstod från att genomföra den föreslagna förändringen i konstitutionen. I övrigt gick regeringen och riksdagen i huvudsak med på utredningens förslag när det gällde omnämnandet av val till Europaparlamentet och borttagandet av begränsningen av den beslutskompetens som kunde överlåtas till EU - med tillägget att detta bara gällde så länge som EU bekände sig till de principer om grundläggande fri- och rättigheter som stadgades i Europakonventionen. Några år efter det att Sverige gått med i EU återinförde riksdagen vissa begränsningar när det gäller riksdagens möjligheter att överlåta offentlig makt till EU. Överlåtandet får inte innebära att beslutanderätten rör principerna för statsskicket. Sådana beslut kan fattas antingen med hjälp av minst tre fjärdedelar av röstande ledamöter eller som vid förändring av grundlag. I detta sammanhang kan nämnas att de EU-kritiska partierna, vänsterpartiet och miljöpartiet, aldrig tillsammans nått upp till 25 procent av platserna i riksdagen. Möjligheten att överlåta beslutskompetens till andra mellanstatliga organisationer än EU är mycket svårare och får fortfarande endast ske i begränsad omfattning. Vid samma tillfälle beslöts även att EU-nämnden skulle omnämnas i regeringsformen och inte som tidigare bara i riksdagsordningen.

DEN

Den svenska författningen förändrades alltså inte i betydande utsträckning till följd av EU-medlemskapet. Det är möjligt att denna minimalistiska strategi kan ha sina politiskt taktiska och strategiska fördelar för relationerna mellan Sverige och EU:s övriga medlemsstater och institutioner, men ur ett pedagogiskt perspektiv går knappast detta att försvara och en smått paradoxal situation har uppstått där riksdagen regelbundet genomför marginella justeringar av konstitutionen i syfte att bibehålla dess aktualitet, samtidigt som den mest fundamentala förändringen av vårt statsskick på närmare hundra år inte nämns. Vi förefaller med andra ord vara tillbaka i samma läge som i fråga om 1809 års författning - den officiella författningen beskriver inte de reella maktförhållandena och den konstitution som till att börja med betonade maktkoncentration (till det folkvalda parlamentet) har i praktiken glidit över till ett maktdelningsstatsskick. Statsvetaren Karl-Göran Algotsson (2000) avslutar sin stora genomgång av den svenska konstitutionens utveckling sedan EU-medlemskapet på följande sätt: "Å ena sidan har vi en regeringsform som i hög grad är präglad av det demokratiska majoritetsstyrets princip. Å andra sidan innebär EU-anslutningen en veritabel maktdelning av betydande omfattning. Två motstridiga grundelement, demokratins majoritetsstyre och vertikal maktdelning, inrymmes numera i den svenska författningen". Men det är inte enbart medlemskapet i EU som har förändrat situationen för det svenska statsskicket. Sent omsider - i mitten av 1990-talet - beslöt Sveriges riksdag att den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna skulle inkorporeras med svensk lag. Nazismens och fascismens härjningar under 1930och 1940-talen, hade efter andra världskrigets slut skapat ett behov av institutioner som kunde motverka diktaturers återkomst i Europa. En sådan institution blev inrät-

SVENSKA

K O N S T I T U T I O N E N

77

tandet av den europeiska konventionen för de mänskliga rättigheterna (Europakonventionen). De länder som undertecknat Europakonventionen förpliktar sig också att följa Europadomstolens utslag. Sverige var ett av de första länderna som skrev på, men valde ändå att inte omedelbart införliva konventionen med svensk rätt. De svenska domstolarna hade därför i sin prövning att enbart se till vad som stagades i svensk rätt och behövde inte officiellt (även om det ibland skedde i praktiken) bry sig om vad som sades i Europakonventionen, vilket innebar att svenska medborgare endast kunde vända sig till Europadomstolen efter att ha uttömt de inhemska rättsinstansernas prövning. För den enskilde kunde det därför dröja länge innan frågan kunde läggas fram för Europadomstolen. Sverige må ha varit en av de första tillskyndarna av den europeiska konventionen för de mänskliga rättigheterna, men uppenbarligen fick de styrande i Sverige kalla fötter när de såg hur denna konvention tillämpades i praktiken, och särskilt under 1980-talet kom Sverige att fällas av domstolen i flera uppmärksammade fall. Därför dröjde det till 1994 innan man införlivade konventionen med svensk rätt. Numera finns det dock en paragraf i den svenska konstitutionen som reglerar Europakonventionens regelverks förhållande till svensk rätt som säger att det finns ett förbud mot att införa lagar eller andra föreskrifter som strider mot Sveriges åtagande på grund av Europakonventionen. Men Sverige valde ändå att inkorporera Europakonventionen som vanlig lag, vilket innebär att den inte har företräde framför svensk grundlag. De förarbeten som svensk domstol har att luta sig mot för den händelse att de uppfattar att en konflikt råder mellan svensk rätt och Europakonventionen är dessutom långt ifrån glasklara (Holmberg och Stjernquist 2003). Intressant nog förefaller situationen vara klarare när det gäller relationen mellan svensk rätt och EU-rätten trots att förhållandet inte är reglerat i författningen.

78

DEN

SVENSKA

P O L I T I K E N

Det är ofrånkomligt att Europakonventionen fått ökad betydelse vid tolkningen av svensk rätt, vilket visade sig när Högsta domstolen prövade åtalet mot pingstpastor Åke Green för hets mot folkgrupp. En process som även väckte intresse utanför vårt lands gränser. Green ville protestera mot att homosexuella givits likvärdig status som andra minoritetsgrupper i samhället. Han höll därför en predikan över ämnet i sin kyrka - till vilken han inbjudit massmedierna - där han framhöll att enligt bibeln är sexuella abnormiteter (dit homosexualitet räknas, enligt Green) en djup cancersvulst på samhällskroppen. Lite oturligt för Green hade ingen representant för medierna hörsammat hans inbjudan och kommit till kyrkan. Men skam den som ger sig. Green skickade ett referat av predikan till Ölandsbladet som tog in aktstycket. Effekten lät inte vänta på sig. Lokalordföranden i Kalmar för RFSL4 polisanmälde pingstpastorn för hets mot folkgrupp. Tingsrätten dömde Green 2004 till en månads fängelse för hets mot folkgrupp, men domen överklagades till Göta hovrätt som friade Green helt. I ett nytt överklagande till Högsta domstolen fann även den att Green inte hade begått något brott. Högsta domstolen motiverade till stor del sin friande dom med en tänkt bedömning av hur den trodde att en prövning av Europadomstolen skulle utfalla, och enligt hovrätten var det sannolikt att Europadomstolen skulle ha funnit att tingsrättens fällande dom mot Green var en kränkning av Europakonventionen. Den friande domen motiverades (legitimerades) således inte främst av lagar som stiftats inom landet utan av internationella regler som omsatts i svensk rätt.

Riksdagen Enligt konstitutionen är riksdagen den viktigaste offentliga institutionen i vårt land. Den svenska riksdagen 4

Riksförbundet för sexuellt likaberättigande.

5

De frälse stånden var adeln och präster, de ofrälse bestod av borgare och bönder.

kan söka sina rötter långt bakåt i tiden, och riksdagen i Arboga 1435 brukar ofta anges som den första. Det är dock först under 1540-talet som uttrycket riksdag börjar användas i skrift. Redan under Gustav Vasas regeringsperiod hade riksdagen delats in i fyra stånd (kamrar), vilket är tämligen unikt jämfört med andra länder där bondeintressena vanligen rymdes inom borgarståndet. Riksdagens inflytande har skiftat under århundradenas lopp. Från början var det regenten som bestämde om en riksdag behövde sammankallas eller inte och under enväldets tid var det ovanligt med riksdagar. Det fanns också spänningar både inom och mellan de fyra stånden där de frälse stånden ofta stod mot de ofrälse - spänningar som monarken inte var sen att utnyttja för sina syften när det behövdes. 5 Riksdagens makt handlade mycket om att dess godkännande behövdes för att skriva ut nya skatter. Krigen som Sverige startade och deltog i fram till 1809 kostade mycket pengar. Kulmen på riksdagens makt nåddes under frihetstiden (1719/20-1792) då i stort sett all makt koncentrerades till riksdagen. Riksdagen hade faktiskt mer makt då än nu. Under 1800-talet skedde stora förändringar, monarken gavs t ex inte längre rätt att bestämma när riksdagen skulle sammankallas. Bestämda perioder lades fast och blev så småningom till årliga möten, med möjlighet för riksdagen att sammanträda två gånger om året. Konstruktionen med fyra stånd avskaffas 1865/66, efter många års diskussioner, och ersattes av ett tvåkammarsystem. Tyvärr uteblev en hel del av de tänkta fördelarna med denna reform och de konflikter som tidigare hade funnits mellan de frälse och ofrälse stånden ersattes med konflikter mellan första och andra kammaren. Den första kammaren, som bestod av landägande adel och högre tjänstemän, stödde vanligen kungens och regeringens lagförslag och förslag till budget, medan den andra kammaren, som dominerades av bönder, tenderade att

DEN

motsätta sig Kungl. Majt:s förslag. Resultatet blev därför ofta status quo och den andra kammaren lyckades ofta genom sitt övertag i gemensamma omröstningar stoppa Kungl. Majt:s propåer om ökade statsutgifter. Denna låsning mellan första och andra kammaren löstes först genom parlamentarismens och demokratins genombrott, som innebar att makten övergick från riksdagens kamrar och dess fraktioner till de politiska partierna. Den första kammaren fungerade som en bromsande kraft och var länge ett tryggt säte för kungamaktens bevarande och en maktbas för högerpartiernas företrädare. Men, paradoxalt nog, kom den första kammaren under efterkrigstiden snarast att fungera som en instans som stärkte det socialdemokratiska regeringsinnehavet fram till dess att den avskaffades.

Representerar riksdagen folket?

-—•

Riksdagen ska representera det svenska folket och vara det organ som fattar de viktigaste besluten i vårt land. Men dessa två uppgifter är inte lika enkla att genomföra som det beskrivs i konstitutionen. Det som legitimerar riksdagens maktutövning vilar på föreställningen om att riksdagen representerar folket. Men vad denna representation egentligen går ut på och hur väl den fungerar kan diskuteras. Två olika former av representation brukar diskuteras - åsiktsrepresentation och social representation. Åsiktsrepresentation innebär att sammansättningen av det folkvalda organet ska avspegla folkets åsikter i olika frågor, medan social representation innebär att det folkvalda organet avspeglar befolkningens sociala sammansättning i stort. I praktiken har de flesta parlament blandat de två principerna. Formellt syftar det svenska systemet till en form av åsiktsrepresentation i riksdagen. Det finns få inslag i vallagen som antyder en strävan efter att garantera en jämn eller proportionell fördelning av platser i riksdagen för

SVENSKA

K O N S T I T U T I O N E N

79

olika sociala eller etniska grupper. Detta till skillnad mot exempelvis Belgien där de tre språkliga grupperingarna, tysktalande, fransktalande och flamländsktalande, är garanterade platser i det federala parlamentet. Men det finns regler för att skapa balans mellan olika befolkningskategorier även i Sverige. I vårt valsystem tillämpas t ex principen med valkretsar för att få en geografisk spridning av riksdagsledamöterna, trots att det inte finns något krav på att en ledamot ska bo på den ort som hon eller han representerar. En åsiktsrepresentativ riksdag är ganska svår att åstadkomma och det är många frågor där riksdagens ledamöters åsikter förmodligen inte överensstämmer med folkets. Sympatierna för EU-medlemskapet är till exempel troligen starkare i riksdagen än bland folket, och det finns ett starkare stöd för en restriktiv alkoholpolitik i riksdagen än bland folk i gemen. Vetenskapliga undersökningar har också visat att det inte är ovanligt att riksdagsledamöternas åsikter ligger antingen till höger eller till vänster om de politiska partiernas väljare i genomsnitt (Holmberg & Esaiasson 1988). Under vissa perioder låg alla till vänster om sina väljare, i andra var mönstret mer likt en solfjäder - antingen till höger eller till vänster om sina väljare. Men frågan är om åsiktsrepresentation verkligen endast handlar om att avspegla den politiska opinion som råder för tillfället. Vad händer om väljarna ändrar åsikt - ska de förtroendevalda då likt en vindflöjel också byta åsikt? Det finns samhällsforskare som anser att representantskapet för folket innebär något djupare än att bara vara en megafon för tillfälliga opinioner. De argumenterar att det förtroende som väljarna ger sina valda ombud innebär - efter att ha lyssnat på experter och satt sig in i olika frågors komplexitet på ett sätt som en vanlig väljare aldrig har tid eller möjlighet till - att fatta det bästa beslutet för landet (Gilljam 2003). Representativ demokrati har med detta synsätt inslag av elitism och förmynderi som ytterst begränsas av väljarnas möjligheter att byta ut de förtroendevalda

80

DEN

SVENSKA

P O L I T I K E N

om de är missnöjda med de beslut som fattas i folkets namn (Möller 2005). Får riksdagsledamöter ändra sig efter valet och bryta de löften som givits? Det är ju inte helt ovanligt att de löften som ges under en valkampanj efteråt visar sig innebära något annat. Bland alla som var med och röstade 1976 är det nog många som minns hur den dåvarande partiledaren för centerpartiet, Thorbjörn Fälldin, i riksdagen före valet förklarade att ingen statsrådspost i världen skulle kunna få honom att dagtinga med sitt samvete, dvs medverka till en utbyggnad av kärnkraften. Ett uttalande han fick anledning att äta upp tämligen omedelbart när han några veckor efter valet tvingades ge efter för de andra borgerliga partiernas påtryckningar och ge laddningstillstånd till ett nytt kärnkraftverk. Hur starkt förtroendevalda personer ska vara bundna till sina vallöften avgörs i dag ytterst av väljaren, men under 1880-talet uppfattades det mandat som väljarna gav sina förtroendevalda i huvudsak som obundet till i förväg uttalade åsikter, riksdagsledamöterna tog ställning i olika frågor efter personlig övertygelse vid beslutstillfället. Under 1800-talet ansågs det inte heller riktigt comme-il-faut att driva valkampanjer och i förväg utlova hur man skulle rösta i olika frågor, även om de som kandiderade till riksdagen ibland lät sin åsikt bli känd i kontroversiella frågor, som t ex i kampen mellan tullvänner och frihandlare. Framväxten av välorganiserade och disciplinerade partier förändrade detta mönster, och i vårt nutida statsskick är det inte så mycket enskilda riksdagsledamöter som ger sina åsikter tillkänna som partierna, och vallöftena är knutna till partierna. Det regelsystem som vi har för hur förtroendevalda till riksdagen ska väljas syftar i första hand till att skapa en åsiktsrepresentativ riksdag med avseende på partiers åsikter. I sin förlängning bygger detta på idén om att en person, oavsett hudfärg, kön, ålder, religion och yrke, kan representera en annan persons åsikter. Men som bekant är teori en sak och den praktiska tillämpningen ofta en annan. Få skulle i dag acceptera en riksdag bestående

t ex av enbart män som en legitim lagstiftande församling. För de flesta är en riksdag bestående av ungefär lika många män som kvinnor det mest naturliga. Problemet är att kön bara är ett av många sätt på vilka människor kan klassificeras. Den som vill se en riksdag där det råder jämvikt mellan könen, tvingas därför argumentera för varför denna skillnad är viktigare än andra, som t ex etnisk bakgrund, religion och ålder. Det är omöjligt att skapa en riksdag som fullt ut är socialt representativ för det svenska folket, på samma sätt som det är omöjligt att skapa en helt åsiktsrepresentativ riksdag. Riksdagen är inte någon särskilt god spegelbild av det svenska samhällets sociala sammansättning i stort. Kvinnor har, som bekant, alltid varit underrepresenterade och fortsätter att vara det, även om det har jämnats ut på senare år. Sverige framstår faktiskt som ett av de få undantagen jämfört med andra länder, där nästan hälften av ledamöterna i parlamentet är kvinnor. Den främsta förklaringen till den ändå förhållandevis goda representationen för kvinnor står att finna i det faktum att nästan alla politiska partier i riksdagen inför riksdagsvalet 2002 bestämde sig för att på valsedeln varva män och kvinnor - varannan damernas som det hette. Bakom dessa förändrade principer för hur partierna skulle sammanställa sina valsedlar fanns en stark och välorganiserad kvinnoopinion som hotade med att bilda ett särskilt kvinnoparti om inte könsfördelningen blev mer jämn i riksdagen. Personer med invandrarbakgrund, pensionärer och yngre är också underrepresenterade i riksdagen. Överrepresenterade är å andra sidan sedan länge t ex de med anställning inom den offentliga sektorn, bönder, nykterister och frikyrkliga. I praktiken går det inte att säga att riksdagen enbart syftar till åsiktsrepresentativitet, även den sociala representationen spelar in i hög grad, men än så länge är det endast könsfördelning och i någon utsträckning invandrarbakgrund som spelat någon roll i debatten. Sammanfattningsvis och jämfört med andra länder

DEN

framstår den svenska riksdagen ändå som ett parlament med en unikt rättvis fördelning av platser mellan partier - givet att de kommer in - och om partierna avspeglar sina väljares åsikter blir därmed åsiktsrepresentationen god.

Den officiella bilden: riksdagsledamöterna och utskotten Hur riksdagen ska fungera och organiseras när den fattar beslut regleras inte i någon betydande utsträckning i de fyra grundlagarna utan i riksdagsordningen. 1 riksdagen sitter det 349 ledamöter, vilket är ganska många jämfört med länder med motsvarande befolkningsstorlek. De första enkammarriksdagarna hade 350 ledamöter, ett misstag man snabbt insåg, eftersom ett jämnt tal kunde leda till jämvikt (och dödläge) mellan de två politiska blocken, med risk för att viktiga politiska beslut skulle behöva avgöras med lottens hjälp. Detta inträffade 1973-1976 (den sk lotteririksdagen) när socialdemokrater och vänsterpartiet kommunisterna (vpk) fick lika många platser i riksdagen som de tre borgerliga partierna, centerpartiet, folkpartiet och moderaterna, tillsammans. Viktigare politiska beslut kom visserligen sällan att fattas med hjälp av lottdragning, men en hel del beslut avgjordes ändå med slumpens hjälp. I en del fall behövde man aldrig använda lottdragning eftersom riksdagsledamöterna tryckte fel, blev inlåsta i hissar och på toaletter, eller helt enkelt glömde bort att närvara vid omröstningen. Aldrig tidigare eller senare har enkammarriksdagens omröstningar tilldragit sig ett sådant intresse från massmedierna och allmänhets sida; ordningen återställdes dock snabbt när riksdagen beslöt att ändra antalet till 349 ledamöter och omröstningen i kammaren återigen i huvudsak blev en formalitet. Det finns inga quorumregler 6 för vanliga beslut i riksdagen, det räcker med att en enda riksdagsledamot " Ett krav på minsta antal närvarande ledamöter.

SVENSKA

K O N S T I T U T I O N E N

81

dyker upp vid voteringen. Det är också sällsynt att alla riksdagsledamöter är närvarande när besluten fattas. Genom s k kvittning kan partierna tillåta att några ledamöter är frånvarande vid en omröstning om andra partier går med på att göra detsamma - så att balansen mellan regeringssida och opposition upprätthålls. 1 andra fall är utgången given på förhand, varför många inte bryr sig om att närvara. Samtliga ledamöter i riksdagen har yttranderätt, också statsråden, som dock inte har beslutanderätt. För en riksdagsledamot som behöver vara borta en längre period finns det alltid en ersättare, vilket är den person som stod på platsen efter på partiets valsedel i den aktuella valkretsen. Om en riksdagsledamot utses till statsråd träder en ersättare in i hans eller hennes ställe. En riksdagsledamot hade 2007 ett arvode på 52 900 kronor i månaden. Till detta kommer ersättning för att täcka kostnader för boende i Stockholm på upp till 7 000 kronor för alla som bor mer än fem mil från huvudstaden samt ett skattefritt Stockholmstraktamente på 100 per dag för varje övernattning i huvudstaden. En generös ersättning kan det tyckas, men till ledamöternas "försvar" kan möjligen hävdas att de förmodas vara i "tjänst" dygnet runt, 365 dagar om året, och de betalar skatt på arvodet och kostnadsersättningen som alla andra skattebetalare. Många riksdagsledamöter har också betydande extrainkomster som kan uppgå till hundratusentals kronor om året. Extrainkomsterna är i många fall ersättning för de uppdrag ledamöterna har som är förknippade med positionen som förtroendevald, t ex styrelseuppdrag i statliga myndigheter eller i statliga offentliga utredningar. En hel del av inkomsterna är dock att betrakta som "extraknäck". Det är numer ganska ovanligt att riksdagsledamöter också sitter med i kommunala församlingar eller nämnder. Den riksdagsledamot som står ut och lyckas bli omvald så att hon eller han har suttit i minst tolv år får full pension när han eller hon avgår

82

DEN

SVENSKA

P O L I T I K E N

och det finns dessutom en inkomstgaranti för alla som tvingas lämna riksdagen innan de erhållit full pension. Detta system har dock under senare år kritiserats i massmedierna och kommer förmodligen att förändras. Det bör påpekas att riksdagssysslan inte enbart handlar om att sitta på Helgeandsholmen, diskutera och fatta beslut. En ledamot förväntas också delta i samhällsdiskussionen i övrigt och möta de vanliga väljarna - inte minst i sin valkrets. Ledamöterna förväntas spela den dubbla rollen av å ena sidan beslutsfattare (inre roll), å andra sidan kommunikatör (yttre roll) mellan de styrande och de styrda - förklara politiska beslut för allmänheten och lyssna på dess synpunkter. Statsvetenskapliga studier visar att riksdagsledamöterna vanligtvis tillmäter båda rollerna lika stor betydelse (Esaiasson & Holmberg 1996). De tidsstudier som har gjorts av riksdagsledamöternas arbetstid visar att många riksdagsledamöter uppger att de arbetar mer än 80 timmar i veckan (Birgersson 1978). Trots detta är det ett återkommande klagomål från många ledamöter att för mycket tid går åt till arbetet i riksdagen, tid som i stället kunde ha använts för kontakter med väljarna. Som alla andra parlament är riksdagen uppdelad i olika utskott och det är där det egentliga beslutsfattandet sker. Det är inte möjligt för alla 349 ledamöter att diskutera alla frågor, så när en fråga aktualiseras i riksdagen hänskjuts (remitteras) den alltid till ett utskott för närmare granskning och diskussion. De efterföljande diskussionerna med riksdagen i plenum, som vidtar efter det att utskotten har kommit med sitt utlåtande, innebär vanligtvis endast att åsikter som är kända sedan tidigare redovisas och riksdagens omröstning avviker vanligen inte från vad som sagts i utskottet. Oftast närvarar få personer vid diskussionerna i riksdagen (om det inte handlar om allmänpolitiska debatter), huvudsakligen endast de som sitter i det aktuella utskottet som berett frågan - ytterligare några lyssnar kanske på debatten på sina rum, samtidigt som de arbetar med annat.

Utskott inrättades redan på 1600-talet och den svenska riksdagen består i dag av 15 permanenta utskott där antalet ledamöter för närvarande uppgår till 17 (2008). Den nuvarande utskottsindelningen i riksdagen, som är gjord efter fackutskottsprincipen, infördes 1970 i samband med enkammarreformen. Denna förändring av utskottsindelningen innebar att utskotten anpassades efter den indelning som gällde för regeringens beredningsapparat, dvs departementen. Tidigare hade en "funktionsindelning" tillämpats med det s k statsutskottet som en typ av ekonomiskt överutskott. En annan konsekvens av reformen 1970 var att antalet utskott ökat från tio till sexton. Fackutskottsprincipen har dock inte slagit igenom fullt ut och överensstämmelsen med departementsindelningen följs inte helt. Det finns t ex i riksdagen både ett lagutskott och ett justitieutskott, trots att det bara finns ett departement för dessa frågor - Justitiedepartementet. Men i huvudsak arbetar ett utskott inom ett ansvarsområde som motsvarar ett eller två departement. Det var alltså främst praktiska skäl som låg bakom förändringen av utskottsindelningen, men en fara som uppmärksammades vid förändringen var att fackutskottsprincipen kunde leda till att riksdagsledamöterna blev områdesspecialister i stället för allmänpolitiker. Huruvida det är den förändrade utskottsindelningen som ligger bakom eller om också andra faktorer har spelat in ska vi låta vara osagt, men tydligt är att de flesta riksdagsledamöterna numera är specialiserade på ett fåtal frågor. Tillfälliga och sammansatta utskott kan inrättas och utskotten kan hålla gemensamma överläggningar, men detta är relativt sällsynt. Den som är bra på att räkna inser snart att antalet ordinarie utskottsplatser är färre än antalet riksdagsledamöter, men i stort sett alla riksdagsledamöter är suppleanter i ett eller flera utskott. De flesta ledamöter sitter med i mer än ett utskott som ledamot eller suppleant, men fokuseringen sker i praktiken på ett utskott, och ibland sker en uppdelning av

DEN

frågor mellan suppleant och ordinarie ledamot som innebär att de sitter med växelvis vid bordet. Alla utskott har inte samma status, vissa anses som "finare" än andra, t ex finans-, konstitutions- och utrikesutskottet, och anciennitetsprincipen spelar en viktig roll för vem som får sitta i vilket utskott - de ledamöter som suttit lång tid i riksdagen har lättare att få igenom sina önskemål om utskottsplacering än nykomlingarna (Isberg 1999). Till varje utskott är ett antal tjänstemän knutna som hjälper riksdagsledamöterna att formulera sina åsikter och ställningstaganden och deras antal har ökat under årens lopp. Ursprungligen dubblerade en del av Regeringskansliets tjänstemän som föredragande både i riksdag och i regering, en ordning som stod sig ända in på 1960-talet då riksdagen i ökande utsträckning fick "egna" tjänstemän. överläggningarna i utskotten sker vanligtvis bakom stängda dörrar till skillnad mot hur det är i många andra länder där allmänheten kan komma och lyssna på överingarna mellan ledamöterna. På senare år har det blivitvanligare med viss öppenhet även i Sverige, särskilt när utskotten håller s k hearings med regeringsledamöter, olika intressenter eller sakkunniga. Riksdagen Jeds av dess talman som efter 1970 fick ökad status i och med att talmannen fick en pådrivande roll i regeringsbildningsprocessen. Dessutom finns det tre vice talmän. Riksdagsförvaltningen sköter det administrativa arbetet och leds av riksdagsstyrelsen som förutom talmannen, som är ordförande, består av tio ledamöter som är valda av riksdagen. Den främste tjänstemannen i riksdagen är riksdagsdirektören som utses av riksdagen och leder riksdagsförvaltningen. EU-medlemskapet medförde också att en särskild EUnätnnd inrättades för diskussioner och överläggningar mellan regeringen och oppositionen i EU-frågor. Det finns också några myndigheter som lyder under riksdagen - Riksbanken, Riksrevisionen och Justitieombudsmannen.

SVENSKA

K O N S T I T U T I O N E N

83

Den inofficiella bilden: regeringssida och opposition (partiernas roll) Den officiella organiseringen av riksdagen är en sak, den reella en annan. De politiska partiernas organisering och interaktion ligger till grund för de beslut som tas i riksdagen. Formellt har varje riksdagsledamot ett personligt uppdrag och vi röstar i valet på personer men i praktiken är det ändå partiet vi röstar på. Helt ointressant är inte spänningen mellan det formella och det reella, eftersom den riksdagsledamot som under en mandatperiod lämnar sitt parti får sitta kvar i riksdagen som politisk vilde förutsatt att han eller hon inte går in i ett annat parti. Ett exempel på detta är Gudrun Schyman som valde vilderollen när hon lämnade vänsterpartiet 2003. Ingen har dock i modern tid lyckats ta sig in i riksdagen utan att tillhöra ett riksparti och Schyman lyckades inte bli återvald 2006 som ordförande för Feministiskt Initiativ. Ibland kan det märkas en viss kluvenhet bland ledamöter när det gäller partilojaliteten. Men alla undersökningar visar att även om lojaliteten mot valkretsen, vissa intresseorganisationer eller speciella frågor inte är betydelselösa så dominerar ändå lojaliteten mot det egna partiet - ledamöterna anser sig ha blivit valda för att i första hand tillvarata sitt partis intressen (Esaiasson & Holmberg 1996). Det krävs fyra procent i landet som helhet eller tolv procent i en valkrets för att komma in i riksdagen. Fyraprocentsspärren är viktig eftersom det parti som hamnar över gränsen får minst fjorton platser, men det parti som hamnar under inte får någon plats alls. Men det finns faktiskt flera, mindre synliga, spärrar för små partier. Valen till utskotten följer t ex den proportionella metoden. Det innebär att de minsta partierna i riksdagen inte av egen kraft kan kräva plats i ett utskott. De kan garanteras platser endast om de bildar valkartell med något annat parti. För att vara säker på platser i utskott krävs att partiet erövrar ungefär 22 riksdagsplatser (6 procent av det totala antalet ledamöter). Denna regel missgyn-

84

DEN

SVENSKA

P O L I T I K E N

nade tidigare främst vpk, eftersom det vanligen fick för få mandat. Men eftersom socialdemokraterna såg vpk som en stödgrupp var de angelägna om att få med vpk i utskotten. Socialdemokraterna brukade därför erbjuda vpk några av sina platser i utskotten, dock inte i alla. Miljöpartiet de grönas inträde i riksdagen 1988 medförde emellertid vissa förändringar, och samtliga partier fick då platser i alla utskott. Problemet återkom efter 1991 års val och vid detta tillfälle nåddes ingen uppgörelse mellan socialdemokraterna och vänsterpartiet. Lösningen blev i stället att en ny typ av position i utskottet inrättades genom att vänsterpartiet erbjöds en plats i varje utskott som "extra suppleant". Efter 1994 års val sitter dock samtliga partier med i samtliga utskott. Partistödet är också knutet till hur många platser partiet har fått i riksdagen. En valframgång betyder därför inte bara fler platser utan också bättre ekonomiska resurser till partiet, medan en tillbakagång på motsvarande sätt är en dubbel motgång. De partier som sitter i riksdagen får också stöd till administrativa resurser och i detta fall får oppositionen något större resurser än regeringssidan. Stödet går företrädesvis till partierna och inte till enskilda ledamöter, även om det under de senaste åren har beslutats att anställa betydligt fler politiska sekreterare (en per ledamot) i riksdagen till hjälp åt riksdagsledamöterna i deras politiska arbete. Huruvida dessa verkligen kommer att knytas direkt till ledamöterna får framtiden utvisa. Partigrupperna är viktiga aktörer i riksdagens arbete eftersom det är där som viktigare frågor diskuteras innan ett parti tar ställning före en omröstning i riksdagen. Varje riksdagsparti har sin egen organisation, men partigruppen leds oftast av en styrelse eller ett förtroenderåd (miljöpartiet har en samordningsgrupp), som i sin tur leds av en gruppledare. Rollen som gruppledare är knappast entreprenörens utan snarare konfliktlösarens, som Magnus Isberg påpekat i sin bok Riksdagsledamoten i sin partigrupp. Partigruppen och gruppledaren har ett par-

tikansli till sin hjälp där experter, politiska sekreterare och assistenter samlar in information och hjälper till att formulera partiets politik. Storleken på partikanslierna varierar beroende på partiets storlek, och de som arbetar där är anställda av partiet, inte av riksdagen. Den roll riksdagsledamöterna spelar i utskotten påverkas också av om det egna partiet sitter i regeringen (stödjer den regerande sidan) eller är i opposition, som Isberg (1999) påpekat. En ledamot som är medlem i det parti eller de partier som innehar regeringsmakten förväntas stödja de förslag som regeringen lägger på riksdagens bord, medan företrädare för oppositionen förväntas vara kritiska till dem. En riksdagsledamot som företräder oppositionen har därför vanligen en friare roll och är inte lika bunden av partiledningen som den som ingår i det parti eller de partier som regerar. Å andra sidan har oppositionens ledamöter vanligtvis svårare att påverka de förslag som läggs, till skillnad från riksdagsledamöter på regeringssidan. Denna påverkan utövas ofta på informell väg innan förslaget nått utskottet. Diskussionerna i utskotten följer därför ofta ett förutbestämt mönster - regeringssidans ledamöter stödjer regeringens förslag och måste vara försiktiga med att lägga egna förslag som kan uppfattas gå emot regeringens politik på området, medan oppositionens ledamöter har större frihet att lägga förslag som de tycker är intressanta men som nästan aldrig påverkar den politik som bedrivs. En utskottsledamots inflytande på det egna partiets politik är normalt större i opposition än i regeringsställning (Larsson 1986).

Beslutsprocessen i riksdagen Riksdagen har framförallt tre maktbefogenheter - lagstiftningsmakt, finansmakt och kontrollmakt - men lagstiftningsmakten har naggats ordentligt i kanten genom medlemskapet i EU. Det riksdagen framför allt fattar beslut om är nya eller reviderade lagar, skatter och hur skattemedel ska drivas

DEN

in och användas. Initiativen till att fatta beslut i riksdagen kommer antingen från regeringen i form av förslag, propositioner, eller genom att ledamöterna i riksdagen väcker förslag, motioner. I ett parlamentariskt system som det svenska ligger fokus på regeringen som förväntas vara motorn i maskineriet och det är till regeringens propositioner som intresset i första hand koncentreras. Svenska riksdagsmän har stor frihet att väcka egna förslag, jämfört med andra länder. Motioner kan väckas både i anslutning till regeringens propositioner och under den allmänna motionstiden. Under den allmänna motionstiden, som inträffar efter det att regeringen har lagt sitt årliga budgetförslag den 20segtember, får en enskild riksdagsledamot under några veckor väcka förslag om vad som helst. Vid övriga tillfällen måste de motioner som läggs fram ha anknytning till den proposition som regeringen presenterar, s k följdmotioner. Vid varje riksTnote väcks mer än 5 000 motioner, och alla ska behandlas i ett utskott. Dessa motioner är en brokig samling och av skiftande betydelse. De allra flesta är underskrivna av endast en person och är mer eller mindre en avskrift av föregående års motion i samma ämne. Men det förekommer t ex att motioner är underskrivna av alla ledamöter i samma parti som representerar samma region, eller, något mer ovanligt, att alla från samma region oavsett parti skriver ihop sig om en motion. Andra motioner kan vara underskrivna av företrädare för flera partier, oavsett regional tillhörighet. De mest betydelsefulla motionerna är partimotionerna - som kännetecknas av att partiordföranden vanligen står som första namn - och är ett uttryck för hur ett eller flera oppositionspartier ser på regeringens olika förslag eller vilka egna förslag de önskar driva. I många andra parlamentariska system får ledamöter endast väcka ändringsförslag i anslutning till regeringens förslag och ibland får inte en enskild ledamot yrka på ändringsförslag utan flera ledamöter måste instämma i yrkandet. På ett formellt plan förefaller svenska le-

SVENSKA

K O N S T I T U T I O N E N

85

damöter kunna utöva ett stort inflytande på politiken men i realiteten går riksdagsledamöternas förslag nästan aldrig igenom. De flesta motioner möter samma öde - de avslås. Uppskattningsvis går bara som mest cirka 5 procent av motionerna igenom. Denna dystra prognos hindrar dock inte motionärerna från att återkomma med samma motion redan nästa år, eller ännu snabbare, och ofta är datumet på motionen det enda som ändras. Även om alla motioner ska utskottsbehandlas har man infört en rationalisering för att minska belastningen. Den innebär att en motion med identiskt innehåll bara behandlas en gång per mandatperiod. Därefter yrkas på automatiskt avslag. Varför fortsätter då ledamöter att skriva om samma motion, när chansen att få igenom den är så liten? Förklaringarna är flera. En är att en del riksdagsledamöter tänker att om de håller på tillräckligt länge så kommer deras idéer att få gehör till slut. En annan förklaring är att motionerna inte i första hand är tänkta som förslag till förändringar utan som ett sätt att profilera sig själv och i någon mån sitt parti. Riksdagsledamöterna behöver kunna visa för sin valkrets och för partiets lokala företrädare att de tar tillvara sin regions intresse. Motionerna blir ett sätt att visa att man försöker verka för den region man företräder, även om det sällan leder till konkreta resultat. En enskild motion uppmärksammas sällan av de rikstäckande medierna, men den kan mycket väl slås upp i lokalpressen. I denna iver förekommer det ibland att riksdagsledamöter motionerar om frågor som riksdagen inte har rätt att fatta beslut om eller som den redan har genomfört. Motioner behöver inte vara skrivna av riksdagsledamöter, de kan vara författade av någon organisation som står ledamoten nära. Alla varianter av medförfattande förekommer, från hjälp med viss information till redan färdigskrivna produkter som ledamoten bara signerar. Riksdagsledamöterna lägger upp sitt arbete på olika sätt. En del ledamöter är mycket flitiga med att skriva

86

DEN

SVENSKA

P O L I T I K E N

motioner eller ställa frågor till statsråden. Andra väljer att arbeta mer i skymundan med hjälp av informella kontakter - ett arbetssätt som kanske inte syns så mycket utåt, men som kan vara effektivt för den som vill påverka. En del riksdagsledamöter ges viktiga poster inom riksdagen eller riksdagsgruppen. Andra engagerar sig hårt för enskilda människor som på olika sätt fått problem med samhället och myndigheterna. Det som vanligen startar beslutsprocessen i riksdagen är att regeringen lägger ett förslag - en proposition. När förslaget når riksdagen bordläggs det och remitteras till ett utskott. Bordläggningen är till för att riksdagsledamöterna ska få en chans att läsa förslaget innan diskussionerna i utskottet påbörjas, i vissa fall kan undantag från bordläggningskravet medges. I anslutning till regeringens proposition har partierna möjligheter att väcka följdmotioner och vissa av de motioner som väckts under den allmänna motionstiden kan komma att behandlas i samband med propositionen om de berör samma område. Innan regeringen lägger en proposition har också ett betydande förankringsarbete skett inom de egna leden och hela propositionen har i förväg dragits för riksdagsgruppen. Under de perioder när socialdemokraterna har haft ett organiserat samarbete med vänsterpartiet och miljöpartiet, har regeringen presenterat sina förslag i förväg även för dessa partigrupperingar. Hur omfattande och förutsättningslösa diskussionerna blir i utskotten beror på i vilken utsträckning regeringen har en majoritet bakom sig i riksdagen, eller i vilken utsträckning de lyckats förhandla med andra partier innan propositionen läggs på riksdagens bord (se vidare kap 5 om kommittéväsendet). Det är dock mycket vanligt att regeringen redan innan ett förslag når utskotten har försäkrat sig om tillräckligt stöd för sitt förslag. Statsvetarna Sannerstedt och Sjödin visade i sina studier av 1970- och 1980-talen att även i de fall där regeringen endast stöddes av en liten minoritet gick ändå den övervägande delen av regeringens propositioner igenom

utan att ett kommatecken ändrades. Under 1990-talet och början av 2000-talet har det parlamentariska underlaget varit svagare än på länge, men i huvudsak består intrycket att regeringens propositioner går igenom riksdagsbehandlingen utan betydande förändringar. Det har naturligtvis funnits undantag, som ibland har berott på att oppositionspartierna har valt att inte träffa uppgörelser med regeringen i förväg eftersom man velat profilera sig i en viss fråga. Förslagen som regeringen lägger på riksdagens bord är visserligen ofta väl förberedda, trots detta görs ofta en kompletterande informationsinsamling av utskotten och olika intresseorganisationers och experters åsikter hörs. Ibland lägger utskotten ut beställningar på egna undersökningar till myndigheter eller fristående forskare för att få ett bättre beslutsunderlag. Denna extra informationsinsamling är särskilt viktig vid behandlandet av motioner. Ett tungt ansvar för att leda utskottets arbete vilar på dess ordförande, som till sin hjälp har ett antal tjänstemän under ledning av en kanslichef. Ordföranden kommer ofta från det regerande partiet eller de partier som stödjer regeringen, men i vissa fall kan ordföranden komma ifrån oppositionen. De partier som har flera utskottsledamöter, i första hand socialdemokraterna och moderaterna, bildar en utskottsgrupp inom vilken frågorna i första hand diskuteras. Denna grupps ställningstagande blir ofta avgörande för partiets åsikt i frågan. De mindre partierna, som endast har en eller två ledamöter i ett utskott, bildar utskottskommittéer som täcker mer än ett utskott, och i de fall regeringen består av en koalition av partier bildas gemensamma kommittéer i riksdagen som sammanträder före utskottsöverläggningarna. Hur regeringen är sammansatt och vilket stöd den har i riksdagen bestämmer i hög grad hur riksdagens arbete organiseras. Om regeringen har stöd av en majoritet i utskottet innebär det att oppositionens propåer på avslag och för-

DEN

ändringar av propositionen avvisas av utskottet. Regeringssidan i utskottet formulerar ett utlåtande, oftast i linje med regeringens proposition, och oppositionen reserverar sig till förmån för sina motioner eller kräver i reservationerna andra förändringar av regeringsförslaget. I arbetet med att ta fram ett betänkande spelar oftast tjänstemännen en viktig roll. De håller i pennan och intressant nog skriver de ofta inte enbart vad majoriteten tycker utan är också behjälpliga med att formulera oppositionens reservationer mot regeringssidans förslag. Tjänstemannarollen i riksdagen är med andra ord lite annorlunda än den är i regeringskansliet (se kapitel 5). När utskottet är klart med sin beredning går förslaget tillbaka till riksdagen, som en eller två gånger bordlägger förslaget för att ledamöterna ska få ännu en chans att sätta sig in i frågan. I realiteten brukar en proposition inte tilldra sig så mycket intresse från dem som inte sitter i det aktuella utskottet, och det är oftast ganska tomt i bänkarna i riksdagen när en proposition diskuteras. Men att fatta beslut om en ny lag i riksdagen är inte fullt så enkelt som att bara säga ja eller nej till lagförslaget. Nästan alltid har någon eller några ledamöter yrkat på förändringar av delar av lagförslaget, vilket kan leda till många voteringar, särskilt som riksdagsledamöter och partier kan ha olika åsikter om vilka förändringar de önskar göra av utskottsmajoritetens förslag. Inför omröstningen i riksdagen måste det därför först fastställas vilket yrkande som är huvudalternativet i förhållande till utskottsmajoritetens förslag. En voteringsproposition upprättas efter förhandlingar mellan partierna, om vilka yrkanden som ska ställas mot varandra. Upprättandet av dessa voteringspropositioner bygger på principen att de förslag som har minst stöd först ska prövas mot varandra, och successivt sållas sedan oppositionens förslag bort, vilket i slutänden innebär att det förslag som verkar ha starkast stöd ställs mot utskottsmajoritetens yrkande. Men för att det ska vara möjligt

SVENSKA

K O N S T I T U T I O N E N

87

krävs att utskottsmajoriteten inte deltar i de omröstningar som syftar till att vaska fram huvudalternativet, vilket också vanligtvis är fallet. Voteringar i riksdagen kan därför vara ganska komplicerade och i syfte att undvika att det egna partiets ledamöter inte gör några misstag föregås riksdagsomröstningarna av strikta instruktioner om vilket som är partiets ställningstagande inför varje enskild omröstning. Riksdagsledamöterna får alltså skriftliga instruktioner, som de ofta har framför sig i riksdagsbänken, från riksdagsgruppens ledning om hur de ska rösta vid de olika voteringarna. I många fall handlar således riksdagsomröstningen för den enskilde riksdagsledamoten endast om att kunna läsa innantill och trycka på rätt knapp. Det är inte alltid som voteringsmaskinen behöver användas, endast om en ledamot begär rösträkning kommer den till användning. I många fall tas beslut genom acklamation.

Riksdagens finansmakt Förutom lagstiftningsmakten nämns riksdagens finansmakt i den svenska konstitutionen. Det ankommer på riksdagen att bestämma hur de offentliga utgifterna och inkomsterna ska fördelas. Vad det handlar om består av två delar - finanspolitik och budgetpolitik. När det gäller finanspolitiken är Sverige, precis som de flesta andra länder, i händerna på vad som sker med världsekonomin och här har filosofin förändrats ett par gånger under efterkrigstiden. Ursprungligen, efter andra världskrigets slut, ansågs Keynes teori om staten som den centrala aktören, som både kunde och skulle garantera medborgarnas välfärd, som allenarådande. Under 1970-talet kom den s k Chicago-skolan, med Milton Friedman som ledande namn, att utmana Keynes teori om statens möjligheter att via en aktiv finanspolitik bedriva en kontracyklisk ekonomisk politik. Chicago-skolan förordade i stället att den ekonomiska politiken skulle inriktas på

88

DEN

SVENSKA

P O L I T I K E N

att reglera penningmängdens storlek och denna teori kom att kallas för monetarism. Men få länder, som f d finansministern Kjell Olof Feldt konstaterade i sin bok Rädda välfärdsstaten, höll särskilt länge fast vid tanken att man kunde styra hela samhällsutvecklingen genom att hålla en viss hastighet på utvecklingen av penningmängden. Feldt ansåg att monetarismens fall blev det slutliga beviset för många på att staten inte förmådde styra den ekonomiska utvecklingen, men enligt honom hade ekonomerna en ny frälsningslära i bakfickan som gick ut på att staten klart och tydligt skulle markera att man avstod ifrån att påverka ekonomin på vissa områden. Uppmärksamheten kom att riktas mot betydelsen av s k goda institutioner för den ekonomiska utvecklingen. Med goda institutioner avsågs konstitutionella regler eller andra normer, som hade det gemensamt att de begränsade politikernas inflytande. De länder som hade en centralbank med stor självständighet i förhållande till sina politiker ansågs t ex gynna en stabil penningpolitik, majoritetsvalsystem ansågs bättre än proportionella på att motverka uppkomsten av underskott, osv. Funderingar av denna typ är visserligen inte särskilt nya som Leif Lewin konstaterat (1996) och i många länders parlament finner man sedan länge särskilda regler som begränsar ledamöternas inflytande på den ekonomiska politiken. Under slutet av 1980-talet och början av 1990talet fick dessa idéer särskild uppmärksamhet. Feldt är i sin bok kritisk till bärkraften i dessa teorier och Sverige kom inte heller i någon större omfattning att drabbas av denna filosofi, men helt spårlöst gick det inte förbi vårt land. Ett tydligt exempel på att den institutionella teorin har påverkat den ekonomiska politiken i Sverige är omläggningen av budgetprocessen, som genomfördes i mitten av 1990-talet. Den tidigare budgetprocessen byggde på vad man brukar kalla för ett nedifrån-upp-perspektiv, vilket innebar att först diskuterades vilka samhälliga behov

av ekonomiska resurser som fanns på olika områden, och sedan summerades dessa. När budgetens utgiftssida hade fastställts vidtog diskussionerna om hur statens verksamheter skulle finansieras - först bestämdes alltså behoven, därefter finansieringen. I början av 1990-talet påtalades problemen med denna modell allt starkare, inte minst att riksdagen var pådrivande när det gällde utgifter. Oppositionspartierna kunde ibland, eftersom regeringen ofta var av minoritetstyp, göra upp över blockgränserna om att öka anslag som var små eller hade mindre politisk betydelse och sedan överlåta åt regeringen att hitta pengarna för dessa ökade utgifter. Regeringen hade, med andra ord, svårt att få igenom budgeten utan ändringar i riksdagen, och i och med att det handlade om små anslag eller politiskt okontroversiella uppgörelser kunde regeringen inte ställa kabinettsfråga. Ett annat problem var att riksdagens utskott och dess ledamöter ägnade sig åt detaljgranskning av anslagen i budgeten, vilket inte främjade överblicken över och sammanhållningen av de ekonomiska utgifterna. Budgetprocessen var dessutom svår att snurra baklänges när det behövdes, dvs dra ned på utgifterna när inkomsterna tröt, något som hade visat sig när Sverige hamnade i en allvarlig ekonomisk kris i slutet av 1970- och början av 1980-talet. Kärva ekonomiska tider återkom dessutom i början och mitten av 1990-talet. Landets dåvarande finansminister, Göran Persson, tyckte sig se en del av förklaringar till de ekonomiska problemen i konstitutionen från 1974 och forskaren Per Molander tyckte sig ha visat, via en jämförande analys med andra länder, att Sverige hade en svag budgetprocess (Mattson 1997). Det var läge för en förändring av riksdagens budgetprocess. Resultatet, efter en hel del grubblande och utredande, blev en budgetprocess som är tredelad och har ambitionen att gå uppifrån och ned i stället för tvärtom. Det hela börjar därför numera för riksdagens del med att regeringen på våren, senast den 15 april, lägger fram vår-

DEN

propositionen som innehåller riktlinjer för den ekonomiska politiken och riktlinjer för arbetet med statsbudgeten för nästa år. I denna proposition anger regeringen hur den tror att den ekonomiska utvecklingen kommer att se ut och vilka mål den har med den övergripande ekonomiska politiken - inflationsnivån, sysselsättningsgraden, ekonomisk tillväxt, statsskuld och underskott eller överskott i budget är oftast de viktigaste indikatorer som nämns. Vårpropositionen kan också innehålla löften och förslag om kommande åtgärder och, inte minst, vissa riktlinjer för kommunernas verksamhet. I samma proposition anger dessutom regeringen om den tänker använda sig av ett utgiftstak för den kommande treårsperioden. Regeringen behöver inte binda sig för ett utgiftstak men har valt att göra så sedan möjligheten erbjöds 1997. Vårpropositionen innehåller också ett förslag om hur statens inkomster i grova drag ska fördelas mellan utgiftsområden. Oppositionen och enskilda ledamöter kan i samband med vårpropositionen väcka egna förslag om den ekonomiska politikens inriktning, om de så önskar. Debatten om vårpropositionen blir dock lätt lite artificiell och handlar inte alltid om den ekonomiska politiken - regeringen försöker vanligtvis visa att ekonomin går i rätt riktning, medan oppositionen försöker finna allehanda brister, och inte så sällan pratar man om annat än ekonomi. Allvaret börjar egentligen först till hösten när regeringen, senast den 20 september, lämnar sin budgetproposition - om det inte är valår för då kommer budgeten senare. I sin budget lägger regeringen fast den ram inom vilken man vill hålla utgifterna samt vilka prioriteringar som görs mellan olika områden och anslag. Det tänkta perspektivet är alltså uppifrån, i och med att regeringen fastslår hur mycket utgifter som den tror att landet har råd med, därefter går man nedåt och redovisar hur man vill prioritera sina utgifter mellan olika områden och behov. Till skillnad mot tidigare är de cirka 500 utgiftsposterna numera inordnade inom 27 utgiftsområ-

SVENSKA

K O N S T I T U T I O N E N

89

den - ett eller två utgiftsområden tillhör ett utskotts ansvarsområde. Och vad som nu vidtar är de återstående två stegen i trestegsprocessen, där först finansutskottet diskuterar utgiftstaket och fördelningen av utgifterna mellan de olika utgiftsområdena, och när denna diskussion väl är över och riksdagen har fattat beslut om fördelningen mellan utgiftsområdena och utgiftstaket vidtar fackutskottens mer detaljerade granskning av fördelningen av utgifter inom varje utgiftsområde. Det intressanta med denna process är att fackutskotten endast kan förändra fördelningen av resurser inom den ram som ett utgiftsområde utgör när väl riksdagens lagt fast fördelningen mellan varje utgiftsområde. Om ett utskott skulle vilja ge mer pengar till viss verksamhet är detta möjligt endast om man kan pruta på ett annat anslag inom samma utgiftsområde. Riksdagen beslutar till sist i december om utgifternas fördelning - men inget är hugget i sten. Regeringen kan föreslå att utgiftstaket ändras och utskotten kan begära att mer resurser anslås till ett visst utgiftsområde, och ibland går det inte som man tänkt sig, och i så fall har regeringen möjligheter att komma med tilläggspropositioner till budgetpropositionen i april och september - dock endast om synnerliga skäl föreligger. Men ofrånkomligt är att det är svårare i dag än tidigare för oppositionen att göra oheliga uppgörelser över blockgränsen och därmed späda på budgeten mer än vad regeringen önskar. Kritiken har heller inte uteblivit och som Mattson (2003) påpekar har den framförallt kommit från vänsterpartier och i någon mån från miljöpartiet, men även enskilda ledamöter i centerpartier har känt att deras rörelsefrihet har begränsats. Helt utan makt tycks dock inte den svenska riksdagen ha blivit efter budgetförändringen på 1990-talet, som jämförelsen ovan med andra EU-länder från 2001 visar. En av miljöpartiets förhandlare i regeringskansliet under perioden 2002-2006 (Oisen 2007) har dessutom hävdat att i praktiken upprätthölls inte skillnaden mellan vår- och höstförhandlingarna fullt

90

DEN

SVENSKA

P O L I T I K E N

Tabell 9 • Parlamentens roll i budgetprocessen (ju högre poäng desto mer inflytande) LAND

INFLYTANDEINDEX

Belgien, Luxemburg, Nederländerna

S

Portugal, Sverige, Österrike

4

Danmark, Italien, Spanien, Tyskland

3

Finland

2

Frankrike

1

Grekland, Irland, Storbritannien

0

Källa: Hallerberg m fl (2000) återgiven i Mattson (2003)

ut - en hel del detaljfrågor diskuterades redan under förhandlingarna under våren mellan de tre partier som utgjorde regeringsunderlaget. Före detta statsminister Göran Persson har också i sina memoarer påpekat att utgiftstaket visserligen inte kunde höjas under innevarande år men likväl inför nästa år, vilket också vanligtvis skedde (Persson 2007). För den som önskar se ett samband mellan parlamentens ställning och ekonomins utveckling är denna tabell möjligen ett bekymmer, eftersom länder med relativt stark ekonomisk position under 2000-talet ligger både i toppen och i botten av tabellen. Mattson konkluderar att det i början av 2000-talet ännu är för tidigt att dra några definitiva slutsatser av resultatet av budgetreformen. Men å andra sidan hävdas det från den statliga myndigheten Ekonomistyrningsverket, att regeringen ibland inte lyckats hålla sig inom ramen för sitt upprättade ekonomiska tak - endast med hjälp av kreativ bokföring har skenet upprätthållits enligt kritikerna. Intrycket blir därför att regeringen av politiska skäl föredrar att i det längsta försöka hålla fast vid de ursprungliga utgångspunkterna - det nya regelverket verkar trots allt binda regeringen.

Riksbanken En viktig myndighet med ansvar för svensk ekonomi är Riksbanken. Sverige anses ha världens äldsta centralbank. Redan 1668 inrättades Sveriges Rikes Ständers Bank. I själva verket innebar det att riksdagen övertog den konkursmässiga Palmstruckska banken. Riksbanken, eller centralbanken som den ibland kallas, har till huvuduppgifter att upprätthålla ett fast penningvärde och att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende. Detta betyder att riksbanken ska bekämpa inflationen så att den håller sig på en låg nivå. Riksbankens främsta instrument för att hålla inflationen i schack är reporäntan. Reporäntan bestämmer vad bankerna måste betala för att låna pengar hos Riksbanken. Riksbanken ansvarar också till exempel för förvaltningen av valutareserven och försörjningen med sedlar och mynt. Den ekonomiska filosofin om goda institutioners betydelse och politikernas självbindning kom att påverka Riksbankens ställning 1999. Det var egentligen två influenser som verkade i samma riktning. Å ena sidan föreställningen om betydelsen av en från de folkvalda oberoende centralbank i kampen mot inflationen, å andra sidan Sveriges medlemskap i EU och EMU. Sverige uppfyller EMU:s två första steg (dock inte det tredje steget, en gemensam valuta) vilket innebär att man bl a förpliktar sig att organisera en centralbank som är oberoende av regeringen. När EMU bildades och den europeiska centralbanken inrättades skedde det till stor del med den tyska centralbanken (Bundesbank) som förebild. I Sveriges fall innebär detta att riksdagen efter allmänna val utser elva ledamöter till riksbanksfullmäktige som återspeglar den politiska sammansättningen i riksdagen. Fullmäktige väljer i sin tur de sex ledamöterna till direktionen som sitter på sex år, enligt ett rullande schema. Riksbanken leds av direktionen och de utser inom sig riksbankschefen och vice riksbankschefen. Riksbankens självständiga ställning nämns i regeringsformen där det sägs att ingen myndighet får bestämma hur Riksbanken

DEN

ska besluta i frågor som rör penningpolitiken. Fullmäktiges roll i övrigt är främst att övervaka och kontrollera direktionens arbete. Riksbanksfullmäktiges ordförande och vice ordförande har närvaro- och yttranderätt vid direktionens sammanträden, men inte förslags- och beslutanderätt. Direktionen ansvarar även för Riksbankens rapportering om penningpolitiken till riksdagen genom en skriftlig rapport. Då framträder också riksbankschefen inför riksdagens finansutskott vid en offentlig utfrågning. Årsredovisningen lämnas till riksdagen i februari varje år. Därutöver kan chefen för Riksbanken eller enskilda direktionsledamöter inbjudas till finansutskottet i speciella frågor. Riksbankens nya roll har lett till en hel del diskussioner både om hur hög eller låg räntenivån bör vara och efter vilka kriterier räntepolitiken bör bedrivas samt i vad mån regeringen och till regeringen närstående organ offentligt bör uttala en åsikt i frågan och försöka påverka Riksbanken. Dessa offentliga "påtryckningar" har lett till att en riksbankschef sett sig föranlåten att gå ut offentligt och markera sitt oberoende.

EU och nya uppgifter för riksdagen Medlemskapet i EU innebär, åtminstone i formell mening, att riksdagens lagstiftningsmakt minskade i och med att delar av lagstiftningsarbetet överfördes till EU:s ministerråd och till Europaparlamentet. Därför inrättades vissa institutioner för att något balansera riksdagens förlorade inflytande och den kanske mest uppmärksammade är EU-nämnden. EU-nämnden har samma sammansättning som ett utskott, men till skillnad från ett utskott förbereder inte nämnden ärenden som riksdagen sedan ska fatta beslut om. EU-nämnden är i stället ett rådgivande organ till regeringen som regeringen måste höra innan den bestämmer sig för vilken linje Sverige ska driva i olika EU-frågor.

SVENSKA

K O N S T I T U T I O N E N

91

Visserligen förväntas regeringen följa EU-nämndens rekommendationer men nämnden kan, till skillnad från sin danska förebild Europaudvalget, inte formellt låsa regeringen vid en viss position. I praktiken ska det dock föreligga "goda skäl" till varför regeringen ska avvika från nämndens rekommendation och åsikt. Men ibland kan förhandlingarna i ministerrådet eller Europeiska rådet gå i en oväntad och oförutsägbar riktning och då behöver regeringen viss flexibilitet. Regeringen förväntas löpande hålla riksdagen informerad via EU-nämnden om vad som pågår och inför ministerrådsmöten eller möten i Europeiska rådet redogöra för och diskutera med nämndens ledamöter vilken linje den kommer att driva i de kommande förhandlingarna. Dessa diskussioner sammanfattas av nämndens ordförande som presenterar vad som är majoritetens åsikt i nämnden. Ledamöterna å sin sida är förpliktade att inte avslöja vilka diskussioner som förts innan ministerrådet har fattat sitt beslut, och vissa uppgifter som regeringen lämnar vid dessa diskussioner är och förblir hemligstämplade. EUlagstiftningen innebär i många fall, särskilt när det gäller medbeslutandeförfarandet, att ministerrådets åsikt kommer att höras mer än en gång, varför EU-nämnden kan komma att involveras flera gånger i samma fråga. Det är inte bara EU-nämnden som förväntas vara inblandad i EU-frågor. När ett konkret förslag till beslut hamnar på ministerrådets och parlamentets bord ska det i princip också hamna på den svenska riksdagens bord och remitteras till berört utskott. Alla förslag som kommer från EU ska överföras till riksdagen samtidigt som de når regeringen. Om det är ett viktigt EU-förslag ska regeringen upprätta en faktapromemoria. I den ska det stå vad förslaget innebär, hur det påverkar de svenska reglerna och vad regeringen avser att göra med förslaget. Det finns numera många formella och informella vägar via vilka riksdagen kan få kännedom om vad som pågår inom EU:s institutioner, exempelvis permanenta representanter för Sveriges riksdag som är stationerade

92

DEN

SVENSKA

P O L I T I K E N

i Bryssel med uppgift att rapportera hem om vad som är på gång. Utskotten kan också skapa uppmärksamhet om de EU-förslag, som kommer till deras kännedom, antingen genom en debatt i riksdagen eller genom att låta sin åsikt bli känd via ett betänkande, eller genom att göra EU-nämnden uppmärksam på detta.

Det som har hållits emot EU-nämnden är att den tenderar att utarma fackutskottens intresse för EU-frågor; till dess fördel har talat att ledamöterna i EU-nämnden får bra överblick och insikt i EU-frågor - vilket gjort det möjligt för den att kunskapsmässigt nästan konkurrera med regeringen.

En gång om året avlämnar dessutom regeringen en skrivelse till riksdagen med en redogörelse för vad som hänt under den gångna perioden i EU, Årsboken om EU, som bereds i utrikesutskottet och sedan debatteras i kammaren. Statsministern informerar även i efterhand om vad som har föregått vid de återkommande statsoch regeringschefsmötena inom EU.

Det innebär att den svenska riksdagen inte är helt tandlös när det gäller sin bevakning av EU-frågor, vilket inte minst statsminister Göran Persson fått erfara. Hösten 2004 diskuterade Europeiska rådet förslaget till EU-konstitution och en av de frågor som dryftades var tanken på en permanent ordförande i Europeiska rådet till skillnad mot det nuvarande roterande ordförandeskapet på halvårsbasis. Förslaget med en permanent ordförande stöddes av den svenske statsministern och han till och med hävdade att det var han som låg bakom det förslag som sedermera blev Europeiska rådets beslut. Problemet var bara att statsministern inte hade presenterat sitt förslag för EU-nämnden. Alla partier, utom socialdemokraterna, protesterade därför mot detta förfarande - till dels i sak, eftersom man inte ville ha en permanent ordförande, till dels mot förfarandet som sådant. De som protesterade mot förfarandet ansåg naturligtvis att det var en sak att först ha förankrat sin åsikt i EU-nämnden och sedan "tvingats" avvika från den utlovade ståndpunkten på grund av omständigheterna, och en annan sak att inte överlägga överhuvudtaget med EU-nämnden i förväg. Det något paradoxala inträffade därför att den svenske statsministern vid nästa möte i Europeiska rådet tvingades förklara att Sverige inte längre stod bakom hans eget förslag. En av de mycket få gånger Sverige hade fått starkt gehör i Europeiska rådet - enligt statsministern - resulterade så småningom i att man i slutänden fick avstå ifrån att stödja förslaget.

Talmännen i EU:s medlemsstater och Europaparlamentets ordförande träffas en gång om året för att diskutera EU-frågor av gemensamt intresse. COSAC, Conference of Community and European Affairs Committees of Parliaments of the European Union, håller sin konferens en gång i halvåret där förutom representanter från medlemsstaternas EU-nämnder (motsvarande) även deltagare från Europaparlamentet ingår. Syftet med COSAC är att stärka de nationella parlamentens roll i EU-samarbetet. COSAC har en halvofficiell ställning och kan ibland fungera som en form av remissorgan i frågor som medlemsstaterna önskar ytterligare synpunkter på. Systemet låter kanske bra i teorin, men i realiteten kommer den svenska riksdagen på mellanhand i många EU-frågor, vilket inte minst gäller de vanliga utskottens arbete där intresset för EU-frågor verkar vara svagt. En stor svårighet för riksdagen är inte bara passiviteten i EU-frågor utan att ledamötena kommer sent in i beslutprocessen. Detta problem verkar inte vara unikt för Sverige. Som forskaren och i riksdagen sakkunnige Hans Hegeland (1999) visat är de flesta nationella parlament inom EU snarast i en sämre position än det svenska. Men ända sedan medlemskapet har det förts diskussioner om hur man ska förbättra riksdagens ställning och EU-nämndens existens har regelbundet ifrågasatts.

Men det är inte enbart EU som har påverkat inriktningen av riksdagens verksamhet. Under senare år har utskotten börjat lägga tonvikten vid att utvärdera resultaten av de beslut som tagits. Blev det som riksdagen

DEN

hade tänkt sig när den fattade sitt beslut? Det är alltså inte bara Riksrevisionen som intresserar sig för i vad mån de politiska målen uppfylls i dag. Frågan är om detta kan påverka riksdagens framtida funktion. Traditionellt uppfattas parlamentet som en institution för diskussion och opinionsskapande mellan de politiska partierna och i slutänden som det främsta beslutande organet - det är här visionerna om vad de politiska besluten syftar till ska finnas. Frågan är om den nypåtagna utvärderingsuppgiften innebär att riksdagen i ökande utsträckning har börjat titta bakåt i stället för framåt i tiden.

Kontrollmakten En viktig funktion är riksdagens kontrollmakt. Riksdagen har till uppgift att kontrollera hur regeringen genomför de beslut som riksdagen fattar samt att granska att regeringen håller sig inom det mandat som konstitutionen ger den. Kontrollmakten är dock inte alltid så enkel att definiera. Fredrik Sterzel (2003) konstaterar i en översikt av vad han föredrar att kalla granskningsmakten, att det som listas i 12 kap regeringsformen under rubriken kontrollmakten inte grundar sig på någon helhetssyn på de funktioner som det är frågan om. Intrycket är, enligt Sterzel, att man har samlat ihop och fört samman en del institut som "blivit över" och som har någon koppling till kontroll. Vad som listas i regeringsformens tolfte kapitel är följande: • statsrådens juridiska ansvar • • • • •

misstroendeförklaring interpellations- och frågeinstituten riksdagens ombudsmän riksrevisionen åtal mot justitie- och regeringsråd

Sterzel anser att denna definition av kontrollmakten är för snäv, och dessutom borde den innehålla riksdagens

SVENSKA

K O N S T I T U T I O N E N

93

sakbehandling, JK, normkontroll och annan domstolskontroll av politiska beslut. Till detta kan dessutom läggas regeringsbildningen, som i praktiken innehåller en form av misstroendeomröstning. Vad kontrollmakten handlar om är till stor del frågan om ansvarsutkrävande, vem ska kunna ställas till ansvar för vilka frågor, på vilket sätt och vem ska utkräva ansvaret - regeringen, riksdagen, domstolar eller andra oberoende organ? Nästan alla dessa kontrollinstitut har gamla anor och söker sitt ursprung i 1700-talet eller början av 1800-talet. En del av dem var mer eller mindre avsomnade när de överfördes - som det verkar utan närmare reflektion - till den nya regeringsformen 1974. I något fall kom dock denna transformation att verka vitaliserande, som när det gäller statsrådens juridiska ansvar. Konstitutionsutskottet (KU) är det organ inom riksdagen som har ansvar för att årligen kontrollera statsrådens ämbetsutövning. Varje år anmäls ett antal ärenden till KU för granskning av hur statsråden har skött sin verksamhet. Många gånger är anklagelsen att ministerstyre har förekommit, vilket i huvudsak är förbjudet i vårt land. Men även andra missförhållanden i handläggningen av förvaltningsfrågor kan anmälas. Denna granskning, som tidigare benämndes dechargeinstitutet, är i flera avseenden en märklig inrättning. Den har sin grund i 1809 års författning, och den avsåg då en granskning av statsrådets protokoll (regeringsbeslut). Syftet med detta var dels politiskt, att få fram underlag för yrkanden på avsked för någon av kungens rådgivare, dels att få underlag till juridiska aktioner som mynnade ut i riksrättsåtal mot statsråden. Den juridiskt inriktade delen av konstitutionsutskottets granskning förlorade emellertid snart sin betydelse och efter parlamentarismens genombrott 1917 blev det främst frågan om en politiskt inriktad granskning av regeringen från oppositionspartiernas sida. Från och med slutet av 1960-talet har syftet med granskningen förändrats och numera ska den vara ad-

94

DEN

SVENSKA

P O L I T I K E N

ministrativt inriktad, inte politiskt. En politiskt neutral granskning föreskrivs därför, som inte främst syftar till att utpeka enskilda personer. KU är emellertid ett partipolitiskt sammansatt organ, och det blir därför ofrånkomligt att denna granskning - precis som tidigare genomförs med tydliga politiska förtecken. Ibland talas det dessutom om att ett statsråd kan bli prickat av KU, men denna term förekommer inte i dagens regeringsform. Med anledning av KU:s granskning förs sedan en debatt i riksdagen, men någon framställning till regeringen om åtgärder kan inte göras. Några sanktioner finns alltså inte kopplade till denna granskning, och ett statsråd som får utstå kritik får aldrig något straff. Det vanliga mönstret vid denna granskning är att oppositionen vill framföra kritik mot några av regeringens statsråd, medan regeringssidans ledamöter ofta inte finner någon anledning till kritik. Regeringens statsråd brukar vanligen klara sig från kritik om den har en någorlunda säker majoritet bakom sig i riksdagen. Det händer dock att statsråd får vidkännas kritik även från sina egna - inte minst Göran Persson själv och flera statsråd i hans regering samt ledande tjänstemän i regeringskansliet fick våren 2006 vidkännas en svidande och unik kritik av konstitutionsutskottet för sin hantering av konsekvenserna av tsunamikatastrofen. Ett statsråd som råkar illa ut i KU:s granskning behöver inte avgå om inte granskningen följs upp med en misstroendeförklaring som vinner riksdagens stöd, men uppståndelsen i massmedia kan förstås vara nog så plågsam. Nu genomförs denna granskning två gånger om året, en på hösten och en på våren, och eftersom det numera ofta är ganska många ärenden som ska granskas blir granskningsbetänkandena följaktligen allt längre. Rättsliga förfaranden mot ett statsråd kan också komma i fråga om hon eller han grovt har åsidosatt sin tjänsteplikt. Beslut om åtal fattas av konstitutionsutskottet och det är Högsta domstolen som dömer. Några så-

dana fall har dock inte förekommit sedan den nya författningen infördes. Före 1970 fanns inte misstroendeförklaring formellt sett. Praxis bjöd i stället att regeringen skulle avgå om den inte fick igenom sina viktigare beslut (kabinettsfråga). Tvåkammarsystemet gjorde emellertid att det inte alltid stod helt klart vad som var att uppfatta som ett nederlag, men allmänt sett ansågs ett nederlag i de gemensamma voteringarna som en misstroendeförklaring. Om en regering inte fick igenom huvuddragen av sin budget borde den avgå. Men under tiden efter andra världskriget rådde aldrig någon osäkerhet om huruvida regeringen hade riksdagens förtroende eller inte. Socialdemokraterna använde dock det parlamentariska hotet om avgång för att få kommunisterna att stödja förslaget om att införa en omsättningsskatt i början av 1960-talet. I syfte att stärka och ytterligare befästa riksdagens roll infördes möjligheten till misstroendeförklaring i den nya författningen. Två typer av misstroendeförklaring är möjliga, dels mot ett enskilt statsråd, dels mot statsministern, och det senare innebär ett misstroende mot regeringen som helhet. Uttalar riksdagen en misstroendeförklaring mot statsministern avgår hela regeringen. Om ett misstroende som riktar sig mot ett enskilt statsråd vinner stöd i riksdagen, entledigar talmannen det fällda statsrådet. Ett initiativ till misstroendeförklaring kräver stöd av minst en tiondel av riksdagens ledamöter, dvs minst 35 ledamöter. De små partierna kan inte av egen kraft tvinga fram en misstroendeförklaring. Kravet på misstroendeförklaring behöver inte kopplas till några speciella omständigheter, utan kan framställas när som helst. En misstroendeförklaring kräver att minst hälften av riksdagens ledamöter röstar för misstroendet - ingen behöver rösta för regeringen eller statsrådet. Regeringen eller ett enskilt statsråd kan undkomma riksdagens dom genom att regeringen utlyser extra val, men bara en gång. Om riksdagen efter valet återigen förklarar sitt misstroende mot regeringen får detta omedelbar verkan.

DEN

Båda formerna av misstroendeförklaring har förekommit och i samtliga fall har man vetat i förväg att de inte skulle vinna gehör. Misstroendeomröstning har alltså använts som en typ av demonstration både mot den sittande regeringen och mot något statsråd. Hotet om misstroendeförklaring spelade en avgörande roll för att fälla dåvarande justitieministern Anna-Greta Leijon, och 1981 avgick hela regeringen delvis till följd av hotet om misstroendeförklaring (Sterzel 2003). Detsamma gällde möjligen också när dåvarande utrikesministern, Laila Freivalds, avgick våren 2006. Möjligen kan man hävda att hotet om misstroendeförklaring är intressantare som instrument för oppositionen att påverka och kontrollera än själva utlösandet av det när alla parter tvingas agera efter partitaktiska och förväntade mönster. En kanske viktigare fråga i sammanhanget är om införandet av möjligheten med misstroendeförklaring verkligen har stärkt riksdagens makt gentemot regeringen. Enligt den traditionella ordningen ska ju regeringen avgå om den inte får igenom viktigare förslag - ställa s k kabinettsfråga - och när socialdemokraterna avgick våren 1990 var det just för att de inte fick igenom sina viktiga förslag. Proceduren följde det traditionella mönstret. Först hotade regeringen med att avgå om inte förslaget antogs, därefter tog man konsekvenserna av detta hot och avgick. Men när båda metoderna för parlamentarismens utövande tillämpas samtidigt - misstroendeförklaring och nederlag i viktigare frågor - kan de ta ut varandra. En regering som lider nederlag i en stor fråga kan ändå sitta kvar med hänvisning till att ingen har begärt misstroendeförklaring. I vissa fall kan också oppositionen på liknande sätt glida undan sitt delansvar för sitt agerande. Vpk vägrade att stödja socialdemokraternas förslag under våren 1990, som bl a innehöll det kontroversiella förslaget om strejkförbud, trots att vpk tidigare alltid hade hävdat att de aldrig skulle rösta mot en arbetarregering. Denna synbara motsättning mellan beteende och retorik löste vpk genom att hävda att de

SVENSKA

K O N S T I T U T I O N E N

95

inte hade röstat bort regeringen, utan att regeringen avsatte sig själv när de lade ett omöjligt förslag och därefter valde att avgå. Denna ståndpunkt intogs även av andra partier. Införandet av misstroendeförklaring har kanske inneburit att riksdagens makt över regeringsbildningen har minskat, men i motsvarande mån verkar riksdagen ha ökat sitt inflytande i sakfrågorna, i alla fall innan det nya budgetsystemet infördes. Alla riksdagsledamöter kan när som helst ställa en fråga eller en interpellation i skriftlig form till ett statsråd. Skillnaden mellan en fråga och en interpellation är dels att statsrådet har längre tid på sig att förbereda svaret på en interpellation än på en fråga, dels att i en interpellationsdebatt kan fler än den frågande och det berörda statsrådet delta. Frågor ställs i första hand för att inhämta upplysningar, och kommunikationen sker skriftligen, ingen diskussion förekommer i riksdagen, men både frågorna och statsrådens svar publiceras. Det bör kanske betonas att interpellationer endast syftar till debatt, några beslut med anledning av debatten fattar aldrig riksdagen. Trots detta är ledamöterna tämligen flitiga att utnyttja detta forum - mellan 200 och 300 interpellationer läggs fram och 700 till 900 frågor ställs varje år till regeringen. Dessa debatter är främst ett sätt för oppositionen att granska regeringen och fästa allmänhetens uppmärksamhet på olika missförhållanden som de anser råda och för vilka regeringen bör klandras. Men även regeringssidans ledamöter, särskilt om det är en koalitionsregering, ställer emellanåt frågor till statsråden. En förklaring till detta är att ledamöterna använder denna möjlighet på ungefär samma sätt som motionerna, dvs att visa att man agerar för sin hembygd. Tyvärr har dessa debatter länge varit tämligen torftiga, så i syfte att pigga upp tillställningen har på senare tid vissa förändringar gjorts. På torsdagar har det införts frågestund med regeringen, vilket innebär att fem ministrar då kommer till riksdagen, ibland under ledning av statsministern (ibland kommer

96

DEN

SVENSKA

P O L I T I K E N

statsminister ensam), för att svara på frågor som de inte känner till i förväg. Dessa frågestunder direktsänds i TV. Det förekommer också att ett statsråd informerar riksdagen om ett aktuellt ärende och i samband med detta har riksdagens ledamöter möjligheter att ställa frågor. Justitieombudsmännens och Riksrevisionens kontroll av regeringens arbete är indirekt. Dessa myndigheter granskar främst förvaltningens verksamhet och på detta sätt indirekt hur regeringen och statsråden bedriver sin verksamhet. Till detta och domstolarnas roll finns anledning att återkomma längre fram. Men redan här kan nämnas att såväl ledamöterna i Högsta domstolen som de i Regeringsrätten kan avsättas om de har begått allvarliga brott. Det är Justitiekanslern som i så fall väcker åtal, och det är det åtalade justitierådets eller regeringsrådets kollegor som dömer. En ordning som vid första påseende kan tyckas märklig ur jävsynpunkt, eftersom i stort sett alla högre domare känner varandra väl. Frågan är vilket som skulle kunna vara alternativet till denna ordning. Enligt 1809 års författning fanns det en särskild opinionsnämnd som var utsedd av riksdagen för att döma i dessa ärenden, men någon svensk domare blev aldrig avsatt genom detta förfarande. Det uppfattas emellertid inte särskilt tillfredsställande, från rättssäkerhetssynpunkt, att låta politiskt valda personer eller instanser ha det sista ordet i dessa sammanhang - risken är uppenbar att de högre domarna och domstolarna kan utsättas för politiska påtryckningar eller bli eftergivna i sin granskning av hur den politiska makten utövas. För vissa ämbeten finns det alltså särskilda skyddsmekanismer för att göra dem mindre känsliga för tillfälliga opinionsyttringar eller andra typer av påtryckningar.

Riksdagens debatter Traditionellt betraktas ett parlament inte enbart som en institution eller som en arena som fattar beslut, det är också en instans för debatt och opinionsbildning. I

vissa länder är debatterna i parlamenten viktigare än de beslut som fattas, eftersom regeringen i stort sett alltid har en betryggande majoritet bakom sig och utgången av voteringar är därför given. Den svenska riksdagen tillhör dock inte de verbala virtuosernas högborg. När regeringens förslag och oppositionens motförslag ska presenteras inför den avslutande debatten i riksdagen före voteringen, läses de vanligen upp på väl förberedd byråkratsvenska. I andra fall undrar man om ledamöterna har funderat på skillnaden mellan att prata med och att tala till folket eftersom det som sägs i riksdagen ofta utgör en ständig källa till glädje för de bevakande journalisterna. En del debatter är viktigare än andra. Partiledardebatterna hålls i oktober, efter den allmänna motionstiden, i januari och före sommaruppehållet i juni. Vid dessa debatter presenterar partiledarna den övergripande politik som det egna partiet står för. I oktober äger den allmänpolitiska debatten rum, och efter det att partiledarna sagt sitt är det fritt fram för varje ledamot att yttra sig om vad som helst, men debatten är begränsad till tre dagar. I februari är det dags för den utrikespolitiska debatten, där utrikesministern försöker förklara och försvara regeringens utrikespolitiska linje. När regeringen har lämnat den ekonomiska vårpropositionen i april är det finansministerns tur att försvara regeringens ekonomiska politik gentemot oppositionens kritik. Och under september är finansministern i elden igen, efter budgetpropositionens avlämnande, för att mer i detalj försvara regeringens prioriteringar och ekonomiska politik. Under våren hålls, som tidigare nämnts, en debatt om EU i samband med presentationen av "Årsboken", och i maj diskuteras resultatet av konstitutionsutskottets granskning av statsrådens ämbetsutövning. Ett parti kan dock när som helst begära att riksdagen ska debattera en aktuell fråga, och dessutom kan ett parti alltid begära särskild diskussion om en fråga, som dock inte behöver vara lika aktuell. I båda fallen är det tal-

DEN

mannen som beslutar om och när debatten ska hållas. En stor del av riksdagens debatter och utskottsutfrågningar sänds numera i TV. Tittarskarorna är kanske inte stora, men den som är intresserad av att följa riksdagens diskussioner har i dag helt andra möjligheter än tidigare. Nu väntar vi bara på att denna insikt också ska sjunka in hos den vanlige riksdagsledamoten, i förhoppning om att en mer välartikulerad och spänstig debatt kan föras i framtiden. Hur stort är då riksdagens inflytande och vilken roll spelar den egentligen? För att kunna svara på den frågan måste man först närmare analysera den första statsmaktens (riksdagens) relation till den andra (regeringen).

Bildandet av regeringar Svenska regeringar bildas i flera steg, och det viktigaste är valet av statsministern. För denna procedur, som är en av de mest centrala i styrelseskicket, finns det bestämda regler i regeringsformen. Men de måste tolkas och ur tolkningen uppstår en praxis som påverkar regeringsbildningsprocessen. Det första viktiga steget är att utse talmannen, eftersom han eller hon i 1974 års författning tilldelades en mycket central roll vid bildandet av regering. Talmannen har dock inte helt övertagit kungens gamla befogenheter i samband med regeringsbildningen; kungen utsåg regeringar, talmannen föreslår en statsminister som riksdagen sedan tar ställning till. Grundlagsfäderna funderade en del på om det verkligen behövdes att någon föreslog en statsministerkandidat, men fastnade ändå för konstruktionen med en pådrivande kraft, vilket ansågs vara nödvändigt särskilt i osäkra lägen. Det ansågs emellertid föreligga risk för att talmannen skulle föreslå en kandidat som inte avspeglade majoritetsförhållandena i riksdagen, varför förslaget till statsminister skulle bekräftas av riksdagen genom omröstning. Ett visst miss-

SVENSKA

K O N S T I T U T I O N E N

97

troende märks här från grundlagsfädernas sida mot den egna konstruktionen med talmannen som regeringens pådrivare, men trots detta råder det ingen tvekan om att talmannens roll har blivit politiskt och konstitutionellt viktigare. Ålderspresidenten i riksdagen, den riksdagsledamot som har suttit flest riksdagar, ansvarar för valet av talman. Partierna är emellertid inte helt eniga efter vilka principer talmannen ska väljas. I det ena lägret (s) anser man att talmannen alltid ska väljas från det största partiet, medan en annan fraktion (de borgerliga partierna) anser att talmannen ska väljas från den gruppering som för tillfället har majoritet i riksdagen. Hur har då talmansvalen utfallit? Första gången de nya reglerna testades och partiernas olika principer ställdes på sin spets var 1976. Det valet ledde till att Sverige fick en borgerlig regering för första gången på 44 år, om man bortser från några månader 1936. Thorbjörn Fälldin, partiledare för centerpartiet som vid denna tidpunkt var det största borgerliga partiet, hade överläggningar med moderata samlingspartiet och folkpartiet om att bilda en trepartiregering. Socialdemokraterna insisterade på att talmannen skulle väljas från det största partiet i riksdagen. Förhandlingarna mellan de tre borgerliga partierna var komplicerade och Fälldin orkade inte strida på alla fronter samtidigt, enligt egen utsaga. Han förklarade sig därför villig att låta socialdemokraterna få behålla talmansposten, särskilt som den sittande talmannen Henry Allard (s), hade deklarerat att han bara tänkte sitta kvar i riksdagen en mandatperiod till. För säkerhets skull avgav Fälldin ändå inför talmansvalet en röstförklaring i riksdagen, där han förklarade att de borgerliga inte motsatte sig omvalet av Allard, men att detta inte fick tolkas som något ställningstagande i frågan om vilka principer som skulle gälla för valet av talman. Den potentiella konflikten 1976 löstes utan större dramatik, men problemet skulle återkomma. Nästa gång det drog ihop sig till dramatik i talmans-

98

DEN

SVENSKA

P O L I T I K E N

frågan var 1979. Riksdagsvalet hade denna gång lett till att de borgerliga, hade fått övervikt med en röst i kammaren, alltså 175 mot 174. Trots det gick de borgerliga partiernas regeringsförhandlingar lättare denna gång, och de var därför beredda att ta strid även i talmansvalfrågan. Socialdemokraterna stod fast vid sin tidigare åsikt om vem som skulle väljas till talman, och man gick därför till omröstning för att lösa tvisten. Två huvudkandidater lanserades. Socialdemokraterna föreslog Ingemund Bengtsson, före detta statsråd, och de borgerliga föreslog Allan Hernelius, moderat riksdagsledamot med många år i riksdagen och i konstitutionsutskottet. I massmedierna antyddes att den centerpartistiska riksdagsledamoten Torsten Bengtsson kände sig förbigången. Omröstningen gav följande resultat: I. BENGTSSON

HERNELIUS

T. BENGTSSON

BLANKRÖST

164

165

1

1

Nå, vem vann omröstningen? Den som har goda förkunskaper vet att Ingemund Bengtsson har varit talman men inte Allan Hernelius. Hur kan det komma sig? Hernelius fick ju flest röster. Svaret står att finna i de regler som styr valet av talman. Ingen blev vid detta tillfälle vald, eftersom ingen av kandidaterna har fått mer än hälften av de närvarande riksdagsledamöternas röster. Om den person som röstade blankt eller den som röstade på Torsten Bengtsson (vem det nu kan ha varit) i stället hade röstat på Hernelius så hade saken varit klar. I stället fick man gå till ny omröstning, med följande resultat: I. BENGTSSON

HERNELIUS

BLANKRÖST

168

166

1

Denna gång fanns det inget utrymme för tvekan. Ingemund Bengtsson hade blivit vald. Men vän av ordning protesterar säkert ändå, det är ju något som inte stäm-

mer. Har det inte dykt upp fler ledamöter till den andra omröstningen än i den första? Hur kan det komma sig? Flera förklaringar är möjliga. Eftersom det saknades ledamöter vid den första omröstningen, alla 349 hade inte deltagit, fanns det en reserv som kunde komma till den andra omröstningen. Att de inte deltog i den första omröstningen kan ha berott på att de var utkvittade, dvs de olika sidorna (majoritet och minoritet) lovar att ha lika många ledamöter borta vid omröstningarna. En möjlig tanke är alltså att det i riksdagen fanns fler socialdemokrater än de som deltog i den första omröstningen, och att dessa deltog i den andra omröstningen när det inte gick som det var tänkt för de borgerliga. En annan förklaring kan vara slarv vid räkningen av röster eller - ännu värre - fusk. Val ska nämligen, enligt riksdagsordningen, göras med slutna valsedlar om någon riksdagsledamot så begär, och därför hade man inte använt den elektroniska utrustningen. Ledamöterna hade i stället fått passera ålderspresidentens (talmansstolen) stol och lagt ned valsedlarna i en urna, en metod som gjorde det möjligt att fuska, t ex genom att lägga ned mer än en valsedel. Misstanken om att något hade gått galet började smyga sig på den moderate partiledaren Gösta Bohman, som hävdade att omröstningen för säkerhets skull måste göras om. Men eftersom det inte fanns tid för någon tredje omröstning vid denna tidpunkt fick den skjutas fram några dagar. Då inställde sig ett nytt problem. Omröstningen hade givit ett klart resultat och misstankarna om fusk var bara misstankar. Inget kunde bevisas och det saknas regler som möjliggör att en talman kan avsättas under löpande valperiod. Inför en tredje omröstning fanns därför möjligheten att en ny talman skulle väljas, eftersom de borgerliga hade majoritet i riksdagen med en röst. Risken var därför att man i slutänden skulle stå med två valda talmän - en socialdemokratisk och en borgerlig. I förlängningen kunde man då även se hur man fick två riksdagar - en socialdemokratisk under ledning av en

DEN

socialdemokratisk talman och en under en borgerlig talman. Men den svenska samförståndskulturen har lösningar på denna typ av problem, och lösningen denna gång blev att vid en tredje omröstning med acklamation välja Ingemund Bengtsson. Efterföljande talmansval har inte varit lika dramatiska, även om det inte är troligt att många val kommer att förlöpa lika smidigt som det 1985. Den gamle talmannen, som då hette Ingemund Bengtsson, överräckte talmansklubban till ålderspresidenten Ingemund Bengtsson, för att förrätta val till ny talman som blev - Ingemund Bengtsson. Tabell 10 • Enkammarriksdagens talmän

SVENSKA

K O N S T I T U T I O N E N

99

detta också leda till att den sittande talmannen överkompenserar till förmån för oppositionen, i syfte att försöka motverka oppositionens misstro. Ingen av dessa båda utvecklingslinjer förefaller vara helt befrämjande för talmansämbetets auktoritet; en omständighet som kan visa sig problematisk den gång som det krävs ett principfast agerande från talmannen -1 ex om regeringsunderlaget för en tilltänkt regering visar sig vara bräckligt. Noterbart är att talmannen inte har rösträtt i riksdagen, vilket dock de tre vice talmännen har. Valet av Birgitta Dahl till talman 1994 och av Björn von Sydow 2002 och Per Westerberg 2006 till talman föregicks utan några politiska kontroverser. Att döma av de talmän som valts hittills kan man sluta sig till att den princip som gäller är att talmannen utses från riksdagsmajoritetens största parti.

Per Westerberg (m) 2006Björn von Sydow (s) 2002-2006 Birgitta Dahl (s) 1994-2002 Ingegerd Troedsson (m) 1991-1994 Thage G. Peterson (s) 1988-1991 Ingemund Bengtsson (s) 1979-1988 Henry Allard (s) 1971-1979

När de borgerliga återerövrade makten i riksdagen 1991 tillsatte de en borgerlig talman, Ingegerd Troedsson, tilllika Sveriges första kvinnliga talman. Detta trots protester från socialdemokraterna som förordade att den dåvarande talmannen, Thage G. Peterson, skulle få fortsätta. Och när socialdemokraterna återkom till regeringsmakten 1994 såg de till att det blev en socialdemokratisk talman igen, och enligt samma princip valdes en moderat, Per Westerberg, till talman 2006. En fortsatt politisering markerades därmed av valet till talman, något som på sikt kan påverka förtroendet för talmansinstitutionen eftersom oppositionen naturligtvis lätt misstror en talman som har tillsatts av majoriteten. Å andra sidan kan

Valet av statsminister Processen börjar med att talmannen har konsultationer med samtliga partier i riksdagen (preliminära konsultationer kan inledas under den gamle talmannen). Talmannen ska även konferera med de tre vice talmännen innan han eller hon träffar sitt val. Därefter ska talmannen föreslå en statsministerkandidat till riksdagen, och har då fyra försök. Om talmannen inte får riksdagen att acceptera något av de fyra förslagen blir det automatiskt extra val, vilket ska hållas inom tre månader. Talmannen har alltså teoretiskt en möjlighet att manipulera fram ett extraval, vilket han eller hon skulle kunna vilja göra om han eller hon tillhör minoriteten i riksdagen. Frågan är om inte denna möjlighet till manipulation i realiteten är väldigt liten. Den kandidat som talmannen föreslår riksdagen ska nämligen ha en rimlig chans att bli accepterad av riksdagen, och talmannen vill säkert inte framstå som en alltför manipulativ eller okunnig person - om inte annat minskar det ju troligen chanserna att bli omvald till talman drastiskt. I den omröstning som hålls i riksdagen om talman-

100

DEN

SVENSKA

P O L I T I K E N

nens förslag gäller negativ majoritet; dvs förslaget går igenom om inte 175 eller fler av ledamöterna röstar mot det. Låt oss titta lite närmare på vad detta betyder. Den regering som efter enkammarreformen hittills har haft det smalaste egna underlaget i riksdagen var den 1978, som leddes av folkpartiets partiledare Ola Ullsten. Ullsten blev som bekant vald, frågan är snarare hur han blev vald. Vid omröstningen är det bara de 39 folkpartisterna som röstar ja till talmannens förslag. Övriga 281 närvarande röstar nej eller avstår. Varför blir då Ullsten vald? Förklaringen är att han blir vald eftersom 175 ledamöter eller fler inte har röstat emot förslaget. Det var visserligen fler (66 ledamöter) som röstade mot än som röstade för - men genom att 215 avstod och 29 var frånvarande blev det ingen (negativ) majoritet mot förslaget om Ullsten som statsminister. Denna typ av beslutsprincip innebär att det är helt ointressant hur många som röstar för förslaget, det enda

intressanta är hur många som röstar emot. Ingen behöver rösta för en statsministerkandidat eftersom alla som avstår från att rösta eller är frånvarande i praktiken säger ja till förslaget. Vad är tanken bakom denna ordning? Svaret står att finna i en ambition att försöka motverka den svaghet som är inbyggd i det svenska styrelseskicket i och med att den proportionella valmetoden tillämpas. Som vi tidigare sett leder användningen av en proportionell valmetod lätt till att många och små partier blir representerade i parlamentet, en omständighet som visserligen kanske bättre avspeglar väljarnas preferenser, men å andra sidan kan försvåra regeringsbildningen. Många partier i parlamentet kan leda till svaga regeringar som inte sitter så länge, eller till att små partier får ett inflytande som inte motsvarar deras storlek. Sverige har erfarenhet av båda fenomenen. Under 1920-talet satt regeringarna i genomsnitt i två år, och en stor del av den politiska kraften gick åt till att omväxlande avsätta och bilda regeringar. Blockering-

Tabell 11 • Statministeromröstningar 1976-2006 Kandidat

År

Ja

Nej

Avstår

Frånvarande

Fälldin

1976

174

160

0

15

Ullsten

1978

39

66

215

29

Fälldin

1979

170

174

1

4

Fälldin

1981

102

174

62

11

Palme

1982

179

0

147

23

Carlsson

1986

179

0

147

23

Carlsson

1990

175

101

59

14

Bildt

1991

163

147

23

16

Carlsson

1994

180

26

130

13

Persson

1996

178

0

154

17

Reinfeldt

2006

175

169

0

5

DEN

arna mellan de stora partierna ledde bl a till att ett av de minsta partierna, de frisinnade, under ledning av Carl Gustaf Ekman, vid ett par tillfällen fick bilda regering och rätt länge kunde spela en vågmästarroll i riksdagen. Första gången fick de dock inte regera själva, utan gick i koalition med det lilla liberala partiet (Sveriges liberala parti). Detta "vågmästeri" hann för övrigt bli ganska beryktat innan epoken gick i graven, dels genom att en minoritet på detta sätt fick oproportionellt stort inflytande, dels genom den osäkerhet som skapades om utgången av omröstningarna i riksdagen. Partierna visste inte från en dag till en annan vilken politisk schattering de skulle tvingas liera sig med för att kunna få igenom sina idéer. Konstruktionen med negativ majoritet vid statsministeromröstningar gör det alltså möjligt för de halvljumma att stödja en kandidat, men det förefaller ändå vara en lite märklig kompromiss. Å ena sidan ställs det krav på omröstning, men å andra sidan används en voteringsmetod som gynnar ett instämmande i talmannens förslag. Talmannen har inte heller någon gång hittills tvingats presentera mer än ett förslag till statsministerkandidat. Hur det har gått framgår av tabell 11. Tabellen avslöjar en del intressanta detaljer. Det saknades som synes bara en nej-röst 1979 och 1981 för att Fälldin inte skulle ha blivit vald. Mer överraskande är kanske att de borgerliga inte röstade mot Palme 1982 och Carlsson 1986. Förklaringen till detta är att de borgerliga och socialdemokraterna har olika uppfattningar om vad statsministeromröstningen egentligen handlar om. De borgerliga anser att omröstningen gäller vem som är mest lämplig som regeringsbildare, givet de majoritetsförhållanden som råder i riksdagen. Socialdemokraterna anser att omröstningen även gäller det politiska program som den tillträdande statsministern och hans regering kan tänkas företräda. Denna oenighet mellan partierna om vad omröstning till statsminister egentligen handlar om kan nu inte enbart skyllas på partiernas taktiska funderingar - självklart är det enklare för soci-

SVENSKA

K O N S T I T U T I O N E N

101

aldemokraterna att hävda att det är det politiska programmet som omröstningen gäller, eftersom de så sällan har behövt rösta för en person från ett annat parti. Båda sidor säger sig ha stöd för sin uppfattning i förarbetena till regeringsformen och märkligt nog finns det stöd i förarbetena för båda tolkningarna. Vissa har hävdat att den motsättning som finns i underlaget till den nuvarande författningen beror på ett misstag, och att formuleringarna som ger stöd för tanken på att omröstningen handlar om regeringens politik skulle ha utgått, men blev kvar genom ett förbiseende. Icke desto mindre står det som står. Denna oenighet mellan partierna troddes ett tag vara löst eftersom socialdemokraterna gick med på en skrivning till förmån för den borgerliga tolkningen i folkstyrelsekommitténs betänkande. Utredningen var alltså enig på denna punkt, men när talmannen föreslog Carl Bildt till statsminister 1991 återgick socialdemokraterna till sin tidigare skiljaktiga mening i detta fall och röstade, tillsammans med vpk, emot förslaget med Carl Bildt som statsminister. Vid valet 1994 röstade dessutom folkpartiet liberalernas ledamöter mot talmannens förslag om Ingvar Carlsson till statsminister, eftersom de ansåg att de blivit utlovade att bilda en koalitionsregering med socialdemokraterna. Av tabell 11 framgår att det inte efter alla val har hållits en statsministeromröstning i riksdagen. Efter riksdagsvalen 1985, 1988, 1998 och 2002 satt den socialdemokratiska regeringen lugnt kvar eftersom den ansåg att regeringsmandatet var opåverkat av valutgången. En omständighet som fått en del statsvetare att lyfta på ögonbrynen, inte minst när det gäller valen 1998 och 2002, ty efter valet 1998 kom socialdemokraterna att förlita sig på stöd från vänsterpartiet och miljöpartiet i stället för som tidigare på ett samarbete med centerpartiet. En statsvetare som är kritisk till detta är professor Olof Ruin (2002). Han anser att en statsminister bör avgå efter varje val så att det blir obligatoriskt med en statsministeromröstning, allra helst som oppositionspartierna

102

DEN

SVENSKA

P O L I T I K E N

annars gärna väcker misstroendeförklaring om de känner sig överkörda. Det var precis vad som hände både 1998 och 2002. Den sittande socialdemokratiska regeringen, under statsminister Göran Persson, ansåg inte att det behövdes en ny omröstning trots att han hade bytt stödgruppering. Främst moderaterna var kritiska och ansåg det märkligt att ett parti som kraftigt gått bakåt i valet kunde sitta kvar och drev därför igenom misstroendeförklaringar både 1998 och 2002, som vid båda tillfällena röstades ned (se tabell 12). Riksdagen har hittills förgäves röstat fem gånger i en misstroendeförklaring sedan 1974 års regeringsreform införde denna möjlighet. Principen är ungefär densamma som vid omröstning till statsminister, den som avstår eller är frånvarande ger implicit sitt stöd till den person som misstroendeförklaringen riktar sig mot - ingen behöver således rösta emot den föreslagna misstroendeförklaringen för att den kritiserade statsministern eller statsrådet ska få sitta kvar. Första gången misstroendeförklaring användes riktades den mot statsminister Thorbjörn Fälldin som ledde en borgerlig trepartiregering, som en markering från socialdemokraterna och vänsterpartiet kommunisterna med att de var missnöjda med den ekonomiska politik som bedrevs, och eftersom det var jämnt mellan blocken fanns det en viss spänning inför omröstningen. Men alla ledamöter höll sig inom partifållan varför resultatet blev

det förväntade, och regeringen kunde sitta kvar utan problem. Andra gången, och hittills den enda som ett enskilt statsråd drabbats av en misstroendeomröstning, var när moderaterna, folkpartiet och centerpartiet ville få bort dåvarande utrikesministern Lennart Bodström med anledning av hans uttalanden rörande ubåtskränkningar, men inte heller den gick vägen. Drygt tio år senare var det dags för ett tredje försök, denna gång mot statsminister Göran Persson för hans uttalanden under en resa i Kina. De tre initiativtagarna till misstroendeomröstningen, moderaterna, folkpartiet och kristdemokraterna, lyckades dock inte ens få med sig centern på denna omröstning varför Persson elegant klarade detta prov och i praktiken fick starkare stöd än när han valdes till statsminister 1996. Till sist drog dock Persson på sig två misstroendeomröstningar genom sin vägran att avgå efter valen 1998 och 2002. Noterbart är att omröstningen 2002 hade bredare stöd, samtliga borgerliga partier röstade för, än den 1998 som enbart stöddes av moderaterna (övriga borgerliga partier lade ned sina röster). När riksdagen har utsett en statsminister ankommer det på denne att utse övriga ledamöter i regeringen och sedan anmäla detta för riksdagen. Men det har visat sig att statministerns mandat inte är helt fritt i detta avseende. Talmannens nya position som tillskyndare vid re-

Tabell 12 • Misstroendeförklaringar perioden 1980-2002 År

Väckt av

Väckt mot

För

Emot

Avstår

Frånvarande

1980

S, Vpk

Statsmin. (Fälldin)

174

175

0

0

1985

M, Fp, C

Utrikesmin. (Bodström)

160

182

0

7

1996

M, Fp, Kd

Statsmin. (Persson)

119

204

16

10

1998

M

Statsmin. (Persson)

82

186

74

7

2002

M

Statsmin. (Persson)

158

174

17

0

DEN

geringsbildningar har inte bara kommit till uttryck vid själva proceduren att få fram en lämplig kandidat till statsministerposten, talmannen har också vissa möjligheter att binda den kandidat som föreslås till en viss typ av regering. I förarbetena till den nya regeringsformen står det att det är möjligt för talmannen att i samband med att förslaget till statsminister läggs fram på riksdagens bord även anmäla vilken typ av regering denne har gett statsministerkandidaten i uppdrag att bilda. Denna möjlighet utnyttjade inte Henry Allard när han utsåg Fälldin till statsminister 1976, men har använts senare. När Ullsten fick uppdraget att bilda regering anmälde talmannen för kammaren att han föreslog Ola Ullsten till statsminister, med uppgift att bilda en regering som även skulle innehålla personer som stod mera fria i förhållande till folkpartiet. Vid bildandet av Fälldins andra regering anmälde talmannen ett förbehåll på samma sätt. Fälldin fick i uppdrag att bilda en trepartiregering, en omständighet som fick viss betydelse när moderaterna 1981 lämnade denna regering. Då uppstod nämligen frågan om Fälldin också skulle vara tvungen att avgå. Eftersom det anges i regeringsformen att det är statsministern som tillsätter och avskedar statsråd, hade en möjlighet kunnat vara att sitta kvar och fylla de tomma platserna efter moderaterna med folkpartister och centerpartister. I detta läge markerade talmannen att det enligt hans åsikt var lämpligast om statsministern också avgick, eftersom Fälldins mandat att bilda regering 1979 bara omfattade bildandet av en trepartiregering. Denna motsättning i tolkningen av regeringsformen ställdes dock aldrig på sin spets. Fälldin avgick visserligen, men detta beslut föranleddes även av andra omständigheter, bl a ett hot om misstroendeförklaring. Några riktigt stora svårigheter tycks talmannen inte ha haft när det gäller bildandet av regeringar. Väljarnas dom har hittills varit så pass tydlig att det inte har uppstått så stora tveksamheter om vem och vilket/vilka par-

SVENSKA

K O N S T I T U T I O N E N

103

tier som ska bilda regering. Lite knepigare har situationen varit vid de tillfällen när regeringen inte har förmått sitta hela mandattiden ut, vilket inträffade första gången 1978. Den borgerliga majoritets- och trepartiregeringen av 1976, under ledning av Thorbjörn Fälldin, sprack på oenigheten i kärnkraftsfrågan, och det var framför allt centerpartiet som lämnade regeringen. Regeringen avgick alltså själv, på eget initiativ, ingen misstroendeförklaring och inget voteringsnederlag i riksdagen tvingade den att lämna in sin avskedsansökan. Det visade sig emellertid svårare än väntat att bilda ny regering. Folkpartiet förklarade sig ovilligt att bilda regering enbart med moderata samlingspartiet, vilket upprörde ledande moderater så starkt att de förklarade att de tänkte rösta mot ett eventuellt förslag om bildandet av en folkpartistisk minoritetsregering. De borgerliga partierna blockerade därmed varandra och omintetgjorde möjligheten att bilda en ny regering enbart på den rätt trygga borgerliga majoriteten i riksdagen. I realiteten kom i stället minoriteten, socialdemokraterna, att hålla nyckeln till regeringen i sin hand. Den borgerliga majoriteten i riksdagen hindrade visserligen socialdemokraterna från att själva gripa regeringsmakten, men de kunde bestämma vilken borgerlig regering som skulle utses, och valet föll på en folkpartistisk enpartiregering som lovade att inte föra en ensidig borgerlig blockpolitik. Socialdemokraterna lade därför ned sina röster vid omröstningen om Ullstens kandidatur och kunde på så sätt släppa fram en folkpartistisk regering utan att behöva rösta ja. Det andra tillfället när talmannen befann sig i en svår situation var 1981, när en borgerlig treparti- och majoritetsregering föll för andra gången före mandatperiodens slut. Nu var det moderaterna som lämnade regeringen eftersom de två andra partierna i regeringen hade gjort upp med socialdemokraterna om en skattereform som moderaterna inte kunde acceptera. Också denna gång avgick regeringen av egen fri vilja, inte efter något age-

104

DEN

SVENSKA

P O L I T I K E N

rande från riksdagen, även om hot om misstroendeomröstning fanns i bakgrunden. Denna gång bestod svårigheterna i att moderaterna var mycket ovilliga att släppa fram en annan borgerlig regering, samtidigt som socialdemokraterna förklarade att de inte var beredda att än en gång medverka till att en borgerlig regering kom till makten. Därför blev det till stor del moderaterna som avgjorde regeringsbildandet. När moderaterna hade fått vissa försäkringar om vilken politik som skulle drivas på vissa områden gick de till slut med på att lägga ned sina röster och på så sätt medverka till att Fälldin för tredje gången blev regeringsbildare. Denna regering bestod av folkpartister och centerpartister. Omröstningen om Fälldins kandidatur var denna gång mer spännande än någonsin. Den borgerliga majoriteten hade sedan valet 1979 krympt ihop till endast en rösts övervikt i riksdagen. Därför var det viktigt att partidisciplinen höll inom moderaterna så att ingen röstade mot, för i så fall skulle Fälldins kandidatur falla. Den dåvarande talmannens, Ingemund Bengtsson, tålamod frestades ytterligare när han omedelbart före omröstningen fick besked om att en moderat hade för avsikt att trotsa partiets löfte och rösta mot Fälldins kandidatur. Nu visade sig detta vara ett tomt hot, och Fälldin kunde väljas med minsta möjliga marginal. Men flera moderater demonstrerade sitt missnöje genom att vara frånvarande under omröstningen. Tredje gången talmannens agerande har varit av mer avgörande karaktär var när dåvarande statsministern Ingvar Carlsson 1990 såg sig tvingad att inlämna sin regerings avskedsansökan sedan den hade förlorat en omröstning i riksdagen. Den sittande socialdemokratiska regeringen hade lagt ett mycket kontroversiellt ekonomiskt åtstramningspaket på riksdagens bord. Regeringen saknade egen majoritet i riksdagen och måste ha stöd av något parti för att få igenom förslagen. I förväg utlovade inget parti sitt stöd till detta ekonomiska paket, och regeringen hotade därför att avgå om förslaget inte gick

igenom. Regeringen förlorade voteringen och avgick. De förhandlingar som därefter inleddes mellan partierna under talmannens överinseende blev inte helt lätta och kan möjligen ses som ett exempel på hur politiseringen av talmansvalet har lett till en försvagning av hans eller hennes möjligheter att agera kraftfullt vid osäkra regeringsbildningssituationer. Situationen var en annan än tidigare, eftersom regeringen avgick efter det att den hade förlorat en omröstning i riksdagen. Erbjudandet att bilda ny regering borde därför enligt den parlamentariska traditionen ha gått till oppositionen och dess ledare. Det största oppositionspartiets ledare, Carl Bildt, fick också talmannens uppdrag att försöka bilda regering. Efter vissa sonderingar förklarade Carl Bildt att han inte kunde åta sig att forma en regering. Ingvar Carlsson fick därför, efter ytterligare sonderingar, i uppdrag att bilda en ny regering. Tack vare att vpk röstade ja och centerpartiet och miljöpartiet lade ned sina röster kunde sedan Carlsson återkomma med i stort sett samma regering, dock med en ny finansminister. Dessa lite märkliga turer, där regeringen avgår men strax återkommer igen i samma tappning, gav upphov till en del kritik av talmannen och även det mandat Bildt fick av talmannen. En del kritiker menade att oppositionens möjligheter att bilda regering inte hade uttömts helt. Kanske hade det därför varit bättre om talmannen först hade tvingat riksdagen att ta ställning till ett förslag till borgerlig statsministerkandidat och sedan, genom att rösta emot detta förslag, visat oppositionens oförmåga att bilda regering. Därefter kunde förslaget om Carlssons återkomst ha väckts. Talmannens agerande är dock inte svårt att förstå - dels ska han ju föreslå en person som har rimlig chans att antas (att föreslå en kandidat som inte själv vill är naturligtvis knepigt), dels kan det vara svårt för en socialdemokratisk (f d majoritetssidans man) talman att agera mot den f d oppositionen.

DEN

Valet och rekryteringen av statsråd Att utse och entlediga statsråd är kanske statsministerns främsta prerogativ. Dagens statsministrar har tydligt markerat att detta är ett område där de förbehåller sig rätten att tämligen självständigt bestämma vilka som ska kallas till eller tvingas lämna regeringen. Denna tradition går långt tillbaka i tiden, och i takt med att kungen fick allt mindre att säga till om i dessa frågor ökade statsministerns inflytande. Några undantag finns dock. Ett är när Branting, inför den första ministär som han själv bildade 1920, lät partistyrelsen ta del av och ha synpunkter på förslagen till statsråd. Men försöket upprepades inte. Självklart rådfrågar en statsminister andra personer innan han träffar sitt val av statsråd och normalt under mycket informella former. Tage Erlander kunde ibland fråga sin samlade regeringskrets hur de ställde sig till olika namn. I koalitionsregeringar däremot förhandlar partierna - först om hur posterna ska fördelas mellan partierna, och därefter om vilka personer som ska få posterna, men när det har rört sig om poster som har tilldelats ett annat parti än statsministerns eget, har det partiets ledare i huvudsak själv fått bestämma personvalet. De överväganden som en statsminister måste göra vid valet av statsråd är många. Det är ofta en komplicerad ekvation som ska lösas. Två dimensioner förefaller vara centrala att döma av studier i Sverige och utomlands, nämligen representativitet och kompetens. Representativitet handlar om i vilken utsträckning ett statsråd ska betraktas som representant för olika intressen i samhället, och i så fall vilka. Formellt är statsråden inte att betrakta som förtroendevalda, utan de är utsedda av statsministern. Men ofrånkomligt är att en regerings sammansättning i praktiken speglar hur de styrande uppfattar olika samhällsgruppers betydelse för

r

SVENSKA

KONSTITUTIONEN

105

politiken. Fem faktorer framträder som särskilt viktiga i Sverige när det gäller statsrådens representativitet: • Kön • Ålder • Partifraktion • Organisationsanknytning • Regional anknytning En regering som inte innehåller nästan lika många kvinnor som män skulle i dag förmodligen mötas med betydande skepsis och stort motstånd enbart på grund av sin sammansättning. Som framgår av tabell 13 tog det lång tid innan kvinnorna i någon större utsträckning fick sitta med i regeringen. Tabell 13 • Andelen kvinnor av nyutnämnda statsråd sedan 1945

nyutnämnda

Antal

Varav kvinnor

Procent

1945-1969

60

5

8

1969-1976

8

3

37

1976-1982

47

14

30

1982-1991

29

7

24

1991-1994

21

8

38

1994-1996

21

11

52

1996-2006

39

18

46

2006-

25

12

48

Källa: "Att styra riket" samt egna bearbetningar för åren 1991-20067

I de fall där en tillträdande statsminister i stor utsträckning låtit gamla statsråd sitta kvar (Palme 1969) eller utnämnas igen (Persson 1996) har inte dessa räknats med som egna utnämningar.

106

DEN

SVENSKA

P O L I T I K E N

Den första kvinna som blev statsråd utsågs av Tage Erlander 1947 och hette Karin Kock. Hon blev dock inte långlivad som statsråd. Efter henne blev det närmast tradition att regeringen skulle innehålla en kvinna, inte flera. Tage Erlander beskriver målande i sina memoarer vilket motstånd han alltid mötte från sina manliga regeringskolleger varje gång han förde tanken på tal att ge en kvinna en ledig statsrådsstol. Det dröjde ända till 1966 innan Sverige fick en regering som innehöll två kvinnor, och det är först på 1970-talet som den kvinnliga representationen ökar mer markant. Men till slut, i och med Carlssons regering 1994, utsågs för första gången fler kvinnliga statsråd än manliga. Könskvoten är i dag förmodligen det viktigaste som en statsminister måste ha i åtanke när han utser statsråd, men inte det enda. Varje parti innehåller olika fraktioner som kan behöva balanseras mot varandra, även om spänningarna vanligen inte är så starka inom partierna. Men de har ofta sidoorganisationer, kvinnoförbund och ungdomsförbund (i viss mån även kristna och nykterister) som gärna vill se sina representanter i regeringen. Till skillnad från i många andra länder behöver en svensk statsminister vanligen inte känna sig tvingad att ta in sina motståndare (i det egna partiet) i regeringen för att desarmera deras motstånd och visa enighet utåt, även om det har förekommit. Även andra organisationer som regeringen antingen vill visa en anknytning till eller som själva tycker att de bör ha egna kanaler in i maktens centrum, kan komma i fråga. Socialdemokratiska regeringar har ofta velat visa sin nära anknytning till fackföreningsrörelsen genom att rekrytera fackliga ledare till statsrådsposter, och då särskilt LO-medlemmar. Förhoppningen har ofta varit att detta skulle förbättra kommunikationen mellan den fackliga och den politiska grenen inom arbetarrörelsen, en förhoppning som ofta har kommit på skam. Även ett statsråds ursprung och hembygd kan spela in i valet - helst bör inte alla statsråd komma från Stock-

holm. I många fall är denna önskan dessutom kopplad till ambitionen att rekrytera personer med stark kommunal anknytning. Den representativa dimensionen är inte särskilt starkt framträdande i den svenska regeringsfrågan, med undantag för könsfaktorn och numera i någon mån invandrarbakgrund. Kompetens i meningen erfarenhet och kunskaper förefaller i stället vara en viktig dimension vid utnämnandet av statsråd. Även här kan man tala om fyra statsrådstyper av betydelse: • Experten • Administratören • Fackspecialisten • Allmänpolitikern Det vanligaste statsrådet i dag är utan tvekan partiets fackspecialist. Numera är de förtroendevalda starkt specialiserade på att bevaka och driva politiken inom ett avgränsat område. Statsministern brukar därför först inventera vilka som är partiets främsta företrädare på det område som det nya statsrådet ska ansvara för. Denna person satt tidigare vanligen i något av riksdagens utskott, även om det har blivit mindre vanligt på senare tid. Relationerna till riksdagen är alltid av central betydelse för ett statsråds möjligheter att verka och är därför ofta en given rekryteringsplats för nya statsråd. Till skillnad från Storbritannien behöver en svensk statsminister inte enbart rekrytera statsråd från riksdagen, och under Perssons regeringar var det vanligt med rekryteringar utanför riksdagen. Han har gjort sig till talesman för en ny princip, att bygga "ålderskluster". Genom att se till att det blir grupper av regeringsmedlemmar som är i ungefär samma ålder kan dessa stötta varandra och umgås. Att vara statsråd är ofta både utsatt och ensamt och pressen både utifrån inifrån och hemifrån är stark och det är därför viktigt att man har gott stöd av sina kolleger. En särskilt viktig kvalitet, enligt Persson, är att kunna hantera massmedierna. Statsrå-

DEN

den måste kunna förklara politiken och leda opinionen (Persson 2004). Statsministern kan också vilja rekrytera politiker med lite bredare perspektiv, som kan hjälpa honom i det allmänpolitiska arbetet mot oppositionen. De ledande företrädarna inom partiet stoppas därför ofta in på statsrådsposter. Statsrådsarbetet kräver dessutom administrativ erfarenhet och kunskap, eftersom en regering har stora kontaktytor mot förvaltningen. Men denna kunskap är inte lika viktig i Sverige, eftersom det inte är ministern som har det yttersta ansvaret för myndigheternas dagliga verksamhet. Under 1800-talet var det inte ovanligt att högre tjänstemän fick kröna sin karriär med att bli statsråd, något som även kan hända i dag. I vissa, mer sällsynta fall, kan statsministern vara ute efter en person med expertkunskaper på det område hon eller han ska ansvara för. Denna typ av statsråd var mycket vanlig på 1800-talet, när man t ex utgick ifrån att en sjökrigsminister måste vara amiral och en ecklesiastikminister (utbildningsminister) präst eller professor. I dag finns det egentligen endast en post som tillsätts efter sådana kriterier och det är justitieministerämbetet. Det försök som sent omsider gjordes med en justitieminister utan högre juridisk utbildning, Anna-Greta Leijon, blev inte så lyckat. Statminister Fredrik Reinfeldt valde dock trots detta att 2006 utse Beatrice Ask, en person som saknade högre juridisk utbildning, till justitieminister. Enligt den gamla regeringsformen var det inte bara justitieministern som skulle ha juridiska uppgifter. Det var också fastställt att två av de konsultativa statsråden måste ha juridisk och administrativ bakgrund, ett förhållande som på sin tid skapade en hel del bekymmer för de då sittande socialdemokratiska regeringarna. Det fanns nämligen ett visst samband mellan högre juridisk utbildning och medlemskap i det socialdemokratiska partiet, och det sambandet var omvänt. Högre jurister var sällan socialdemokrater, och i de fall de var medlemmar hade de sällan några framträdande positioner

SVENSKA

K O N S T I T U T I O N E N

107

inom partiet. Socialdemokratiska regeringar kunde därför långt in på 1950-talet innehålla statsråd som inte var medlemmar i partiet. Statsministern fick nöja sig med att rekrytera konsulter som hade attityder som lutade åt det socialdemokratiska hållet, eller som åtminstone inte extremt lutade åt det borgerliga. Det hände dock att statsråd som rekryterades så sent som på 1980-talet saknade "partibok" vid rekryteringstillfället och delvis lever problemet kvar än i dag. Justitieminister Thomas Bodström gick med i socialdemokratiska partiet först samma dag 2000 som han blev utsedd. Men även borgerliga regeringar har rekryterat statsråd utan partibok eller klar politisk hemvist, och i den regering som Bildt bildade 1991 återinförde han i praktiken ordningen med ett särskilt statsråd, Reidunn Laurén, för juridiska granskningsuppgifter. Den tendens som tycks gälla för Sverige är att för enpartiregeringar har det blivit av mindre betydelse att statsråd rekryteras från riksdagen (dvs den kompetensen är mindre viktig) medan kompetens att hantera massmedierna har ökat i betydelse. Könsfördelningen och i någon mån invandrarbakgrund verkar ha tagit över på bekostnad av geografisk orientering och åldersfördelning. Koalitionsregeringarna har varit få i Sverige varför det är svårt att dra säkra slutsatser när det gäller dessa, men här finns det tvingande omständigheter - ledande företrädare för koalitionspartierna måste t ex ingå i regeringen.

Parlamentariska regeringar Bildandet av regeringar handlar inte enbart om vilka statsråd som ska rekryteras, utan också om vilken partisammansättning en regering får, och vilket stöd den kan påräkna från riksdagen för sin politik. Parlamentarismen i sin renodlade form förutsätter att en regering kan lita till en majoritet i det förtroendevalda organet, men i länder med flerpartisystem som det svenska är

108

DEN

SVENSKA

P O L I T I K E N

det sällsynt. Därför talar man ibland om politiska system med negativ parlamentarism till skillnad mot positiv parlamentarism (Bergman 2003). Länder med negativ parlamentarism kännetecknas av att den sittande regeringen tolereras av parlamentet, inte att den nödvändigtvis får aktivt stöd av en egen majoritet (minoritetsregering eller majoritetsregering kan förekomma). Vid positiv parlamentarism (vanligtvis majoritetsregeringar) inleds regeringsbildandet genom att det eller de partier som stödjer regeringen röstar för den föreslagna regeringen. Som huvudprincip gäller dock i alla parlamentariska system att en regering ska avgå om den inte får igenom sina viktigare beslut i riksdagen - parlamentet kan alltså avsätta regeringen.

ringsställning medan de små hamnar utanför. Det är vanligt att klassificera parlamentariska regeringar efter två dimensioner, å ena sidan majoritets- kontra minoritetsregeringar och å andra sidan enparti- kontra flerpartiregeringar (koalitionsregeringar). Vilken typ har då varit vanligast i Sverige? Ett svar finns i tabell 14. Men det är återigen en fråga som verkar så förrädiskt enkel att svara på, och som när vi börjar titta närmare på den visar sig bli komplicerad. Flera begreppsliga distinktioner måste först göras. För att något underlätta svaret har vi valt att utgå från den parlamentarism som etablerats efter enkammarriksdagens införande. Tabell 14 visar att minoritetsregeringar är vanliga i Sverige och att de ofta leds av socialdemokrater. I mer än 65 år har socialdemokraterna suttit vid regeringsmakten sedan 1920, ibland ensamma, ibland i koalition med andra partier. Men det är inte fullt så lätt att klassificera olika typer av parlamentariska regeringar som tabellen först ger intryck av.

Ett sätt för en regering att försäkra sig om andra partiers stöd på en mer permanent basis är att bilda koalitionsregeringar. I denna typ av regering ingår alltid flera partier. I riktigt stora koalitionsregeringar, där många partier deltar, brukar begrepp som samregeringar eller samlingsregeringar användas. Skillnaden mellan dessa två Det första problemet är att slå fast när ett regeringsbegrepp är inte helt klar. Vi föredrar därför beteckningskifte egentligen äger rum. I många fall är detta en enen samlingsregeringar på de regeringskoalitioner som kel fråga att besvara: När regeringen avgår och en ny innehåller i stort sett samtliga partier i parlamentet, och tillträder, med en ny ledare och nya partier. Men detta när enbart de största partierna bildar regering bör detta förekommer långt ifrån alltid, och ibland kan det vara kallas för samregering. Med denna terminologi hade oklart om det egentligen är en "ny" regering. Låt oss Sverige en samlingsregering under större delen av andra ta ett par exempel. En regering kan byta statsminister världskriget, eftersom alla partier utom kommunisterna utan att några andra medlemmar av regeringen behösatt i regeringsställning. Regeringen stöddes alltså av över 90 procent av ledamöterna i riksdagen. Tabell 14 • Svenska regeringar sedan 1971 Ett exempel på samregering är den regering som RIKSDAGSUNDERLAGET bildades i Tyskland 2006, och som består av både ANTAL PARTIER MAJORITET MINORITET kristdemokrater och socialdemokrater, en regering som trots att den endast innehåller två partier hade 1971-1976 (s) 1978-1979 (fp) flertalet av parlamentets ledamöter bakom sig. Den ETT PARTI 1982-1991 (s) schweiziska regeringstypen hamnar närmast i ett 1994-2006 (s) mellanläge, med en dragning åt samregeringska1981-1982 (cp, fp) 1976-1978 (cp, fp, m) tegorin, eftersom de större partierna sitter i regeKOALITION

1979-1981 (cp, fp, m) 2006- (m, fp, kd, c)

1991-1994 (m, fp, kds, c)

DEN

ver bytas ut, och utan att regeringens partisammansättning påverkas, än mindre dess stöd i riksdagen. Carlsson övertog 1986 en regering när Olof Palme blev mördad, utan att några andra förändringar av regeringen gjordes samtidigt. Carlsson efterträddes sedan av Persson, som behöll flertalet av statsråden från den föregående regeringen. Bådas tillträde föregicks av statsministeromröstningar. Med regeringsskiften menas här att en regerings partimässiga sammansättning har förändrats, dvs stödet i riksdagen har gått från minoritet till majoritet eller tvärtom, ett byte från en enparti- till en koalitionsregering eller tvärtom har skett. Byte av statsråd eller statsminister eller ökat eller minskat stöd i riksdagen som inte har påverkat majoritetsförhållandena, har inte räknats som regeringsskifte.

SVENSKA

K O N S T I T U T I O N E N

ned sina röster vid omröstningarna i parlamentet samma typ av regering som den som krävde att vpk aktivt skulle rösta med de socialdemokratiska förslagen? Oavsett hur man räknar blir resultatet ungefär detsamma - Sverige har i första hand styrts av minoritetsregeringar, även efter enkammarreformens genomförande. Under de knappt fyrtio år som har gått sedan enkammarriksdagen infördes, har landet styrts av majoritetsregeringar endast i cirka sex år. Som framgår av tabell 15 är det ofta ganska jämnt mellan de två blocken - moderaterna, folkpartiet, centerpartiet och kristdemokraterna å ena sidan och socialdemokraterna och vänsterpartiet å andra sidan. Miljöpartiet har efter perioden 1998 haft en avgörande roll för vilket block som ska sitta vid makten, och både 1998 och 2002 valde de den socialistiska sidan. År 2002 fördes ett tag diskussioner om att bilda en borgerlig minoritetsregering bestående av folkpartiet, centerpartiet, kristdemokraterna

Regeringsunderlaget kan emellertid förändras på andra sätt. Var t ex den socialdemokratiska regering (1982) som kunde få igenom sina förslag tack vare att vpk lade Tabell 15 • Antalet riksdagsplatser fördelade på parti 1971-2006

Nyd

Mp

5

V

Soc.

Summa

-

-

163

17

180

350

-

-

156

19

175

350

180

-

152

17

169

349

-

175

-

154

20

174

349

21

-

163

-

166

20

186

349

44

51

-

171

-

159

19

178

349

66

42

44

-

152

-

20

156

21

177

349

1991

80

31

33

26

170

25

-

138

16

154

349

1994

80

27

25

15

148

-

18

161

22

183

349

1998

82

18

17

42

159

-

16

131

43

174

349

2002

55

22

48

33

158

-

17

144

30

174

3 49

2006

97

29

28

24

178

-

19

130

22

152

349

År

M

C

Fp

Kd

Borg.

1971

41

71

58

-

1974

51

90

34

-

175

1976

55

86

39

-

1979

73

64

38

1982

86

56

1985

76

1988

109

-

110

DEN

SVENSKA

P O L I T I K E N

och miljöpartiet, med passivt stöd av moderaterna som inte skulle få några statsrådsposter. Dessa diskussioner, initierade av folkpartiet, bröt dock samman, och miljöpartiet valde att stödja en socialdemokratisk regering genom att lägga ned sina röster vid den misstroendeförklaring som moderaterna initierade. Ett annat stort problem är hur man ska definiera en minoritetsregering respektive en majoritetsregering. Visserligen har Sverige ofta styrts av minoritetsregeringar om man tillämpar en formell definition av begreppet. Men i realiteten har det snarare varit en mellanform av majoritets- och minoritetsstyre som har gällt. Under perioden 1932-1936 var kohandel mellan bondeförbundet och socialdemokraterna vanligt, vilket innebar att bondeförbundet och socialdemokraterna etablerade ett mer organiserat samarbete i riksdagen utan att bondeförbundet ingick i regeringen. Detta samarbete övergick sedan i en koalitionsregering 1936. Perioden efter andra världskriget kännetecknades länge av att kommunisterna mer eller mindre uttalat stödde den socialdemokratiska regeringen. I praktiken räknades de kommunistiska ledamöternas röster in i det socialdemokratiska regeringsunderlaget från och med 1960-talet och framåt, trots att det inte förekom, annat än undantagsvis, formella förhandlingar med dem. Vpks vägran att i riksdagen stödja det socialdemokratiska ekonomiska åtstramningsförslaget våren 1990 med regeringens avgång som följd, framstår dock som en slutpunkt för denna period av formella minoritetsregeringar med informella majoriteter, i alla fall på den socialistiska sidan. Under kortare perioder eller i vissa frågor kunde socialdemokraterna påräkna stöd från centerpartiet och/eller folkpartiet, men under 1990-talet och framför allt efter Ingvar Carlssons återkomst till regeringsmakten 1994, förändrades denna bild. Socialdemokraterna tvingades nu till omfattande förhandlingar med olika partier för att få stöd, först en kortare period med vänsterpartiet, därefter ett mer organiserat och institutionaliserat samarbete med centern som innebar att centerpartiet hade ett

antal sakkunniga i finans-, försvars- och jordbruksdepartementet. Valet 1998 ledde emellertid till en tillbakagång för centern (också för socialdemokraterna) varför samarbetet avbröts. Socialdemokraterna inledde då i stället ett nära samarbete med vänsterpartiet och miljöpartiet som var institutionaliserat i regeringskansliet på ungefär samma sätt som med centerpartiet. En institutionalisering som fördjupades efter valet 2002. Möjligen kan man beskriva utvecklingen så att de olika samarbetspartierna till socialdemokraterna har kommit så nära man kan regeringsmakten utan att få sitta på statsrådstaburetterna. Till saken hör dock att samarbetet aldrig har omfattat alla politikområden, som det med nödvändighet måste göra i en formell koalitionsregering, och särskilt samarbetet med miljöpartiet och vänsterpartiet har aldrig omfattat EU-, försvars- och säkerhetspolitiken eller utrikespolitiken - även om dessa frågor indirekt berördes via budgetförhandlingarna. Parlamentariska regeringars livsduglighet är emellertid inte alltid avhängiga stödet i riksdagen. Både 1976 och 1979 hade de borgerliga koalitionsregeringar med tre partier som bildades, stöd av en majoritet i riksdagen, men trots detta lyckades de inte sitta mandatperioden ut. Prognosen för den borgerliga regering som bildades 1991 var därför inte lovande, eftersom regeringen bestod av fyra partier som inte ens hade egen majoritet i riksdagen. Det var partiet ny demokrati som släppte fram denna regering genom att lägga ned sina röster vid statsministeromröstningen. Trots denna svaga sits lyckades regeringen sitta tiden ut, även om det var på håret. Centerpartiets partiledare, Olof Johansson, avgick till följd av oenighet i frågan om att bygga Öresundsbron. Formellt avgick han inte på själva brofrågan utan för att han inte fick styra beredningsprocessen i regeringskansliet i denna fråga. Efter valet 2006 tillträdde för första gången på länge en majoritetsregering bestående av de fyra borgerliga partier, varför prognosen för denna regering att sitta mandatperioden ut förefaller goda. Noterbart är dock att den borgerliga segern 2006 endast

DEN

innebar ett övertag på sju mandat i riksdagen över oppositionen, vilket är den hittills smalaste marginalen på vilken en regering bildats när ett blockskifte inträffat. Det är inte helt lätt att klassificera svenska parlamentariska regeringar från 1990-talet och framåt. Begreppet informella majoritetsregeringar (Sterzel 1999) täcker en del, men eftersom samarbetet mellan de regerande partierna inte täcker alla områden måste regeringen ibland söka stöd hos olika partner. Leif Lewin (1996) har därför lanserat begreppet vågmästarregering i minoritet, och Ingvar Mattson (1996) beskriver det hela som en regering med fast stödparti. Björn von Sydow (2004) vill gå ännu längre och anser att minoritetsregeringarna från 1990-talet och framåt bäst kan beskrivas som partiella koalitioner, eftersom det institutionella samarbetet varit så djupt, trots att inget stödparti till socialdemokraterna erhållit statsrådsposter. Den debatt som förts om och av de tre partierna som finns på vänstersidan av den svenska partistrukturen efter valet 2006, ger intryck av att mer formella koalitionsregeringar är att vänta i framtiden om vänstersidan skulle få majoritet i riksdagen.

SVENSKA

K O N S T I T U T I O N E N

111

en expeditionsministär inte ledas av eller i huvudsak innehålla ämbetsmän, utan den kan vara sammansatt av politiska företrädare. I den nuvarande författningen används inte begreppet expeditionsministär, utan där talas det i stället om en regering som har avgått men som sitter kvar i avvaktan på att en ny regering kan bildas. Landet står alltså aldrig utan regering. I det ögonblick som statsministern inlämnar sin avskedsansökan till talmannen och denna accepteras, eller om statsministern avlider, omvandlas den sittande regeringen till något som kan betecknas som en expeditionsministär. De formella befogenheterna skiljer sig inte nämnvärt mellan en ordinarie regering och en expeditionsministär, bortsett från att en expeditionsministär inte kan utlysa extraval. I praktiken har det dock visat sig att expeditionsregeringar i de allra flesta fall undviker att lägga förslag på riksdagens bord, i synnerhet viktigare förslag. Normalt undviker de också beslut i viktigare administrativa frågor, som t ex utnämningar till högre förvaltningsposter.

Mandatperiodernas längd Expeditionsministärer och ämbetsmannaregeringar En beteckning som ibland använts för att klassificera regeringar är ämbetsmannaregeringar. Ämbetsmannaregeringar är i parlamentariska system en typ av undantagsregeringar som främst sitter i avvaktan på att en partiregering ska kunna bildas. De är framför allt den typ av regeringar som förekommer i styrelseskick som inte är parlamentariska, som det svenska under 1800-talet. Behovet av ämbetsmannaregeringar enligt den gamla modellen torde numera ha upphört. Expeditionsministär är ytterligare en beteckning som används på regeringar. Denna typ av regering är också en typ av undantagsregering, som sitter i avvaktan på att en mer "normal" parlamentarisk regering kan formeras. Men till skillnad mot ämbetsmannaregeringar behöver

En annan fråga av stor betydelse för regeringsbildandet och regerandets villkor är när val måste hållas och här står två önskemål mot varandra. Å ena sidan folkets möjligheter att med jämna mellanrum få säga sin mening, å andra sidan de styrandes möjligheter att under en något så när lång och lugn period få en chans att förverkliga sina intentioner. Två faktorer är i detta sammanhang av betydelse, regeringsperiodernas längd och om man använder fasta mandatperioder. Används fasta mandatperioder innebär det att val ska hållas med vissa förutbestämda intervall, oavsett om något extra val hålls däremellan. Används inte fasta mandatperioder börjar en ny regeringsperiod varje gång som det hålls ett riksdagsval. Det som ibland har utpekats som ett problem med icke fasta mandatperioder, är att den sittande regeringen kan känna sig fres-

112

DEN

SVENSKA

P O L I T I K E N

tad att manipulera systemet i förhoppning om att kunna erövra en ny regeringsperiod. En effekt som ibland har nämnts som exempel på detta fenomen är "bromsa-och-kör-politik". Ända sedan Keynes dagar har det varit ett välkänt fenomen att en regering genom sitt agerande kan påverka landets ekonomi. Keynes teori gick ut på att en regering skulle verka, som det kallades, kontracykliskt. När de ekonomiska tiderna var dåliga skulle regeringen motverka detta genom att öka de offentliga utgifterna. Det skapade en efterfrågan på varor och tjänster vilket i sin tur skulle sätta fart på hjulen i ekonomin. I tider av högkonjunktur skulle staten i stället dra ned på sina utgifter för att motverka de prisstegringar (inflation) som annars lätt inträder när efterfrågan på varor och tjänster överstiger tillgången. Denna teori uppfattades länge som giltig, och långt in på 1980-talet agerade många regeringar efter dessa principer. (Vissa gör det i praktiken fortfarande.) Många ekonomer och politiker har dock börjat ifrågasätta detta synsätt och de flesta länder har frångått en dogmatisk tillämpning av Keynes teorier. Men Keynes idéer var inte bara intressanta ur ett ekonomiskt perspektiv utan också ur ett statsvetenskapligt. De legitimerade nämligen en politisk inblandning i ett lands ekonomi på ett helt annat sätt än de ekonomiska teorier som tillämpades före 1930-talet. Det krävdes inte så stort mått av intelligens hos en politiker för att begripa att om Keynes teorier gällde så gick det att manipulera ekonomin. Ökade regeringen sina utgifter och expanderade ekonomin fick man åtminstone på kort sikt ökad sysselsättning och ökade löner för många anställda, dvs ett till synes ökat välstånd. Denna manipulering av ekonomin kan användas både i system med fasta och icke fasta mandatperioder. Men chansen till framgång är störst om regeringen själv kan bestämma när det ordinarie valet ska hållas, eftersom det tar ett tag innan de ekonomiska styrmedlen verkar och det i förväg kan vara svårt att veta exakt hur lång

tid det kommer att ta innan resultaten märks. Är mandatperioderna långa ökar dessutom chanserna ytterligare för att dylika manipulationer ska bli framgångsrika. Regeringen ökar först utgifterna för att på kort sikt ge folk en förbättrad välfärd. Detta leder till att regeringen återväljs och omedelbart bromsar ekonomin i syfte att spara i ladorna inför nästa valkampanj. Ett problem med detta beteende kan vara att man bestämmer den ekonomiska politiken mer efter mandatperiodernas längd än efter den ekonomiska situationen. Har regeringen otur kanske den expanderar ekonomin i en högkonjunktur och kontraherar den i lågkonjunkturen, dvs gasar när den skulle bromsa och tvärtom. Följden blir då att regeringen genom sitt agerande gör ont värre. En annan möjlig effekt, om mandatperioderna inte är fasta, är att regeringen lusläser opinionsundersökningarna i hopp om att kunna förlägga valet till rätt tidpunkt. Är valperioderna långa verkar detta dessutom för att partierna lovar väljarna runt men håller tunt, och eftersom det är långt till nästa val hinner väljarna kanske glömma löftena. Sveriges mandatperioder är fasta och var tre år under perioden 1970 till 1994. Kritiken var stark mot detta system. De korta mandatperioderna ansågs leda till att partierna inte hann genomföra sin politik. Dessutom menade kritikerna att regeringarna inte klarade att fatta beslut som var obekväma på kort sikt men som var nödvändiga för att landet på längre sikt skulle få det bättre, när regeringen tvingades möta väljarna i val så ofta. De korta mandatperioderna gjorde det inte heller intressant för en regering att utlysa extra val, eftersom val tar tid och det eller de partier som efter valet bildar regering får mycket kort tid på sig att verka innan de måste mobilisera för det ordinarie valet. Systemet med fasta och korta mandatperioder verkade för att obekväma beslut fattades i början av mandatperioden, och nya regeringar måste börja med en "rivstart" om man ville ha något att redovisa för väljarna när

DEN

det drog ihop sig till nästa val (Bergström 1987). Starka propåer om en förlängning av mandatperioderna framfördes därför. Om denna kritik finns mycket att säga, och även om allt inte kan sägas här kan ett par påpekanden vara på sin plats. Om syftet var att öka regeringarnas vilja att handla långsiktigt var inte en förlängning av mandatperioderna den självklart bästa lösningen. Långa mandatperioder leder gärna till överbudspolitik, eftersom en valseger kan ge lång tid vid makten och folkets minne ofta är kort. Väljarna får inte heller säga vad de tycker lika ofta när mandatperioderna blir långa. En förkortning av mandatperioderna kunde därför lika gärna öka långsiktigheten i beslutsfattandet, eftersom regeringen då tvingas förankra förslagen hos oppositionen om de ska överleva på längre sikt. Problemet med en sådan politik är att skillnaderna mellan partierna försvinner. Vi får en typ av medelvägspolitik oavsett vilken regering som sitter vid makten och innehållet i valhandlingen minskar drastiskt, ty varför rösta om det ändå alltid blir samma typ av politik? Om partierna i stället i förväg förberedde hur de tänkte realisera sina förslag om de skulle vinna regeringsmakten, skulle de korta mandatperioderna ha kunnat behållas. Ett inte ovanligt problem är det som Hans Bergström (1987) pekat på, nämligen att partierna tänker mer på hur de ska vinna valet än på vad som ska hända efteråt. Under senare tid har dock en påtaglig förbättring inträffat i hur partierna förbereder sig för tiden efter valet. En möjlig lösning på problemet med de korta mandatperioderna kunde ha varit en återgång till skilda valdagar för de kommunala och de nationella valen, samtidigt som mandatperioden förlängs till fyra år. Låter man de olika mandatperioderna gå omlott skulle man kunna förlänga regeringsperioderna utan att inkräkta allt för mycket på folkets möjligheter att påverka den politik som bedrivs. I praktiken skulle det innebära att folket gick till valurnorna vartannat år. Riksdagen valde emel-

SVENSKA

K O N S T I T U T I O N E N

113

lertid en annan väg och Sverige tillämpar från och med valet 1994 fyraåriga mandatperioder på såväl kommunal som nationell nivå. De fasta mandatperioderna och den gemensamma valdagen behölls dock. Å andra sidan kan långa fasta mandatperioder göra det intressant att lösa regeringskriser via extra val. Minoritetsregeringar är den vanligaste typen av regering och det har varit minst sagt besvärligt för många av de koalitionsregeringar som bildats sedan 1976 att sitta en hel mandatperiod. När regeringskriserna har stått för dörren och frågan om alternativet med extra val uppkommit, har den korta tid som återstått av den ordinarie mandatperioden uppenbarligen verkat återhållande på viljan att upplösa riksdagen. Men med längre mandatperioder minskar denna effekt. Några tecken på att användandet av extra val skulle öka som realitet eller hot har vi än så länge inte sett några tecken på, samtliga regeringar sedan 1994 har stått distansen ut. Det finns alltså alltid både för- och nackdelar med alla former av mandatperioder - korta som långa, fasta som fria. Vad man väljer beror på vilka positiva effekter respektive negativa bieffekter som för ögonblicket är mest acceptabla för de styrande.

Riksdagsmakt eller regeringsmakt? Låt oss avslutningsvis återvända till frågan om riksdagens makt över regeringen. Riksdagen har flera instrument till sitt förfogande för att kontrollera regeringen, men i många fall är de artificiella, och hur de kommer att användas beror till stor del på vilken parlamentarisk situation som råder i riksdagen. Minoritetsregeringar har naturligtvis svårare att undgå riksdagens kontrollerande uppgifter än majoritetsregeringar. Regeringen är dock inte utan makt i förhållande till riksdagen. Den är, för det första, främsta förslagsställare och, för det andra, kan den avsätta riksdagen. Konstitutionellt är riksdagen inte överordnad regeringen i

114

DEN

SVENSKA

P O L I T I K E N

alla avseenden - regeringen kan faktiskt avsätta sin kontrollant (riksdagen). Det står regeringen (i realiteten statsministern) fritt att när som helst upplösa riksdagen och utlysa extra val precis som det står riksdagen fritt att när som helst, utan anledning, avsätta regeringen genom misstroendeförklaring. Detta är inte unikt för Sverige även om det i många länder är statschefen som officiellt upplöser parlamentet. Inom många parlamentariska system finns det därför i praktiken en form av maktdelning. Regeringens möjlighet att utlysa extra val har hittills inte spelat någon större roll för regeringens maktutövning, även om dåvarande regeringsrådet Göran Schäder (2005) ansåg att regeringen hittills varit onödigt undergiven i förhållande till riksdagen när det gäller att efterkomma alla dess beslut. Björn von Sydow (2004), med erfarenhet både som forskare (docent i statsvetenskap), riksdagsledamot, statsråd i sex år och sedan talman, tycker sig märka att det efter 1995 blivit lättare att vara i regeringsställning. EU-medlemskapet, de formella författningsförändringarna, mandatperiodernas längd, förändringen av budgetprocessen, Riksbanken och penningpolitikens självstyrelse har alla verkat i den riktningen, enligt honom. Vad han främst syftar på är att oppositionens svaga och oklara roll, som Leif Lewin (1996) varnat för, leder till oklarhet om vem som har beslutat vad och vem som är ansvarig för de beslut som fattas i riksdagen. Svagheten i oppositionens roll relativt regeringen, särskilt efter EU-medlemskapet har även påpekats av Larsson (1999), men regeringens stärkta ställning märks också i förhållande till sin egen riksdagsgrupp. Utvecklingen på detta område tycks dock gå i vågor, ibland har statsministrarna faktiskt ambitionen att stärka banden till de egna ledamöterna i riksdagen, vilket bl a skedde under Ingvar Carlssons andra period 1994. Vid andra tillfällen förvandlas de egna leden i riksdagen till ett transportkompani som ska driva igenom redan färdigförberedda förslag i regeringen. Det handlar också om vilka tidspe-

rioder som jämförs. Sterzel (2004) menar att det inte råder något tvivel om att jämfört med 1950- och 1960-talen har riksdagens position förstärkts, medan regeringens försvagats. Mindre tvärsäkra är Sannerstedt och Sjölin (1994) som menar att åtminstone under 1980-talet har riksdagens ställning inte försvagats. Huruvida regerandet i andra avseenden än i förhållande till riksdagen blivit lättare eller svårare är mer osäkert.

DEN

Referenser Algotsson, Karl-Göran (2000) Sveriges författning efter EU-anslutningen Stockholm: SNS Andersson, Catrin (2004) Tudelad trots allt - dualismens överlevnad i den svenska staten 1718-1987 Stockholm: Statsvetenskapliga institutionen Bergman, Torbjörn (2003) "Parlamentarism" i Olof Petersson och Ingvar Mattsson (red) Svensk författningspolitik Stockholm: SNS Bergström, Hans (1987) Rivstart. Om övergången från opposition till regering Stockholm: Tiden Birgersson, Bengt Owe (1978) "Riksdagsmännen - beslutsfattare och representanter" i Daniel Tarschys (red) Vem håller i rodret? Stockholm: Liber Förlag Esaiasson, Peter & Sören Holmberg (1996) Representation from above: Members ofParliament and Representative Democracy in Sweden Aldershot: Dartmouth Feldt, Kjell Olof (1994) Rädda välfärdsstaten! Stockholm: Norstedts Gilljam, Mikael (2003) "Deltagardemokrati med förhinder" i Mikael Gilljam & Jörgen Hermansson (red) Demokratins mekanismer Malmö: Liber Hegeland, Hans (1999) "Den svenska riksdagen och EU" i Karl Magnus Johansson (red) Sverige i EU Stockholm: SNS Förlag Hermansson, Jörgen (1999) "Om att tämja folkmakten" i Erik Amnå (red) Maktdelning. Demokratiutredningen SOU 1999:76 Holmberg, Sören & Peter Esaiasson (1988) De folkvalda. En bok om riksdagsledamöterna och den representativa demokratin Stockholm: Bonnier

SVENSKA

K O N S T I T U T I O N E N

115

Holmberg, Erik och Nils Stjernquist (2003) Vår författning. Reviderad av Magnus Isberg och Göran Regner Stockholm: Norstedts Juridik Holmström, Barry (1998) Domstolar och demokrati. Den tredje statsmaktens politiska roll i England, Frankrike och Tyskland Uppsala: Statsvetenskapliga institutionen Isberg, Magnus (1999) Riksdagsledamoten i sin partigrupp. 52 riksdagsveteraners erfarenheter av partigruppernas arbetssätt och inflytande Hedemora: Gidlunds förlag Larsson, Torbjörn (1986) "Att vara riksdagsledamot" i SOU 1986:27 Folkets främsta företrädare. Tre undersökningar av riksdagsledamöternas arbete i och utanför riksdagen Stockholm: Liber Förlag Larsson, Torbjörn (1999) "Konflikten som försvann - Hur har det svenska EU-medlemskapet påverkat maktdelningen mellan regeringen och riksdagen?" i Erik Amnå (red) Maktdelning Demokratiutredningen SOU 1999:76 Larsson, Ulf (red) (1990) Att styra riket Departementshistoriekommittén, Stockholm: Allmänna förlaget Lewin, Leif (1996) Votera eller förhandla. Om den svenska parlamentarismen Stockholm: Norstedts juridik Mattson, Ingvar (2003) "Finansmakten" i Ingvar Mattsson och Olof Petersson (red) Svensk Författningspolitik Stockholm: SNS. Mattson, Ingvar (1997) "Reformerad budgetberedning" i Ingvar Mattson & Lena Wängnerud (red) Riksdagen på nära håll Stockholm: SNS Möller, Tommy (2005) Svensk politisk historia 1809-1975 Lund: Studentlitteratur

116

DEN

SVENSKA

P O L I T I K E N

Olsen, Lennart (2007) Rödgrön reda. Regeringssamverkan 1998-2006 Uddevalla: Hjalmarson & Högberg Persson, Göran (2004) "Att styra riket" i Olof Ruin (red) Politikens ramar och aktörer. Femton uppsatser om vårt politiska system tillägnade Ingvar Carlsson Stockholm: Hjalmarsson och Högberg Persson, Göran (2007) Min väg, mina val Pössneck: Albert Bonniers förlag Petersson, Olof (2003) "Grundlagsändringar" i Ingvar Mattson & Olof Petersson (red) Svensk författningspolitik Stockholm: SNS Ruin, Olof (2002) Värdefullt med konstitutionell sedvana att regeringen alltid avgår efter val DN debatt 18/8 Sannerstedt, Anders & Mats Sjölin (1990) "Sverige - förändrade partirelationer i en aktivare riksdag" i Erik Damgaard (red) Parlamentarisk förändring i Norden Oslo: Universitetsförlaget Sannerstedt, Anders & Mats Sjölin (1994) "Folkstyrets problem" i Anders Sannerstedt och Magnus Jerneck (red) Den moderna demokratins problem Lund: Studentlitteratur Schäder, Göran (2005) "Regeringen styr riket och är ansvarig inför riksdagen - Något om skillnaden mellan konstitutionellt och politiskt ansvar" i Göran Regner, Marianne Eliason & Hans-Heinrich Vogel Festskrift till Hans Ragnemalm 2005 Lund: Juristförlaget Sterzel, Fredrik (2003) "Granskningsmakten" i Ingvar Mattson & Olof Petersson (red) Svensk författningspolitik Stockholm: SNS Sterzel, Fredrik (2004) Författning i utveckling. Konstitutionella studier av Fredrik Sterzel Uppsala: IUSTUS FÖRLAG

von Sydow, Björn (1997) Parlamentarismen i Sverige Utveckling och utformning till 1945 Hedemora: Gidlunds förlag von Sydow, Björn (2004) "Författningsutvecklingen och parlamentarismen sedan 1970" i Olof Ruin (red) Politikens ramar och aktörer. Femton uppsatser om vårt politiska system tillägnade Ingvar Carlsson Stockholm: Hjalmarsson och Högberg

Europeiska unionen När den europeiska unionen skapades förändrades statskicken i flertalet av Europas länder, inklusive Sverige, i grunden. Den som vill förstå hur den offentliga makten är organiserad och utövas i vårt land måste också sätta sig in i hur EU:s institutioner och regelverk är konstruerade och fungerar i praktiken. EU skapades inte över en natt utan är resultatet av en lång process som pågått under hela efterkrigstiden, och som fortfarande pågår. På samma sätt som det svenska statsskickets särart till stor del kan förklaras som resultatet av en lång och ofta långsam historisk process, kan mycket av det som framstår som besynnerligt och ovanligt inom EU:s institutioner och processer också förklaras genom samma typ av successiva förändringar över tiden. Precis som i det tidigare kapitlet går vi i detta kapitel igenom både den formella och informella bilden av hur institutionerna och beslutsprocessen är organiserade. Svensk politik styrs i dag av två olika regelverk - inhemska regler och EU-regler - men de två regelverken är också sammankopplade. Vi beskriver också hur denna sammankoppling ser ut för svensk del och vad den betyder för den traditionella synen på svensk demokrati.

Ett demokratiskt statsskick är inget entydigt begrepp utan kan vara organiserat på flera olika sätt, vilket framgår när vi tittar lite närmare på de olika länderna i Europa. Karaktäristiskt för alla demokratiska system i Europa är att de normalt innehåller inslag från såväl parlamentariska som i varierande grad presidentiella system (maktdelningssystem). Dessutom fungerar demokratin i praktiken inte alltid som vi skulle kunna förvänta oss när vi tittar på hur den är organiserad. Inget statsskick är det andra likt, det är det enda som kan fastställas utan reservationer.

En svårighet är att den officiella versionen, det vill säga den som uttrycks i ett lands konstitution, inte på alla punkter stämmer överens med dess tillämpning i praktiken. En annan komplikation är att det finns många inslag som borde vara främmande för demokratiska stater, t ex ärftliga monarkier, ett icke-folkvalt överhus som fortfarande har visst inflytande eller den besynnerliga svenska modellen med uppdelningen i departement och myndigheter. Det är inte helt lätt att med sitt eget lands statsskick som utgångspunkt förstå ett annat lands. Men vad som

118

DEN

SVENSKA

P O L I T I K E N

verkligen satt myror i huvudet på den statsvetenskapliga och juridiska expertisen - liksom vanliga människor - är konstruktionen och bildandet av Europeiska unionen (EU). EU framstår som en egen blandning av dels ett parlamentariskt statsskick, dels ett system med maktdelning, men innehåller också unika konstruktioner och strukturer som varken skådats eller tillämpats tidigare. Förklaringen är att EU:s politiska system har vuxit fram successivt i en process där kreativiteten har flödat när organisatoriska och funktionella styrnings- eller kompetensproblem uppstått.

andra aktörer som tidigare var instängda i ett nationellt sammanhang. Enligt detta synsätt har unionen både inneburit att medlemsstaterna har förlorat en del av sin suveränitet och att de helt eller delvis har tappat kontrollen över andra delar av det nationella politiska systemet (Jerneck och Gidlund 2001, Hooghe och Marks 2001). De svenska kommuner som t ex är missnöjda med regeringens politik kan numera på ett helt annat sätt än tidigare direkt samarbeta med andra länders kommuner eller med EU:s institutioner, utan att den svenska regeringen deltar eller ens är informerad om det.

I akademiska kretsar har diskussionens vågor gått höga om hur EU ska klassificeras (Blomgren och Bergman 2005, kap 1). En del menar att EU inte har ett eget statsskick utan är ett avancerat samarbete mellan medlemsstaterna. Enligt detta synsätt är det de enskilda staterna som ytterst bestämmer om unionens inriktning och utveckling och som fattar de avgörande besluten. Denna falang menar att EU i första hand handlar om mellanstatlighet (Moravcsik 1993,1998).

Frågan om överstatlighet eller mellanstatlighet har ibland fått känslorna att svalla hos EU:s debattörer, särskilt i Sverige, men i många fall beror detta på okunnighet om vad begreppen egentligen innebär. Enklast att förstå är mellanstatlighet, vilket innebär att samtliga stater som ingår i ett samarbete måste komma överens för att ett gemensamt beslut ska kunna fattas. Om en stat säger nej blir det inget gemensamt beslut och det står då alla fritt att fatta beslut på egen hand och gå sin egen väg. När EU:s medlemsstater misslyckades med att föra en gemensam politik mot Irak så kunde varje land bestämma sin egen handlingslinje, eftersom detta var ett mellanstatligt samarbete.

Den andra falangen menar att EU i hög grad kännetecknas av överstatlighet och betonar att de stater som bildar EU har avstått ifrån att fatta suveräna (egna) beslut i många frågor, och i realiteten har de överlåtit sitt nationella beslutsfattande till övernationella organ som Europaparlamentet, EU-kommissionen och EG-domstolen (Haas 1958). Den tredje falangen betonar EU:s unika drag och framhåller att EU-institutionerna och dess medlemsstater har skapat helt nya samarbetsformer och därför bör EU betraktas som ett helt eget statsskick som varken kan jämföras med andra eller klassificeras enligt gängse modeller (sui generis). Bland dem hittar vi också en grupp som talar om EU som en flernivådemokrati eller ett flernivåstyre. Vad som avses är ett system där interaktionen äger rum inte bara mellan olika medlemsstater eller mellan medlemsstater och övernationella organisationer, utan också mellan kommuner, regioner eller

Om EU:s utrikespolitik hade varit överstatlig hade en enskild medlemsstat inte kunnat gå sin egen väg, eftersom överstatlighet innebär att ett gemensamt beslut måste fattas. Det som komplicerar det hela är att överstatliga beslut inom EU kan se ut på två olika sätt i ministerrådet - antingen genom kvalificerad majoritet eller genom enhällighet. Många tycks tro att överstatlighet är liktydigt med kvalificerad majoritet, dvs ett land kan bli överröstat av en majoritet av de andra, men det gäller inte inom alla områden. Många viktiga frågor som faller under överstatlighetsprincipen avgörs genom enhällighet vid omröstningarna i ministerrådet, och i dessa fall kan ett land förhindra alla andra från att ändra politiken på ett visst område - varje medlemsstat har vetorätt.

E U R O P E I S K A

Men till skillnad från vad som gäller vid mellanstatlighet kan enskilda medlemsstater inte gå sin egen väg om en säger nej. Om vi tänker på fallet med Storbritannien och Irak hade alltså ett land, t ex Sverige, kunnat hindra Storbritannien från att ingripa militärt i Irak om överstatlighet hade tillämpats och enhällighet hade krävts när beslutet fattades. Även om det krävts kvalificerad majoritet hade en minoritet av EU:s medlemsstater kunnat stoppa Storbritannien. Men om den kvalificerade majoritetsprincipen hade tillämpats hade å andra sidan en majoritet kunnat tvinga Sverige att delta i en invasion av Irak om tillräckligt många medlemsstater hade velat göra gemensam sak med Storbritannien. Det finns också andra skillnader mellan överstatlighet och mellanstatlighet. Medlemsstaternas efterlevnad av mellanstatliga beslut lämnar ofta en del i övrigt att önska. En svaghet med den samarbetsprincipen är tendensen till att inte alltid uppfylla vad som överenskommits i avtalet mellan de ingående staterna, och typiskt för mellanstatliga beslut är att det saknas sanktioner att tillgripa mot den som inte följer överenskommelsen. I diskussionen om EU:s överstatliga karaktär har federalismen blivit ett nyckelbegrepp, som är avskräckande för dem som är kritiska till EU, och som är uppmuntrande för många av dem som är positiva till EU. Ett federalt system kännetecknas oftast av att delarna (delstaterna) har överlåtit vissa delar av sitt suveräna beslutsfattande (kompetens) till den övre eller gemensamma nivån. Delstaterna utgör alltså byggstenarna i statsskicket och kan i teorin av egen kraft eller tillsammans med den gemensamma nivån, ta tillbaka den suveränitet som överlåtits till den federala nivån. Federalism kan också betyda att beslut fattas på ett annat sätt och i ett annat sammanhang, men inte på en nivå som är överordnad de andra eftersom de områden på vilka de federala besluten fattas skiljer sig från de områden som ligger under delstaternas kompetens. Något

U N I O N E N

119

krångligt kan det tyckas, men i ett federalt system är det inte den federala (övre) nivån som bestämmer de andra nivåernas kompetens och beslutet är därför inte i den meningen överordnat de andra nivåerna i statsskicket. EU har utan tvivel inslag av federalism i sin konstruktion. Men vad som gör EU speciellt är att mycket av det som ligger på den överstatliga nivån ("federala") är sådant som man inte förväntar sig att hitta där, när man jämför med andra federala system. Typiska frågor för den federala nivån är utrikespolitik, försvarspolitik liksom finans- och penningpolitik. Men i EU ligger såväl försvars- som utrikespolitiken fortfarande på mellanstatlig nivå, liksom stora delar av finans- och penningpolitiken (lite mer än hälften av medlemsstaterna har infört den gemensamma valutan). Det verkar alltså som om fel frågor har hamnat på den federala nivån. En sak är dock säker - för de stater som just nu ingår i EU har det skapats en typ av samarbete som innebär att en stat på många områden inte fattar egna beslut, utan gör det tillsammans med de andra staterna. För att underlätta detta samarbete har det inrättats ett antal institutioner med betydande maktbefogenheter. Vad som kännetecknar detta samarbetsmaskineri är att det i mycket större utsträckning bygger på maktdelningsprincipen än på parlamentarismen, och detta av förklarliga skäl. Den kanske viktigaste komponenten i den demokratiska och särskilt i den parlamentariska teoribildningen är att det finns ett folk som med hjälp av en styrningskedja styr sig självt. Det är folket som har den ultimata makten som successivt delegeras, först från folket till parlamentet och sedan vidare till regeringen, och där folket ytterst avgör via allmänna val vilka som ska styra och vilken politik som ska drivas. Men för att parlamentarismen ska kunna fungera måste det finnas ett folk ur vilket maktutövningen kan härledas och legitimeras. När Europas länder sluter sig samman och bildar en enhet kan vi inte längre tala om ett folk utan flera - svenskarna känner t ex normalt inte överdrivet stor

120

DEN

SVENSKA

P O L I T I K E N

sammanhörighet ens med sina nordiska grannar, för att inte tala om länderna i södra Europa. Detta gäller alla länder och folk, vilket innebär att alla har anledning att känna samma oro för att bli överkörda (mista vår suveränitet) av "någon annan" när vi kopplas samman till en enhet och börjar fatta gemensamma beslut. Lösningen på detta problem är att skapa ett system som innehåller kontrollerande och balanserande faktorer och krafter som på olika sätt skyddar minoriteter och då främst nationella minoriteter, dvs ett system där makten på olika sätt är delad och överlappande. EU:s statsskick innehåller följaktligen flera drag som liknar USA:s, men också många som avviker från detta. Det finns logiska förklaringar till att det system som styr EU är baserat på maktdelningsprincipen, men samtidigt utgör detta också ett av EU:s stora problem. Statsskicken i Europa — främst de länder som varit demokratiskt styrda under lång tid - baserar sig i varierande grad alla på principen om parlamentarism. Visserligen har de alla inslag av både parlamentarism (folksuveränitet) och maktdelning, men de parlamentariska inslagen dominerar. Med EU:s beslutssystem infördes ett annat system parallellt med det traditionellt parlamentariska, ett system som skiljer sig från parlamentarismen på viktiga punkter. Länder och folk som genom historien har misstrott och krigat mot varandra förväntas plötsligt sätta sig ner och samarbeta med varandra med hjälp av en ny och okänd ordning - inte så konstigt att medborgarna har svårt att förstå och bejaka detta statsskick. Man kan fråga sig om det är en slump att de stater som verkar vara mest negativa till EU, Storbritannien, Danmark, Sverige - och Norge som röstat nej till medlemskap två gånger - också har statsskick som ligger närmast det parlamentariska idealet? Det finns naturligtvis andra och lika viktiga förklaringar till varför entusiasmen inför EU varierar mellan medlemsstaterna men den historiska traditionen är uppenbarligen viktig.

EU:s ansvarsområden När det gäller EU:s ansvarsområden brukar man i dag tala om tre pelare, bl a för att markera skillnaden mellan överstatligt och mellanstatligt samarbete. Den första pelaren, inom vilken samarbetet är överstatligt och som också brukar benämnas som den egentliga gemenskapen, bygger i första hand på den inre marknad som har skapats inom vilken fri rörlighet råder för varor, tjänster, kapital och personer. lordbruk, handel, konkurrens och miljövård är områden som har reglerats för att skapa den gemensamma marknaden för samtliga medlemsstater. Inom den första pelaren kan beslut fattas med såväl kvalificerad majoritet som med enhällighet, det är kopplat till frågorna/områdena. För alla beslut inom den första pelaren som har fattats i ministerrådet gäller dock att Europaparlamentets åsikt ska höras, och i många fall måste parlamentet instämma i beslutet när en ny lag ska antas.

Figur 8 • EU:s tre pelare

I den andra pelaren, den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (GUSP) inom vilken samarbetet är mellanstatligt, beslutas det t ex om fredsbevarande och fredsframtvingande insatser i länder utanför EU. Det är dock upp till varje land att bestämma om man vill delta i insatserna. I dessa frågor har varken parlamentet eller

E U R O P E I S K A

domstolen ingen avgörande roll och kommissionens roll är begränsad. Alla beslut fattas av ministerrådet med enhällighet. Den tredje pelaren, rättsliga och inrikespolitiska frågor (RIF), har efter Maastricht allt mer tömts på sitt innehåll, eftersom frågor som Schengen (gemensam passunion), asyl- och immigrationsfrågorna flyttats över till den första pelaren, och i dag hanteras i denna pelare i första hand det polisiära och straffrättsliga samarbetet. Även här är samarbetet mellanstatligt, och ministerrådet fattar alla beslut med enhällighet. Om Lissabonfördraget (även kallat reformfördraget) genomförs som det är tänkt 2009, kommer pelarstrukturen att avskaffas och särskilt de polisiära och straffrättsliga frågorna kommer att integreras i det övriga samarbetet. Vissa skillnader kommer dock att finnas kvar eftersom olika besluts- och vetoregler kommer att tillämpas inom de olika samarbetsområdena. En hel del frågor som hanteras inom EU ligger fortfarande helt utanför pelarstrukturen och i många fall är kompetensen, dvs rätten att fatta beslut på ett område, delad mellan medlemsstaterna och EU. Man brukar här skilja mellan exklusiv EU-kompetens, delad kompetens och suverän nationell kompetens på följande sätt: Exklusiv EU-kompetens Handelspolitik, fiskepolitik, penningpolitik (gemensamma valutan), konkurrens- och transportpolitik, och i övrigt frågor som rör den fria rörligheten. Delad kompetens Jordbrukspolitik, regional-, miljö- och industripolitik, socialpolitik och ekonomisk politik. Suverän nationell kompetens Bostadspolitik, hälso- och sjukvårdspolitik, utbildnings-, kultur-, och försvarspolitik. Det går inte att dra någon skarp gräns mellan de olika områdena, i många fall går de ju i varandra - sjukvårds-

U N I O N E N

121

frågor t ex går ofta in på området fri konkurrens. Och det finns forskare som lyckats få fram en indelning i fem kategorier (Nugent 2003). Det sker också förändringar beträffande den kompetens som gäller för olika områden. Jordbrukspolitiken var länge ett område där EU hade exklusiv kompetens, men i dag är den delad med Medlemsstaterna.

EU-samarbetets principer I de fördrag som styr EU:s arbete finns ett antal principer som anger riktlinjer för hur samarbetet bör bedrivas. Några av de viktigaste är: • • • •

subsidiaritetsprincipen proportionalitetsprincipen lojalitetsprincipen enhetlighets- och effektivitetsprincipen

Subsidiaritetsprincipen, som ibland felaktigt kallas för närhetsprincipen, stipulerar att frågor ska hanteras på den politiskt-administrativa nivå där bästa möjliga effektivitet kan uppnås. Subsidiaritetsprincipen är ingen allmän decentraliseringsklausul som betyder att frågor ska decentraliseras så långt ned som möjligt. Är det mest effektivt att hantera en fråga på övernationell nivå så ska besluten fattas där och inte på nationell nivå. På officiell svenska används därför begreppet subsidiaritetsprincipen. För övrigt handlar dessutom subsidiaritetsprincipen bara om ansvarsfördelningen mellan EU:s medlemsstater (nationell nivå) och EU:s institutioner. Den säger inget om hur nivåerna under den nationella nivån ska förhålla sig till den nationella nivån inom medlemsstaterna eller vilken kompetens de ska ha. En svårighet med hanteringen av subsidiaritetsprincipen har varit dess oklarhet och den har i praktiken snarare varit ett politiskt koncept än ett juridiskt, och EG-domstolen har varit mycket försiktig att ta upp propåer om en rätts-

122

DEN

SVENSKA

P O L I T I K E N

lig prövning av begreppets närmare innebörd. Men nya tankar är på gång om hur subsidiaritetsprincipen ska hanteras i framtiden, vilket vi strax ska återkomma till. Proportionalitetsprincipen är mycket vanlig i demokratiska statsskicks rättsordningar och säger i korthet att inte större maktmedel ska användas än vad som krävs för att uppnå syftet med en viss åtgärd, dvs att man bör eftersträva balans mellan mål och medel. Lojalitetsprincipen föreskriver klart och tydligt i fördragen att medlemsstaterna är skyldiga att hjälpas åt och lojalt genomföra de beslut och åtgärder som de varit med om att fatta. Det finns även en princip som poängterar att samarbetet ska drivas effektivt och främja en helhetssyn. Till detta kommer principer som inte direkt finns utskrivna i fördragen men som utvecklats och etablerats när EG-rätten, genom domstolens utslag, tillämpats i praktiken, varav de mer intressanta är: • direkt tillämplighet • direkt effekt • gemenskapsrättens företräde När t ex EU får en ny medlemsstat blir automatiskt ett stort antal lagar och beslut direkt tillämpliga för den nya medlemmen och dess invånare. I princip blir all gällande lagstiftning och alla fördrag omedelbart giltiga i den nya medlemsstaten - med undantag för de övergångsbestämmelser som den nya medlemsstaten omfattas av. Direkt effekt är en princip som domstolen skapade på 1960-talet genom ett avgörande. Domstolen granskade de fördrag som gällde då och konstaterade att medlemsstaterna i vissa fall hade överlåtit sitt tidigare suveräna beslutsfattande till en annan beslutsordning än den nationella - och därmed hade en ny och egen rättsordning (EG-rätten) uppstått, som kunde fatta bindande beslut för alla som ingick i denna gemenskap (numera union). Denna nya institution, gemenskapen, kunde dessutom, enligt domstolen, i vissa fall fatta beslut som var direkt

bindande och direkt tillämpbara för dess medlemmar även om en medlemsstat ännu inte hade vidtagit de åtgärder som krävdes för beslutets praktiska tilllämpning. Därför kunde en person som lidit skada av att den medlemsstat hon eller han var medborgare i inte omedelbart omsatt det nya beslutet i praktisk handling tilldömas ekonomisk ersättning från denna stat som kompensation för den uppkomna skadan, som de båda juristerna Schäder och Melin (2004) påpekat i sin bok EU:s konstitution. Den mest kontroversiella av de principer som är härledda ur fördragen är den om gemenskapsrättens företräde framför nationell lagstiftning, och här förväntas även svensk grundlag väja för EU-normer. Om det föreligger en konflikt mellan svensk lag (grundlag eller vanlig lag) och gemenskapsrätten så gäller gemenskapsrätten. Bland svenska jurister verkar det dock fortfarande råda viss oklarhet om hur långt denna förkörsrätt för gemenskapsrätten sträcker sig, och det har noterats hur t ex den tyska författningsdomstolen har markerat att gemenskapsrättens företräde inte är oändligt (Nergelius 2004).

EU:s institutioner och deras relationer Precis som det i varje demokratiskt statskick finns organ som parlament, regering, domstolar och myndigheter har EU en motsvarighet till dessa organ, även om de kan ha andra namn och inte alltid fungerar som de nationella förebilderna. De viktigaste organen och deras relationer framgår av nedanstående bild. Figuren visar de viktigaste EU-institutionerna och deras inbördes relationer, som tillsammans bildar ett system där varje institution har unik kompetens men dessutom, vilket är typiskt för ett maktdelningssystem, har delvis överlappande kompetenser. EU består av en stor mängd institutioner och organ, men de fem institutioner som visas i figuren är de viktigaste. Det är framför

E U R O P E I S K A

U N I O N E N

123

Europeiska rådet

Figur 9 • EU:s institutioner och relationer

allt i Europeiska rådet och ministerrådet som det mellanstatliga draget i EU-samarbetet framträder, eftersom det är inom deras ramar som medlemsstaterna förhandlar med varandra och det är där medlemsstaterna driver sina särintressen. De parter som förhandlar med varandra där representerar medlemsstaternas regeringar och är ansvariga inför sina nationella parlament för de beslut som fattas. De andra institutionerna - kommissionen, parlamentet och EG-domstolen - har alla överstatliga funktioner och ska, åtminstone i teorin, inte se till olika medlemsstaters intressen utan främst verka för den bästa politiken för EU som helhet. Deras uppgifter är i första hand begränsade till den första pelaren. De fem institutionerna bygger sin makt på olika politisk legitimitet. Europeiska rådet och ministerrådet härleder sin legitimitet (indirekt) främst ur de nationella parlamenten, medan parlamentet har egen direkt legitimitet som folkvalt organ. Både kommissionen och domstolen saknar demokratisk legitimitet som kan härledas från folket och bygger i stället på att framstå som opartiska, sakliga och ha stor expertis.

Den mest inflytelserika institutionen, Europeiska rådet, har formellt sett nästan ingen makt. Europeiska rådet kan inte fatta bindande beslut å EU:s vägnar. Av de fem institutionerna är Europeiska rådets verksamhet och organisation det område som är minst omgärdat med rättsliga regler. Europeiska rådet inrättades officiellt 1974 och samlar stats- och regeringscheferna i medlemsstaterna. De möts minst fyra gånger om året, men normalt deltar endast ett fåtal statschefer i mötena, medlemsstaterna representeras oftast av regeringschefen. I vissa medlemsstater är dock statschefen också den högsta reella politiska makthavaren, varför t ex Frankrike främst företräds av sin president. I dessa möten deltar också medlemsstaternas utrikesministrar och kommissionens ordförande (även andra ministrar beroende på vilka frågor som ska behandlas kan delta), men det är bara stats- och regeringscheferna som har rätt att fatta beslut. Det är dock ställt utom allt tvivel att Europeiska rådet i själva verket är den mäktigaste institutionen av dem alla, trots att den saknar egentlig formell lagstiftningskompetens, eftersom det står för alla viktigare avgöranden, tar initiativ till större reformer och löser konflikter som inte kunnat lösas av ministerrådet. Den lilla haken är bara att de beslut som fattas av Europeiska rådet sedan formellt måste tas av ett ministerråd för att bli giltiga. Vid Europeiska rådets möten kan överläggningar dra ut på tiden och eftersom besluten inom Europeiska rådet alltid fattas enhälligt kan diskussionerna fortsätta långt in på natten, och det är inte alltid de stora frågorna som föder de största konflikterna. Inte sällan kan diskussionens vågor gå höga om i vilket land som en nybildad EU-myndighet ska placeras, eller vem som ska utnämnas till ny chef för ett EU-organ. I många fall är det frågan om ren kohandel. När de sista delarna av Nice-fördraget förhandlades fram under några hektiska dagar och nätter motsatte sig Belgien hela tiden förslaget att landet

124

DEN

SVENSKA

P O L I T I K E N

skulle få en röst mindre i ministerrådet än grannlandet Nederländerna, men protesterna tystnade plötsligt när landet som kompensation erbjöds att i framtiden få ha alla officiella möten i Europeiska rådet i Bryssel, de skulle inte längre rotera runt mellan olika städer i det land som innehade ordförandeskapet (Dinan 2004 s. 288). Stats- och regeringscheferna turas alltså om att vara ordförande i Europeiska rådet på halvårsbasis och det är det land som innehar ordförandeskapet, tillsammans med ministerrådets generalsekretariat, som förbereder och sammanfattar vad Europeiska rådet har kommit fram till vid sina överläggningar. Denna rapport föreläggs sedan parlamentet. Europeiska rådet saknar egen administration. Enligt Lissabonfördraget, som är tänkt att träda i kraft den första januari 2009, förändras Europeiska rådets organisation och blir egen EU-institution men utan nya befogenheter. En nyhet är dock att Europeiska rådet får en permanent ordförande som väljs på två och ett halvt år - det roterande ordförandeskapet försvinner alltså när det gäller Europeiska rådet, men blir i huvudsak kvar för ministerrådet. Ordföranden kan väljas om, men får inte samtidigt ha något nationellt uppdrag.

Ministerrådet Den institution som formellt sett har de mest långtgående befogenheterna är ministerrådet, eller Europeiska unionens råd som det officiellt heter. Det har i huvudsak följande uppgifter: 1. Antagande av gemenskapslagstiftning. På många områden stiftas dock lagarna tillsammans med Europaparlamentet. 2.1 vissa fall besluta om "genomförande av lagstiftning" ofta tillsammans med kommissionen. 3. Samordning av medlemsstaternas allmänna ekonomiska politik.

4. Slutande av internationella avtal mellan EU och andra stater eller internationella organisationer. 5. Godkännande av EU:s budget tillsammans med Europaparlamentet. 6. Utveckling av EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik (GUSP, dvs andra pelaren), på grundval av riktlinjer som utformas av Europeiska rådet. 7. Samordning av samarbetet mellan nationella domstolar och polisväsen i straffrättsliga frågor (Rättsliga och inrikes frågor (RIF), dvs tredje pelaren). Ministerrådet har således både lagstiftande och verkställande uppgifter, är högsta beslutande organ inom den första pelaren (ofta tillsammans med Europaparlamentet) liksom inom de två andra - där man dessutom är ensam beslutsfattare. Om man ska tillämpa traditionella parlamentariska mallar är det inte lätt att bestämma vilken typ av institution som ministerrådet är. Å ena sidan kan det uppfattas som en lagstiftande församling (en kammare) i ett parlament, å andra sidan har det ibland uppgifter som liknar dem som en regering har. Den här modellen är dock inte unik för EU. I Sverige hade regeringen både lagstiftningsmakt och den verkställande makten enligt 1809 års konstitution. Vad som gör klassificeringen mer komplicerad är att ministerrådet uppträder i skiftande skepnader (konstellationer) beroende på vilken typ av frågor som det ska fattas beslut i - nio olika huvudgrupperingar (rådskonstellationer) och för närvarande finns det: • • • •

Allmänna frågor och yttre förbindelser Ekonomiska och finansiella frågor (Ekofin) Rättsliga och inrikes frågor Sysselsättning, socialpolitik, hälso- och sjukvård samt konsumentfrågor

• Konkurrensfrågor: inre marknaden, industri och forskning

E U R O P E I S K A

• Transport, telekommunikation och energi • Jordbruk och fiske • Miljö • Utbildning, ungdom och kultur Ska ministerrådet fatta beslut i jordbruksfrågor är det medlemsstaternas jordbruksministrar som sammanträder, handlar det om miljöfrågor är det miljöministrarna som samlas, osv. En särskild roll har konstellationen allmänna frågor och yttre förbindelser, med utrikesministrarna, för samordningen av de olika ministerrådens verksamheter. Det förekommer också s k jumbomöten, vilket är beteckningen på när ministerråden Ekofin och sysselsättning har gemensamma möten. När ett ministerråd ska fatta beslut kan i princip fyra olika beslutsmetoder komma till användning: • enhällighet • kvalificerad majoritet • extra kvalificerad majoritet • enkel majoritet Den vanligaste beslutsmetoden på alla politikområden var länge att besluten fattades med enhällighet, dvs samtliga medlemsstater måste instämma i beslutet. Det går dock att komma runt kravet på enhällighet genom att en medlemsstat avstår från att rösta (lägger ned sin röst) och därigenom undviker att blockera ett beslut som andra stater vill fatta (Nugent 2003 s. 168). Numera - efter ett antal fördragsändringar - ser i stället beslutsfattandet i rådet under ett normalt år ut på följande sätt: 30 procent av besluten fattas med enhällighet, 70 procent med kvalificerad majoritet och ett litet antal med enkel majoritet (huvudsakligen procedurfrågor). Extra kvalificerad majoritet används bara i specialfall och är tämligen sällsynt. Men i praktiken bjuder den kultur som har utvecklats genom åren att ordföranden alltid försöker undvika omröstning och i stället strävar efter att uppnå konsensus hos mötesdeltagarna

U N I O N E N

125

(Wallace, Wallace & Pollack 2005 s. 61-64). Det finns flera förklaringar till detta. Den kanske viktigaste är att medlemsstaterna vet att om de inte kan komma överens riskerar de att blir nedröstade, och följaktligen blir de mer inställda på att kompromissa för att kunna utöva något inflytande över det beslut som fattas. En annan förklaring är att medlemsstater inte gärna vill provocera andra stater genom att öppet rösta emot ett förslag utan väljer att lägga ned sin röst eller genom att inte ens delta i omröstningen. Men motsatsen kan också förekomma, dvs att en regering vill demonstrera inför sina väljare hemmavid att de stod upp för sin ståndpunkt, men tvingades vika sig för majoriteten. Till saken hör att de som förlorar eller avstår i omröstningarna ändå kan ha möjligheter att påverka förslaget på ett senare stadium. Inför beslut med kvalificerad majoritet har medlemsstaterna tilldelats olika antal röster beroende på befolkningsstorlek enligt tabell 16 på nästa sida. Fördelningen av rösterna är inte strikt proportionell. Tyskland har 80 miljoner invånare (18 procent av det totala antalet invånare i unionen), men har endast 29 (9 procent) röster, lika många som Frankrike, Storbritannien och Italien som alla har minst 20 miljoner färre invånare. Tyskland borde alltså ha betydligt fler röster och i ett EU med 27 medlemsstater (inklusive Rumänien och Bulgarien) skulle en strikt proportionell fördelning ge dem inte mindre än 59 röster. Det är ingen enkel matematisk formel som ligger till grund för hur rösterna ska fördelas, utan ett resultat av förhandlande och kompromissande. Två länder förefaller att ha kommit särskilt väl ut från förhandlingarna - Spanien och Polen. Dessa två länder, som har en befolkning motsvarande ungefär hälften av den tyska, har fått hela 27 röster. Men samtliga stora länder är förlorare om man ser till hur det skulle ha blivit vid en strikt proportionell fördelning. De små länderna är vinnarna. De har alla fått fler röster än vad deras befolkningsstorlek ger anledning att förvänta. Intressant nog tycks gruppen Tjeckien, Belgien, Ungern

126

DEN

SVENSKA

P O L I T I K E N

Tabell 16 • Antal röster per medlemsstat vid beslut med kvalificerad majoritet i rådet LAND

BEFOLKNING

RÖSTVIKT

(EU 27)

(EU 27)

Antal

Procent

(1)

(2)

(3)

TYSKLAND

82,2

17,1

29

8

(59)

ENGLAND

59,6

12,3

29

8

(42)

FRANKRIKE

58,7

12,1

29

8

(42)

ITALIEN

57,7

11,9

29

8

(41)

SPANIEN

39,4

8,2

27

8

(28)

POLEN

38,7

8,0

27

8

(28)

RUMÄNIEN

22,5

4,7

14

4

(16)

NEDERLÄNDERNA

15,9

3,3

13

4

(11)

GREKLAND

10,6

2,2

12

3

(8)

TJECKIEN

10,3

2,1

12

3

(7)

BELGIEN

10,2

2,1

12

3

(7)

UNGERN

10,0

2,1

12

3

(7)

PORTUGAL

10,0

2,1

12

3

(7)

SVERIGE

8,9

1,8

10

3

(6)

BULGARIEN

8,2

1,7

10

3

(6)

ÖSTERRIKE

8,1

1,7

10

3

(6)

SLOVAKIEN

5,4

1,1

7

2

(4)

DANMARK

5,3

1,1

7

2

(4)

FINLAND

5,2

1,1

7

2

(4)

IRLAND

3,8

0,8

7

2

(3)

LITAUEN

3,7

0,8

7

2

(3)

LETTLAND

2,4

0,5

4

1

(2)

SLOVENIEN

2,0

0,5

4

1

(2)

ESTLAND

1,4

0,5

4

1

(1)

4

1

(1) (0) (0)

CYPERN

0,8

0,2

LUXEMBURG

0,5

0,1

4

1

MALTA

0,4

0,1

3

1

481,9

100

345

100

SUMMA QMV

255 + 14 MS + 62 procent av pop.

Kommentar: Siffrorna som gäller befolkning är ungefärliga eftersom de skiftar över tiden. QMV = Qualified majority voting (kvalificerad majoritetsomröstning); MS = medlemsstat; pop = population dvs hela befolkningen inom EU (1) Antalet röster per medlemsstater (2) Procentuell andel av det totala antalet röster (3) Antalet röster som vajre medlemsstat skulle ha erhållit vid en strikt proportionell fördelning av rösterna med avseende på folkmängd.

E U R O P E I S K A

och Portugal också ha fått särskilt god utdelning, medan Sverige varken har fått särskilt bra eller dålig utdelning vid röstfördelningen. Visserligen fler röster (fyra rösters överskott) än vad en proportionell fördelning skulle ha gett, men inte lika stort överskott som flera andra - å andra sidan finns det de som fått sämre utfall, som våra grannländer Finland och Danmark. Röstviktningen kommer bara in när rådet ska anta ett förslag med kvalificerad majoritet. När besluten fattas genom enhällighet har alla medlemsstater i praktiken en röst och då kan till och med lilla Malta med sina 386 600 invånare (år 2002) förhindra att beslut tas. Om det krävs kvalificerad majoritet för att fatta ett beslut måste minst en majoritet av antalet medlemsstater, dvs minst 14 av de 27 (i vissa fall två tredjedels majoritet om extra kvalificerad majoritet tillämpas) och att minst 255 röster läggs för förslaget, vilket utgör 73,9 av det totala antalet röster (att jämföra med 71,3 procent när EU bestod av femton stater). Dessutom måste de länder som stödjer förslaget tillsammans ha minst 62 procent av unionens befolkning för den händelse att en medlemsstat begär en sådan kontroll. De fyra största staterna i unionen har mer än 50 procent av befolkningen men endast 32 procent av rösterna och de sex största staterna har nästan 70 procent av befolkningen men endast 48 procent av rösterna, alltså långt ifrån det röstantal och antal länder som krävs för att uppnå kvalificerad majoritet. Det intressanta är ofta inte om kvalificerad majoritet har uppnåtts utan vad som krävs för att blockera ett beslut. Enligt den nuvarande ordningen (EU 27) krävs det minst 91 röster, 14 stater eller 38 procent av unionens sammanlagda befolkning. Detta innebär att om tre av de fyra största medlemsstaterna går emot ett beslut kan de blockera beslutet och om Tyskland ingår i den blockerande minoriteten räcker det med två till av de sex största medlemsstaterna. Införandet av ett befolkningskriterium är i första hand en åtgärd som syftar till att kompensera Tysklands dåliga utdelning i antalet röster.

U N I O N E N

127

Hur rösterna har fördelas är en delikat balansgång mellan stora och små medlemsstaters inflytande. Men i realiteten är diskussionen akademisk eftersom det i princip aldrig händer att de små medlemsstaterna gaddar ihop sig emot de stora - det är egentligen endast när konstitutionella revideringar ska göras som denna motsättning kan bli märkbar, men då desto tydligare (Hayes-Renshaw 2002 s. 63-63). När Lissabonfördraget träder i kraft kommer omröstning med kvalificerad majoritet att tillämpas på ännu fler områden, och från och med 2014 anses kvalificerad majoritet föreligga när ett beslut stöds av 55 procent av medlemsstaterna, under förutsättning att dessa omfattar minst 65 procent av EU:s befolkning, s k dubbel majoritet (legitimitet). En variant av Ioanniakompromissen blir dessutom kvar, vilket innebär att ett litet antal stater, något mindre än det som krävs för en blockerande minoritet, kan förhala ett beslut och tvinga kommissionen att försöka bredda stödet för förslaget till att omfatta alla stater. Behovet av att förhandla om ländernas röstvikt vid upptagandet av nya medlemsstater försvinner därmed.

Ordförandeskapet Varje halvår byts ordföranden ut i Europeiska rådet och ministerråden med tillhörande kommittéer och arbetsgrupper. Medlemsstaterna turas alltså om att leda arbetet inom Europeiska rådet och ministerrådet. Officiellt består ordförandeskapet av en trojka - ordförandelandet, det föregående ordförandelandet och det nästkommande ordförandelandet - men i huvudsak är det den medlemsstat som håller i ordförandeskapet som ansvaret vilar på. Sedan ett par år försöker dock trojkan att mer på allvar samarbeta om ordförandeskapet. Inför det svenska ordförandeskapet hösten 2009 pågår t ex ett långtgående samarbete med Frankrike (som har ordförandeskapet före Sverige) och Tjeckien, som kommer efter.

128

DEN

SVENSKA

P O L I T I K E N

Inför ett ordförandeskap görs omfattande förberedelser på alla nivåer. Den medlemsstat som ska hålla i ordförandeskapet försöker profilera sina hjärtefrågor och i förväg sätta upp mål för vad man vill uppnå under sexmånadersperioden. Under tiden tränas och utbildas de egna politikerna och tjänstemännen i hur de ska leda arbetet inom ministerrådet för att uppnå målen. Särskilt de små medlemsstaterna uppskattar ordförandeskapet eftersom det innebär att en stor del av Europa och övriga världen fokuserar på dem. Ordförandeskapet är också ett tillfälle då en medlemsstat kan ge de egna medborgarna en mer konkret inblick i EU-arbetet - en stor del av ministerrådet, dess kommittéer och arbetsgrupper håller t ex möten i ordförandelandet. Ordförandelandet är också den officiella instansen för kontakter med andra länder utanför EU. När Sverige var ordförandeland första gången 2001, var dåvarande statsminister Göran Persson EU:s främste talesman vilket innebär att de länder som ville "tala med EU" fick tala med den svenske statsministern. Det är en viktig förklaring till att USA:s president, George Bush, för första gången besökte Sverige i samband med Europeiska rådets möte i Göteborg. Ett möte som också illustrerade baksidan med att leda EU:s politik med tillhörande världsarena. Till Göteborg kom många demonstranter från när och fjärran och de demonstrationer som var tänkta att ge prov på den svenska modellen av samförstånd och pragmatism gick snart överstyr och våldsamma kravaller utbröt vars like Sverige inte hade skådat sedan Vietnamkrigets dagar på 1960- och 1970-talen. Att vara ordförandeland är en delikat uppgift och mycket resurskrävande för små medlemsstater. En ordförande måste alltid vara, eller åtminstone ge intryck av att vara, neutral. För att ge ytterligare eftertryck åt den principen har ordförandelandet dubbel besättning runt bordet - förutom ordföranden själv sitter ytterligare en person med som officiellt företräder ordförandelandets åsikt. Teoretiskt sett är ordföranden bortkopplad från

den egna statens nationella intressen. Men så enkelt är det naturligtvis inte, för att vara ordförande innebär självklart unika möjligheter att driva egna intressen, även om det gäller att göra det på ett diskret och elegant sätt - om inte annat har man som ordförande betydande möjligheter att påverka dagordningen inför de möten som ska hållas. A andra sidan finns det faror på vägen. Alla medlemsstater har intressen där de vill förändra och påverka utvecklingen, men de har också frågor som de inte vill se på dagordningen. Det gäller därför för ett ordförandeland att se till att inga obehagliga överraskningar dyker upp på bordet till följd av andra medlemsstaters agerande, vilket kan vara svårt att hantera samtidigt som man som ordförande måste ge sken av att inta en neutral position. Enligt den holländske statsvetaren Adriaan Schout (1998) kan ordförandeskapet beskrivas som en jonglör som ständigt har tre bollar i luften - ledarskap, neutralitet och nationella intressen. Ordförandelandet förväntas lösa en mängd problem till det gemensammas bästa, men ofta får i förväg uppsatta mål snabbt överges för plötsliga och oväntade händelser i världen i övrigt.

Rådets generalsekretariat Ministerrådet stöds av en administration, rådssekretariatet, på ca 3 000 tjänstemän. Detta sekretariat är i sin tur indelat i olika generaldirektorat (även kommissionens förvaltning är indelad i generaldirektorat) som leds av en generaldirektör. Högste chef är generalsekreteraren, för närvarande (2006) Javier Solana, men han ansvarar i realiteten endast för den särskilda avdelning inom rådssekretariatet som sysslar med den gemensamma utrikesoch säkerhetspolitiken - i de sammanhangen bär han den stolta titeln "den höge representanten" - i övrigt leds arbetet av den biträdande generalsekreteraren. Tjänstemännen kommer från olika medlemsstater men förväntas inte se till nationella intressen. När en

E U R O P E I S K A

ny stat blir medlem reserveras ett visst antal platser (en kvot) för rekrytering av tjänstemän från den staten, under förutsättning att de klarar de särskilda uttagningsproven, s k concours, som anordnas för alla som vill få fast anställning inom EU. De högsta tjänsterna tillsätts dock efter diskussioner mellan medlemsstaterna och EU:s institutioner. Sverige har sedan länge en generaldirektör i generalsekretariatet, Kerstin Nibleus, som tidigare var statssekreterare i den socialdemokratiska regeringen som förde Sverige in i EU 1995. En stor del av de tjänstemän som arbetar i rådssekretariatet är översättare och för närvarande finns det 23 officiella EU-språk, även om inte alla språk har en egen översättningsavdelning. Tjänstemännen - framför allt de med handläggarfunktioner (cirka tio procent) - inom rådssekretariatet hjälper ordförandeskapet att styra EU-skutan, och många menar att dessa tjänstemän har ett stort inflytande när det gäller att utforma EU:s politik. Politikerna och tjänstemännen från ordförandeländerna kommer och går medan tjänstemännen från rådssekretariatet består. Dessa tjänstemän är fast anställda och bygger under årens lopp upp en stor kunskap både om sakfrågorna och om var de olika medlemsstaterna står i olika frågor och vet därför ofta var kompromisserna kan sökas i kontroversiella frågor (Haynes-Renshaw & Wallace 1997, Sherrington 2000, Lewis 2004, Christiansen 2006).

Ständiga representationen Ett sätt att beskriva EU är som ett ständigt förhandlande både mellan medlemsstater och mellan andra aktörer. En stor del av förhandlandet sker inom ramen för ministerrådet, men för att effektiva förhandlingar ska vara möjliga måste medlemsstaterna ha förhandlare som finns på plats i Bryssel. Varje medlemsstat har därför en ständig representation i Bryssel. Dessa institutioner kan beskrivas som ambassader och de ständiga representa-

U N I O N E N

129

tionerna leds också av en ambassadör, assisterad av en biträdande ambassadör. Men till skillnad från en vanlig ambassad befolkas den både av tjänstemän från utrikesministeriet och av människor från andra fackministerier (departement). Dessa tjänstemän, attachéer, bor i Bryssel som mest sex år, och sköter förhandlingar med sina motsvarigheter från andra medlemsstater. Antalet utsända tjänstemän varierar mellan 50 och 100 personer, till detta kommer kontraktsanställd personal i Bryssel. Den ständiga representationen ska ses som den förlängda armen till varje medlemsstats regering och finns till för att tillvarata medlemsstaternas nationella intressen. Därför betraktas i Sveriges fall den ständiga representationen som en del av regeringskansliet.

Kommissionen En av EU:s viktigaste institutioner, med uppgift att verka för Europas gemensamma intresse, är kommissionen. Den består av två delar: kollegiet med kommissionärer och administrationen. Kommissionen består av generalsekretariatet uppdelat på generaldirektoraten och andra enheter. Kommissionen leds av ett kollegium som under sig har en förvaltning med delvis autonoma enheter. Kommissionen har fem uppgifter: • Lägga fram lagförslag för parlamentet och ministerrådet. • Förvalta och genomföra EU:s politik tillsammans med medlemsstaterna (ministerrådet). • Hantera EU:s budget. • Kontrollera att EU:s lagar efterlevs (tillsammans med EG-domstolen). • Företräda Europeiska unionen i världen, till exempel genom att förhandla fram överenskommelser mellan EU och andra länder.

130

DEN

SVENSKA

P O L I T I K E N

Kommissionen har ensamrätt när det gäller att ta initiativ till nya lagar eller initiativ som syftar till att förändra den befintliga lagstiftningen inom första pelaren. Ministerrådet eller parlamentet kan inte ta några egna initiativ på detta område, men de kan uppmana kommissionen att göra det. Inom andra och tredje pelaren är initiativmakten delad mellan kommissionen, rådet och medlemsstaterna. Men kommissionen anses också ha fler uppgifter, av mer informell karaktär. En uppgift är att driva på för att nå lösningar som är bra för hela unionen. Det kan handla om att verka för ökad integration eller att finna lämpliga kompromisser mellan tvistande institutioner, främst rådet och parlamentet, eller mellan medlemsstater. Ibland sägs det att kommissionen är EU:s samvete, med uppgift att påminna medlemsstaterna om den ursprungliga tanken med samarbetet och höja ett varningens finger för åtgärder som på längre sikt kan torpedera de ursprungliga intentionerna. En annan viktig uppgift är att föreslå regler och metoder för hur gemenskapslagstiftningen ska genomföras, även om bara en mycket liten del görs i kommissionens egen regi. Det mesta sköts av medlemsstaternas egna förvaltningar. Till kommissionens uppgifter hör också att svara för utvärderingen och uppföljningen av den politik som bedrivs. Hur kommissionen hanterar sina ekonomiska resurser granskas i dag mycket noggrant av såväl rådet som parlamentet och revisionsrätten. Revisionsrätten har dessutom sedan länge i sina årliga rapporter kraftigt kritiserat kommissionens hantering av de ekonomiska medlen. En särskilt viktig uppgift för kommissionen är att kontrollera att medlemsstaterna och andra aktörer efterlever och genomför de beslut som de kommit överens om. Om det kan konstateras att någon har brutit mot lagstiftningen får kommissionen utdöma böter eller dra den felande parten inför EG-domstolen. Särskilt de stora medlemsstaterna har ibland svårt att hålla de överens-

komna spelreglerna och här fungerar kommissionen alltså som de små ländernas beskyddare. I gengäld förväntas de små medlemsstaterna särskilt värna om kommissionens oberoende (Thorhallsson 2000 s. 141 ff). I många fall företräder kommissionen medlemsstaterna vid förhandlingar med tredje part. Det är således inte en svensk minister som sitter vid förhandlingsbordet vid förhandlingarna om hur världshandeln ska organiseras, utan en kommissionär som representerar alla tjugosju medlemsstaterna. Vad kommissionären ska tycka vid dessa förhandlingar har naturligtvis först fastställts gemensamt av företrädare för medlemsstaternas regeringar.

Kollegiet med kommissionärer Högsta ansvariga organ för kommissionen är kollegiet med kommissionärer som i dag består av tjugosju personer, en kommissionär från varje medlemsstat. Tidigare, ända fram till dess att antalet medlemsstater översteg femton, hade de stora medlemsstaterna två kommissionärer var. Från och med 2014 kommer kollegiet med kommissionärerna att innehålla representanter för två tredjedelar av medlemsstaterna, om Lissabonfördraget ratificeras och om inte Europeiska rådet bestämmer annorlunda. Det innebär att varje medlemsstat kommer att vara utan "egen kommissionär" var tredje mandatperiod (Hettne och Langdal 2007). Kommissionens mandat löper på fem år och en enskild kommissionär kan sitta flera mandatperioder. De första kommissionerna var små och väl sammansvetsade enheter med nio medlemmar och en mandatperiod på fyra år. Som jämförelse kan nämnas att under hela perioden 1958-67 var det bara fjorton personer som satt som kommissionärer. Förändringen till fem år innebar att kommissionens "liv" samordnades med Europaparlamentets, vilket medförde att det nyvalda parlamentet får börja med att

E U R O P E I S K A

ta ställning till den av rådet föreslagna kommissionsordföranden och sedan till kommissionen som helhet. Det ankommer därefter på kommissionens ordförande att organisera kollegiets arbete. Den nuvarande kommissionen innehåller hela sex vice ordförande. En av dem är den svenska kommissionären, Margot Wallström, som är inne på sin andra period och som dessutom är förste ställföreträdande ordförande. Sverige har haft två kommissionärer, båda kvinnor. Den första hette Anita Gradin (satt mellan 1995 och 1999) och hon var bl a ambassadör och statsråd innan hon blev kommissionär. Endast åtta (30 procent) av de tjugosju kommissionärerna är kvinnor och den kommission som tillsattes 1991 var den första kommissionen med kvinnliga medlemmar. Wallström och Gradin är exempel på vilken bakgrund en kommissionär vanligen har, dvs erfarenhet som statseller fackminister eller annat högt politiskt ämbete, dessutom framträdande medlem i det parti eller de partier som har makten i medlemsstaten. Denna rekryteringsprincip innebär emellertid att kommissionärernas bakgrund inte nödvändigtvis avspeglar den partipolitiska sammansättningen i Europaparlamentet. Det kollektiva ansvaret för besluten har inneburit att kommissionärskollegiet alltid strävat efter enhällighet. Men går det inte att uppnå enhällighet gäller enkel majoritet, under förutsättning att minst hälften av ledamöterna är närvarande, annars är besluten ogiltiga. Ett skriftligt förfarande, som dessutom blivit vanligare på senare år, används för enklare frågor som innebär att om ingen skriftligen opponerar sig mot ett beslut inom den stipulerade tiden anses beslutet som antaget. Kollegiet kan också bemyndiga en eller flera kommissionärer att fatta beslut i vissa frågor, eller besluta om delegering till tjänstemannanivå. Varje kommissionär är omgiven av ett kabinett på 5-10 personer. Ursprungligen bestod ett kabinett bara av en chef och ett par handplockade medarbetare, men med ökande arbetsbelastning utökades storleken. Kabi-

U N I O N E N

131

nettscheferna fick tidigt en betydelsefull roll för samordningen av kommissionens verksamhet. Under ledning av ordförandens kabinettschef träffas de regelbundet för att förbereda varje veckas beslutsfattande i kollegiet med kommissionärer. Kabinetten bestod länge i huvudsak av medarbetare som hämtades från samma medlemsstat som kommissionären själv, även om det tidigt utvecklades en praxis som sade att minst en person i kabinettet skulle komma från en annan medlemsstat. Romani Prodi, som tillträde som kommissionsordförande 1999, ändrade på dessa principer. För det första infördes begränsningar för hur många medarbetare som fick ingå i ett kabinett, för det andra rekommenderades det att medarbetarna i större utsträckning skulle hämtas från andra medlemsstater och det betonades särskilt att det var lämpligt att kabinettschefen eller ställföreträdande kabinettschef hade annan nationalitet än kommissionären. Tanken var att bryta traditionen med kabinetten som nationella öar i en i övrigt multinationell institution. En viktig uppgift för dem är att samordna kommissionärskollegiets verksamhet, så att kommissionärerna vet vad som händer inom alla ansvarsområden. Samordningsuppgiften innebär dessutom att kommissionären ska få information om vad som är på gång inom det/de generaldirektorat som sorterar under honom eller henne. Dessutom är kabinettet och kommissionären en medlemsstats ögon och öron in i EU:s innersta centrum. Officiellt är kommissionärerna opartiska och oberoende instanser, en kommissionär svär till och med en ed vid tillträdet att inte se till nationella intressen eller ta emot instruktioner från externa intressen i sin ämbetsutövning. Men inte desto mindre är de i praktiken en länk mellan respektive medlemsstats regering och kommissionen, och de förväntas inte bara slå larm om något händer inom kommissionen som berör nationella intressen, utan även att förklara och föra ut kommissionens budskap i hemlandet (Egeberg 2004). Detta är en viktig förklaring till varför särskilt de små länderna alltid

132

DEN

SVENSKA

P O L I T I K E N

har slagits för principen "en kommissionär - en stat", eftersom kommissionären betraktas som en medlemsstats främsta representant i EU-sammanhang. Dessutom är kommissionen i sin egenskap av motor och initiativtagare i EU:s beslutsprocess en betydelsefull aktör, och detta medför att det särskilt för de små medlemsstaterna är viktigt att få veta vad som är på gång så tidigt som möjligt om de ska kunna påverka besluten (Cini 1996, Edwards & Spence 1997, Dimitrakopoulos 2004). En ny institution är emellertid på gång - "den dubbelhattade utrikesministern" - som den ibland kallades när man trodde att revideringen av Nice-fördraget skulle landa i ett konstitutionellt fördrag, men som nu officiellt heter unionens höga representant för utrikesfrågor och säkerhetspolitik. Unionens höga representant ska ha säte både i kommissionen, som vice ordförande, och ministerrådet. Genom att sammanföra de tidigare funktionerna som kommissionären för yttre förbindelser med den höga representanten för utrikes- och säkerhetspolitiken (GUSP) till en person, är det tänkt att EU:s slagkraft och effektivitet ska öka på det utrikespolitiska planet. Hon eller han ska dessutom vara ordförande i den rådskonstellation som hanterar utrikesfrågor. Denna nya post som representant för EU:s utrikes- och säkerhetspolitik kommer delvis att vara överlappande med den nya posten som ordförande i Europiska rådet. Den nya konstruktionen verkar med andra ord lösa en del av tidigare samordningsproblem men skapar möjligen samtidigt nya. Till sin hjälp får den höga representanten en särskild europeisk avdelning för yttre åtgärder bestående av tjänstemän från rådet, kommissionen och diplomater från medlemsstaterna.

Kommissionens administration Till sin hjälp har kollegiet med kommissionärer en administrativ apparat bestående av cirka 24 000 tjänstemän rekryterade från de olika medlemsstaterna - för varje

medlemsstat finns en ungefärlig kvot för hur många tjänstemän den har rätt till. Denna tjänstemannakader är indelad i olika nivåer där de högsta nivåerna, dvs generaldirektörer och vice generaldirektörer, i första hand tillsätts med kandidater som medlemsstaterna nominerar. På de lägre nivåerna måste alla sökande genomgå särskilda uttagningsprov, concours, innan de erbjuds anställning. Kommissionens administration består i dag av 24 generaldirektorat och ett tiotal andra avdelningar/enheter. Ett generaldirektorat motsvarar närmast ett svenskt ämbetsverk eller en central myndighet och storleken varierar kraftigt. De andra administrativa avdelningarna/enheter har övergripande stabsuppgifter Den viktigaste är kommissionens generalsekretariat, som sorterar under kommissionens ordförande och ska hålla ordning på vad de andra gör och hur pengarna används. Varje generaldirektorat är uppdelat på fyra till sex avdelningar med var sin avdelningsdirektör. Under varje avdelning finns ett flertal enheter som leds av en enhetschef. Sverige hade 2008 en generaldirektör på generaldirektoratet för inre marknad och tjänster: Jörgen Holmquist. När Sverige blev medlem i EU fick vi kvoterat in ett antal chefer, men flera av dem har lämnat sina poster eller är tjänstlediga. Sverige har på senare år haft svårt att fylla sin kvot av chefstjänstemän.

Kommissionens externa förvaltning Den externa förvaltningen är det resursstöd som kommissionen får via medel utanför den egentliga budgeten, eller sådant som organisatoriskt hanteras utanför kommissionen. Kommissionen har länge känt att kostymen är för trång, eftersom den ökande mängden av uppgifter som steg för steg lagts på dess axlar inte har lett till motsvarande ökning av administrativa resurser - kommissionen är helt enkelt underbemannad (särskilt om man räknar bort det stora antalet översättare och tol-

E U R O P E I S K A

kar). 24 000 tjänstemän kan tyckas vara mycket, men det motsvarar vad som krävs för att administrera en större europeisk stad. Situationen är delvis självförvållad: I stället för att tacka nej till nya uppgifter när de inte kompletteras med motsvarande administrativa resurser, har kommissionen tagit vad som erbjudits och improviserat fram tillfälliga praktiska lösningar på de administrationsproblem som uppstått. Så har den externa förvaltningen växt fram. Nationella experter är en viktig del av förvaltningen, och det är tjänstemän som under en begränsad tid, högst fyra år, skickas från medlemsstaternas förvaltningar för att arbeta i kommissionen. Även länder som inte är medlemmar i EU, t ex Norge och Island, kan ha nationella experter i kommissionen. Lönen för en nationell expert betalas i huvudsak av den medlemsstat som skickat ut honom eller henne, kommissionen står bara för ett mindre påslag. Det förekommer att de nationella experterna uppfattas som "spioner" eftersom de kan tipsa hemlandet om vad som är på gång innan frågorna når offentlighetens ljus, eller mullvadar som inifrån påverkar kommissions arbete i en bestämd riktning. Oavsett om det stämmer är det en resurs som kommissionen inte klarar sig utan i dagens läge. Genom de nationella experterna kan ett EU-land bygga upp en långsiktig kompetens i hemlandet för EU-frågor som anses särskilt viktiga att bevaka. När de nationella experterna återvänder hem har de skaffat sig omfattande kunskaper om EU och hur deras frågor hanteras, samt ett omfattande kontaktnät. Men för att medlemsstaterna ska kunna dra nytta av dessa positiva effekter krävs det en genomtänkt strategi och att administrationen följer och löpande har kontakt med sina utstationerade nationella experter, vilket mycket få länder har. De flesta av Sveriges cirka femtio nationella experter har mycket lite kontakt med sin förvaltning hemmavid och det är sällsynt att de hemvändandes nyvunna kompetens tas tillvara i Sverige.

U N I O N E N

133

En annan del av den externa EU-förvaltningen består av kontraktsanställda, alltså tillfälligt - oftast kortvarigt - anställda. Det kanske är överdrivet att kalla anställningsformen för slavkontrakt, men en osäker tillvaro är det under alla förhållanden. Dessa personer, som lever på hoppet om att få fast anställning, lever ofta under stor osäkerhet och med betydligt lägre lön än de fast anställda. Inte desto mindre skulle delar av kommissionens verksamhet inte kunna överleva en dag utan deras arbetsinsatser. Ytterligare en viktig resurs är alla de expertgrupper och rådgivande grupper som kommissionen har tillsatt för att bereda kommissionens beslutsfattande. Hur många de är, är svårt att uppskatta, men en försiktig gissning är ungefär ett tusen. Många av dessa grupper har dock en permanent karaktär och kan verka i många år, medan andra har mer tillfälliga och begränsade uppdrag. "Bureau administrative technique" (BAT), eller "battare", som de ofta kallas till vardags, är ett annat sätt att lösa problemet med det administrativa underskottet. I stället för att hantera frågorna i egen regi med hjälp av egen eller inhyrd personal, lade kommissionen ut uppdrag på fristående organ. Dessa organ fick ekonomisk ersättning för att å kommissionens vägnar genomföra förvaltningsuppdrag. Med dagens terminologi skulle vi kalla det för "outsourcing". En "battare" kan vara alltifrån en stor organisation där kommissionens uppdrag bara är en liten del av verksamheten, till en konsultbyrå som enbart arbetar åt kommissionen. Systemet med "battare" gjorde dock att det blev svårt för parlamentet och revisionsrätten att granska hur kommissionen skötte sin verksamhet och inte minst hur den hanterade de ekonomiska resurserna. En annan form av extern förvaltning som på sikt är tänkt att minska behovet av "battare", är de särskilda EU-myndigheterna. År 2008 fanns det 24 inom första pelaren och tre vardera inom andra och tredje pelaren och tendensen är att det skapas nya i allt snabbare takt.

134

DEN

SVENSKA

P O L I T I K E N

EU-myndigheterna - eller byråer som de flesta kallas - är organ som självständigt genomför betydande delar av den lagstiftning och den politik som ministerrådet och parlamentet beslutat om. Myndigheterna är placerade i olika medlemsstater och i dag har nästan alla av de tidigare femton medlemsstaterna minst en myndighet. I Stockholm finns t ex EU:s smittskyddsmyndighet. Tjänstemännen på myndigheterna är rekryterade från alla medlemsstaterna, inte från det land där myndigheten är placerad. Antalet anställda kan variera allt ifrån en handfull till flera hundra som Europeiska läkemedelsmyndigheten i London (EMEA). Intressant nog finns det i vissa av dessa EU-myndigheter representanter för andra stater än EU:s medlemsstater. I Europeiska miljöbyrån (EEA), som ligger i Köpenhamn, är t ex 35 stater representerade. Det finns också något som kallas genomförandeorgan, som var sex till antalet 2008. Dessa organ är inrättade för viss tid och kan endast ha säte i Bryssel eller Luxemburg.

Europaparlamentet Makt är ett svårdefinierat begrepp, men den institution som tydligast har ökat sitt inflytande under det senaste decenniet är Europaparlamentet. Tre av parlamentets funktioner brukar framhållas som särskilt viktiga: • Lagstiftande, tillsammans med ministerrådet (i många fall dock fortfarande bara rådgivande). • Demokratisk kontroll, som i sin tur består av tre delar: 1. Att godkänna eller förkasta förslaget till kommissionens ordförande och kommissionen som helhet. 2. Misstroendeomröstning om kommissionen som helhet. 3. Granskning av kommissionens verksamhet. • Besluta om EU:s budget tillsammans med ministerrådet.

Den lagstiftande makten, som parlamentet delar med ministerrådet, kan anta fyra olika former: samråd, samarbete, medbeslutande och samtyckande. De två vanligaste är samråd och medbeslutande. När samrådsformen används har ministerrådet det slutliga avgörandet i sin hand. Det behöver inte bry sig om parlamentets synpunkter, men måste lyssna till dessa innan beslut fattas. Används medbeslutandeformen har parlamentet formellt sett lika stort inflytande som ministerrådet när ett beslut ska fattas, dvs båda måste vara överens. Medbeslutandeförfarandet har blivit allt vanligare och parlamentet har tryckt på för att denna form ska användas mer. Om Lissabonfördraget träder i kraft kommer medbeslutandeförfarandet att bli norm och kommer att benämnas "ordinarie lagstiftningsförfarandet" till skillnad mot det "särskilda lagstiftningsförfarandet" där dock beslutsprocessen varierar beroende på vilket område det handlar om. Europeiska rådet fattar beslut med kvalificerad majoritet om att föreslå en kandidat till ordförande i kommissionen. Denne ska sedan godkännas av Europaparlamentet. Medlemsstaterna föreslår kandidater till kommissionen och då ska rådet, med kvalificerad majoritet och i samförstånd med den nominerade ordföranden, besluta att anta de föreslagna kandidaterna. När dessa har godkänts av parlamentet ska kommissionens ordförande och kommissionsledamöterna antas genom ett rådsbeslut (kvalificerad majoritet). Kommissionsordförandens position har stärkts under åren lopp, och även om han (vilket det alltid hittills varit) inte kan bestämma vilka personer som ska tillsättas har han större inflytande över hur kommissionärernas ansvarsområden ska fördelas och hur kommissionärskollegiet i övrigt ska organiseras. Parlamentets inflytande över tillsättningen av kommissionen och dess ordförande är stort. Tidigt utvecklades en praxis som innebar att Europaparlamentet skulle rösta om kommissionens ordförande innan han till-

E U R O P E I S K A

U N I O N E N

135

Tabell 17 • Europaparlamentets omröstningar om kommissionens ordförande och om kommissionen som helhet

trädde, en praxis som senare formellt etablerades genom Maastrichtfördraget. I samband med att det formellt tillämpades första gången 1995 etablerade parlamentet principen om utfrågningar med samtliga tilltänkta kommissionärer inklusive dess ordförande - en grillning som fick ökad betydelse när Amsterdamfördraget gav parlamentet rätt att rösta även om kommissionen som helhet. I dag röstar parlamentet två gånger om en tillträdande kommission. Först, efter utfrågning, om dess ordförande och en tid senare, också efter utfrågningar med varje kommissionär, om kommissionen som helhet och röstsiffrorna kan skilja sig åt. Parlamentet kan inte rösta bort enskilda kommissionärer, men betydelsen av utfrågningarna kan spela stor roll för vilka som blir valda ändå, som senast demonstrerades när den nuvarande kommissionsordföranden, José-Manuel Barosso, i sista stund blev tvungen att byta ut två av de tilltänkta kommissionärerna eftersom de möttes av mycket starkt motstånd från parlamentet efter utfrågningarna. Det verkar vara lättare för kommissionen som helhet att få ett starkt stöd av parlamentet än för dess ordförande. Den nuvarande ordföranden och hans kommission fick främst stöd av den kristdemokratiska/konservativa gruppen, liberalerna och UEN (Unionen för nationernas Europa), medan socialisterna var något splittrade och i huvudsak röstade emot eller lade ned sina röster. Det starkaste motståndet kom från de Gröna, vänsterpartiet och IND/DEM (Självständighet/Demokrati).

Vad som också framgår av tabell 17 är att många inte är närvarande, röstar blankt eller avger ogiltiga röster, men det bör nämnas att parlamentets storlek har ökat med tiden, varför siffrorna inte är helt jämförbara. Precis som när en ny svensk regering utses kan man säga att kommissionen tillsätts först efter en misstroendeomröstning. En misstroendeomröstning har dock aldrig formellt avsatt en sittande kommission och den ansågs länge som ett verkningslöst instrument för att kontrollera kommissionen. Men i realiteten medverkade faktiskt misstroendeinstitutet till att Santers kommission tvingades avgå i förtid 1999. Bakgrunden var följande: Långt innan Santers kommission tillträdde hade det förekommit anklagelser om korruption och ansvarslös hantering av ekonomiska resurser samt dåligt ledarskap, och kommissionen hade fått klä skott för dem. Under slutet av 1998 började det brännas ordentligt under fötterna på Santer och hans kommission när en rapport från revisionsrätten påstod att stora delar av det gångna årets budget hade försnillats, åtminstone gick det inte att fastställa vart pengarna tagit vägen. Massmedierna utpekade särskilt att forskningskommissionären, Edith Cresson, hade givit vänner och bekanta EU-uppdrag för vilka de saknade kvalifikationer. Cresson, f d fransk premiärminister, har alltid förnekat dessa uppgifter och aldrig fällts i någon domstol för dessa anklagelser. En misstroendeomröstning genomfördes dock i parlamentet, som inte antogs - 293 röstade emot och 232 för

136

DEN

SVENSKA

P O L I T I K E N

ett misstroende mot kommissionen, men denna "räddning" ledde ur askan in i elden eftersom Santer tvingades acceptera att en oberoende expertgrupp tillsattes för att granska uppgifterna om korruption och bristfällig redovisning (Corbett, Jacobs och Shackleton 2005). Trots att expertgruppen, som bl a innehöll dåvarande chefen för riksrevisionsverket i Sverige, Inga-Britt Ahlenius, endast fick fem veckor på sig kom de fram med en detaljerad rapport som innehöll en hel del besvärande uppgifter om kommissionens ekonomiska hantering. Den största partigrupperingen i parlamentet, socialisterna, förklarade att de skulle rösta för att avsätta kommissionen, vilket innebar att det fanns en majoritet mot kommissionen och eftersom inte den (Cresson) eller de kommissionärer som i första hand drabbades av expertgruppens kritik var bereda att avgå frivilligt trots omfattande påtryckningar, tvingades hela kommissionen att kasta in handduken. Fram till 2004 hade parlamentet väckt förslag om misstroendeomröstning nio gånger. Flertalet av dem drogs antingen tillbaka eller hade så svagt stöd att de knappast setts som allvarligt menade. Men 1997, i samband med "galna kosjukan", hade man utlöst en "vilande misstroendeomröstning" som skulle ha aktiverats senare samma år om inte kommissionen hade genomfört omfattande förändringar av hur politiken bedrevs på detta område. Det fick Santer att utlova drastiska förändringar utan att först förankra dessa eftergifter hos jordbrukskommissionären.Misstroendeomröstningsinstitutetkan alltså fungera, om inte annat som påtryckning. Granskningen av kommissionens verksamhet är också en viktig metod för parlamentet att kontrollera kommissionen. Varje år presenterar kommissionen sina planer och ett samlat program för parlamentet. Ett program som inte bara diskuteras av ledamöterna utan det håller också utfrågningar med kommissionärer och generaldirektörer. Varje parlamentsledamot kan dessutom ställa frågor till kommissionen som besvaras både muntligt

och skriftligen. Kommissionen förser parlamentet med omfattande information om verkställandet av EU:s lagstiftning via det s k kommittologiförfarandet. Kontrollen över budgeten blev tidigt ett av parlamentets vapen, men kontrollen är inte total. Budgeten är uppdelad i två delar. Den ena består av obligatoriska anslag, över vilka parlamentet har begränsat inflytande; där bestämmer ministerrådet. Den andra delen handlar om frivilliga utgifter över vilka parlamentet i huvudsak bestämmer. Det är parlamentet som varje år bestämmer den totala utgiftsramen. Det innebär att parlamentet har sista ordet och kan blockera hela budgeten om det så vill.

Partierna i Europaparlamentet Europaparlamentet skiljer sig i många avseenden från nationella parlament. En viktig skillnad är att parlamentet inte tydligt består av en regeringssida och en opposition. Visserligen säger man ibland att kommissionen har en sammansättning som lutar åt höger eller vänster och därför kan påräkna ett visst stöd från än den ena än den andra sidan av parlamentet. Men kommissionens sammansättning avspeglar inte majoritetsförhållandet i Europaparlamentet som i vanliga parlamentariska system. Kommissionen utses i stället i första hand av ministerrådet (medlemsstaternas regeringar) och delvis av parlamentet. Det innebär att kommissionen innehåller personer med ett politiskt förflutet från skiftande partigrupperingar. Det är ofta riktigare att beskriva Europaparlamentet som en enda stor opposition som vanligtvis mycket kritiskt granskar kommissionens verksamhet, förslag till utgifter och nya lagar. En stor del av kritiken är egentligen riktad mot ministerrådet, som enligt parlamentet ofta gömmer sig bakom kommissionen. Parlamentet har visserligen under senare år fått markant ökat inflytande men är fortfarande i många avseenden underordnat ministerrådet. Parlamentet försöker därför

E U R O P E I S K A

öka sitt inflytande via den praxis som uppstår när EU:s regelverk tillämpas och tolkas i praktiken. Ungefär två tredjedelar av parlamentets ledamöter är starka förordare av ett integrerat Europa varför majoriteten av Europaparlamentets ledamöter regelmässigt föreslår, när ny lagstiftning presenteras, större inflytande för parlamentet och mer långtgående integration än vad kommissionen föreslagit. I ett avseende är dock parlamentet likt de nationella - ledamöterna är organiserade i olika partier. Men partidisciplinen och lojaliteten är betydligt svagare än i de flesta nationella parlament. De åtta (egentligen endast sju) partigrupperingar som existerar kan bäst beskrivas som lösliga koalitioner av en mängd nationella partier och framför allt i de två stora grupperingarna, den kristdemokratiska/konservativa gruppen PPE-DE och socialistgruppen PSE, finns många nationella delegationer. Partisammanhållning har blivit starkare över tiden även om det är långt kvar till den ordning som t ex gäller i Sveriges riksdag. EU-partierna existerar bara inom ramen

Den näst största gruppen är PSE där socialdemokratiska och socialistiska partier är organiserade. Denna gruppering är också i huvudsak positiv till EU:s integration. De svenska socialdemokraterna ingår där. De två största partierna har tillsammans inte mindre än 64 procent av platserna, de andra partierna är väsent-

Antal

procent

PPE-DE

Gruppen för Europeiska folkpartiet (kristdemokrater) och Europademokrater

288

37

PSE

Socialdemokratiska gruppen i Europaparlamentet

215

27

ALDE/ADLE

Gruppen Alliansen liberaler och demokrater för Europa

101

13

Verts/ALE

Gruppen De gröna/Europeiska fria alliansen

42

5

CUE/NCL

Gruppen Europeiska enade vänstern/Nordisk grön vänster

41

5

IND/DEM

gruppen Självständighet/Demokrati

24

3

UEN

Gruppen Unionen för nationernas Europa

44

6

NI

Grupplösa

29

4

785

100

Källa: Parlamentets webbsida

137

för Europaparlamentet, det finns ingen riksorganisation eller regional eller lokal organisering. En partigrupp måste innehålla minst tjugo ledamöter som tillsammans representerar minst en femtedel av EU:s medlemsstater. Den största gruppen är för närvarande PPE-DE. I huvudsak är de positivt inställda till en europeisk integration, men exempelvis det konservativa partiet i Storbritannien (som utgör den näst största nationella delegationen inom PPE-DE) är starkt EU-kritiskt, och det konservativa partiets partiledare i Storbritannien meddelade 2005 att avsikten var att lämna PPE-DE så snart som möjligt på grund av detta, vilket dock ännu inte har skett. I denna grupp ingår både svenska moderater och kristdemokrater.

Tabell 18 • Partigrupperingarna i Europaparlamentet 2008

Summa

U N I O N E N

138

DEN

SVENSKA

P O L I T I K E N

ligt mindre. Störst av de små grupperna är ALDE/ADLE, som främst betecknar de liberala partierna, vilka också är starka tillskyndare av den europeiska integrationen och här finner vi svenska folkpartister, centerpartister och Feministiskt Initiativ. Den gröna partigruppen Verts/ALE är mer splittrad i integrationsfrågan än den liberala. De gröna i Tyskland, som är den största nationella delegationen, är starka förordare av integration, medan det svenska miljöpartiet, som också sitter med i partigrupperingen, är stark motståndare till hela idén med EU. Vänsterpartister och företrädare från f d kommunistiska partier återfinns under partibeteckningen GUE/ NGL som är starkt EU- och integrationskritisk, och här är det svenska vänsterpartiet företrätt. IND/DEM betecknar en samling av partier som är alltifrån extremt kritiska till EU, som det engelska "Independence Party", som vill att Storbritannien helt ska lämna EU, till den svenska lunilistan, som vill begränsa de frågor som EU fattar beslut om till ett minimum, lunilistan har dock bestämt sig för att försöka lämna denna gruppbildning, även om så ännu inte hade skett våren 2008. UEN innehåller också en del starkt EU-kritiska partier, som ofta är starkt konservativa och har en tydlig populistisk profil. Om de skulle begära att få ingå i andra större partigrupperingar skulle de förmodligen inte släppas in. Största nationella delegation är det polska partiet Lag och rättvisa, följt av det italienska partiet Nationella alliansen (ett nyfascistiskt parti). Till sist har vi de grupplösas grupp, NI, som egentligen inte är en grupp utan består av partier som inte vill eller får vara med i andra grupperingar, men som slutit sig samman för att på detta sätt få del av de administrativa ekonomiska resurser som tilldelas partigrupperingar ur parlamentets budget. Här finner vi t ex företrädare för den franska Front National, som en gång bildades av Jean-Marie le Pen, ett populistiskt, starkt nationalis-

tiskt och främlingsfientligt parti. Inom denna partigruppering finner vi också Vlaamse Belang, ett flamländskt, belgiskt nationalistiskt parti som vill dela Belgien i två självständiga delar och kasta ut alla icke-flamländare från Flandern. Dessa två partigrupperingar, UEN och NI, saknar svenska företrädare. Under en kort period 2007 bildades ytterligare en partigruppering - Identitet, Tradition och Självständighet - men när flera medlemmar hoppade av uppfyllde gruppen inte kravet på minst tjugo medlemmar och upphörde därför inom mindre än ett år efter det att den bildats. Tanken med Europaparlamentet är att här ska i första hand partimässiga och politiskt ideologiska aspekter läggas på frågan om integrationen och vad som är bäst för Europa, inte nationella aspekter. En svensk centerpartist i Europaparlamentet förmodas därför reflektera över om ett förslag som väckts i parlamentet är bra för ett liberalt Europa - eftersom centern ingår i den liberala partigrupperingen - och detsamma gäller för alla andra MEP:are (Members of the European Parliament). Som vi ser av tabell 19 finns det fem svenskar i den kristdemokratiska gruppen, en är kristdemokrat, de övriga är moderater. Alla fem som tillhör socialistgruppen är socialdemokrater och av de tre som ingår i den liberala gruppen är en centerpartist, en folkpartist och en tillhör Feministiskt Initiativ - ursprungligen efter valet 2004 hade folkpartiet två platser, men Maria Carlshamre lämnade folkpartiet efter valet och gick med i Feministiskt Initiativ. Miljöpartiet har en ledamot i parlamentet som ingår i den gröna gruppen och vänsterpartiet två som ingår i partigruppen enade vänstern. Tre ledamöter valdes in för Junilistan, men en hoppade snart av, Lars Wohlin, som gick till kristdemokraterna och de två som är kvar ingår i IND/DEM. Platserna i parlamentet är fördelade efter invånarantalet i medlemsstaterna och de med störst befolkning har flest platser. På samma sätt som med fördelningen av

E U R O P E I S K A

röster i ministerrådet har de mindre länderna fler platser än de borde ha haft om en strikt proportionell fördelning tillämpats och de större länderna färre. Tyskland borde egentligen ha 134 platser i stället för 99 och Sverige, som nu har 19 platser, borde ha haft 14 platser. Fördelningen är visserligen mer rättvis i parlamentet än i ministerrådet, men är ändå långt ifrån strikt proportionell. Trots detta har ändå de största länderna ofta de största nationella delegationerna inom varje partigruppering, vilket får sin betydelse när poster ska tillsättas och uppdrag fördelas. När Bulgarien och Rumänien blev medlemmar utökades det totala antalet platser tillfälligt från 732 till 785 men tanken är att antalet platser i och med valet 2009 ska minska något igen, till 751, där en stat kan ha som mest 96 ledamöter och som lägst sex.

Val till Europaparlamentet Bestämmelserna för hur valet till Europaparlamentet ska gå till skiftar från en medlemsstat till en annan, men det finns ett par gemensamma nämnare: valen hålls vid ungefär samma tidpunkt och rösträtts- och valbarhetsåldern, 18 år, är densamma. Medborgare som bor i ett annat unionsland än hemlandet kan välja att rösta i det land där de bor i stället för i hemlandet. Mandatperioden är på fem år. I flertalet fall har medlemsstaterna bestämmelser som anknyter till dem som tillämpas vid nationella val, men i vissa fall kan avvikelserna vara betydande. Frankrike och Storbritannien t ex tillämpar majoritetsval i enmansvalkretsar på nationell nivå, men använder ett proportionellt valsystem till Europaparlamentet, vilket innebär att små partier som normalt inte får säte i det nationella parlamentet ofta får platser i Europaparlamentet. I Sverige har vi ett valsystem som påminner om det till riksdagen. Ledamöterna väljs med hjälp av den jämkade uddatalsmetoden, det finns en spärr på 4 procent och det går att markera personpreferens, däremot till-

U N I O N E N

139

lämpas endast en valkrets. När Sverige blev medlem ansågs det inte meningsfullt med en geografisk uppdelning av mandaten med så få platser att fördela. Unionsmedborgare är valbara och kan rösta i valet. För alla som anser att ett högt valdeltagande är viktigt för ett folkvalt parlaments legitimitet är valdeltagandet ingen munter läsning. Ett valdeltagande på 45,7 procent är inte mycket att skryta med och det har dessutom sjunkit successivt för varje val som hållits sedan det första direkta valet 1979, trots att Europaparlamentet under motsvarande period har fått allt större maktbefogenheter. Det verkar nästan råda ett omvänt förhållande mellan parlamentets makt och dess popularitet - ju mer makt det fått desto lägre valdeltagande. Det är dock ett välkänt faktum att det som brukar kallas för andra rangens val, t ex kommunala och regionala val, inte har samma dragningskraft på väljarna som val som handlar om den nationella regeringsmakten. Som jämförelse kan dessutom nämnas att val till kongressen i USA, om det inte sammanfaller med presidentvalet, brukar ligga på nivåer klart under EU-valets, och även när det sammanfaller med presidentvalet är siffrorna långt ifrån imponerande. Sveriges låga valdeltagande är närmast genant, och Sverige var bland de sämsta i klassen vid valet 2004. Det bör nämnas att länderna med extremt högt valdeltagande - Luxemburg och Belgien - tillämpar röstplikt (man måste rösta annars blir det böter). Två omständigheter är särskilt framträdande när det gäller valen till Europaparlamentet. För det första tenderar den politiska situationen i hemlandet att dominera i valdebatten och det innebär i många fall att valet i praktiken blir en omröstning om den sittande regeringen och dess politik. Populariteten hos en regering kan skifta och en regering som suttit en tid vid makten blir därför ofta "bestraffad" i EU-valet. Storbritannien är ett bra exempel på detta. Där har labour sedan slutet på 90-talet vunnit två jordskredssegrar i valet till det na-

140

DEN

SVENSKA

P O L I T I K E N

Tabell 19 • Fördelningen av platser med avseende på land och partigruppering i Europaparlamentet år 2008 PPE-DE

PSE

ALDE

Belgien

6

7

6

Bulgarien

5

5

5

Tjeckien

14

2

Danmark

1

5

4

Tyskland

49

23

7

Estland

1

3

2

Grekland

11

8

Spanien

24

24

2

3

1

Frankrike

18

31

10

6

3

3

Irland

5

1

1

4

1

1

Italien

24

15

12

13

Cypern

3

1

Lettland

3

1

4

Litauen

2

2

7

2

Luxemburg

3

1

1

Ungern

13

9

2

Malta

2

3

Nederländerna

7

7

5

4

Österrike

6

7

1

2

Polen

15

9

5

Portugal

9

12

Rumänien

18

10

6

Slovenien

4

1

2

Slovakien

8

3

Finland

4

3

5

1

1

Sverige

6

5

3

7

2

2

27

19

11

5

1

10

5

78

288

215

101

42

41

24

30

785

Land

Storbritannien Totalt

UEN

Green/ALE

GUE/NGL

IND/DEM

2

1

6

1

1

1

1

13

7

NI

Totalt

3

24

3

18

1

24 14 99 6

4

2

1

24 54

7

7

78 13

3

2

78 6

1

9 13

1

6 24 5 2

20

2

3

27 2

18

2

54

3

24 1

35 7

3

44

14 14 79

Kommentar: Antalet platser inom varje partigruppering kan variera något över tiden eftersom ledamöter ibland byter medlemskap under en och samma mandatperiod. Källa: Parlamentets webbsida

E U R O P E I S K A

U N I O N E N

1999

2004

2007

Tabell 20 • Valdeltagande i Europaparlamentsvalen 1979-2004 Medlemsstat

1979

1984

Tyskland

65,7

Frankrike Belgien

1987

1989

1994

1995

1996

56,8

62,3

60

45,2

43

60,7

56,7

48,7

52,7

46,8

42,76

91,4

92,2

90,7

90,7

91

90,81

Bulgarien

28,6

Italien

84,9

83,4

81,5

74,8

70,8

73,1

Luxemburg

88,9

88,8

87,4

88,5

87,3

89

Nederländerna

57,8

50,6

47,2

35,6

30

39,3

Storbritannien

32,2

32,6

36,2

36,4

24

38,83

Irland

63,6

47,6

68,3

44

50,2

58,8

Danmark

47,8

52,4

46,2

52,9

50,5

47,9

77,2

79,9

71,2

75,3

63,22

Grekland Spanien

68,9

54,6

59,1

63

45,1

Portugal

72,4

51,2

35,5

40

38,6

Rumänien

29,4

Sverige

41,6

38,8

37,8

Österrike

67,7

49,4

42,43

Finland

60,3

31,4

39,4

Tjeckien

28,32

Estland

26,83

Cypern

71,19

Lettland

41,34

Litauen

48,38

Ungern

38,5

Malta

82,37

Polen

20,87

Slovenien

28,3

Slovakien

16,96

Medeltal EU

63

61

58,5

56,8

49,8

45,7

141

142

DEN

SVENSKA

P O L I T I K E N

tionella parlamentet, men i båda de efterföljande valen till Europaparlamentet har det fått färre platser än de konservativa. Det påminner om de svenska socialdemokraternas resultat. En annan omständighet är att partier som valt att profilera sig som motståndare till EU och integration och i vissa fall argumenterat för ett utträde, ofta har vunnit större stöd vid valen till Europaparlamentet än till det nationella parlamentet. En mer detaljerad granskning av de svenska valen till Europaparlamentet visar att socialdemokraterna, moderaterna men också miljöpartiet hittills har gått tillbaka vid varje val. Fluktuationerna kan vara betydande - som inte minst folkpartiets siffror visar - liksom att det finns utrymme för överraskningar, som Junilistan är ett exempel på. Trots de dåliga resultaten för socialdemokraterna lyckas den borgerliga oppositionen inte vinna terräng i dessa val och de har hittills aldrig fått fler röster än "regeringspartierna". I valet 2004 fick inget av "blocken" mer än hälften av rösterna på grund av Junilistans fram-

gångar, men socialdemokraterna, vänsterpartiet och miljöpartiet fick tillsammans fler röster än det borgerliga blocket. Å andra sidan finner vi att vänsterpartiet och miljöpartiet, som är kritiska till EU, 1995 och 1999 fick drygt 30 procent respektive 25 procent av rösterna, vilket är långt över resultaten i riksdagsvalen. Junilistan är visserligen inte för ett utträde ur EU, men om deras röster räknas in i den EU-kritiska gruppen blir andelen väljare för 2004 över 33 procent som är kritiska. Sammanfattningsvis kan man säga att den svenska väljaren verkar antingen vara ointresserad av EU och de frågor som behandlas där (de röstar inte), eller i betydande utsträckning negativ till EU. Någon lättillgänglig statistik om hur representativt Europaparlamentet är finns inte, men om vi tittar på fördelningen över kön uppträder ett välbekant mönster - kvinnorna är underrepresenterade. I Europaparlamentet är endast ca 28 procent av de 732 ledamöterna kvinnor.

Tabell 21 • Svenska val till Europaparlamentet, fördelade på år och parti 1995 PARTI

MANDAT

1999 %

2004

MANDAT

%

MANDAT

%

MODERATERNA

5

23,2

5

20,7

4

18,3

CENTERN

2

7,2

1

6,0

1

6,3

FOLKPARTIET

1

4,8

3

13,9

2

9,9

KRISTDEMOKRATERNA

0

3,9

2

7,6

1

5,7

SOCIALDEMOKRATERNA

7

28,1

6

26,0

5

24,6

VÄNSTERPARTIET

3

12,9

3

15,8

2

12,8

MILJÖPARTIET

4

17,2

2

9,5

1

6,0

JUNILISTAN

--

3

14,5

ÖVRIGA

-

SUMMA

22

--

2,7 100

--

-

22

--

0,5 100

-

19

1,9 100

Kommentar: Sammanställning av siffror från svenska valmyndighetens webbsida, avrundade tal.

E U R O P E I S K A

Parlamentets organisering Som alla parlament leds Europaparlamentet av en talman. Till skillnad mot alla de andra fem viktiga institutionerna har det en gång suttit en kvinna på denna post, men oftast är det en man. Till sin hjälp har talmannen presidiet och talmanskonferensen. I presidiet ingår alla de 14 vice talmännen och de 6 kvestorerna (se nedan) och i talmanskonferensen hittar vi, sitt namn till trots, inte de vice talmännen utan ordförandena för de olika partigrupperingarna och den kallas därför oftare för ordförandekonferensen. Ingen svensk innehar för närvarande någon av dessa poster, men under den förra mandatperioden var moderaten Charlotte Cederskiöld en av de vice talmännen. Kvestorerna sköter vissa administrativa uppgifter och den ledamot i Europaparlamentet som tycker om att representera parlamentet på resor i andra länder kan tjäna på att hålla sig väl med kvestorerna. Parlamentet har en förvaltning till sin hjälp på cirka 5 000 tjänstemän. Dessa tjänstemän är rekryterade precis som till de andra EU-organen i huvudsak efter merit och förtjänst och de har tvingats gå igenom förfarandet med concours. Det egentliga arbetet i Europaparlamentet utförs dock, precis som i alla andra parlament, av utskotten. För närvarande finns det 20 permanenta utskott och två underutskott och parlamentet kan inrätta tillfälliga utskott vid behov. I Europaparlamentet varierar antalet ledamöter i utskotten. Största utskottet är det för utrikesfrågor som har 78 (154 inklusive suppleanter) platser, minst är utskottet för framställningar med bara 25 (34 inklusive suppleanter). Varje utskott leds av en ordförande och fyra vice ordförande. Fördelningen av platser görs oftast upp genom förhandling mellan de politiska partierna i parlamentet. Talman, utskottsordförande eller vice utskottsordförande sitter endast två och ett halvt år, i mitten av mandatperioden fördelas platserna om på nytt. En intressant effekt av förfarandet att EUpartierna först förhandlar med varandra, varefter man

U N I O N E N

143

förhandlar inom partierna mellan de nationella delegationerna, är att det finns en tydlig tendens till nationellt flockbeteende. Parlamentet förmodas inte främst se till nationella intressen, men inte desto mindre kan vi konstatera att i stort sett alla (sju av åtta) svenska nationella delegationer (partier) sitter med i miljö-, folkhälso- och livsmedelssäkerhetsutskottet, medan det i utskottet för framställningar inte finns någon svensk - inom sina EUpartigrupperingar prioriterar de svenska ledamöterna svenska frågor och hamnar därför alla på samma plats, vilket också gäller de andra medlemsstaterna. En annan viktig position är att bli utsedd till partiets utskottssamordnare eller rapportör (föredragande). Utskottssamordnaren har till uppgift att hålla ihop partiets agerande och åsikter samt att förhandla med andra partier i aktuella frågor, en typ av inpiskare med andra ord. Rapportörens uppgift är att utforma ett utkast till utlåtande, vanligtvis över ett förslag från kommissionen som sedan utskottet kan diskutera och rösta om. Det finns även s k skuggrapportörer. Utskotten bistås också av tjänstemän som i många fall tar fram underlag och medverkar vid författandet av rapporterna. Partierna har också egna experter och tjänstemän som kan bli involverade och som ofta har stort inflytande på utskottens utlåtanden. Parlamentet har en egen översättningsavdelning och egna tolkar. Men trots detta blir det lätt kaotiskt när en församling på 732 ledamöter ska debattera och besluta i viktiga frågor. En person som vill yttra sig i plenum tilldelas vanligtvis endast någon minut och överskrider talaren den tiden stängs helt enkelt mikrofonen av. En omständighet som förstärker intrycket av organiserat kaos är att parlamentet har tre officiella byggnader. Plenarmötena hålls i Strasbourg i Frankrike, utskottsmöten och extra plenarmöten i Bryssel och utskottskansliet återfinns i huvudsak i Luxemburg. Det betyder att parlamentsledamöterna och stora delar av den administrativa personalen varje år reser fram och tillbaka mellan Brys-

144

DEN

SVENSKA

P O L I T I K E N

sel och Strasbourg ett antal gånger. Särskilt Frankrike bevakar att ingenting tillåts ändra denna ordning med ett ambulerande parlament. Under ett år visade det sig vid en granskning i efterhand att endast 10 möten hade hållits i Strasbourg, varpå Frankrike genast drog frågan inför EG-domstolen som fastställde att åtminstone elva möten måste hållas - en fråga som många gånger varit uppe till diskussioner i både parlamentet och domstolen (Corbett, Jacobs och Shackleton 2005 s. 33-36). Parlamentets arbetssätt och organisering är mycket komplexa och det är ibland svårt att hänga med i alla de turer som föregått dagens ordning. En surdeg i parlamentet handlar om ledamöternas löner. Som det är nu fastställs ledamotens lön genom nationell lagstiftning, men till det kommer ett påslag från Europaparlamentet som ska täcka resor, arvoden vid närvaro samt visst administrativt stöd. En ordning som innebär att tyska och italienska ledamöter har månadslöner på uppemot 8 000 euro, medan ledamöterna från de nya medlemsstaterna i det tidigare Östeuropa får nöja sig med omkring 1 000 euro. Som jämförelse kan nämnas att de svenska parlamentsledamöterna har ca 5 000 euro. Eftersom det inte finns någon EU-norm har alla försök till harmonisering stupat antingen på att de länder som skulle tvingas höja lönerna för sina parlamentariker inte mäktat med detta inför sin hemmaopinion, eller att de ledamöter som skulle få sänkt lön motsatt sig det. Till detta kommer också frågan om var och hur mycket skatt som ledamöterna ska betala på sina löner och arvoden. Varje ledamots ersättning består också av en del som uttryckligen är avsedd för att betala sekreterare och assistenter, eftersom arbetet kräver mycket administrativ hjälp och flertalet MEP:are har därför en till två assistenter, en sekreterare och ofta även praktikanter. Det är ledamoten själv som anställer och arvoderar dessa personer, och även om det förekommer att man hittar familjemedlemmar eller släktingar i dessa funktioner är det relativt sällsynt. Assistenterna fyller ofta en mycket

betydelsefull roll och kan ibland gå på möten i stället för ledamoten, men de saknar då yttrande- och rösträtt. Det utgår arvoden till de parlamentsledamöter som kommer till mötena, vilket borde verka för en hög närvarofrekvens, men många ledamöter lyser ändå oftast med sin frånvaro. En förklaring till den bristande närvaron handlar om möjligheten att inneha dubbla mandat. I vissa länder, t ex Italien, kan man sitta i Europaparlamentet samtidigt som man innehar en plats i det nationella parlamentet, eller något regionalt eller lokalt styrelseorgan, och tendensen är då att prioritera närvaro i hemlandet.

EG-domstolen Sist men inte minst kommer EG-domstolen, som inrättades 1952 genom Parisfördraget och den heter faktiskt Europeiska gemenskapernas domstol, inte Europeiska unionens. Förklaringen till detta står att finna i att domstolens jurisdiktion (ansvarsområde) är begränsad till den första pelaren. Frågorna som hanteras inom den andra och tredje pelaren ligger nästan helt utanför domstolens ansvarsområde och för att tydliggöra denna begränsning har man gjort denna markering. Domstolen har som främsta uppgift att tolka EU:s fördrag och se till att gemenskapslagstiftningen tolkas och tillämpas på samma sätt i alla medlemsstater. EG-domstolen har vid flera tillfällen spelat en betydelsefull roll som pådrivare av europeisk integration, särskilt under 1960- och 1970-talen då andra organ som kommissionen och parlamentet hade svårt att få gehör för sina idéer om ökad integration och överstatlighet. I ett berömt mål, "Cassis de Dijon-målet", banade domstolen väg för ökade möjligheter att sälja varor över nationsgränserna. I korthet handlade det som domstolen hade att ta ställning till om huruvida ett franskt företag skulle få saluföra sina varor, i detta fall en fransk likör vid namn Cassis de Dijon, under samma beteckning i Tysk-

E U R O P E I S K A

land trots att det fanns nationella regler i Tyskland som innebar att Cassis de Dijon inte kunde klassificeras som likör där. Den franska likören är mycket populär, inte minst eftersom den ingår i den klassiska drinken Kir, och tyska likörtillverkare hade därför stort intresse av att försvåra försäljningen av drycken på sin hemmamarknad. EG-domstolen fann att medlemsländerna hade beslutat om att upprätta en gemensam marknad för varor, varför det som såldes under en beteckning i ett medlemsland också måste få säljas under samma beteckning i ett annat. Det franska företaget fick alltså rätt. Domstolar kan tolka de lagtexter de har att granska med hjälp av olika metoder. I EG-domstolens fall brukar man tala om den teleologiska metoden. Teleologi betyder ungefär läran om alltings ändamålsenlighet, och för EG-domstolen innebär det att den inte i första hand granskar den faktiska texten i lagstiftningsdokumenten eller dessa förarbeten, utan försöker resonera sig fram till vad som kan vara det egentliga syftet med lagstiftningen och med det som utgångspunkt tar den ställning i enskilda ärenden. Detta låter nästan som "som Fan läser Bibeln", men fullt så fria kan kanske inte EG-domstolens domare vara alla gånger, men en del av de viktigaste principerna som etablerats genom domstolens avgöranden - som direkt tillämplighet, direkt effekt eller EUlagstiftningens företräde fram nationell lagstiftning - får man titta ganska djupt i fördragen för att hitta stöd för. Inte desto mindre har medlemsstaterna i huvudsak accepterat och anpassat sig till domstolens beslut. Domstolen är i dag uppdelad på två domstolar, båda med säte i Luxemburg, den egentliga domstolen respektive förstainstansrätten. Domstolen hanterar i första hand fyra typer av mål: • Talan om fördragsbrott • Talan om ogiltigförklaring • Passivitetstalan • Begäran om förhandsavgörande

U N I O N E N

145

Dessutom hanterar domstolen: • Överklaganden från förstainstansrätten • Skadestånd De fyra första kategorierna av mål brukar benämnas direkt talan, eftersom det är domstolen som avgör dessa mål i första instans. Förhandsavgörande är en främmande fågel för svenskar och tarvar därför en utförligare förklaring. Den kanske viktigaste funktionen för domstolen är att se till att intentionerna i EU-fördragen upprätthålls på ett enhetligt sätt av nationella domstolar. Om en domstol i ett land tolkade EU:s regelverk på ett sätt och en domstol i ett annat land på ett annat skulle detta leda till en ohållbar situation - därav behovet av förhandsavgöranden. Nationella domstolar, som oftast har att hantera gemenskapsrätten, kan därför begära ett förhandsavgörande från domstolen om frågan berör gemenskapsrätten eller om den nationella domstolen misstänker att den kan beröras. För domstolarna i medlemsstaterna på lägre nivåer är det frivilligt att begära ett förhandsavgörande, medan det för domstolarna på de högsta nivåerna är obligatoriskt. Om ett ärende överförs till EG-domstolen tar den inte formellt över den nationella domstolens domsrätt utan avgör endast den del av målet som eventuellt berör gemenskapsrätten och det ankommer sedan på den nationella domstolen att fälla sitt avgörande efter det att den fått EG-domstolens utslag. EG-domstolens utslag är dock i realiteten många gånger så tydligt att det inte finns något utrymme kvar för de nationella domstolarna att döma, de har oftast bara att instämma i vad EG-domstolen har kommit fram till. Ett exempel på hur detta fungerar i praktiken är Franzén-målet. ICA-handlaren Harry Franzén var inte förtjust i svenska statens monopol på att sälja alkoholhaltiga drycker. Han kom på den briljanta idén att utmana monopolet via EU:s regelverk, för enligt honom stred det mot gemenskapsrättens princip om att man

146

DEN

SVENSKA

P O L I T I K E N

skulle kunna sälja samma typ av varor på samma villkor

munikation mellan EG-domstolen och de tvistande par-

i samtliga medlemsstater. Men för att kunna få ett avgö-

terna kan och ska inte äga r u m efter generaladvokatens

rande från EG-domstolen måste det först bli en process

yttrande. När domstolen sedan avgav sin dom avvek den

i ett enskilt ärende i en medlemsstat. EG-domstolen är

emellertid delvis från generaladvokatens yttrande i så

ingen författningsdomstol som kan avgöra rättsreglers

motto att domstolen inte ansåg att försäljningsmonopo-

giltighet innan de prövats i konkreta fall. Franzén beslöt

let stred mot gemenskapslagstiftningen, men däremot,

sig därför för att börja sälja vin i sin ICA-handel och det

och här instämde man i generaladvokatens yttrande,

tog inte långt stund innan polisen dök upp. Ställd inför

stred grossistmonopolet mot EU:s regelverk.

tingsrätten begärde Franzén att ett förhandsavgörande

Domen innebar att den underkände principen om att

skulle inhämtas från EG-domstolen om det statliga

endast Systembolaget ska ha rätt att inköpa alkoholhal-

alkoholmonopolet stred mot EU:s regelverk. Tingsrätten

tiga drycker för försäljning, även privatpersoner ska ha

bestämde sig för att göra det, för att få principen prövad.

rätt att få sina produkter sålda via deras butiker. Men

I och med detta ändrade processen karaktär. Plötsligt

monopolet vid försäljning godkändes. För Franzén var

var det inte ett brottmål enligt svensk rätt utan en tvist

det ett nederlag och när EG-domstolens dom meddela-

mellan två parter, den svenska staten å enda sidan och

des dömdes Franzén till böter, eftersom han hade bru-

Franzén, uppbackad av ICA, å den andra.

tit mot svensk lag när det gällde försäljning av alkohol.

I en första omgång framförde parterna skriftligen

Vid förhandsavgöranden är det alltså inte EG-domsto-

sina synpunkter och hade möjlighet att kommentera

len som meddelar den slutliga domen utan en nationell

varandras argumentering. Därefter vidtog en muntlig

domstol, till skillnad mot övriga mål i EG-domstolen.

överläggning i Luxemburg där båda parter fick svara på

Hur de olika typerna av mål har utvecklats över tiden

domstolens frågor. En särskild egenhet som gäller för

framgår av nedanstående tabell, som visar andelen av-

domstolen är att andra parter än de direkt inblandande

gjorda mål under perioden 1999 till 2003.

kan intervenera antingen muntligen eller skriftligen till

Som framgår av tabellen är förhandsavgöranden och

stöd för den ena eller andra sidan. Sverige har t ex inter-

direkt talan vanligast. Länge var direkt talan den vanli-

venerat i mål som handlat om EU:s offentlighetsprincip,

gaste typen av mål, men i och med inrättande av Första-

till förmån för de parter som önskat ökad offentlighet. I

instansrätten minskar den typen av mål markant.

detta fall intervenerade bl a Frankrike till förmån för Franzén och

Tabell 22 • Olika typer av mål avgjorda av domstolen under perioden 1999-2006

Finland för den svenska staten. När

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

Begäran om förhandsavgörande

192

268

182

241

233

262

254

266

Direkt talan

141

180

179

215

193

299

263

212

Överklaganden

53

73

59

47

57

89

48

63

Övriga mål

9

5

14

10

11

15

9

5

395

526

434

513

494

665

574

546

parterna hade sagt sitt och hörts av domstolen vidtog domstolens överläggningar. Men först måste generaladvokaten avge ett motiverat yttrande, och han var i detta fall dansk. Han kom fram till att Sveriges monopol bröt mot EU:s regelverk. Det blev stor uppståndelse i Sverige, men någon ytterligare officiell kom-

Totalt

Källa: Domstolens verksamhetsstatistik 2004

E U R O P E I S K A

Tabell 23 • Domslut fattade gällande fördragsbrott under 2006

U N I O N E N

147

Det ankommer på kommissionen att dra en medlemsstat inför skranket om den upptäcker fördragsbrott.

Bifall Belgien

Ogillande

7

Totalt

En medlemsstat kan också dra en annan inför domsto-

7

len, men det är relativt sällsynt. En intressant statistik avtecknar sig i detta avseende för år 2003.

Tjeckien

Av tabellen framgår att Sverige under 2006 hade få fall

Danmark Tyskland

som prövades i domstolen, medan länder som Italien 7

7

domar. Den höga siffran för Luxemburg är dock något

Estland Grekland

6

Spanien

10

Frankrike

5

Irland

2

1

3

Italien

13

1

14

6 1

oväntad och kan bero på tillfälligheter, även om Luxemburg, särskilt med tanke på sin storlek, ganska ofta har

11

mål uppe i domstolen. De nya medlemsstaterna hade av

5

förklarliga skäl ännu inte fått mål behandlade av dom-

Cypern

stolen 2006. Mönstret för 2006 är ganska rättvisande - Sverige tillhör de stater som sällan döms för fördragsbrott, även om antalet fall som går till domstolen har ökat under senare år (Fritz och Hettne 2006). I likhet med alla andra domstolar kan EG-domstolen

Lettland

inte agera på egen hand och hämta upp ärenden som

Liatuen Luxemburg

och Spanien hade fler än tio fall med i huvudsak fällande

19

19

har hanterats av andra domstolar eller myndigheter. Någon annan instans eller person måste anhängiggöra ett

Ungern

ärende för att domstolen ska aktiveras - domstolen är ett

Malta

reagerande organ.

Nederländerna Österrike

1

1

10

2 10

inrättades 1989 för att avlasta domstolen som ständigt har stora problem att hinna med sina ärenden inom ut-

Polen Portugal

Förstainstansrätten, som är en underinstans till domstolen, har måltyper som delvis liknar domstolens. Den

7

7

Slovenien

satt tid och även efter förstainstansrättens tillkomst är genomsnittstiden för ett avgörande mer än två år. Förstainsatsen kan bara döma i förhandsavgöranden om

Slovakien

ärendet delegerats av domstolen, vilket ännu inte hänt.

Finland

7

Sverige

2

1

3

Domstolens organisering

Storbritannien

7

3

10

Domstolen består av 27 domare, en för varje land, varav

7

De angivna siffrorna (nettosiffror) visar antalet mål med beaktande av om målen handläggs i förening (en serie förenade mål = ett mål).

Källa: Domstolens verksamhetsstatistik 2004

fem är kvinnor (19 procent), och man fattar vanligtvis beslut i stor avdelning bestående av elva domare för viktigare frågor, eller i liten avdelning bestående av tre

148

DEN

SVENSKA

P O L I T I K E N

eller fem domare. I verkligt viktiga frågor kan domstolen sammanträda i plenum. En domare utses på sex år, mandatet kan förlängas och en av de nuvarande domarna har suttit sedan 1989. I realiteten är det hemlandet som bestämmer vem som utses, även om det formellt sett sker efter överläggningar med domstolen. Stadgarna stipulerar att den som utses ska vara en jurist vars oavhängighet inte kan ifrågasättas och som uppfyller nödvändiga villkor för utövande av de högsta domarämbetena i hemlandet, eller en jurist med allmänt erkända kvalifikationer. Någon av de sittande domarna väljs till ordförande av sina domarkolleger på tre år, ett mandat som kan förlängas. Varje domare har ett kabinett bestående av ett par personer. Till domstolen hör åtta generaladvokater, de fem stora länderna har permanent var sin generaladvokat och de små turas om att inneha de övriga platserna på roterande basis. En generaladvokat har, namnet till trots, en position som domare och har som främsta uppgift att avge ett motiverat yttrande innan domstolen avger sin dom. Generaladvokatens yttrande är ofta mer utförligt och i åtta fall av tio följer domstolen den linje som rekommenderats av generaladvokaten, men det är alltså formellt sett ändå två skilda domar som fälls. Sverige har till 2006 haft tre domare vid domstolen, - Hans Ragnemalm och Stig von Bahr och Pernilla Lind, som tidigare var domare i Förstainstansrätten.

lar för att lätta på domstolens och Förstainstansrättens arbetsbörda, och det finns redan en personaldomstol med sju domare. De som sitter med i denna domstol är f d domare i EG-domstolen, Förstainstansrätten eller jurister med allmänt erkända kvalifikationer. Personaldomstolen dömer i tvister mellan EU-tjänstemän och arbetsgivarna och dessa beslut kan överklagas till Förstainstansrätten. I detta sammanhang kan Revisionsrätten nämnas. Detta EU-organ är egentligen ingen riktig domstol och domarna som sitter där, en från varje medlemsstat, behöver varken ha juridisk utbildning eller bakgrund. De tre svenskar som hittills har suttit i Revisionsrätten har haft politisk bakgrund som främsta meriter och den nuvarande var tidigare chef för Riksbanken. EU:s Revisionsrätt kan beskrivas som en motsvarighet till den svenska Riksrevisionen, dvs ett organ för kontroll av andra EUinstitutioners effektivitet och då särskilt när det gäller hanteringen av ekonomiska resurser. Revisionsrätten har många gånger slagit ned på kommissionens bristfälliga budgetkontroll.

Förstainstansrätten innehåller också en domare per medlemsstat där varje domare sitter på sex år, som kan förlängas och här är könsfördelningen något bättre, nio (33 procent) av tjugosju är kvinnor. Sverige har sedan EU-inträdet 1995 representerats av Pernilla Lindh och sedan av Nils Wahl. Förstainstansrättens domare väljer sin ordförande på tre år bland de egna - ett mandat som även det kan förlängas. Men till skillnad mot domstolen finns det inga generaladvokater och de flesta målen avgörs i avdelningar bestående av fem domare.

Det har länge diskuterats hur pass fri EG-domstolen är från politiskt hänsynstagande. En del har menat att den tar hänsyn till den politiska situationen och ofta undviker att utmana medlemsstaterna i politiskt känsliga frågor, medan andra menar att domstolen agerar helt efter eget huvud. Officiellt är domstolen helt oberoende och tar inte instruktioner från någon och liksom kommissionärerna svär domarna en ed vid tillträdet att varken se till nationella intressen eller låta sig påverkas av utomstående. Domstolen är den mest hemlighetsfulla institutionen av de fem och tystnadsplikt gäller för domarna även efter det att de slutat. Fall liknande det med Franzén, är inte helt ovanliga, och domstolen verkar ge vika i nationellt kontroversiella frågor men passar på att markera sin position i någon annan del som inte är lika kontroversiell.

I framtiden kommer det att inrättas specialdomsto-

I många avseenden framstår EG-domstolen som väl-

E U R O P E I S K A

digt framgångsrik i sina strävanden att upprätta och försvara en övernationell rättslig ordning, något som inte bara bygger på prejudicerande domar utan också, enligt en berömd artikel av Anne-Marie Burley och Walter Mattli (1993), genom ett skickligt socialiserande av nationella domare in i det rätta tänkesättet med hjälp av ett långsiktigt arbete med kurser och seminarier om EU-rätten.

Andra viktiga EU-institutioner Förutom de fem viktigaste EU institutionerna finns det andra som också har betydelse men som har mer begränsade uppgifter. Viktigast av dessa är kanske Europeiska centralbanken som ansvarar för ränte- och penningpolitiken i de länder som deltar i den gemensamma valutan - ett samarbete som Sverige för närvarande står utanför. En annan är EU:s ombudsman som utses av parlamentet vars uppdrag är att ta emot och undersöka klagomål från personer som är medborgare eller bosatta i någon av EU:s medlemsstater, liksom från företag och organisationer med säte i unionen. Ombudsmannen väljs för fem år och mandatet kan förnyas. Det finns också två rådgivande institutioner - Ekonomiska och sociala kommittén samt Regionkommittén.

Ekonomiska och sociala kommittén Europeiska ekonomiska och sociala kommittén, vanligen kallat ESK grundades 1957 genom Romfördraget. Det är ett rådgivande organ som företräder arbetsgivare, fackföreningar, jordbrukare, konsumenter och andra intressegrupper, dvs en korporativ församling. Kommittén är en integrerad del av EU:s beslutsprocess - den ska rådfrågas innan beslut fattas i ekonomiska och sociala frågor. Den kan avge yttranden i andra frågor den anser vara viktiga. Den har 344 ledamöter.

U N I O N E N

149

Antalet ledamöter från varje land återspeglar ungefär landets befolkningsstorlek. Tabell 24 visar antalet ledamöter per land. Tabell 24 • Antal ledamöter i ESK per land Tyskland, Frankrike, Italien och Storbritannien

24

Spanien och Polen

21

Rumänien

15

Belgien, Bulgarien, Grekland, Nederländerna, Österrike, Portugal, Sverige, Tjeckien och Ungern Danmark, Irland, Finland, Litauen och Slovakien

9

Estland, Lettland och Slovenien

7

Luxemburg och Cypern

6

Malta

5

TOTALT

344

Ledamöterna nomineras av medlemsstaternas regeringar, men de förväntas arbeta fullständigt oberoende av nationella intressen. De utses för fyra år och mandatet kan förnyas. Kommittén sammanträder i plenum, och diskussionerna förbereds i sex underkommittéer som kallas sektioner, vilka var och en arbetar med sitt eget politiska område. Kommittén väljer sin ordförande och två vice ordförande på två år. Ekonomiska och sociala kommitténs arbete har ingen framträdande plats i beslutsprocessen och dess inflytande är ofta mer indirekt.

Regionkommittén Regionkommitténbildadessomett resultatavMaastrichtfördraget, och tillskyndare av denna institution var i första hand kommissionen med Tyskland och Belgien som stödtrupper. De tyska delstaterna hade länge känt att

150

DEN

SVENSKA

P O L I T I K E N

delar av deras suveränitet och inflytande till följd av EU hade flyttat till den federala nivån, alternativt överförts till EU-nivå och i syfte att kompensera för detta inrättades Regionkommittén. Men namnet till trots sitter i denna inte enbart företrädare för regioner (delstater) utan också representanter för kommunala församlingar. Regionkommitténs ledamöter kan vara kommunalt eller regionalt folkvalda politiker, som företräder hela skalan av lokala och regionala myndigheter inom Europeiska unionen. De kan vara regionala parlamentsledamöter, ledamöter i kommunalfullmäktige, borgmästare i större städer osv. De nomineras av medlemsstaternas regeringar och Europeiska unionens råd utser dem för en mandatperiod på fyra år, som kan förnyas. Enligt Nicefördraget ska de ha mandat från de myndigheter de företräder, eller vara politiskt ansvariga inför dem. Regionkommittén väljer själv en ordförande bland sina ledamöter, för två år i taget. Den har också 344 ledamöter. Antalet ledamöter från varje land återspeglar ungefär landets befolkningsstorlek, enligt följande: Tabell 25 • Antal ledamöter i regionkommittén per land Tyskland, Frankrike, Italien och Storbritannien

24

Spanien och Polen

21

Rumänien

15

Belgien, Bulgarien, Grekland, Nederländerna, Österrike, Portugal, Sverige, Tjeckien och Ungern

^

Danmark, Irland, Finland, Litauen och Slovakien

9

Estland, Lettland och Slovenien

7

Luxemburg och Cypern

6

Malta

5

TOTALT

344

Regionkommittén har ibland sett sig som en konkurrent till Europaparlamentet - som den verklige företrädaren för EU:s folk. Men till skillnad från parlamentet är den endast rådgivande och möts mer sällan. Regionkommittén är också organiserad på ett annat sätt, medlemmarna är i första hand placerade tillsammans beroende på vilken medlemsstat de tillhör, i andra hand efter vilket parti de tillhör - till skillnad mot parlamentet. Uppdelningen av medlemmarna i olika partigrupperingar har dock fått ökad betydelse under senare år. Trots detta har Regionkommittén, precis som Ekonomiska och sociala kommittén, ett mycket begränsat och i huvudsak indirekt inflytande. Dess roll är i första hand symbolisk.

EU:s historiska utveckling Rom byggdes inte på en dag och inte Romtraktaten heller. En svårighet med att beskriva EU är att unionen ständigt förändras, och den som vill förstå EU:s komplexa system behöver känna till en del om hur systemet har utvecklats. Vid en historisk tillbakablick finner man framför allt tre faktorer som drivit fram förändringar: nya fördrag, utvidgningar och större konflikter. Med jämna mellanrum bestämmer sig medlemsstaterna för att se över det existerande regelverket i grunden och skapar i samband med det nya fördrag (traktater) som läggs till eller innefattar de gamla. Antalet medlemsstater har utökats och i samband med utvidgningar har det gjorts större eller mindre revideringar av EU:s regelverk eller av den praxis som etablerats när regelverket tillämpats. För det tredje har det ständigt förekommit konflikter mellan medlemsstaterna och/eller mellan EU:s institutioner som på olika sätt påverkat inriktningen av gemenskapens arbetssätt och metoder. Men eftersom vi inte har obegränsat utrymme väljer vi att uppmärksamma de viktigaste händelserna och börjar med fördragen.

EUROPEISKA

Fördragen 1

Först på plan var Kol- och stålgemenskapen . Vid en berömd presskonferens i Paris på våren 1950 meddelade Frankrikes utrikesminister, Robert Schuman, att det fanns planer på ett långtgående samarbete för utvinningen och produktionen av kol och stål, mellan flera av Europas länder. Unikt för detta samarbete, jämfört med tidigare försök, var att basindustriernas produktion inom kol- och stålsektorn skulle övervakas och kontrolleras av övernationella myndigheter (institutioner) som i vissa fall kunde fatta beslut utanför medlemsstaternas regeringars eller nationella parlaments kontroll. Förhandlingarna om Schumanplanen, som kol- och stålsamarbetet kom att kallas, påbörjades 1950 men det dröjde till 1952 innan det var i hamn. Det var visserligen Schuman som hade lanserat tanken på en gemensam marknad men idéerna kom från Jean Monnet, som vid denna tidpunkt var chef för det franska planministeriet. Schuman tillstod senare att han nog inte riktigt begrep vad det var för idéer som han lanserade vid presskonferensen, men ändå var det han som saluförde tankarna om europeisk integration, och han blev sedan en av dess ivrigaste förespråkare. De två grundlagsfäderna var alltså varken stats- eller regeringschefer i något land. Schuman hade visserligen under en kort period varit fransk premiärminister och Monnet hade varit fransk utrikesminister, men 1950 var Monnet snarast att betrakta som en teknokrat och Schuman en politiker vars stjärna var i dalande. För skapandet av Kol- och stålgemenskapen brukar fredstanken alltid nämnas som den främsta drivkraften. Genom att koppla samman grunderna för vapenproduktionen, dvs utvinningen och produktionen av kol och stål, för i första hand Frankrike och dåvarande Västtyskland, de två länder som stått i centrum för tre stora krig i Europa sedan mitten av 1800-talet, hoppades man

U N I O N E N

151

undvika framtida konflikter. Tanken var att staterna som ingick i gemenskapen skulle göras beroende av varandra och på det sättet bli intresserade av att samarbeta i stället för att bekriga varandra. Det är nog sant att fredstanken var viktig för bildandet av gemenskapen, inte minst för Schuman och Monnet, men de som skötte förhandlingarna å de tilltänkta medlemsstaternas vägnar hade många andra motiv, som kanske inte var så glamorösa som tanken på världsfreden. Det kan nämnas att koloch stålindustrin var viktig för flera länders näringsliv och då inte bara för att producera krigsmaterial. Freden i all ära, men ekonomisk utveckling och de inhemska politiska situationerna var också viktiga förklaringar till att en gemensam marknad skapades. Den belgiska regeringen såg möjligheter för stöd till den inhemska, alltmer olönsamma, kolindustrin och för den sittande kristdemokratiska regeringen i Italien var det ett sätt att motverka kommunisternas ökade popularitet. Kritikerna fanns också där från början, såväl socialdemokraterna i Västtyskland som gaullisterna och kommunisterna i Frankrike. Det var ganska nära att det inte blev något, som historiken Desmond Dinan konstaterar i sin bok European Recast (2004 s. 55). Kol- och stålgemenskapen gavs också en viktig kortsiktig uppgift att avveckla de allierades ockupation av Ruhrområdet och Elsass-Lothringen som pågått sedan andra världskrigets slut. Den nya gemenskapen inrättade fyra organ. För det första den Höga myndigheten, som skulle vara oberoende av medlemsstaterna och initiera förslag till bindande lagstiftning, fatta beslut om lagligheten i medlemsstaternas stödåtgärder till den egna kol- och stålindustrin samt utfärda böter till den som inte följde reglerna. För det andra ett ministerråd på vilket det ankom att fatta beslut, på förslag av den Höga myndigheten, om den gemensamma lagstiftningen som skulle reglera den gemensamma kol- och stålmarknaden. För det tredje en domstol med uppgift att

' På svenska används ibland b e n ä m n i n g e n Kol- och stålunionen, m e n det korrekta och officiella n a m n e t är Kol- och stålgemenskapen.

152

DEN

SVENSKA

P O L I T I K E N

slita tvister såväl mellan medlemsstaterna som mellan dess institutioner och mellan institutionerna och medlemsstaterna. Till sist och för det fjärde ett indirekt valt parlament, allmänna församlingen, där medlemmarna utsågs via medlemsstaternas nationella parlament, men endast hade rådgivande funktioner. Organiseringen av Kol- och stålgemenskapen blev inte så integrationsvänlig som många hade hoppats på och även Monnet, som blev Höga myndighetens första ordförande, var kritisk. Han tyckte dels att Höga myndigheten hade gjorts till ett för stort och byråkratiskt organ, dels att politikerna i medlemsstaterna, via konstruktionen med ett ministerråd, givits för stort inflytande. Ändå blev Kol- och stålgemenskapen en framgång och ur denna nya form för samarbete mellan stater växte en ny vetenskaplig teoribildning fram med begrepp som "funktionalism" och "spill over". En grupp forskare under ledning av Ernst Haas följde på nära håll Koloch stålgemenskapens bildande och tidiga utveckling - särskilt granskades Höga myndighetens verksamhet närgånget. Begreppet funktionalism hade i och för sig, i integrationssammanhang, lanserats redan under 1940talet av samhällsvetaren David Mitrany som ansåg att man skulle försöka att skapa samarbete inte mellan stater i första hand utan på olika områden där två eller flera stater kunde ha nytta av att samarbeta, t ex allmänna kommunikationer. Mitrany trodde inte att freden mellan stater skulle betjänas av att länder (geografiska områden) försökte integreras på en gång, något som enbart riskerade att skapa spänningar, utan förordade ett mer pragmatiskt angreppssätt. Måhända trodde han att formulerandet av en blygsammare ambition i början på en integrationsprocess senare kunde tänkas leda till något större. Haas studier av Kol- och stålgemenskapen och Leon Lindbergs studier av EEG 1963 medförde en utveckling av Mitranys funktionalism och kom att kallas för neofunktionalismen, som förutom det funktionella draget

också betonade hur ett sektoriserat samarbete inom ett begränsat område successivt skulle sprida sig till andra områden, s k spill over, som i slutänden skulle leda till en allt mer omfattande integration mellan de samarbetande staterna. Enligt neo-funktionalisterna finns det flera spill over-effekter (processer). En beror på att när stater börjar samarbeta på ett område upptäcker de snart att även andra områden måste dras in i samarbetet för att maximala synergieffekter ska uppnås inom det ursprungliga samarbetsområdet. En annan spill over-effekt är att ett framgångsrikt samarbete leder till ett ökat förtroende mellan staternas ledare och ökar deras intresse att pröva övernationellt samarbete även på andra områden än de ursprungliga. Det finns också en tävlingskomponent i spill over-begreppet, i och med att de stater som ingår ett samarbete från början befinner sig på olika ambitionsnivåer men strävar efter att nå samma nivå som den mest ambitiösa staten. Om detta resonemang är giltigt fungerar t ex Sverige som pådrivande i miljöfrågor, eftersom vi har Europas kanske mest långtgående regleringar på miljöområdet, på de andra medlemsstaterna som känner av ett tryck att uppnå den svenska nivån. Spill over kan också ha effekt på stater som står utanför ett framgångsrikt samarbete och verka för ett allmänt ökat intresse för fördjupat samarbete mellan stater, alternativt att fler stater vill delta i de samarbetsprojekt som redan är etablerade. Kol- och stålgemenskapen uppfattades under 1950talet som ett framgångsrikt samarbete, särskilt som de sista knutarna mellan Frankrike och Tyskland, när det gällde kol- och stålproduktionen, hade gått tämligen fort och smärtfritt att lösa upp. Men även om inga direkta spill overeffekter var märkbara som ett resultat av kol- och stålsamarbetet, och det allmänna ekonomiska uppsvinget i Västeuropa mer hade att göra med Marshallplanen och återuppbyggnaden av industrin som förstörts i andra världskriget, så fanns det bland ledande politiker en tro på integration mellan stater som ett in-

E U R O P E I S K A

strument för ekonomisk utveckling. Det fanns en klar vilja att återstarta och bygga vidare på det samarbete som påbörjats i och med Kol- och stålgemenskapen. Den belgiske utrikesministern, Paul-Henri Spaak, fick leda en arbetsgrupp som skulle utröna om samarbetet kunde vidgas och fördjupas. Resultatet blev två fördrag, dels det mer kända, den Europeiska ekonomiska gemenskapen (EEG): Romfördraget, dels ett fördrag om samarbete om den fredliga utvinningen av atomenergin, Europeiska atomenergigemenskapen (Euratom). Romfördraget motiverades mer av politiska än av ekonomiska skäl och hade en uttalad ambition att skapa en politisk union. Ändå var skapandet av en gemensam marknad med harmoniserade ekonomier hos medlemsstaterna en viktig del av EEG. Det mesta av det som ingår i dagens EU lades fast redan 1957 i Rom när Romfördraget och Euratomfördraget skrevs under. En något märklig ordning uppstod dock när det gällde själva organiserandet av EEG och Euratom eftersom man endast lät en del, men inte alla, av de organ som hade inrättats för att sköta kol- och stålsamarbetet också hantera de nya fördragen. Två nya organ inrättades, ett särskilt ministerråd och en kommission, medan domstolen och allmänna församlingens kompetens utsträcktes till att omfatta även de nya områdena. Denna underlighet justerades 1965 med hjälp av sammanslagningstraktaten, som medförde att kommissionen och den Höga myndigheten slogs ihop samtidigt som man fick ett ministerråd med ansvar för samtliga tre traktater. Det visade sig svårt att genomföra de ambitiösa målen som lagts fast i Romtraktaten i praktiken och förnyade försök att skaka liv i den avsomnade integrationsprocessen gjordes därför 1986 i Luxemburg, där den europeiska enhetsakten antogs. Det var ett fördrag som innehöll många konkreta förslag som skulle genomföras i medlemsstaterna under relativt kort tid för att uppnå en verklig gemensam marknad utan hinder för handel och interaktion mellan staterna och dess invånare. På-

U N I O N E N

153

drivande var i första hand den ekonomiska situationen med hög inflation och arbetslöshet i Europa samt en allt hårdare konkurrens för den europeiska industrin från i första hand USA och Japan. Medlemsstaterna hade tenderat att under 1970- och 1980-talen möta de ekonomiska problemen och hoten genom nationella åtgärder som syftade till att skydda den egna industrin samt genom ekonomiskt stöd till de delar av den inhemska industri som inte kunde konkurrera på den internationella marknaden. Enhetsaktens huvudsyfte var att bryta denna utveckling och få medlemsstaterna att agera gemensamt i stället för individuellt. Enhetsakten fokuserade främst på ekonomiskt samarbete och integration. De politiska ambitionerna var mindre framträdande. Dessa skulle i stället manifesteras 1992 i och med fördraget om Europeiska unionen, eller Maastrichtfördraget som det ofta kallas eftersom det undertecknades i den nederländska staden Maastricht. I detta fördrag etablerades de tre pelarna där det framför allt i pelare två, den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, och tre, rättsliga och inrikes frågor, tydligt markerades att samarbetet syftar till att skapa en politisk union och inte enbart en gemensam marknad för varor och tjänster. Maastrichtfördraget följdes 1997 av Amsterdamfördraget. Denna gång var det i första hand frågan om en tänkt revidering av unionsfördraget, som främst syftade till ökande effektivisering, vilket ansågs behövas inför den förestående större utvidgningen av unionen. Amsterdam misslyckades med uppgiften att revidera unionstraktaten, för att underlätta inlemmandet av nya medlemmar. I stället fokuserade det på nya frågor som sysselsättning och att fördjupa samarbetet genom utökad användning av kvalificerad majoritetsomröstning på nya områden. Nicefördraget, från 2000, åstadkom det som skulle ha gjorts i Amsterdam. I Nice lyckades stats- och regeringscheferna till slut enas om vilka förändringar av unionens institutioner och regler som var nödvändiga att genom-

154

DEN

SVENSKA

P O L I T I K E N

föra när antalet medlemsstater skulle öka från femton till tjugosju. Det senaste förslaget till revidering av unionens regler och organisering seglade först under benämningen förslag till konstitutionellt fördrag. Denna reviderings primära syfte var en förenkling och effektivisering av EU:s regelverk samt en kodifiering av den praxis som uppstått på många områden. Men den innehöll också en del nyheter som införandet av en normhierarki, EU:s skyldighet att respektera medlemsstaternas nationella identitet, de nationella parlamentens kontroll av hur subsidiaritets- och proportionalitetsprincipen används, en regel om hur en stat kan träda ut ur unionen, en grundläggande fri- och rättighetskatalog, möjligheten till medborgarinitiativ m m. Ett problem med det konstitutionella fördraget var att det innehöll en hel del symboliska begrepp som påminde om dem som används vid beskrivningar av statsbildningar, dvs konstitutioner som gäller för en stat, vilket möjligen är en av förklaringarna till att det konstitutionella fördraget inte överlevde sin ratificeringsprocess. Men som så många gånger förr när EU-skutan går på grund, flyter den snart upp igen i reviderad form, och denna gång hade förslaget döpts om till reformfördraget. En ordentlig omstrukturering hade gjorts i förhållande till det ursprungliga förslaget och många av de "känsliga" symbolerna var borta men mycket har också förblivit vid vad det var. Förutom det som nämnts tidigare i texten kan det finnas anledning att uppmärksamma några av de nyheter som eventuellt kommer att träda i kraft 2009. En av dessa är införandet av den s k passareilen (övergång), en princip som gör det möjligt för EU att övergå från enhällighet till att tillämpa kvalificerad majoritet eller att övergå från det särskilda lagstiftningsförfarandet till det ordinarie. Denna princip är dock omgärdad av en mängd villkor som gör att den i praktiken blir svår att tillämpa. (Hettne och Langdal 2007). Till detta kommer att passarellen är enkelriktad, man kan bara gå

åt det ena hållet i båda fallen. Bestämmelsen om nationell identitet kan också få intressanta konsekvenser eftersom en stat som har regler som kommer i konflikt med EU-rätten kan hävda att dessa regler är ett uttryck för landets nationella indentitet (Hettne och Langdal 2007). En annan intressant nyhet är möjligheten till medborgarinitiativ. Om minst en miljon unionsmedborgare kan enas har de möjlighet att uppmana kommissionen att lägga fram ett förslag inom sitt kompetensområde. En annan nyhet är att på olika sätt stärka de nationella parlamentens roll i EU samarbetet, och de nationella parlamenten ska därför ges mer omfattande och snabbare information om vad som sker i EU:s lagstiftningsarbete och de ges dessutom en utvärderande och kontrollerande roll på området frihet, säkerhet och rättvisa. Ambitionen att stärka de nationella parlamentens roll märks dock särskilt tydligt när det gäller frågan om subsidiaritet och proportionalitet. Vad som uppfunnits här, om än ack så komplicerad, är rollen för de nationella parlamenten att fungera som kontrollanter av subsidiaritets- och proportionalitetsprincipen. Vad det handlar om är att de nationella parlamenten, som alla har två röster (en röst för varje kammare i ett tvåkammarsystem), med hjälp av en minoritet av rösterna kan varna kommissionen (visa gult kort) om de anser att lagförslag bryter mot subsidiaritets- eller proportionalitetsprincipen och tvinga kommissionen att tänka över sitt förslag en gång till. I vissa fall, med hjälp av kvalificerad majoritet, kan de nationella parlamenten tillsammans med Europaparlamentet och/eller EG domstolen till och med stoppa ett lagförslag från kommissionen.

Utvidgningarna EU:s verksamhet och verksamhetsformer har emellertid inte enbart gått genom stora traktatsförändringar.

E U R O P E I S K A

En annan faktor som drivit på EU:s utveckling och som lett till förändringar av regelverket har varit de återkommande och successiva utvidgningarna av unionen. Från början ingick sex stater: Frankrike, Västtyskland, Italien, Nederländerna, Belgien och Luxemburg. Noterbart är att dessa sex länder kan sägas utgöra förlorarnas allians, dvs de var andra världskrigets förlorare. I fallen Västtyskland och Italien är detta uppenbart, men även Frankrike, Belgien och Nederländerna hade fått se sig besegrade och ockuperade av Tyskland och hade inte lyckats befria sig av egen kraft. Andra länder var inbjudna och deltog i diskussionerna både om Kol- och stålgemenskapen, EEG och Euratom, men Sverige och Storbritannien drog sig snabbt ur diskussionerna. Båda länderna har visserligen alltid varit intresserade av frihandel eller andra arrangemang som kan ge ökade marknadsandelar för den inhemska industrin, men båda har alltid ryggat inför planer på en union som går utöver skapandet av en gemensam marknad för varor och tjänster. Sju av de västeuropeiska stater som inte gick med i EEG bildade 1960, som ett motdrag, EFTA (Europeiska frihandelssammanslutningen) som syftade till ett samarbete på en lägre ambitionsnivå, nämligen att avskaffa alla former av hinder för handel mellan de stater som ingick i sammanslutningen. De stater som ingick i EFTA var förutom Sverige och Storbritannien, Danmark, Norge, Österrike, Schweiz och Portugal. Tony Blair har på ett träffande sätt beskrivit Storbritanniens traditionellt skeptiska inställning till de olika EU-fördragen och de efterföljande reformerna med orden "It won't happen, and should it happen it will never work", dvs "Det blir inget och skulle det mot förmodan bli något, så kommer det aldrig att fungera." Men, som Blair påpekat, varje gång detta omdöme har fällts har det visat sig vara felaktigt. Ett tidigt problem för de stater som kom att stå utanför EEG var att EEG representerade en mycket stor och betydande marknad för dessa länders

U N I O N E N

155

företag och industrier. Flera av de stater som bildade EFTA hade ett minst sagt ambivalent förhållande till sin egen sammanslutning, och redan 1961 lämnade Storbritannien, Irland, Danmark och Norge in ansökningar om medlemskap i EEG. Frankrike motsatte sig dock dessa länders ansökningar (främst Storbritanniens) och först 1973 släpptes de in i gemenskapen. Efter en folkomröstning valde Norge att stå utanför. Storbritanniens medlemskap fick vissa effekter på EU:s konstruktion och politik. Den kanske viktigaste förändringen var inrättandet av strukturfonderna. Storbritanniens jordbruk var inte särskilt omfattande och man såg därför framför sig att man skulle tvingas betala en hög medlemsavgift men inte få särskilt mycket stöd från EU tillbaka. Storbritannien hade emellertid redan på 1960-talet betydande regionala problem, dvs utvecklingen och den ekonomiska tillväxten blev alltmer koncentrerade till vissa storstadsområden, medan landsbygden blev allt mer utarmad. I syfte att kompensera för detta engelska problem beslutade gemenskapen att inrätta särskilda strukturfonder för att främja utvecklingen i regioner som hade en svagare ekonomisk utveckling än genomsnittet. Nästa utvidgning handlade om Grekland, och här var problematiken dramatiskt annorlunda. Grekland var ett ganska fattigt land när man ansökte om medlemskap 1975 och hade nyligen återgått till ett demokratiskt statsskick. Ur ett strikt ekonomiskt perspektiv var det tveksamt om ett grekiskt medlemskap var lämpligt eller ens önskvärt, men ett viktigt argument för medlemskap var att förstärka och bevara demokratin i Grekland. Det dröjde dock sex år innan fullt medlemskap beviljades Grekland 1981. Problematiken var likartad när Spanien och Portugal ansökte om medlemskap 1977, strax efter det att de hade blivit demokratier. Ekonomin var svag och Frankrike och Italien var oroliga för hur deras jordbrukssektorer skulle klara konkurrens från ansökarländerna. Spanien

156

DEN

SVENSKA

P O L I T I K E N

och Portugal fick vänta i nästan tio år innan de till slut 1986 blev medlemmar. Strukturfonderna utökades efter detta och andra stödprogram infördes för att underlätta anpassningen av de nya fattiga medlemmarna. Den fjärde utvidgningen innebar att de sista av de gamla EFTA-länderna ansökte om medlemskap 1991. Från början var det fem länder som tänkte sig medlemskap - Finland, Norge, Schweiz, Sverige och Österrike. I en första omgång erbjöds dessa länder ett associeringsavtal, EES-avtalet, med EU som alternativ till fullt medlemskap. För Schweiz del tog det slut innan EES-avtalet hade slutits, eftersom schweizarna sade nej i en folkomröstning. De återstående fyra länderna sökte fullt medlemskap, men i Norge avvisade folket så småningom för andra gången tanken på ett medlemskap och till slut var det bara Finland, Sverige och Österrike som gick med i EU 1995. Denna utvidgning ledde inte till några större förändringar av EU. Dels var det tre små länder med väl fungerande demokratier som kom med, dels var de ekonomiskt starka. Men en ny princip såg ändå dagens ljus på begäran av Spanien och Storbritannien, som båda tyckte att det fanns en risk att en utvidgning med så små länder kunde påverka de stora ländernas inflytande. Lösningen på dessa farhågor blev loannia-principen, som säger att om tre fjärdedelar av de röster som krävs för en blockerande minoritet har uppnåtts i en omröstning i ministerrådet, ska rådet göra sitt yttersta för att övertyga även de stater som motsätter sig beslutet innan det slutliga avgörandet tas. Den hittills största utmaningen för EU när det gäller utvidgningen kom dock när flertalet av de tidigare kommuniststaterna i Östeuropa på löpande band sökte medlemskap, liksom även Cypern och Malta. Den första svårigheten att ta ställning till var om samtliga tolv, som det till slut blev, ansökarländer skulle ges möjlighet till medlemskap samtidigt. Under ett toppmöte mellan unionens stats- och regeringschefer i Köpenhamn

bestämdes det dessutom att kandidatländerna måste uppfylla vissa villkor rörande demokratiska institutioner och principer, innan medlemsförhandlingar kunde påbörjas. I första omgången tänktes endast sex av dem antas, men efter påtryckningar av bl a Sverige inleddes förhandlingar med alla tolv. Endast tio blev dock medlemmar i maj 2004 - Cypern, Estland, Lettland, Litauen, Malta, Polen, Slovakien, Slovenien, Tjeckien och Ungern. Bulgarien och Rumänien blev medlemmar 2007. Denna stora utökning av unionen har lett till stora förändringar i hur EU:s institutioner organiseras och hur besluten fattas. Viktiga förändringar gjordes också på vissa politikområden, t ex har de nya medlemsstaterna inte samma möjligheter till stöd från strukturfonderna eller jordbrukspolitiken. En del viktiga övergångsregler infördes, bl a att medborgarna i de nya medlemsstaterna kommer att ha begränsade möjligheter att söka arbete i en del andra unionsstater under många år framöver Utvidgningen är dock långtifrån över. Nya stater knackar ständigt på EU:s dörr och först i raden just nu står Kroatien och Turkiet, som båda har inlett medlemskapsförhandlingar

Konflikterna EU:s regelverk och utveckling har i alla tider påverkats av konflikter som har utbrutit när fördragen ska förverkligas i praktiken eller när nya medlemsstater ska upptas i unionen. Det är inte alltid lätt att avgöra vilka konflikter som varit störst, eftersom starka motsättningar snarare varit regel än undantag. Vid en tillbakablick blir man nästan förundrad över att det gått att fortsätta och fördjupa samarbetet trots alla konfrontationer. EU-seglatsen började inte särskilt bra. Redan när Koloch stålgemenskapen skapades var förhandlingarna sega och konfliktfyllda. Den sista månaden innan fördraget skrevs under ägnades i stor sett helt åt att gräla om tre

E U R O P E I S K A

saker, röstvikten som varje stat skulle ha i ministerrådet, språkfrågan och kanske intensivast, om var de nya myndigheterna (institutionerna) skulle ligga. Resultatet blev att domstolen och Höga myndigheten placerades i Luxemburg, allmänna församlingen i Strasbourg och ministerrådet i Bryssel. Men det var inte bara på detta område det gick snett. I början av 1950-talet fanns det långtgående planer på ett gemensamt försvar (EDC) 2 . Men vid ratificeringen av det överstatliga försvarssamarbetet gjorde den franska nationalförsamlingen 1954 tummen ned. En viss ansiktsräddning skedde genom att ett mindre ambitiöst försvarssamarbete antogs 1955 - VEU - som dock aldrig kom att spela någon framträdande roll i den europeiska försvarspolitiken 3 . Riktigt besvärligt blev det cirka tio år senare när Frankrike verkade vilja döda samarbetet. År 1965 inträffade den s k tomma stolarnas kris, iscensatt av den franske presidenten general Charles de Gaulle. Han, som två gånger hade räddat den franska äran och den franska staten, åtminstone om han fick säga det själv, och skapat den femte franska republiken, hade länge sett med oro och misstro på den utveckling som gemenskapen tagit sedan den bildades, och särskilt irriterad var han på kommissionen och dess ordförande Walter Halstein, en f d tysk minister. Vad de Gaulle hade svårt för var inte bara överstatlighetstanken och ambitionen att utöka överstatligheten till allt fler områden, utan även Halsteins agerande och syn på sin egen roll. Halstein, EEG-kommissionens förste ordförande - som tillsammans med Jacques Delors anses som en av de två mest framgångsrika - hade tagit för vana att ta emot statsoch regeringscheferna i Bryssel med pompa och ståt som om han själv hade motsvarande ställning. Till detta kom att Halstein i pressen beskrev sin position som motsvarande en president för Europa. Det ville de Gaulle få

U N I O N E N

157

stopp på och tillfället gavs 1964. Bakgrunden var att tillskyndarna av en verklig europeisk union, med Halstein i spetsen, ville etablera principen med omröstning med kvalificerad majoritet (samt mer aktivt involvera parlamentet i beslutsprocessen) och därmed tydligt markera gemenskapens karaktär av överstatligt samarbete. Halstein kände självklart till de Gaulles motstånd mot sådana planer, men 1964 låg förslaget till en reformering av finansieringen av den gemensamma jordbrukspolitiken (CAP) färdigt och Halstein tyckte sig här se ett avgörande tillfälle när principen om kvalificerade majoritetsomröstningar skulle kunna etableras. Själva idén var enkel: de Gaulles samtycke skulle "köpas" med hjälp av en mycket generöst utformad jordbrukspolitik, som främst gynnade Frankrike och dess bönder. Ställd inför valet mellan omfattande bidrag till franska bönder och ökad överstatlighet, var det tänkt att de Gaulle skulle välja bidragen. Men här gjorde den tyska rationaliteten en grov missbedömning av generalens temperament. Fransmännen motsatte sig alltså förslaget till gemensam jordbrukspolitik och något förslag kunde inte antas enligt den utsatta tidplanen. Därmed hade kommissionen misslyckats med sin huvuduppgift, enligt de Gaulle, och därför upphört att fungera. De franska ministrarna slutade att komma på ministerrådets möten - deras stolar stod tomma - och inga beslut kunde fattas, även om samarbetet fortsatte på tjänstemannanivå. Detta pågick i tio månader, men till slut nåddes en kompromiss i Luxemburg, som därefter kallades Luxemburgkompromissen. Den innebar formellt sett ingen förändring av fördragen, men i ett pressmeddelande tillkännagavs att en medlemsstat i framtiden alltid kunde motsätta sig ett beslut om den ansåg att det stred mot väsentliga nationella intressen. Vad som avsågs med detta definierades inte närmare. Kommissionen förpliktigade sig dessutom att avstå från att lägga fram förslag som inte hade för-

2

European Defence C o m m u n i t y

3

Västeuropeiska Unionen (VEU) bildades ursprungligen 1948 och utvidgades 1955 till att också o m f a t t a länderna Västtyskland och Italien, u n d e r 1990-talet

stärktes samarbetet mellan EU och VEU.

158

DEN

SVENSKA

P O L I T I K E N

ankrats ordentligt hos medlemsstaterna i förväg. Arbetet kunde därmed återupptas och Halstein avgick något år senare. Luxemburgkompromissen kom aldrig att tillämpas, och ingen stat har någonsin lyckats stoppa ett förslag med hjälp av denna princip. Någon gång har den åberopats men utan effekt, och den finns inte inskriven i något fördrag. I praktiken hade den ändå förödande konsekvenser för integrationsarbetet under många år. Tankarna på kvalificerade majoritetsbeslut lades på hyllan på obestämd tid och Frankrike fick ändå igenom en generös jordbrukspolitik. De Gaulles förhållningssätt till EEG var inte entydigt negativt utan ambivalent, vilket visade sig i hans inställning till propåer om brittiskt medlemskap - som han var en enveten motståndare till. Enligt de Gaulle syftade engelsmännens ansökningar om medlemskap bara till att förstöra gemenskapen inifrån och omvandla samarbetet till ett vanligt frihandelsavtal liknande EFTA:s. Innan dörren kunde öppnas för Storbritannien krävdes det därför att de Gaulle försvann från den politiska scenen. Ordförande för det konservativa partiet, Edward Heath, ledde förhandlingarna som förde in Storbritannien i EEG, men knappt hade man blivit medlemmar förrän man hotade med att träda ur, eller åtminstone ville man omförhandla villkoren för medlemskapet. Labour hade varit motståndare till medlemskapet, som de tyckte hade ingåtts på ofördelaktiga villkor, och krävde folkomröstning. Labour vann valet som hölls strax efter det att Storbritannien hade blivit medlem, och krävde därför omförhandlingar inför den kommande utlovade folkomröstningen. Det var en begäran som förvånande nog beviljades och Storbritannien fick ytterligare förstärkning från strukturfonderna och ett obestämt löfte om en översyn av sin medlemsavgift. Då ansåg också Labour att de kunde argumentera för ett ja till medlemskap i folkomröstningen, vilket också blev resultatet. En besvärlig elev hade blivit medlem i klassen och

mer av samma vara blev det. Det konservativa partiets nya ordförande Margaret Thatcher ogillade tanken på ett gemensamt Europa och överstatliga beslut. När hon kom till makten inleddes omedelbart en kampanj för att reducera Storbritanniens avgift - enligt Thatcher var den alldeles för hög i förhållande till vad man fick tillbaka. "I want my money back", utbrast hon vid ett berömt toppmöte och dängde sin handväska i bordet till de övriga stats- och regeringschefernas förskräckelse, och Storbritannien har sedan dess en särskild rabatt på sin medlemsavgift som ingen annan medlemsstat har. Liten tuva stjälper ofta stort lass brukar det heta, och det var precis vad som hände när Danmark röstade emot Maastrichtavtalet. Efter mycken möda och stort besvär hade ett fördrag förhandlats fram 1992 som slutligen skulle förverkliga unionen, var det tänkt. Men Danmark som i stort sett alltid måste hålla en folkomröstning när större ändringar görs av EU-fördragen, röstade nej och därmed kunde Maastrichtfördraget inte antas. Även i Frankrike hölls en folkomröstning som nästan slutade på samma sätt. Detta oväntade bakslag löstes efter en ny förhandlingsomgång där vissa eftergifter gjordes till Danmark och sedan dess har landet vissa undantag från Maastrichtfördraget. På detta följde en ny folkomröstning i Danmark som ledde till att det reviderade fördraget accepterades. Att ratificering av EU:s fördrag kan vara en riskabel process blev stats- och regeringscheferna återigen påminda om när Irland röstade emot antagandet av Nicefördraget. Irland hade länge utmärkt sig i två avseenden; det var den medlemsstat som alltid folkomröstat om EU:s fördrag och det land som alltid med överväldigande majoritet röstat för dem. Av den anledningen uppfattades Irland som en av EU:s största påhejare av den Europeiska integrationen, men i och med Nice blev det stopp i maskineriet. Det berodde möjligen på att Nicefördraget innebar att Irland i framtiden inte skulle få samma gynnade position som tidigare när det gällde ekonomiskt

E U R O P E I S K A

stöd. Denna gång blev det inga omförhandlingar utan irländarna ombads att fundera en gång till, och ett år senare folkomröstade de på nytt - och då blev det ja till Nicefördraget. En annan kär konfliktfråga har varit den gemensamma valutan. Tillskyndarna av ett integrerat Europa drev tidigt tanken på att en gemensam valuta var ett måste om en verklig gemensam marknad skulle kunna skapas, men det skulle dröja innan dessa planer förverkligades. Det fanns nämligen starka krafter som höll emot planerna på en gemensam valuta. Västtyskland såg den tyska D-marken som mer eller mindre liktydig med den tyska identiteten och tanken på att skiljas från denna symbol uppfattades som att sälja ut delar av den nationella suveräniteten. Storbritannien var naturligtvis emot och Frankrike var ambivalent. En viktig utlösande faktor blev Tysklands enande. Intressant nog visade det sig att varken Storbritannien eller Frankrike var helt förtjust i tanken på ett återupprättande av ett Stortyskland. Margaret Thatcher fällde t o m repliken: "I love Germany so much that I could have two of it", fast i detta fall var Storbritannien berett att i praktiken låta Frankrike bestämma. Och från fransk sida var man intresserad av att få en stark koppling till den tyska ekonomin, som man dessutom befarade snart skulle bli ännu starkare till följd av återföreningen, eftersom man tidigare hade känt av vad det innebar att ligga i bakvattnet på en blomstrande tysk industri. Det pris Frankrikes president krävde för ett återförenat Tyskland var en gemensam valuta, vilket han till slut fick igenom. För att i någon mån blidka den tyska opinionen beslöts om hårda ekonomiska kriterier som måste vara uppfyllda av de medlemsstater som avsåg att bli medlemmar av den gemensamma valutan. Statsskulden fick inte uppgå till mer än 60 procent av BNP, inflationen fick inte vara mer än en procent (per år) högre än den genomsnittliga inflationen i de länder som ingick i valutaunionen och budgetunderskottet fick inte uppgå till

U N I O N E N

159

mer än 3 procent per år. Dessa krav skulle sedan fortsätta att gälla efter det att valutan hade skapats och det ankom på kommissionen att varje år kontrollera att så var fallet och varna eller yrka på böter för de länder som inte lyckades uppfylla kriterierna. Till detta kom kravet på att det land som ville bli medlem skulle ha varit knutet till den europeiska växelkursmekanismen, ERM, i minst tre år. Tanken bakom dessa kriterier, som i huvudsak dikterades av tyska intressen, var att hålla svaga ekonomier inom EU utanför den gemensamma valutan. Men återigen underskattades vad man kan uppnå med rätt incitament och de s k svaga ekonomierna i Italien, Spanien och Portugal lyckades med enorma ansträngningar få sina ekonomier i huvudsak i linje med de kriterier som krävdes för att bli medlemmar. Paradoxalt nog visade det sig redan 2003 att både Tyskland och Frankrike, tillsammans med Italien och Portugal, bröt mot stabilitetskriterierna och kommissionen ställde därför krav på att ekonomiska åtgärder skulle vidtas i dessa länder för att driva ned underskotten. Ekofin, finansministrarnas ministerråd, som är beslutsfattande i dessa frågor beslöt dock att inte instämma i kommissionens förslag till att starta den process som kunde leda till att ekonomiska sanktioner vidtogs mot dessa länder. När det drabbade dem själva var Tyskland och Frankrike uppenbarligen inte beredda att följa de regler som de själva drivit fram. Kommissionen beslöt därför att dra Ekofin inför EGdomstolen 2004 och den dom som följde gav i huvudsak kommissionen rätt, dvs medlemsstaterna måste följa de regler som de själva hade satt upp. Men naturligtvis kan medlemsstaterna också ändra sina regler, vilket också har skett i detta fall. Under Luxemburgs ordförandeskap utarbetades nya riktlinjer för stabiliseringspakten som innebar en viss uppluckring av de tidigare järnhårda kriterierna. De flesta medlemsstater har haft egna kontroverser med EU. Danmark och Sverige har t ex folkomröstat om den gemensamma valutan och i båda fallen avvisade fol-

160

DEN

SVENSKA

P O L I T I K E N

ken euron. Inget land har hittills röstat för införandet av euron i en folkomröstning som enbart handlat om den. Den senaste stora konflikten har handlat om det konstitutionella fördraget eller reformfördraget (Lissabonfördraget) som det heter numera. Det var efter mycken möda och stort besvär som Europeiska rådet (ministerrådet) lyckades enas om ett gemensamt förslag till ett konstitutionellt fördrag, men detta förslag skulle också ratificeras av medlemsstaterna. Varje medlemsstat måste godkänna fördraget och varje enskild medlemsstat har sin egen procedur för hur man går till väga när fördrag eller avtal med andra stater eller över-nationella organisationer formellt ska godkännas. Spännvidden är stor, i vissa medlemsstater, som i Danmark och i Irland, innebär en ratificering av ett EU-fördrag mer eller mindre automatiskt en folkomröstning, medan det i andra stater räcker med ett beslut i parlamentet. Denna gång bestämde sig ett flertal länder, även flera sådana som normalt sett inte håller folkomröstningar, för att fråga folket. Mest överraskande var kanske Storbritanniens beslut att hålla en folkomröstning om fördraget. Ett beslut som i mångas ögon, med tanke på den mycket starka negativa EU-opinion som länge funnits i Storbritannien, ansågs besegla förslaget till ett konstitutionellt fördrag för gott. Men innan det hann gå så långt blev det nej av väljarna i två andra medlemsstater, som många trodde skulle ge sitt godkännande utan problem, nämligen Frankrike och Nederländerna. I Frankrikes fall blev det ett tydligt nej och högt valdeltagande, och strax efter i Nederländerna ett rungade nej men med betydligt lägre valdeltagande. Det blev en ordentlig kalldusch för tillskyndarna av det nya fördraget, men också för hela EU-projektets legitimitet. Resultatet av detta bakslag blev att fördraget lades på is och ratificeringsprocessen avstannade. Luxemburg hann visserligen rösta ja innan och under våren 2006 hade också Estland ratificerat det konstitutionella fördraget. Något över hälften av medlemsstaterna hann faktiskt ratificera fördraget innan EU och dess medlems-

stater tog sig en tankepaus. Under det tyska ordförandeskapet, våren 2007, återupptogs processen och ett reviderat förslag lades fram (reformfördraget) där mycket, som nämnts, av de symboler och förslag som gav associeringar till en nationell konstitution hade försvunnit. Men trots detta fanns det flera medlemsstater som hade starka invändningar och bråkigast i klassen var denna gång Polen som ansåg sig särskilt missgynnat, när det gällde de nya reglerna för kvalificerad majoritetsomröstning, jämfört med tidigare. Det ankom på det portugisiska ordförandeskapet att lösa upp knutarna och för att tillfredställa Polen beslöts att den nya principen för majoritetsomröstning först skulle börja tillämpas 2014. En annan eftergift till Polen var dessutom introduktionen av en variant av loanniakompromissen som innebär att de som motsätter sig ett förslag inte alltid behöver uppnå gränsen för en blockerande minoritet - det kan räcka med att komma nära. Portugal lyckades alltså ro i land det som kallas för Lissabonfördraget och endast Irland bestämde sig denna gång för att folkomrösta om fördraget. Men hur kan det då komma sig att EU lyckas lösa så många konflikter och producera en sådan stor mängd beslut trots alla ständiga bråk och problem? Ett svar ligger i den mycket speciella beslutsprocess som tillämpas inom EU och som vi nu översiktligt ska gå in på.

EU:s beslutsprocess EU:s beslutsprocess kan beskrivas på ungefär samma sätt som en nationell beslutsprocess, först initieras beslut, sedan fattas besluten och till sist ska de genomföras - eller input, throughput och output i sann eastonsk anda. Ibland brukar man beskriva de tre faserna som delar av en cirkulär policyprocess - initiering eller beslutsförberedande, formellt beslutsfattande och verkställande eller implementerande. I de olika faserna spelar EU-institutionerna olika rol-

E U R O P E I S K A

U N I O N E N

161

Det är dock inte bara rådet och parlamentet som försöker påverka kommissionen att ta initiativ, utan en hel mängd andra aktörer t ex medlemsstaterna, intresseorganisationer, politiska partier, företag och enskilda, trycker också på. Ofta agerar också kommissionen som en konsekvens av att avtal har ingåtts med tredje part (länder utanför EU eller internationella organisationer) eller helt enkelt på grund av tidigare beslut om utvärderingar och uppföljningar.

Figur 10 • Poiicyprocessen i EU

ler, ibland har de en huvudroll ibland en biroll, men tre av dem återfinns i alla tre akterna (faserna) - kommissionen, rådet och parlamentet, medan domstolen uppträder när den blir inbjuden.

Initiering och beslutsförberedande I den första fasen, initieringen, spelar kommissionen huvudrollen, särskilt under första pelaren. Inga beslut kan fattas där innan kommissionen har lagt ett förslag på rådets och parlamentets bord. Handlar det om frågor som faller under andra eller tredje pelaren är initiativmakten delad mellan kommissionen och medlemsstaterna och där kan beslutsprocessen ibland variera beroende på vem som har initierat frågan. Kommissionen har alltså monopol på att ta initiativ under första pelaren. Fast som alltid är teori en sak och verkligheten ofta en annan. Både rådet och parlamentet kan uppmuntra eller be kommissionen att ta ett initiativ, vilket den nästan alltid gör i sådana fall.

Av alla initiativ från kommissionen härrör 80-90 procent från externa aktörer eller har sitt ursprung i omständigheter som står utanför kommissionens kontroll. Antalet initiativ säger inte nödvändigtvis hela sanningen om kommissionens inflytande i EU:s beslutsprocess, men å andra sidan ska inte heller kommissionens initiativmakt (dagordningssättandet) överdrivas. Statsvetaren Jonas Tallberg (2003) har visat att större och viktigare initiativ i allt ökande utsträckning tas av Europeiska rådet. Problemet för kommissionen är att den i de flesta fall saknar fullständig kunskap om den fråga den förmodas agera i. Den behöver hjälp av experter, specialister och olika typer av representanter. Kommissionen har också för lite egna resurser. Den krassa verkligheten innebär därför att kommissionen behöver stöd både med kunskap och för administrationen. Denna svårighet hanteras på olika sätt. Ibland har man naturligtvis den nödvändiga kunskapen och de administrativa resurser som krävs och kan i stort sett på egen hand utforma sina förslag, men i normalfallet behövs assistans eller förankring från det omgivande samhället. Hur kommissionen organiserar denna medverkan skiftar. I en del fall kan detta innebära att kommissionen kallar till en "hearing" där de som tros ha något viktigt att säga i frågan inbjuds till ett seminarium eller möte i Bryssel. I andra fall kan kommissionen lägga ut uppdrag på en eller flera konsulter, eller temporärt anställa någon för att utforma en rapport.

162

DEN

SVENSKA

P O L I T I K E N

Metoderna är många, men en av de vanligaste är att sätta upp expertgrupper eller konsultativa grupper. Dessa grupper spelar en viktig roll när kommissionen förbereder sina initiativ och kan vara verksamma i andra faser av beslutsprocessen. Uppskattningsvis 800-1 500 grupper hjälper kommissionen med detta, lite beroende på hur man räknar. Statistiken visar att mer än hälften av dessa expertgrupper eller konsultativa grupper är permanenta (Larsson 2003). En expertgrupp eller en konsultativ grupp tillsätts av kommissionen som också utser dess ordförande, sekreterare och övriga medlemmar. Det är vanligt att ordföranden är en tjänsteman i kommissionen, men det förekommer också att andra personer utses, för att markera ett visst oberoende från kommissionen. Sekreteraren tillhör vanligen kommissionen. När det gäller ledamöter kan man urskilja tre huvudkategorier: experter (vetenskapsmän eller specialister), tjänstemän från medlemsstaternas ministerier eller andra myndigheter och representanter från olika intresseorganisationer eller icke statliga organisationer. En expertgrupp eller en konsultativ grupp kan innehålla bara en kategori, exempelvis tjänstemän, men ofta ingår samtliga tre kategorier i en grupp. En annan skillnad mellan grupperna är att en del innehåller ett selektivt urval personer, medan andra täcker in i stort sett alla intressen. Kommissionen har stor frihet när den sätter samman grupperna och kan i många fall också styra deras arbete. Visserligen tar kommissionen hänsyn till t ex medlemsstaternas önskemål om en tjänsteman eller expert ska ingå i en grupp, men ofta skräddarsys grupperna efter eget huvud. Det är också kommissionen som "äger" gruppernas arbete och bestämmer huruvida deras resultat ska publiceras eller inte. De s k grönböckerna är ofta resultatet av en expertgrupps eller en konsultativ grupps arbete, i andra fall händer det att gruppens slutrapport läggs ut på kommissionens webbsida. I en typisk expertgrupp ingår ett antal högt kvalifice-

rade experter, ofta vetenskapsmän eller akademiker, som träffas för att lösa eller diskutera en specifik fråga. Dessa företräder bara sig själva och legitimiteten eller auktoriteten är baserad på deras samlade kunskap inom området. I andra änden av skalan hittar vi expertgrupper som genom förhandlingar försöker lösa konflikter och motsättningar. För det tredje finns det expertgrupper med företrädare för medlemsstaterna. Här återfinner vi tjänstemän som förväntas kunna ikläda sig både expertrollen, dvs vara kunnig på ett visst område, och rollen som företrädare för regeringen med visst självständigt ansvar. Expertgrupper kan också klassificeras efter vilken status de får genom den ställning deltagarna har. En sådan grupp kan t ex innehålla f d premiärministrar, ministrar, generaldirektörer, chefer från näringslivet, fackföreningsledare eller högre tjänstemän. Då kallas den ofta för en högnivågrupp, ibland för en styrgrupp eller en paraplygrupp, och den har ofta i uppdrag att samordna eller granska förslag och idéer från andra grupper eller från kommissionen. En högnivågrupp, särskilt om den också är en styrgrupp, kan inrätta en mängd undergrupper, men vanligtvis deltar de som sitter i högnivågruppen inte i undergruppernas arbete, till skillnad från expertgruppernas undergrupper där det ofta ingår deltagare från huvudgruppen. Det finns också andra förklaringar till att kommissionen inrättar expertgrupper än att de behöver hjälp med kunskap och administration och fyra är här särskilt framträdande: • • • •

fastställa dagordningen förbereda initiativ mobilisera stöd och skapa konsensus kamouflage

I alla processer där politik utformas är en av de viktigaste delarna att fastställa dagordningen. Klassisk beslutsfattandeteori understryker ofta att den som sätter dagordningen spelar en avgörande roll för vilka lösningar

E U R O P E I S K A

U N I O N E N

163

som söks och vilka beslut som ska fattas. Man kan också säga att det som händer i början av processen är avgörande för slutresultatet. I den här delen av processen kan expertgrupperna användas för att få upp en fråga på dagordningen. Det kan t ex handla om att enas om att ett visst problem kräver gemensamt agerande från medlemsstaterna, även om detta problem ligger utanför fördragen. Men även frågor som omfattas av EU:s fördrag kan påverkas under den här fasen, t ex beslut som handlar om under vilken artikel man ska hantera frågan avgör vilka beslutsregler som ska tillämpas, och därmed i vilken mån EU:s institutioner ges inflytande. Ett förslag kan visserligen ifrågasättas i ett senare skede i policyprocessen. Det händer att kommissionen överger sin egen dagordning till förmån för parlamentets förslag, men ursprungsförslaget har vanligen övertaget i kraft av att redan ligga på bordet. En ny dagordning betyder nämligen ofta att hela processen måste börja om från början, vilket försenar den.

besluts- och genomförandefaserna får svårt att ifrågasätta förslagen. Expertgrupper kan också användas för att mobilisera stöd för eller skapa konsensus kring en fråga, eller för att lösa ett problem. Genom att på ett tidigt stadium bjuda in de berörda intressenterna till en expertgrupp men i själva verket också för att förhandla i förväg, kan man lösa många problem, och andra led i beslutsprocessen kan ibland reduceras till rena formaliteter.

Inrättandet av en expertgrupp signalerar ofta att ett första initiativ har tagits. Frågan finns ofta redan på dagordningen, åtminstone har kommissionen en ganska klar bild av vad den vill åstadkomma. Nu gäller det för kommissionen att hitta de bästa argumenten för förslagen för att uppnå det mål som har satts, dvs det handlar om att förbereda ett formellt initiativ som sedan ska läggas på ministerrådets och parlamentets bord. Experter och andra kunniga personer erbjuds att delta för att bistå kommissionen med detta arbete. En välkänd teknik är att avpolitisera denna process genom att omvandla politiska frågor till juridiska eller tekniska (vetenskapliga) frågor. Här används ofta salamitaktik, dvs varje politikområde kapas i allt tunnare och tunnare skivor, och varje ny skiva leder till att en ny underkommitté eller undergrupp skapas. Så kan man ofta skilja de politiskt kontroversiella frågorna från de okontroversiella. I slutänden ger dessutom detta ofta så tekniskt avancerade eller komplexa lösningar, att aktörerna i de efterföljande

Expertgrupperna används i flera sammanhang. Frågor hör ofta ihop, men kommissionens hantering är splittrad på olika organisatoriska enheter, vilket kan skapa spänningar eller konflikter. Då kan expertgrupperna användas för att mobilisera externt stöd i den interna dragkampen i kommissionen.

Slutligen kan expertgrupper vara ett instrument för att kanalisera påtryckningar utifrån, s k grindvakt. Många av kommissionens initiativ är en reaktion på yttre tryck. I vissa fall är propåerna välkomna och uppmuntras, men ibland händer det att det ställs krav på att kommissionen ska agera på områden där det är oklart om den har behörighet eller där möjligheterna att uppnå ett framgångsrikt resultat förefaller tveksamma. Inrättandet av en expertgrupp kan då vara svaret, eftersom det ger sken av att någonting händer.

Expertgrupperna kan också ha direkt inflytande över de två senare faserna av beslutsprocessen. I huvudsak uppnås det på följande sätt: • En grupp inrättas som inte bara konsulteras under den förberedande och initierande fasen, utan också under beslutsfattandefasen och genomförandefasen. • Särskilda expertgrupper inrättas för att bistå andra kommittéer eller grupper som arbetar under den formella politikutformningsfasen och genomförandefasen. • En expertgrupp inrättas för att göra det möjligt för deltagarna att komma in på ett tidigt stadium i poli-

164

DEN

SVENSKA

P O L I T I K E N

tikutformningsprocessen, i förhoppning om att kunna skapa konsensus och stöd som kan påverka de senare delarna av processen när i stort sett samma människor kommer att mötas igen. Att sammanföra människor och låta dem lära känna varandra är ett bra sätt att hitta lösningar till svåra problem, och inrättandet av expertgrupper är ett mycket bra sätt att göra det på. • Ibland utnyttjar kommissionen grupper som officiellt har inrättats för andra syften, som exempelvis kommittologikommittéer eller rådets arbetsgrupper, som expertgrupper. I grunden är expertgrupperna smörjoljan i EU:s administrativa och politikutformande maskineri, där formella och informella strukturer snabbt kan byta plats med varandra. Denna växling förekommer även i olika länders statsskick, men har i det närmaste nått sin fulländning inom EU. EU-systemets grundkaraktär gör att konsensuslösningar ofta blir nödvändiga, bl a till följd av att makten är delad mellan ett stort antal aktörer. När ett förslag når rådets och parlamentets bord är det vanligen efter många turer och mycket manipulerande, men besluten är naturligtvis inte alltid avgjorda på detta stadium.

Den formellt beslutsfattande arenan När kommissionen lämnar ett förslag till ny lagstiftning går detta samtidigt till rådet och parlamentet, men det är parlamentet som först ska yttra sig. Vi väljer dock att börja redogöra för vad som händer i rådet. Som framgår av figur 11 kan rådet ses som ett enda stort maskineri för förhandlingar. När ett förslag landar på dess bord börjar vanligtvis diskussionerna på arbetsgruppsnivå. Arbetsgrupperna består av tjänstemän från medlemsstaterna samt kommissionen och tjänstemän från rådssekretariatet, och det är i de flesta fall på denna nivå som diskussionerna om kommissionens förslag börjar.

Figur 11 • Rådets interna beslutsprocess

Tjänstemännen från ordförandelandet leder diskussionerna och assisteras av tjänstemän från rådssekretariatet. Kommissionen deltar och har som uppgift att förklara och försvara sitt förslag. Tjänstemännen från medlemsstaterna kommer i första hand från de ständiga representationerna, men det är mycket vanligt att de kompletteras av tillresta tjänstemän från medlemsstaternas ministerier. Arbetsgruppsnivån utgör specialistnivån, det är framför allt här personer som kan problematiken möts. Till skillnad mot kommissionens expertgrupper förväntas tjänstemännen arbeta under instruktioner från sitt hemland och i många fall är det den ditresta tjänstemannen som hållit i pennan när ställningstagandet har utformats i medlemsstaten. Innan arbetsgrupperna möts förväntas de deltagande tjänstemännen inhämta instruktioner från sin regering om vad de ska tycka i de aktuella frågorna samt utröna vilken grad av förhandlingsutrymme som de har. Vid diskussionerna i arbetsgrupperna förekommer inga omröstningar. Men samtliga deltagare är medvetna om att medlemsstaterna har olika röstvikt, särskilt i de frågor som i slutänden kan avgöras med hjälp av kvalificerad majoritet i ministerrådet. En mycket stor del av problemen sorteras ut på denna första förhandlingsnivå. När diskussionerna kör fast i arbetsgruppen, men man inte vill lyfta frågan till den formellt sett övre nivån, kan

E U R O P E I S K A

ett försök göras med diskussioner i en s k attachégrupp. Attachégrupper är en informell mötesform där i huvudsak de tjänstemän som arbetar på de permanenta representationerna deltar. De träffas ofta och utvecklar därför i många fall en viss europeisk gemenskapskänsla som ibland gör det lättare för dem än för de ditresta tjänstemännen att finna kompromisser. Det bör framhållas att tjänstemännen måste hålla sig inom ramarna för sina instruktioner även vid attachégruppsmöten, trots att mötena har informell karaktär, ingen tolkning förekommer och inget officiellt protokoll upprättas. Man räknar med att 70-80 procent av problemen löses på arbetsgruppsnivå eller attachégruppsnivå. De problem som dessa nivåer inte klarar av, dvs ofta de politiskt känsliga delarna av förslagen, går då vidare till COREPER (Comité des Representants Permanents) eller någon av specialkommittéerna. COREPER är beteckning för grupperingen i vilken ambassadörerna för de ständiga representationerna möts för att förbereda ministerrådsmötena. Det finns både COREPER I och II, tvåan är den som har hand om de viktigaste frågorna, och i ettan sitter de ställföreträdande ambassadörerna för de ständiga representationerna. Ambassadörerna är generalister som är särskilt tränade i att lösa konflikter och finna kompromisser när problemen är besvärliga. Ett visst kohandlande kan förekomma även om ambassadörerna också är bundna av instruktioner från sin regering. Tjänstemännen på de lägre nivåerna oroar sig ibland för vad som kan hända med "deras" frågor när olösta problem måste gå vidare till COREPER, och det verkar för att de försöker lösa så många problem som möjligt utan de högre nivåernas inblandning. De frågor eller problem som fått sin lösning på arbetsgruppsnivå eller attachénivå tas nämligen inte upp till diskussion i COREPER. De båda COREPERgrupperna assisteras i sin tur av var sin specialgrupp, Antici och Mertens, som förebereder dagordningen inför COREPER I respektive COREPER II. På flera områ-

U N I O N E N

165

den fungerar COREPER inte som den reella konfliktlösaren utan frågorna hanteras på nivån ovanför arbetsgrupperna av specialkommittéer. Jordbruksfrågorna handhas t ex av Särskilda jordbrukskommittén (SJK) som innehåller högre tjänstemän från medlemsstaternas jordbruksdepartement. När denna specialkommitté är färdig med en fråga anmäls den för COREPER som, utan egentlig diskussion, sätter upp den på dagordningen för kommande ministerrådsmöte. COREPER brukar lösa många av de politiskt känsliga frågor eller konflikter som uppstått på lägre nivåer, men några blir alltid över till ministerrådsmötena. De frågor som lösts av COREPER eller på lägre nivå kallas för A-punkter på dagordningen för ett ministerrådsmöte. Det innebär att de inte kommer att diskuteras av ministrarna som bara diskuterar de återstående punkterna, så ett ministerrådsmöte börjar normalt med att de snabbt klubbar igenom A-punkterna, innan diskussionen om de andra punkterna börjar. I det längsta försöker medlemsstaternas ministrar finna kompromisser som kan antas med enhällighet eller näst intill när de ska fatta beslut i rådet, även när det formellt är kvalificerad majoritet som gäller. Generellt gäller också att den medlemsstat som önskar påverka ett beslut bör undvika att inta alltför extrema ståndpunkter, särskilt om man är en liten medlemsstat, eftersom man då kan framstå som ovillig att kompromissa och inte som en meningsfull part att föra diskussioner med. Det gäller att låta som om man är beredd att rucka något på sin ståndpunkt förutsatt att andra också är beredda att revidera sina ståndpunkter. Den fråga som ordföranden vanligen ställer till en minister i dessa sammanhang brukar därför vara: "Kan ni leva med det förslag som ligger på bordet?" Det är inte ovanligt att de stater som ogillar ett förslag väljer att lägga ned sin röst i stället för att rösta emot, varför det i slutändan normalt bara blir någon enstaka röst emot förslaget. Normalt leds alla ministerrådsmöten, arbetsgrupps-

166

DEN

SVENSKA

P O L I T I K E N

möten och kommittémöten i rådet av en person från det land som har ordförandeskapet. Innan mötena börjar och ibland under pauserna kan även s k trojkamöten förekomma, under vilka ordförandelandets representant, tillsammans med tjänstemän från rådssekretariatet och från kommissionen lägger upp riktlinjer för hur diskussionerna ska föras. Kommissionen har visserligen inte rösträtt vid dessa möten, men deltar i stort sett i samtliga diskussioner och försöker försvara sitt ursprungliga förslag, alternativt finna nya kompromisser. I normalfallet börjar den formella beslutsprocessen med att parlamentet yttrar sig över kommissionens förslag. En av de första åtgärder som parlamentet vidtar när det får ett förslag är att granska under vilken artikel i unionsfördraget som frågan har väckts. Det kan te sig som en första hand juridisk/teknisk frågeställning för den oinvigde, men bakom den juridiska fasaden döljer sig viktiga realpolitiska aspekter. EU:s beslutsprocess varierar mellan de områden som artiklarna täcker och EU:s involverande skiftar också beroende på vilken artikel det är frågan om. Om t ex ölbryggning skulle betraktas som jordbrukspolitik skulle det innebära stora möjligheter till generösa subventioner för bryggarna, men parlamentet skulle få ganska lite inflytande på den lagstiftning som utformades, eftersom det på jordbruksområdet endast har rätt till samråd med rådet. Om öl däremot klassas som industriproduktion, vilket ingår i konkurrenspolitiken (som är fallet i dag, till skillnad mot vin som tillhör jordbrukspolitiken), skulle det lämna obetydligt utrymme till stöd för näringen, men ge parlamentet större inflytande, eftersom det har medbeslutanderätt med rådet inom detta område. I alla faser av EU:s lagstiftningsprocess är därför frågan ständigt aktuell om under vilken artikel en viss fråga ska hanteras, och inte minst när parlamentet kommer in i bilden. När den juridiska problematiken är utagerad remitteras förslaget till ett utskott, och nu börjar den reella förhandlingen om förslaget. En rapportör utses som har till

uppgift att formulera ett utkast till reaktion på kommissionens förslag från utskottet. Eventuellt inhämtas synpunkter från utskott med närliggande frågor. Det är inte ovanligt att de partier som inte har fått rapportörsposten utser egna skuggrapportörer för att följa rapportörens arbete och komma med egna förslag. Beredningen av ett utskotts reaktion är ofta en komplicerad och omfattande process där många intressen och lobbyister hör av sig och kommissionen kallas till en eller flera utfrågningar om sitt förslag. Efter många diskussioner och turer inom utskottet, främst mellan rapportör, partiernas samordnare, partiernas ämnesspecialister och utskottets ordförande, röstar utskottet om rapportörens förslag. Sedan läggs förslaget fram för parlamentet i plenum för diskussion och omröstning och här kan diskussionens vågor gå höga. Det är inte ovanligt att utskottets förslag förkastas helt eller i delar. Parlamentets granskning kan resultera i att förslaget accepteras. I så fall innebär det att det tämligen omgående stiftas en ny lag. Det är dock vanligare att parlamentet vill se förändringar av kommissionens förslag, särskilt om det är första gången som parlamentet granskar förslaget. Om omröstningen rör ett förslag som parlamentet ser för första gången räcker det vanligtvis med enkel majoritet (av närvarande ledamöter) för att parlamentet ska kunna fatta ett beslut. Vad som händer därefter beror på vilken beslutsprocedur som stipuleras i EU-fördraget mellan parlamentet och rådet för de frågor som är under övervägande. Det finns, som nämnts, fyra huvudtyper: samråds-, samarbets-, medbeslutande- och samtyckesförfarandet. Av dessa är det samråds- och medbeslutandeförfarandet som framför allt är av intresse, eftersom de två övriga används mer sällan. När samrådsproceduren används, vilket uppskattningsvis förekommer i 40 procent av fallen, verkar parlamentets inflytande vara starkt begränsat. Då ges parlamentet endast ett tillfälle till läsning av kommissionens

E U R O P E I S K A

förslag innan rådet fattar sitt beslut, och rådet behöver inte bry sig om parlamentets yrkande på ändringar av kommissionens förslag. Men parlamentets inflytande kan vara något större än det först verkar eftersom rådet kan besluta först efter det att parlamentet har avgivit ett yttrande. Tidigare var det inte ovanligt att parlamentet förhalade sina yttranden i försök att tvinga fram löften om förändringar från rådet. Parlamentets obstruktionsstrategi har dock blivit mindre vanlig, i takt med att medbeslutandeförfarandet oftare används, även om det fortfarande kan förekomma. Domstolen har också fastställt att parlamentet inte har rätt att obstruera rådets beslutsfattande i det oändliga. Innan rådet fattar beslut är det också i vissa fall tvunget att inhämta yttranden från andra instanser, t ex ESK och/eller Regionkommittén, men dessa yttranden behöver rådet inte fästa något avseende vid. Dessa kommittéer har inte parlamentets möjligheter att obstruera eftersom det alltid finns en deadline för deras yttranden om rådet ska befatta sig med det. ESK:s och Regionkommitténs möjligheter till inflytande är desamma oavsett vilken samarbetsform som används, dvs endast rådgivande, men för parlamentet är situationen dramatiskt annorlunda om medbeslutandeförfarandet används.

U N I O N E N

167

Medbeslutandeförfarandet har blivit allt vanligare. Det är dock ett mycket mer komplicerat förfarande än samrådsförfarandet. Det finns ett par varianter på medbeslutandeförfarandet. Det som kan hända i de olika stegen varierar något beroende på vilken typ av fråga det handlar om, men schematiskt har processen följande utseende. Det börjar på samma sätt som samrådsförfarandet (inklusive eventuella yttranden från ESK och Regionkommittén). Kommissionen lägger ett förslag som går till parlamentet för en första behandling och om parlamentet accepterar kommissionens förslag tar i princip lagstiftningsprocessen slut här, under förutsättning att rådet också accepterar kommissionens förslag. Det händer faktiskt att förslag inte går längre än till de första stegen när medbeslutandeförfarandet tillämpas. Detta beror bl a på att det har blivit allt vanligare med informella överläggningar mellan rådets ordförandeskap, kommissionens tjänstemän och med företrädare för parlamentet innan beslut fattas. Dessa överläggningar, som ibland kallas för trilogen, sköts dock företrädesvis på tjänstemannanivå för rådets och kommissionens del. Det finns undersökningar som visar att sedan 2004 har 60 procent av alla lagar, när medbeslutandeförfarandet används, antagits redan efter den första läsningen och hela 80 procent i vad som kallas för "en tidig andra läsning". Denna effektivitet har gått så långt att de finns de som oroar sig för att nya EU-lagar inte får den grundliga behandling och genomlysning i parlamentet som behövs för att uppnå välbalanserade lagförslag (European Voice 2008). Det vanliga är dock att parlamentet önskar se förändringar av kommissionens förslag och i sådana situationer står rådet inför valet att anta parlamentets förslag till ändringar eller att anta en gemensam ståndpunkt där man avvisar parlamentets ändringsförslag och lägger ett eget förslag, som kan vara liktydigt med kommissionens ursprungliga eller ett som helt eller delvis avviker från det.

Figur 12 • Medbeslutandeförfarandet. (QMV = kvalificerad majoritet)

Nästa vända innebär att parlamentet i en andra be-

168

DEN

SVENSKA

P O L I T I K E N

handling tar ställning till rådets gemensamma ståndpunkt och väljer mellan tre alternativ: Antingen accepterar parlamentet rådets förslag och i så fall antas lagförslaget, eller också avvisar man förslaget helt och hållet och då faller frågan och det blir ingen ny lag. För det tredje kan parlamentet återigen begära ändringar. Om parlamentet begär ändringar kallas kommissionen in i processen igen och får yttra sig över de förslag till ändringar som parlamentet begärt innan rådet tar ställning. Om kommissionen är beredd att acceptera parlamentets ändringsförslag behövs det endast kvalificerad majoritet för att anta det, men om kommissionen går emot krävs enhällighet. Det är alltså mycket lättare för rådet att anta ett ändringsförslag från parlamentet om kommissionen instämmer. Om rådet accepterar alla föreslagna ändringar går förslaget igenom och en ny lag har antagits, om inte inkallas förlikningskommittén. Inkallandet av förlikningskommittén är en viktig brytpunkt i beslutsprocessen, ty ända fram till detta tillfälle kan kommissionen alltid dra tillbaka sitt lagförslag, men inte därefter. Förlikningskommissionen består av lika många ledamöter från parlamentet som från rådet, dvs i dag tjugosju från vardera sidan. Dessutom deltar kommissionen men saknar rösträtt. Delegationerna från parlamentet och rådet brukar i praktiken överstiga tjugofem till antalet, och förlikningskommissionen uppgår inte sällan till över hundra personer. Det säger sig självt att en sådan stor församling inte är särskilt väl lämpad för att utarbeta kompromisser, och en mindre grupp - en trojka - bestående av representanter för ordförandeskapet, för kommissionen och för parlamentet anförtros därför uppdraget att utforma ett utkast till kompromiss som sedan föreläggs förlikningskommissionen som helhet. Det är denna trojkas arbete som har varit förebild för de överläggningar (trilogen) som numera bedrivs inte bara i början av beslutsprocessen utan i alla de efterföljande stegen i dialogen mellan parlamentet och rådet.

Det räcker inte med att förlikningskommittén accepterar ett förslag för att det ska gå igenom, både parlamentet som helhet och rådet måste också acceptera förslaget - med kvalificerad majoritet i rådet och med absolut majoritet i parlamentet. De förslag som överlever den formella beslutsfasen publiceras i EU:s officiella tidning (EUT) och lagen träder därmed i kraft, varefter verkställande vidtar och frågan går över i de genomförande och implementerande faserna.

Genomförandefasen Proceduren för hur EU:s lagstiftning genomförs är komplicerad och skiljer sig på väsentliga punkter från det normala förfarandet i en nationsstat. I Sverige överlåter vanligen riksdagen till regeringen att sköta verkställandet av besluten som fattas och kontrollerar eventuellt i efterhand hur det gått med verkställandet. Rådet har emellertid ytterst sällan varit berett att låta kommissionen på egen hand sköta verkställandet av EU:s lagstiftning, och till saken hör också att det som regel är medlemsstaternas förvaltningar som utför det praktiska arbetet med att tilllämpa EU:s lagstiftning. Det förekommer visserligen att kommissionen sköter verkställandet med hjälp av sina egna tjänstemän, t ex när det gäller bekämpandet av monopol eller oligopol på den gemensamma marknaden, men i flertalet fall tillämpas ett s k kommittéförfarande. Det innebär att rådet, i många fall tillsammans med parlamentet, inrättar en kommitté för att övervaka (officiellt hjälpa kommissionen) de genomföranderegler, beslut och utvärderingsmetoder som kommissionen använder sig av för att genomföra besluten. Kommissionen lägger alltså fram förslag för en kommitté som ska yttra sig över förslaget till beslut. Denna speciella typ av kommittée kallas med en gemensam beteckning, särskilt i statsvetenskapliga sammanhang, för kommittologikommittéer för att skilja dem från andra typer av EU-kommittéer.

E U R O P E I S K A

Det finns fyra typer av kommittéförfaranden: rådgivande, förvaltande, föreskrivande och föreskrivande med kontroll. Tillämpas det rådgivande förfarandet måste kommissionen höra kommittén innan den fattar beslut och ta "största hänsyn" till vad den tycker. I klarspråk betyder detta att kommissionen efter det att kommittén yttrat sig kan driva igenom sitt förslag, även om samtliga i kommittén röstade mot förslaget. Används det förvaltande förfarandet får kommissionen igenom sitt förslag om inte en kvalificerad majoritet i kommittén röstar emot, medan det föreskrivande förfarandet innebär att kommissionen måste ha en kvalificerad majoritet bakom sig för att få igenom sitt förslag. Varje kommitté har att tillämpa ett eller flera s k kommittologiförfaranden. En kommitté består av tjänstemän från medlemsstaterna. Kommissionen är ordförande och sköter sekretariatssysslan. Medlemsstaternas tjänstemän företräder sin regering och har fått instruktioner om vad de ska tycka i olika frågor - medlemsstaterna har olika antal röster på samma sätt som i rådet. En kommitté röstar alltid om kommissionens förslag och om kommissionen inte får igenom sitt förslag går frågan tillbaka till rådet, som då har en till tre månader på sig att formulera ett annat beslut eller anta det som föreslagits av kommissionen. Misslyckas rådet med att formulera ett beslut inom stipulerad tid antas kommissionens förslag. Det är dock mycket ovanligt att ett beslut måste hänskjutas till rådet. En viktig förklaring till det är att kommissionen i det längsta undviker att låta en fråga gå till omröstning innan den är säker på att den har stöd för sitt förslag, och även medlemsstaterna ser ogärna att förslagen går tillbaka till rådet. De beslut som fattas med hjälp av ett kommittéförfarande är ofta väldigt detaljerade eller tekniskt komplicerade, och det är därför inte så lätt för rådet att fatta ett annat beslut under tidspress, som dessutom kräver tillgång på kvalificerad expertis, vilket rådet oftast saknar. En annan omständighet är att samma kommitté kan

U N I O N E N

169

besluta i frågor som regleras av mer än ett förfarande. Det är inte helt ovanligt att en kommitté på dagordningen har att först fatta ett beslut i en fråga som regleras av det rådgivande förfarandet för att under nästa punkt på dagordningen fatta ett beslut som täcks av det föreskrivande förfarandet. Vilket förfarande som ska användas i de olika frågorna är alltid fastlagt i förväg i den lagstiftning som ska tillämpas, som ministerrådet och parlamentet fattade beslut om i den föregående fasen - den formella beslutsfasen. Kommittologin är både en effektiv och konfliktfylld process. Effektiv för att den gör det möjligt för rådet att fatta rambeslut, som det är enklare att enas om, och att överlåta de svåra detaljerna till tjänstemännen under implementeringsfasen. Det konfliktfyllda märks främst i relationen till parlamentet, som aldrig har varit förtjust i principen med kommittologin. Problemet har varit att parlamentet har känt sig lurat. Parlamentet har alltid ansett att det finns en motsättning mellan att å ena sidan låta parlamentet delta i det formella beslutsfattandet, och å andra sidan inte tillåta samma deltagande i den verkställande fasen, trots att rådet (via medlemsstaterna) de facto deltar i kommittologin. Problematiken blir inte mindre av att alla vet att de politiskt relevanta frågorna ofta handlar om detaljer. Parlamentet har därför sett med skeptiska ögon på kommittologiförfarandena och redan från början antingen velat avskaffa dem alternativt krävt säte i dem. En kompromiss träffades 1999 som innebar att parlamentets ledamöter visserligen inte fick säte i kommittologikommittéerna men i stället garanterades betydande information om vilka som deltar i kommittéerna, deras dagordning, vilka beslut de fattar och hur de olika parterna har röstat. Informationen som parlamentet får registreras i ett särskilt register som är offentligt - allmänheten kan alltså ta del av samma dokument som tillsänds parlamenten. Sedan hösten 2006 kan Europaparlamentet och rådet i vissa fall motsätta sig de åtgär-

170

DEN

SVENSKA

P O L I T I K E N

der som antagits om de anser att åtgärderna överskrider de befogenheter som anges i den rättsakt som ligger till grund för beslutet, eller att åtgärderna är oförenliga med syftet eller innehållet i den tillämpade rättsakten eller utgör ett brott mot subsidiaritets- eller proportionalitetsprincipen. Om Lissabonfördraget genomförs är det dock troligt att kommittéförfarandet kommer att minska i betydelse eller helt försvinna. Det är viktigt att komma ihåg att EU:s beslutsprocess delvis är en fiktion, i realiteten är faserna starkt överlappande och i många fall är det samma personer (ofta tjänstemän från medlemsstaterna) som möts i olika kommittéer och arbetsgrupper. De frågor som ska behandlas är ofta mycket tekniska och kräver specialistkunskaper och det finns inte, särskilt i små medlemsstater, så många experter som kan en viss fråga. Därför kan det förekomma att samma svenska tjänsteman som satt med i den expertgrupp som inrättades av kommissionen för att förbereda den nya lagstiftningen även företrädde Sveriges intressen när förslaget diskuterades i någon av rådets arbetsgrupper eller kommittéer, för att till slut också sitta med i den genomförandekommitté (kommittologi) som övervakade hur kommissionen verkställde den nya lagstiftningen. Vad vi ser är alltså en beslutsprocess som är utformad för att skapa samstämmighet, vilket också är en mycket viktig del av den beslutskultur som utvecklats inom EU. Varför denna närmast desperata strävan efter konsensus, kan man undra? En stor del av förklaringen ligger i hur EU som ett system, som vill ge sken av att vara demokratiskt, är konstruerat och i vad mån denna konstruktion förmår skapa politisk legitimitet för sin maktutövning. Något som leder oss över till frågan om de eventuella bristerna i EU:s beslutssystem.

Demokratiskt underskott - myt eller verklighet? Den som är intresserad av EU:s institutioner eller beslutsprocesser stöter för eller senare på begreppet "det demokratiska underskottet" (Chryssochoou 2003). Många forskare och debattörer hävdar med stor emfas att EU lider av ett demokratiskt underskott. EU är enligt dessa förståsigpåare inte fullt ut ett demokratiskt system, om än inte så långt ifrån. Hur detta begrepp har uppkommit är höljt i dunkel, och det som är förvånande är att det okritiskt har anammats av såväl kritiker som tillskyndare av EU. Politik handlar visserligen mycket om en tävlan om att sätta sin beteckning på ett visst fenomen och därmed ge fenomenet negativ eller positiv klang för att vinna politiska poänger, men i detta fall har också en stor del av den vetenskapliga världen tämligen okritiskt accepterat beteckningen och därmed hamnat i vissa metodiska och begreppsliga svårigheter. Vad är då problemet med uttrycket det demokratiska underskottet? För det första antyder det att begreppet demokrati kan återfinnas på en glidande skala, från fullständig demokrati till diktatur. Men vem kan definiera vad som avses med fullständig demokrati eller diktatur? Dessutom får man känslan av att det inte finns någon tydlig gränslinje mellan demokrati och diktatur och hur kan vi i så fall i Sverige veta att vi har demokrati eller att Kina inte är en diktatur utan bara har ett demokratiskt underskott? Till detta kommer också frågan om hur ett demokratiskt överskott ser ut, ty kan man ha underskott på demokrati så borde man i logikens namn även kunna ha överskott. Ändå är uttrycket etablerat, även om betydelsen skiftar från en kritiker till en annan. Men som vanligt beror kritiken på vilka utgångspunkter kritikerna har, och här kan vi tala om två huvudgrupperingar av kritiker: de som vill avskaffa eller försvaga EU och de som vill stärka integrationen. De som förmodligen var först att använda uttrycket var de som vill stärka den europeiska

E U R O P E I S K A

integrationen, och särskilt de som ville stärka det parlamentariska inslaget i beslutssystemet som helhet, dvs de som vill ge mer makt till Europaparlamentet. För alla som vill utöka Europaparlamentets makt avser uttrycket i första hand att parlamentet inte har samma inflytande och makt som rådet samt att kommissionens sammansättning inte avspeglar de partipolitiska förhållandena i parlamentet. Vad dessa kritiker vill åstadkomma är en förändring som gör EU:s beslutssystem mer likt det som gäller för parlamentariska statsskick där den politiska majoritet som finns i parlamentet även avspeglar sig i exekutivens (regeringens) sammansättning och den politik som den förespråkar. Via val ska det vara möjligt för väljarna att rösta bort dem som sitter i det styrande organet (kommissionen). Men för att detta ska vara möjligt måste denna politiska majoritet och exekutiv kunna härleda sin legitimitet ur föreställningen om "ett folk" - som än så länge inte existerar i Europa. För EU-motståndarna eller de som vill minska EU:s inflytande handlar kritiken främst om den inskränkning som EU-medlemskapet innebär för ett lands suveränitet. I många fall är det inte Sveriges riksdag som formellt sett fattar beslut om nya lagar utan rådet och Europaparlamentet, som dessutom är organ som riksdagen har små möjligheter att kontrollera. Mot denna argumentering kan två invändningar göras. För det första innebär ett parlamentariskt statsskick i realiteten att lagstiftningsmakten förskjuts till förmån för regeringen, och det är ovanligt att regeringen inte får igenom sina förslag i riksdagen. Detta drag har för övrigt förstärkts ytterligare genom tillämpandet av ramlagstiftning, För det andra är alla länder beroende av varandras agerande och möjligheterna att föra en helt självständig politik på många områden är mycket begränsade, vilket särskilt gäller små länder. Kort sagt så har Sverige både förlorat och vunnit suveränitet. Men hur kan det vara möjligt? Nedanstående figur kan kanske något förtydliga resonemanget.

U N I O N E N

171

Tabell 26 • Relationen mellan formell och reell suveränitet Graden av formell suveränitet Suveränitetens reella omfattning

Stark

Svag

Liten

1

2

Stor

3

4

Med tabellens hjälp kan man hävda att Sverige har förflyttat sig från ruta ett i riktning mot ruta fyra. Före EU-medlemskapet hade Sverige en hög grad av formell suveränitet, men i realiteten var denna suveränitet begränsad till ett mindre område p g a landets utlandsberoende. När Sverige blev medlem i EU innebar det en klar minskning av den formella suveräniteten men också att en del av den reella suveränitet som tidigare hade gått förlorad genom beroendet av andra länders beslut i olika frågor åtminstone delvis återvanns. Vad medlemskapet inom EU betyder är därför att ett land tillåter andra länder att ha inflytande över de egna frågorna, men i gengäld får man inflytande över andra länders frågor. I slutänden handlar därför EU-medlemskapet mycket om hur man värderar mer eller mindre formell suveränitet i förhållande till informell suveränitet. Det är ofrånkomligt att den politiska legitimiteten är en svår fråga för EU:s beslutsapparat. På vad bygger man sina maktanspråk när det inte finns ett folk att hänvisa till? Det är också ur detta problem som vi kan härleda viljan till konsensusskapande. Legitimiteten inom EU uppstår dels via systemets inputsida - man får så många som möjligt att stödja ett beslut, vilket i sin tur gör det möjligt att hänvisa till att alla som kan något om en viss fråga tycker att lösningen är bra, i stället för att hänvisa till en styrande majoritet. Dels bygger EU:s legitimitet på outputsidan. EU var från början tänkt som ett elitprojekt. Genom att koppla ihop de styrande eliterna, i första hand i Tyskland och i Frankrike, skulle risken för

172

DEN

SVENSKA

P O L I T I K E N

nya världskrig minska och dessutom skulle ekonomisk utveckling främjas. Och så länge man kunde visa för medborgarna att samarbete lönade sig, trodde man att de inte bekymrade sig så mycket om hur beslutsprocessen såg ut och än mindre om de som medborgare kunde påverka besluten. Men i takt med att beslutsfattandet expanderade till fler och fler områden där det inte alltid är lika lätt att visa att alla vinner på samarbete, blev det allt svårare att bygga legitimiteten på vad som kommer ur beslutsprocessen (se Scharpf 1999). Dessutom var det inte alltid så lätt att föra i bevis att besluten ledde till så goda resultat som man hade förväntat sig. Freden och demokratin i Europa förefaller visserligen stabilare än på mycket länge och många relativt fattiga länder i Europa har fått det bättre, men den ekonomiska tillväxten i USA är fortfarande oftast något bättre än Europas och i vissa fall leder gemenskapspolitiken t ex på jordbrukets område snarare till att situationen för tredje världen försämras. Men detta är knappast något som har med det demokratiska underskottet att göra utan handlar mer om att få medborgarna att utsträcka sin solidaritet till att omfatta även länder utanför EU - en nog så trög process som det verkar.

Referenser Blomgren, Magnus & Torbjörn Bergman (2005) EU och Sverige - ett sammanlänkat statskick Malmö: Liber Bomberg, Elizabeth & Alexander Stubb (red) (2003) The European Union: How does it work Oxford: Oxford University Press Bulmer, Simon & Christian Lequesne (red) (2005) The Memher States of the European Union Oxford: Oxford University Burley, Anne-Marie & Walter Mattli (1993) "Europé Before the Court: A political Theory of Legal Integration" International organisation 47/1 41-76 Christiansen, Thomas (2006) "The Council of Ministers" i Jeremy Richardson (red) 2006 European Union. Power and policy-making Abingdon: Routledge, third edition Chryssochoou, Dimitris N (2003) "EU Democracy and the democratic deficit" i Michelle Cini (red) European Union Politics Oxford: Oxford University Press Cini, Michelle (1996) The Commission Leadership. Organisation and culture in the EU administration Manchester: Manchester University Press Cini, Michelle (red) (2004) European Union Politics Oxford: Oxford University Press Corbett, Richard, Francis Jacobs & Michael Schackleton (2005) The European Parliament London: Johan Harper Publishing, sixth edition Dimitrakopoulos, Dionyssis G (2004) The changing European Commission Manchester: Manchester University Press Dinan, Desmond (2004) Europé Recast. A History of European Union Hampshire: Palgrave MacMillan

E U R O P E I S K A

Edwards, Geoffrey & David Spence (red) (1997) The European Commission London: Cartermill International Egeberg, Mörten (2004) "The European Commission" i Michelle Cini (red) (2004) European Union Politics Oxford: Oxford University Press European Voice (2008) "MEPs' quick-deal concerns. Deputies fear that co-decision deals with the Council lead to poorer quality legislation", 17-23 January Fritz, Maria och Jörgen Hettne (2006) Sverige inför rätta. Kontrollen av medlemsstaterna i Europeiska unionen Stockholm: Sieps 2006:3 Haas, Ernst B (1958) The Uniting of Europé: Political, Social and Economic Forces 1950-57, Stanford CA: Stanford University Press Hayes-Renshaw, Fiona (2002) "The Council of Ministers" i John Peterson & Michael Shackleton (2002 The Institutions of the European Union. Oxford: Oxford University Press Hayes-Renshaw, Fiona & Helen Wallace (1997) The Council of Ministers London: MacMillan Press Hix, Simon (1999) The Political System of the European Union London: MacMillan Press Hooghe, Liesbet & Gary Marks (2001) Multi-level Governance and European Integration Oxford: Rowman 8c Littelfield Jerneck, Magnus & Janerik Gidlund (2001) Komplex flernivådemokrati. Regional lobbying i Bryssel Malmö: Liber Larsson, Torbjörn (2003) Precookingin the European Union Stockholm: ESO Ministry of Finance Ds 2003:16 Lewis, Jeffrey (2004) "The Council of the European Union" i Michelle Cini (red) European Union Politics Oxford: Oxford University Press

U N I O N E N

173

Lindberg, Leon (1963) The Political Dynamics of European Integration Stanford: Stanford University Press Melin, Mats & Göran Schäder (2004) EU:s konstitution. Maktfördelningen mellan den europeiska unionen, medlemsstaterna och medborgarna. Sjätte upplagan Stockholm: Norstedts Mitrany, David (1948) "The Functional Approach to World Organisaton", Internationel Affairs 24 (3) Moravcsik, Andrew (1993) "Preferences and Power in the European Community: A liberal Intergovernmentalist Approach", Journal of Common Märket Studies 31/4 Moravcsik, Andrew (1998) The Choice for Europé: Social Purpose and State Power from Messina to Maastricht London: UCL Press Nergelius, Joakim (2004) EU:s nya grundlag-från maktbalans till rådsdominans. I En konstitution för Europa? Reflektioner Stockholm: SIEPS 2004:3-7 Nugent, Neill (2003) The Goverment and Politics of the European Union Hampshire: Palgrave MacMillan fifth edition Peterson, John & Elizabeth Bomberg (1999) Decisionmaking in the European Union London: MacMillan Press Peterson, John & Michael Shackleton (2002) The Institutions of the European Union Oxford: Oxford University Press Richardson, Jeremy (red) (2006) European Union. Power and policy-making Abingdon: Routledge, third edition Rosamond, Ben (2000) Theories of European Integration London: MacMillan Press

174

DEN

SVENSKA

P O L I T I K E N

Scharpf, Fritz (1999) Governing in Europé. Effective and Democratid Oxford: Oxford University Press Schout, Adriaan (1998) "The Presidency as Juggler. Managing Conflicting Expectations" Eipascope 2/1998 Maastricht: European Institute of Public Administration Sherrington, Phillipa (2000) The Council of Ministers. Politieal Authority in the European Union London: Pinter Tallberg, Jonas (2003) "The Agenda-shaping Powers of the EU Council Presidency" Journal of European Public Policy Vol. 10, No 1:1-19 Thorhallson, Baldur (2000) The Role of Small States in the European Union Aldershot: Ashgate Wallace, Helen, William Wallace & Mark Pollack (2005) (red) Policy-making in the European Union Oxford: Oxford University Press, fifth edition

5

Statsförvaltningen Alla statsskick har delvis unika drag. Det som främst skiljer Sverige från många andra länder i världen är hur statsförvaltningen är organiserad. I vårt land är ministerstyre i princip förbjudet och den centrala statsförvaltningen är tudelad i departement och myndigheter, och myndigheterna är enligt konstitutionen tillförsäkrade viss autonomi vid verkställandet av regeringens och riksdagens beslut. Mycket av beredningen av regeringens förslag till reformering av den förda politiken sker i former utanför departementen och myndigheter i statliga kommittéer, som är organisatoriskt fristående i förhållande till regeringen. Sverige har också en jämförelsevis stor offentlig sektor, störst på den kommunala nivån, som i betydande utsträckning verkställer den statliga politiken på regional och lokal nivå. Hur den statliga förvaltningen är uppbyggd och fungerar och hur den har växt fram över tiden beskrivs i detta kapitel. Särskild tonvikt har lagts på vilka styrproblem och legitimitetsproblem som förvaltningsorganisationen ger upphov till i ett demokratiskt statsskick, som det svenska, men också vilka fördelar som finns.

Alla demokratiska och parlamentariska statsskick skiljer sig i praktiken åt och det finns inte någon riktig modell för hur en demokrati ska organiseras. I många fall finner man inslag som kanske inte riktigt passar in i idealbilden av en demokrati. Ett område där Sverige avviker från den vanliga parlamentariska modellen är den centrala statsförvaltningen. Men innan vi går in på det kan det vara värt att något fundera över vad en statsförvaltning är för något och vilka uppgifter den ska utföra.

Politik och byråkrati De politiska organen, i första hand riksdagen och full-

mäktigeförsamlingarna, behöver ett maskineri som omsätter besluten i praktisk handling - förvaltningen. Vår tids både kanske förste och främste förvaltningsforskare, Max Weber, beskrev i början av 1900-talet vad han uppfattade som den ideala formen av en organisation, nämligen en byråkrati. Utmärkande för en byråkrati är att den är starkt specialiserad och att den styrs och hålls samman av hierarki och präglas av formalism. Med hierarki avses att en anställd inte ensam har rätt att fatta beslut utan måste svara för sitt agerande inför en chef. Formalism innebär att det finns regler för hur en anställd ska hantera olika frågor. Ordet byråkrati står således för en kontroll av att de anställda inte fattar be-

176

DEN

SVENSKA

P O L I T I K E N

slut eller agerar efter eget gottfinnande, och byråkratier återfinns i både privata och offentliga organisationer. Men begreppet förknippas oftast med något negativt, t ex krångel och/eller att det tar lång tid innan beslut fattas och inte som det ideala sättet att organisera en verksamhet. Denna kritik brukar särskilt ofta drabba den offentliga förvaltningen. Det kan dock vara värt att peka på att den tid som beslutsfattandet tar, eftersom tjänstemännen måste kontrollera att de har följt alla regler och konsulterat sina chefer, är ett utslag av att medborgarnas rättssäkerhet ska kunna garanteras och enskilda individer behandlas lika. Det finns också en annan sida av myntet och forskare som Niskanen (1971) och Downs (1967) har påtalat hur byråkratin i den offentliga sektorn leder till tröghet och försiktighet bland tjänstemännen. Detta till skillnad mot hur "the economic man" kan agera i det privata näringslivet, där vinstintresset alltid motiverar ett visst riskstagande. "The administrative man" blir ofta en riskminimerare och genom att hänvisa till att regelverket har följts, liksom chefernas instruktioner, kan tjänstemännen legitimera sitt handlande när de utsätts för kritik. Att verkställa beslut är dock aldrig en enkel, mekanisk eller okontroversiell process. Förvaltningens interna processer och dess relation till omgivande intressen handlar lika mycket om politik som dragkampen på den formellt beslutsfattande arenan. Inte ens USA:s president kan vara säker på att de instruktioner han ger till det militära försvaret verkligen omsätts ute på fältet, vilket bl a president Kennedy fick klart för sig under Kuba-krisen i början av 1960-talet. Han trodde t ex att de raketer som hade utplacerats i Turkiet och riktats mot dåvarande Sovjetunion sedan länge var nedmonterade, något han hade gett order om långt innan Kuba-krisen var ett faktum, men till Kennedys förvåning fanns de kvar.1

Se Allison 1971.

Den av Weber beskrivna ideala förvaltningen är svår att realisera i praktiken, allra helst som den dessutom ska kunna kontrolleras av dem som styr landet. Och lägger vi sedan till att förvaltningen ska göra det på ett så effektivt sätt som möjligt, blir det riktigt problematiskt. Merparten av den verksamhet som bedrivs av den offentliga förvaltningen syftar ju inte till ekonomisk vinning, men trots detta kostar den pengar och god hushållning med begränsade ekonomiska resurser är därför alltid nödvändig. Den ständiga frågan blir därför hur man åstadkommer ett effektivitetstryck i organisationer som inte drivs av vinstintressen och som inte är utsatta för konkurrens. Till detta kommer, vilket ofta glöms bort, att förvaltningen inte bara har en genomförande och en administrerande funktion - den fungerar också som rådgivare åt de styrande. Det ankommer på förvaltningen att medverka till att den förda politiken på olika områden förändras. De politiker som styr ett land är ofta att betrakta som gäster på besök hos verkligheten, därför att efter nästa val kan de vara borta eller sitta i opposition. Tjänstemännen däremot, som oftast är rekryterade efter opolitiska kriterier, sitter kvar och skaffar sig vanligen stor kunskap om de frågor som de ansvarar för - en kunskap som politikerna behöver för att kunna förverkliga sina idéer och lösa de samhällsproblem de möter. Förvaltningen blir därför en viktig mötesplats för politiker och tjänstemän och hur förvaltningen är organiserad påverkar utfallet av detta möte. I alla demokratiska statsskick har tjänstemännen, i sin roll både som rådgivare till politikerna när det gäller utformningen av politiken och som verkställare av politiken, ett mycket stort inflytande på hur ett land styrs. Professorn i statsvetenskap, Daniel Tarschys, har t ex påpekat att det ibland verkar som om statsskicket snurrar baklänges i och med att det är tjänstemännen som kommer upp med idéer om hur

S T A T S F Ö R V A L T N I N G E N

politiken ska revideras på olika områden, medan det sedan blir politikernas ansvar att förklara för allmänheten varför denna nya politik är bra och nödvändig. Men hur makten egentligen är fördelad mellan politiker och tjänstemän är ofta en subtil och komplicerad fråga. Svaret är inte nödvändigtvis att den ena parten alltid dominerar över den andra - vilket inte minst den svenska förvaltningen är ett tydligt exempel på.

Offentlig sektor och myndigheter En politiskt kontroversiell och ofta omdebatterad fråga är den offentliga sektorns storlek. Åsikterna går ordentligt i sär om huruvida den är för stor eller för liten, och om den fungerar bra eller inte. Men hur stor är då den offentliga sektorn? Svaret beror på hur man väljer att definiera begreppet offentlig sektor. Här följer några exempel. • Antalet sysselsatta inom stat, landsting och primärkommuner • De offentliga utgifternas andel av BNP • Antalet regler och förordningar • Verksamhetsformen Den offentliga sektorns storlek i antalet sysselsatta brukar anges till omkring 30 procent av det totala antalet sysselsatta enligt Premfors m fl (2003). Osäkerheten beror på att det kan vara svårt att fastställa om en person är anställd inom den offentliga sektorn. Till vilken kategori hör t ex de som arbetar inom statliga företag (cirka 3,4 procent) eller företag som delvis ägs av staten (halvstatliga bolag)? En person kan också vara anställd av ett privat företag som får alla sina uppdrag från statliga organ. Vissa arbetar halvtid eller deltid, osv. Otvetydigt är att antalet anställda har ökat det senaste decenniet, främst inom den kommunala sektorn. Inom den statliga sektorn har däremot antalet anställda faktiskt minskat under samma period. Den största delen av offentligan-

177

ställda återfinns numera inom den kommunala sektorn (26 procent) och staten står endast för cirka 5 procent, dvs runt 200 000 helårsanställda. De offentliga utgifternas andel av BNP brukar anges till omkring 60 procent, dvs mer än någonsin tidigare och mer än i andra länder. Många ekonomer har varnat för denna expansion och ser den som ett hot mot den ekonomiska tillväxten. Kritiken är inte ny - ända sedan 1800-talet har tongångarna varit likartade och redan när den offentliga sektorn slukade endast 20 procent av BNP höjdes de första varnande pekfingrarna. Ett annat sätt att se på den offentliga sektorns storlek är att betona hur alla lagar och förordningar inskränker den enskildes rörelsefrihet. Men med ett sådant synsätt är det långt ifrån säkert att man vid en historisk jämförelse kommer fram till att den offentliga sektorn har ökat i omfattning. Frågan är nämligen om inte styrningen av folket var starkare förr. Genom kyrkan, som kontrollerades av staten, utövades ett betydande mått av kontroll, och den styrambitionen gick mycket längre än den gör i dag - prästerna var t o m intresserade av hur folk tänkte. Det var också kyrkan som höll reda på det svenska folket genom sitt ansvar för kyrkobokföringen (folkbokföringen), en uppgift som fördes över till skattemyndigheten först 1991. En annan svårighet med jämförelser bakåt i tiden är att mycket av den offentliga verksamheten förr bedrevs på frivillig väg. Detta arbete utfördes efter arbetstiden och ofta utan ersättning. Men även i dag uppstår svårigheter om vi försöker definiera den offentliga sektorn efter dess verksamhetsformer. Organisationer, privata bolag och enskilda individer kan ju alla utföra förvaltningsuppgifter. Ska t ex inte den vård som ges via privata sjukinrättningar klassas som offentlig? Den största delen av kostnaderna belastas ju av skattemedel, även om vårdinrättningen ägs av privatpersoner. Att avgöra storleken på den offentliga sektorn är svårt. Därför är det vanskligt att säga något om hur den har

178

DEN

SVENSKA

P O L I T I K E N

utvecklats under årens lopp. Tre drag framträder dock klart: • Ökad omfattning av traditionella uppgifter • Nya typer av arbetsuppgifter • Förändrade organisationsformer Vid en historisk tillbakablick är det tydligt hur mycket den svenska offentliga sektorn växt inom sina traditionella områden - skolan, sjukvården, socialvården, skatteuppbörden, polisväsendet, domstolsväsendet. Försvaret utgör möjligen ett undantag som under senare år fått vidkännas kraftiga nedskärningar. Den offentliga sektorn har dessutom expanderat in på nya områden. I dag faller verksamhet som barnomsorg, konsumentrådgivning, bilprovning och miljöplanering helt naturligt inom ramen för förvaltningen. Ett snävare begrepp än offentlig sektor är myndighet och detta begrepp förknippas ofta med någon form av auktoritativ maktutövning. Vad som menas med myndighet är inte heller så lätt att reda ut, men det vanliga är att man talar om tre typer: regeringen, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna. Alla organ inom den offentliga sektorn är därför inte myndigheter - ett förhållande vi ska återkomma till.

Den tudelade förvaltningen Den svenska förvaltningen består av tre nivåer. På den centrala nivån har vi regeringen, dess kansli (Regeringskansliet) och de centrala förvaltningsmyndigheterna. Regeringen har till uppgift att styra riket, heter det i regeringsformen. Denna styrande funktion brukar ses som en restfunktion i vilken det ingår allt som inte är lagstiftning, beskattning, budgetreglering, förvaltning och rättskipning. Regeringens dominerande ställning i statsskicket märks bl a genom att den är främste förslagsställare till riksdagen av nya lagar och utformningen av den årliga budgeten. Regeringens andra funktion är att

den har det högsta ansvaret för att verkställa riksdagens beslut och i övrigt leda förvaltningens verksamhet. En tredje tillkom efter 1995 - att företräda Sverige i EU. Det ingår också att företräda Sverige och svenska intressen i förhållande till andra länder och i olika internationella organisationer. I vissa fall kan riksdagen delegera sin lagstiftningsrätt till regeringen, vilket framför allt gäller områden där ibland mycket snabba beslut måste fattas, t ex på det ekonomiska området. Det är framför allt på central nivå som vi hittar de största skillnaderna mellan hur förvaltningen är organiserad i Sverige jämfört med andra parlamentariska stater. I toppen på förvaltningshierarkin i Sverige finns regeringen som är kollektivt ansvarig för i stort sett alla beslut den fattar. I andra parlamentariska system är regeringen endast kollektivt ansvarig för större beslut, medan enskilda ministrar på eget ansvar inför parlamentet i regeringens namn fattar mindre och administrativa beslut, s k ministerstyre. 1 Sverige är ministerstyre inte tillåtet och regeringsformen är mycket tydlig på den punkten. Av regeringsformens sjunde kapitel tredje paragrafen framgår att: Regeringsärenden avgörs av regeringen vid regeringssammanträde. Regeringsärenden som gäller verkställighet inom försvarsmakten av författningar eller särskilda regeringsbeslut kan dock, i den omfattning som angives i lag, under statsministerns överinseende avgöras av chefen för det departement till vilket ärendena hör. Några få undantag från principen om kollektivt beslutsfattande finns, i första hand när det gäller Försvarsdepartementet, Utrikesförvaltningen och departementens interna organisation. En svensk regering fattar trots detta cirka 8 000 kollektiva beslut under ett år och ett enskilt statsråd högst några hundra. I andra länder gäller snarast de omvända proportionerna. Men intressant

STATSFÖRVALTNINGEN

nog har antalet anställda ökat kraftigt under senare decennier i regeringskansliet, trots att antalet beslut har minskat. Hur kan det komma sig? Förklaringen ligger i att många beslut som regeringen fattar inte är klassificerade som regeringsbeslut, t ex informationsutbyte med andra myndigheter, brevsvar, instruktioner till möten i internationella organisationer, inbjudningar osv. Den totala ärendemängden har ökat från drygt 69 500 år 1996 till drygt 83 400 år 2005 (Premfors och Sundström 2007 s 63-64). En annan skillnad är att en svensk regering fattar betydligt färre beslut än andra länders regeringar. En viktig förklaring till det är att den svenska centrala statsförvaltningen är delad i två delar, å ena sidan regeringen och Regeringskansliet, å den andra de statliga förvaltningsmyndigheterna. Flertalet av de beslut som formellt sett fattas av en minister i en ministerstyrd förvaltning fattas i Sverige av en myndighet som har viss autonomi visavis regeringen. En annan förklaring är att mycket av det utredningsarbete som i ministerstyrda förvaltningar sköts av ministerier i Sverige utförs av statliga offentliga utredningar som är organisatoriskt fristående från regeringen och Regeringskansliet. Figur 13 är ett försök att illustrera hur det hela är organiserat. Förvaltningsmyndigheterna och statliga offentliga utredningar (formellt sett är varje utredning att betrakta som en myndighet) lyder alla under regeringen som kollektiv men sorterar under ett departement. De formella beslut som styr myndigheternas verksamhet måste alltså fattas av regeringen, medan de löpande kontakterna och informationsutbytet med regeringen sköts via ett departement eller något av dess statsråd. I strikt formell mening finns det inte ministrar eller ministerier i Sverige, med undantag för utrikesministern och utrikesdepartementet. Det senare är organiserat ungefär som i andra länder. Vi har i stället statsråd

2

179

Figur 13 • Den centrala statsförvaltningen

och departement, men i realiteten är det mer en fråga om skillnad i titlar än en reell skillnad i förhållande till andra parlamentariska system och i dagligt tal kallas ett svenskt statsråd ofta för minister. På 1800-talet var det viktigt med titulaturen och få saker kunde få de Bernadottska kungarna på så dåligt humör som om någon kallade kungens rådgivare ministrar i stället för statsråd. Ty för kungen stod titeln minister för en typ av rådgivare som härledde sin legitimitet ur och hade sin lojalitet mot den politiska majoritet som fanns i parlamentet och inte från majestätet själv, dvs ministerstyre och parlamentarism, och detta statsskick bekämpade de svenska kungarna under 1800-talet med näbbar och klor. Det intressanta är att ministerstyre anses som något oönskat och den minister som försöker fatta beslut utan sina kollegors godkännande kan snabbt få ta sin hatt och gå. Justitieminister Anna-Greta Leijon är kanske det bästa exemplet på hur ett statsråd tvingats avgå på grund av att hon utövade vad som uppfattats som ministerstyre. Bakgrunden var följande. Polisens efterspaningar efter statsminister Olof Palmes mördare hade varit resultatlösa. En gammal bekant och f d medarbetare till Anna Greta Leijon, Ebbe Carlsson, fick tips om att MI62 i Storbritannien hade upplysningar som kunde bidra till att mordet klarades upp. Ebbe Carlsson var vid

MI6 är Storbritanniens motsvarighet till USA:s CIA, dvs MI6 är den organisation som ansvarar för Storbritanniens spioneri på andra länder.

180

DEN

SVENSKA

P O L I T I K E N

denna tidpunkt förlagschef men hade länge bedrivit s k privatspaning i Palmemordet, i samarbete med polisen. Justitieministern och polisledningen och möjligen också statsministern var införstådda med vad Carlsson höll på med, rikspolischefen hade t o m gett honom livvaktsskydd. Den huvudteori som Carlsson drev var att Palme hade blivit mördad av PKK3 på uppdrag av Irans regering, och möjligen kunde också den svenska säkerhetspolisen ha varit inblandad genom sin passivitet. Smått fantastiska tankar kan man tycka, så här i efterhand. Men Ebbe Carlsson hade mycket goda kontakter in i ledningen av det socialdemokratiska partiet, polisledningen och säkerhetspolisen och han hade lyckats övertyga dem om teoriernas betydelse. Inför besöket i Storbritannien behövde dock Ebbe Carlsson ett rekommendationsbrev, vilket justitieministern utfärdade. Tidningen Expressens journalist Per Wendel fick nys om historien och ville få bekräftat om brevet verkligen existerade - det verkar t o m som om tipset om brevet kom från Ebbe Carlsson själv - och stort rabalder följde. Att ett brev betyder så mycket har väl sällan stämt så väl som just i detta fall. Problemet med brevet var minst tvåfalt. För det första får ju inte ett svenskt statsråd fatta beslut i eget namn och här saknade justitieministern otvetydigt ett regeringsbeslut som sanktion för sitt agerande. Regeringens övriga ledamöter och, som det sedan visade sig, även ledande tjänstemän i justitiedepartementet var helt ovetande om brevets existens innan massmedierna fick kännedom om det. Justitieministern hade agerat på egen hand och därmed brutit mot förbudet mot ministerstyre. Problemet var inte själva utfärdandet av brevet eller att en privatperson fick i uppdrag att bedriva efterforskningar i Palmemordet, utan det sätt på vilket beslutet fattats. Regeringen har visserligen rätt att delegera s k förvaltningsuppdrag till privatpersoner eller organisationer, vilket också har skett från tid till annan, men det måste vara regeringen, inte ett enskilt 3

statsråd som fattar beslut om en sådan åtgärd. För det andra, vilket något motsäger det tidigare påståendet att regeringen skulle ha kunnat utfärda detta brev, gav brevet intryck av att regeringen försökte lägga sig i (även om Carlsson och polisen samarbetade) hur den svenska polisen bedriver en brottsutredning - något som också är förbjudet enligt svensk lag. Åklagarna hade också synpunkter, när de väl blev underrättade om vad som pågick, på det lagliga i att låta Ebbe Carlsson ta del av hemligstämplat material. Sammanfattningsvis verkade det som om justitieministern med ett enda beslut lyckats bryta mot två av de mest fundamentala paragraferna i vårt statsskick, och det var därför inte särskilt märkligt att den politiska oppositionen vädrade morgonluft och aviserade en misstroendeomröstning mot justitieministern. Den sittande regeringen var, under ledning av Ingvar Carlsson, en minoritetsregering och beroende av stöd från vänsterpartiet i händelse av misstroendeomröstning. Vänsterpartiet förklarade att man inte tänkte stödja regeringen i denna fråga, varför Leijon avgick självmant innan någon omröstning i riksdagen kunde genomföras. Ebbe Carlsson-affären fick sedan ett eget efterspel med omfattande KU-utfrågningar och granskningar. I slutänden avgick såväl rikspolischefen som chefen för säkerhetspolisen, men Leijon var det enda statsråd som tvingades lämna regeringen. Den märkliga tudelningen av den centrala statsförvaltningen och förbudet mot ministerstyre har sina rötter långt bak i tiden. De flesta länder övergick till en form av ministerstyrd förvaltning under 1700-talet eller början av 1800-talet, men i och med 1809 års regeringsform återgick Sverige till den ordning som hade stadfästs redan i 1719/20 års regeringsform och som delvis hade satts ur spel under frihetstiden och genom Gustav III. I mångt och mycket var konstruktionen med en tudelad statsförvaltning ett sätt att tillfredsställa både dem som 1809 vil-

PKK är stämplad som en kurdisk terroristorganisation enligt EU:s förteckning över terroristorganisationer.

S T A T S F Ö R V A L T N I N G E N

le begränsa den personliga kungamakten och dem som var motståndare till parlamentarism. Myndigheter som var fristående från ett statsråds direkta inflytande kunde inte utnyttjas lika lätt av regenten för att styra riket och därmed åsidosätta riksdagen. Å andra sidan kunde inte statsråden ställas till svars inför riksdagen för de beslut som myndigheterna fattade i eget namn. Två egentligen oförenliga ståndpunkter, de som försvarade den personliga kungamakten och de som ville införa parlamentarism, kunde båda finna attraktiva drag i konstruktionen med en dualistisk statsförvaltning.

Regeringen och Regeringskansliet Grunderna till dagens organisering av regeringen och Regeringskansliet lades i huvudsak fast 1840. Då genomfördes en reform som i mycket var en reaktion mot missförhållandena i föregående regeringars arbetssätt. Förändringarna syftade till att stärka statsrådens position och motverka den inre splittring som tidigare funnits i regeringskretsen. Denna förändring påhejades av både dem som var emot och av dem som var för en stark kungamakt. Reformen innebar att kungens rådgivare inskränktes till tio statsråd, varav sju var departementschefer och tre konsultativa statsråd. Av de sju departementscheferna hade två i sina titlar uttrycket statsminister - justitiestatsminister och utrikesstatsminister. De tre konsultativa statsråden saknade egna departement, men de skulle granska de andra statsrådens verksamhet juridiskt och administrativt. Med vår tids terminologi kan man säga att en typ av matrisorganisation inrättades genom att statsråden delvis fick överlappande ansvarsområden. De konsultativa statsrådsposterna skräddarsyddes för personer med juridisk utbildning. Deras verksamhet var inriktad på att främja rättssäkerheten, dvs se till att regeringen i sitt beslutsfattande inte bröt mot författningen eller annan juridisk praxis, och att administrativt effek-

181

tiva former valdes när besluten skulle genomföras. Beteckningen konsultativt statsråd försvann officiellt med 1974 års regeringsreform, men i realiteten försvann juristkonsulterna långt tidigare. De sju departementen, Utrikes-, Civil-, Finans-, Ecklesiastik-, Lantförsvars-, Sjöförsvars- och Justitiedepartementen, var redan från början mycket små. I mitten av 1800-talet hade endast 94 personer ordinarie tjänster i Regeringskansliet och 405 var anställda i ämbetsverken. Till detta kom visserligen ett antal personer som hade tjänst som extra ordinarie tjänstemän, men förvaltningen var ändå mycket liten. Statsrådets närmaste man i departementet var expeditionschefen, och till sin hjälp hade han en handfull personer för att hantera departementets ärenden. De svenska regeringarna har under det senast decenniet varierat mellan tjugo och tjugotvå (under kortare perioder har det varit färre) statsråd, men antalet departement har varit betydligt färre, nio till tolv, vilket inneburit att många departement är uppdelade på två eller flera statsråd. Det förekommer också att ett statsråd kan ha ansvaret för frågor som tillhör två eller flera departement. Av regeringsformen framgår det att vissa statsråd har titeln departementschef medan andra kallas biträdande statsråd. I realiteten är det ingen större skillnad mellan de två kategorierna, departementschefen är ansvarig för departementets inre administration men har i övrigt inget formellt inflytande över de frågor som de biträdande statsråden ansvarar för. Systemet med s k juniorministrar som finns i många länder existerar inte i Sverige. Statsministern kan utse ett av statsråden till vice statsminister, men om han inte gör det blir det statsråd som suttit längst ersättare för statsministern vid dennes frånvaro. Den person som utses till vice statsminister har på senare år givits vissa samordningsuppgifter och ibland ansvaret för speciella frågor. Vice statsministern Bosse Ringholm i Göran Perssons regering 2005 hade ansvaret för samordning av EU-frågor, idrottsfrågor

182

DEN

SVENSKA

P O L I T I K E N

samt författnings- och valfrågor. Maud Olofsson, centerpartiets ordförande, utnämndes inte bara till näringsminister utan även till vice statsminister 2006. Tabell 27 • Antalet statsråd och departement sedan 1840 År

Antal statsråd

Antal departement

1840-1900

10

7

1900-1920

11

8

1920-1939

12

9

1939-1945

13-16

10

1945-1957

16

10-11

1957-1969

15-18

11-12

1969-1976

19

12-13

1976-1978

20

14

1978-1979

19

14

1979-1981

21

14

1981-1982

18

14

1982-1987

20

12

1987-1990

21

13

1990-1991

22

13

1991-1994

21

13

1994-1996

22

13

1996-2006

19-22

2006-

22

9-12 13

Inrättandet och avskaffandet av departement var länge omgärdat med vissa restriktioner. Det krävdes bl a beslut av riksdagen, vilket gjorde det besvärligt för regeringen att ändra departementsindelningen. Regeringsformen från 1974 ändrade detta och i dag har statsministern tämligen fria händer att organisera Regeringskansliet

efter eget huvud. Det har också blivit betydligt vanligare att möblera om i departementen, inte enbart i samband med regeringsskiften. En begränsning finns dock kvar; det är riksdagen som anslår de ekonomiska resurserna, men de anslås numera som en klumpsumma. Tabell 27 visar att det har blivit allt fler statsråd men inte fler departement. Särskilt statsminister Göran Persson verkade föredra att skapa ett eller ett par stora departement i stället för flera små. Den svenska statsministern har inget eget departement, som t ex den tyska förbundskanslern, utan ett kansli som kallas Statsrådsberedningen, i vilket det i första hand ingår politiskt utsedda personer som hjälper statsministern på olika sätt. De senaste tio åren har det varit vanligt att vice statsministern saknat eget departement och därför varit placerad i Statsrådsberedningen. Det tog lång tid innan statsministern fick ett eget kansli. Statsministerämbetet inrättades 1876 och i samband därmed avskaffades titlarna justitie- och utrikesstatsminister. Vid denna tid var det ganska ovanligt att man hade ett officiellt inrättat statsministerämbete i andra länder. Justitiestatsministern fungerade i praktiken före 1876 ofta som regeringens ordförande, om inte kungen eller någon annan från kungahuset var närvarande. Den förste som innehade statsministerämbetet blev den dåvarande justitiestatsministern Louis De Geer. I och med att man beslöt att utse en särskild justitieminister etablerades en tradition som innebar att statsministern vanligen hade position som konsultativt statsråd i regeringen, dvs saknade eget departement. Inrättandet av statsministerämbetet innebar därför inte att antalet statsråd ökade. Såväl anhängare av som motståndare till den personliga kungamakten knöt förhoppningar till att statsministerämbetet skulle verka för deras sak, men i praktiken kom det bara att innebära ett av många små steg mot parlamentarismens genomförande. Statsministerns möjligheter att verka för en förbättring av regeringens inre sammanhållning och samord-

S T A T S F Ö R V A L T N I N G E N

ning motverkades av att det inte knöts några administrativa resurser till ämbetet. Tage Erlander hade under sina första år vid makten i slutet på 1940-talet inte mer än en vaktmästare och en skrivmaskin till sin hjälp. Detta förhållande förändrades så småningom, bl a till följd av skandalerna som följde i spåren på avslöjandet av spionen Stig Wennerström. I mitten av 1960-talet visade det sig att den svenska säkerhetspolisen sedan länge hade bevakat en av den tidens kanske största spioner i Sverige. Denna övervakning hade försvarsministern och en del andra statsråd informerats om, men inte statsministern. Denna brist i den interna kommunikationen inom regeringen blev det som legitimerade uppbyggnaden av Statsrådsberedningen. Ett mindre och mer informellt kansli hade dock funnits sedan 1950-talet. Organiseringen av Statsrådsberedningen har skiftat under årens lopp, men redan från början var enheten delad i två delar. Den ena bestod av personer som hade rekryterats efter vanliga tjänstemannakriterier, medan den andra bestod av politiskt rekryterad personal. Inom den första delen inrättades på 1980-talet en mindre enhet som främst skulle granska regeringens texter i språkligt och juridiskt hänseende. Denna enhet, som bestod av jurister och språkvetare, leddes av en rättschef men 1991 flyttades den språkliga verksamheten till Justitiedepartementet. Den politiskt rekryterade delen av Statsrådsberedningen sönderfaller i sin tur i två delar, en för yttre politisk verksamhet och en för inre politisk samordning i Regeringskansliet. Till sitt förfogande har statsministern ett begränsat antal personer med uppgiften att hålla honom informerad om vad som tilldrar sig av politiskt intresse inom andra departements och statsråds ansvarsområden. Den yttre, politiska grenen, sysslar med att skriva tal, svara på brev till allmänheten, hålla kontakter med organisationer, andra länder, riksdagen, m m. Det är inga vattentäta skott mellan dessa två grenar. De som sysslar med inre politisk samordning kan också ha uppgifter som berör den yttre verksamheten och vice versa.

183

En eller flera statssekreterare leder verksamheten inom Statsrådsberedningen. Sedan 2005 är en särskild enhet knuten till Statsrådsberedningen för samordning av EU-frågorna, och redan på 1990-talet inrättades en enhet med ansvar för mera övergripande och principiella EU-frågor. Under statsministern lyder också förvaltningsavdelningen, som ansvarar för personal och lönefrågor samt allmän administration inom Regeringskansliet, och en enhet för intern revision. De regeringar som bildades under slutet av 1900talet och de första åren av 2000-talet, där olika partier samarbetat med socialdemokraterna utan att ha säte i regeringen, ledde till nya samarbetsformer. När socialdemokraterna samarbetade med centerpartiet hade centerpartiet samordningsmän i olika departement för att försäkra sig om att partiet kom tidigt in i beslutsprocessen. Socialdemokraterna samarbetade i slutet av 1990talet och under början av 2000-talet med vänsterpartiet och miljöpartiet. I syfte att underlätta detta samarbete fick dessa partier sammanlagt åtta "kontaktpersoner" placerade i de departement som de ansåg väsentliga. Samordningen knöts till Finansdepartementet, dvs inte till statsministern, som fallet varit i koalitionsregeringar. När Sverige leddes av koalitionsregeringar under 1970-talet hade varje partiledare en politiskt rekryterad "ministatsrådsberedning", som bestod av samordningskanslier vars främsta uppgift var att ombesörja en partipolitisk intern samordning i Regeringskansliet. Den borgerliga koalitionsregeringens makttillträde 1991 innebar att samordningskanslierna återkom, men de var samlokaliserade och i organisatoriskt hänseende inordnade under Statsrådsberedningen, även om de självfallet företrädde sina respektive partier. En mycket stor del av den politiska samordningen kom också de facto att hanteras av dessa kanslier. Återkomsten av en borgerlig koalitionsregering 2006 innebar att man i huvudsak byggde vidare på och försökte förstärka samordningskanslier-

184

DEN

SVENSKA

P O L I T I K E N

nas integration i Statsrådsberedningen. Det samordningskansli som bildades 2006 var dock något större än de tidigare och det fanns en uttalad ambition att även, så långt som möjligt, inkludera Finansdepartementet i den politiska samordningsprocessen (Premfors och Sundström 2007 s. 118-121). Statsministern beskrevs länge som "primus inter pares" (den främste bland likar). Men den nuvarande regeringsformen ger statsministern den exklusiva rätten att avskeda och utse statsråd, varför han nu betraktas som regeringens chef. Han eller hon nämns också som den högsta chefen för den centrala förvaltningsmyndigheten Regeringskansliet. Regeringskansliet, eller kanslihuset som det ibland kallas, eftersom det en gång i tiden rymde alla departement, är tänkt att vara en liten och väl sammanhållen myndighet. Den officiella lagtexten talar om Regeringskansliet som ett stabsorgan till regeringen för beredning, planering och samordning av regeringens verksamhet. Departementen är därför små, särskilt jämfört med andra länders ministerier; högst några hundra personer arbetar i ett departement. Regeringskansliet bestod i början av 2000-talet av cirka 4 500 personer exklusive utrikesdepartementet, som är ett mellanting mellan departement och statligt verk. Antalet personer har ökat det senaste decenniet bl a till följd av medlemskapet i EU. Bilden av regeringen och Regeringskansliet som en väl sammansvetsad enhet är i mycket en fiktion, men för att förstärka intrycket och framför allt ge de anställda i Regeringskansliet en tydlig signal om sammanhållningens betydelse, beslöts 1997 att Regeringskansliet är en myndighet med statsministern som högsta chef.

Departementens interna organisation Tre större reformer har gjorts av departementens inre organisation - 1878, 1918 och 1966. Det dröjde inte länge efter 1840 innan en tendens till byråindelning bör-

jade bli märkbar i vissa departement. Särskilda enheter inrättades i vissa departement för specifika frågor. Propåer restes snart för genomförandet av en byråindelning i alla departement. Men dessa tankar stötte länge på hårt motstånd, inte minst i riksdagen. Kritikerna ansåg att en byråindelning riskerade att leda till en specialisering av departementen som kunde leda till en dubblering av eller t o m hota myndigheternas kompetens och maktställning. Detta motstånd bröts definitivt 1878 då en byråindelning officiellt genomfördes av alla departement. De flesta departement hade dock redan vid denna tidpunkt en eller flera byråer. Behov av nya förändringar skulle dock snart göra sig påminda. Expeditionscheferna fick allt svårare att hinna med att leda hanteringen av de administrativa och löpande ärendena samtidigt som de skulle skriva regeringens propositioner. Ett allt större antal expeditionschefer tvingades därför ta tjänstledigt för att skriva propositioner, och en annan tjänsteman fick tillträda som vikarie för att sköta de dagliga expeditionschefssysslorna. En informell uppdelning av departementens verksamhet i två delar efter regeringens huvuduppgifter - förslagsställare till riksdagen och högsta förvaltningsmyndighet - blev därför allt tydligare. Denna utveckling accentuerades 1918, när en reform genomfördes som innebar att man inrättade en position som statssekreterare. Denne blev departementets högste och statsrådets närmaste tjänsteman. Förändringen ledde till en formell tudelning av departementen i en statssekreteraravdelning och en expeditionsavdelning. Statssekreteraravdelningen fick från början syssla med departementets budget och andra politiskt intressanta och kontroversiella frågor. Expeditionsavdelningen fick i första hand syssla med administrativa och löpande ärenden. Avdelningarna skilde sig också organisatoriskt. Statssekreteraravdelningen saknade i huvudsak en tydlig byråindelning, och arbetets intensitet varierade under året, med en topp på höstarna när budgeten skulle utarbetas.

STATSFÖRVALTNINGEN

Expeditionschefsavdelningen var indelad i olika byråer där arbetstempot var betydligt jämnare. Med tiden kom rättsavdelningar att växa fram i vissa departement och i några departement speciella avdelningar för särskilda frågor, t ex en budgetavdelning inom Finansdepartementet. Denna ordning bestod fram till 1966, när man genomförde dagens organisation (se längre fram). Motiven till denna förändring var flera, bl a att kunna utnyttja personalen mer effektivt, men också - och kanske främst - att binda ihop de politikutformade uppgifterna bättre med de tillämpande, dvs riksdagsarbetet med det löpande och regeltillämpande arbetet. Man lyckades dock inte helt genomföra 1966 års intentioner. De departement som främst avvek från modellen var Finans-, Försvars-, Justitie- och Utrikesdepartementen. Förslaget genomfördes med viss vånda på sina håll i regeringen. Farhågor framfördes bl a från en del statsråd för att cheferna för de s k integrerade sakområdena (departementsråden) skulle få för stort inflytande på regeringens utformning av politiken. Det långa socialdemokratiska regeringsinnehavet präglade i viss mån departementens inre förhållanden, men kanske inte främst så att tjänstemän med socialdemokratiska sympatier favoriserades. En annan sak är att självselektion kan ha gjort att tjänstemän med socialdemokratiska sympatier gärna sökte tjänster i Regeringskansliet. Men de undersökningar som har gjorts tyder ändå på att en majoritet av tjänstemännen alltid har haft - och fortfarande har - borgerliga partisympatier. Det långa regeringsinnehavet spelade dock in på andra sätt. Gränsen mellan vad som var att betrakta som rent partipolitiska sysslor och vad som var mer normala tjänstemannauppgifter suddades delvis ut i departementen. Denna gränsdragningsfråga blev emellertid aktuell i och med regeringsskiftet 1976. De borgerliga statsrå4

185

den kände, även i de fall där de inte öppet misstrodde departementstjänstemännens lojalitet, att det fanns en gräns för hur långt de kunde utnyttja deras tjänster. Ett vakuum i beredningsprocessen inom departementen, som inte fullt ut kunde fyllas av statssekreterarna, uppstod därför ibland mellan statsråden och de opolitiskt rekryterade tjänstemännen; ett vakuum som så småningom fylldes genom en ökad rekrytering av politiskt sakkunniga. Nya krav ställdes under 1990-talet på Regeringskansliets kompetens. Dessa krav har sitt ursprung i två omständigheter: För det första medlemskapet i EU och för det andra den nya filosofin om mål- och resultatstyrning av förvaltningen. I båda fallen har Regeringskansliets organisation och kompetens kommit att uppfattas som en svag länk. När det gäller medlemskapet i EU har det i huvudsak handlat om på vilket sätt och av vilken instans i Regeringskansliet som den svenska politiken ska samordnas inför de löpande förhandlingarna inom EU. Utrikesdepartementet har av tradition varit samordnare av kontakter med andra länder och övernationella organisationer, och till en början lades den dagliga och övergripande samordningen i en särskild enhet i Utrikesdepartementet som bl a samordnade de svenska synpunkterna inför ministerrådsöverläggningar. Dessa uppgifter har dock övergått till Statsrådsberedningen. Införandet av mål- och resultatstyrning av myndigheterna ställer också krav på ett mer långsiktigt och aktivt deltagande från Regeringskansliets sida. Redan den s k Lindbeckkommission 4 väckte tanken på att inrätta en central administrativ chefsposition i departementen för att bättre kunna svara på de nya tankarna bakom flerårsbudgetar och resultatstyrning. Men denna konstruktion, med en svensk motsvarighet till den engelska "permanent secretary" (en tjänsteman med övergripande ansvar för politikutformning), ansågs alltför främmande

Den statliga utredningen fick n a m n efter sin o r d f ö r a n d e - Assar Lindbeck, emeritus och professor i nationalekonomi. U n d e r m å n g a år en av vårt lands mest

kända och f r a m t r ä d a n d e nationalekonomer.

186

DEN

SVENSKA

P O L I T I K E N

för den svenska regeringskanslitraditionen. Tanken om att styra myndigheterna genom utvärderingar och ekonomisk analys har delvis lett till en omorientering när det gäller rekryteringen av tjänstemän. Men det blev inte så mycket med det långsiktiga ekonomiska tänkandet.

Figur 14 Departementens principiella indelning.

Källa: Premfors och Sundström 2007 s. 45. Trots att inga officiella genomgripande reformer har genomförts sedan 1966 har strukturen ändå förändrats. Under senare år har det blivit allt tydligare att inte enbart den centrala statsförvaltningen är tudelad utan också departementen, som i dag består av en politisk del och en opolitisk tjänstemannadel. Inom den politiska delen finns i varje departement ett eller flera statsråd som till sin hjälp har en statssekreterare som visserligen är en tjänsteman men som numera alltid är rekryterad efter politiska kriterier - går regeringen så måste statssekreterarna gå. Redan 1919 föreslog man att en tjänst av denna typ skulle inrättas, och man ansåg att den skulle vara vikt för personer med likartade värderingar som statsrådet. Men det skulle ta mycket lång tid innan det blev en renodlat politiskt rekryterad post. Det var först i och med regeringsskiftet 1976 som statssekreterarnas politiska betydelse klart markerades. Då avgick alla statssek-

reterare och ersattes av personer med anknytning till de borgerliga partierna, även om inte samtliga var medlemmar i borgerliga partier eller tjänade under ett statsråd med samma politiska färg som den egna. Detta var i och för sig inget nytt. Det hade t o m funnits statssekreterare som varit partipolitiskt aktiva på det kommunala planet för oppositionen under den socialdemokratiska tiden. Vid socialdemokraternas återkomst till makten 1982 rekryterades enbart personer som var medlemmar i det socialdemokratiska partiet till statssekreterarposterna. Det bör sägas att ett en del statssekreterare väntat med att bli partimedlemmar till strax innan de blivit utnämnda. Statssekreteraren är alltså en mycket viktig och mäktig person i departementet, ibland i praktiken nästan mäktigare än statsrådet. Typiskt är också att trots att Sverige fick sitt första kvinnliga statsråd redan i slutet på 1940talet, dröjde det ända till 1970-talet innan Inga Thorsson blev den första kvinnliga statssekreteraren. Det tog också betydligt längre tid innan antalet kvinnliga statssekreterare hamnade i paritet med antalet kvinnliga statsråd. Statssekreterarens arbete är främst inriktat på den politikutformande verksamheten i departementet - utredningar, budget, propositioner och andra frågor som ska avgöras av riksdagen. Statssekreteraren har däremot, till skillnad från statsrådet, mycket lite att göra med de löpande förvaltningsärendena. En särskild, om än ganska liten grupp, som oftast varit rekryterad efter politiska kriterier har varit planeringscheferna. Men endast några departement har haft planeringschefer för övergripande analys av departementets arbete. Statsråden disponerar i dag också över en presssekreterare eller informationssekreterare och vanligen en eller flera politiskt sakkunniga. Pressekreterarens främsta uppgift är att sköta kontakterna med allmänheten och massmedierna. Men även talskrivning och politisk rådgivning kan komma i fråga, beroende på hur den personliga relationen till statsrådet ser ut. Den första pressekreteraren kom i mitten på 1960-talet och knöts

S T A T S F Ö R V A L T N I N G E N

till Statsrådsberedningen, och under 1970-talet fick varje statsråd successivt en egen pressekreterare. Den förste pressekreteraren kom som ett resultat av ett valnederlag för socialdemokraterna i 1966 års kommunalval - man tyckte att man hade misslyckats med att föra ut budskapet till medierna och man ville därför förstärka denna kompetens i statsministerns närhet. Men i realiteten handlar det inte enbart om att föra ut budskapet, presssekreterarna fungerar också som buffert mellan statsråden och massmediernas allt mer kritiska bevakning av makthavarna. Huruvida benämningen informationssekreterare eller pressekreterare användes berodde ett tag på om det var borgerlig eller socialdemokratisk regering. Under senare år har båda benämningarna förekommit och en del departement har särskilda informationsavdelningar som inte är rekryterade efter politiska kriterier. Förekomsten av politiskt sakkunniga är av gammalt datum och kan spåras tillbaka åtminstone till mellankrigstiden. Arbetsuppgifterna för de politiskt sakkunniga kan och har skiftat, både under årens lopp och från ett statsråd till ett annat, men posten har ofta varit kontroversiell eftersom de kritiska alltid har ansett att förekomsten av politiskt sakkunniga skapat oklarhet om vem eller vilka som avgör de politiska frågorna. Oppositionen har dessutom ansett att detta varit ett sätt för regeringen att på statens bekostnad gynna det egna partiet. Det finns exempel på hur en politiskt sakkunnig helt självständigt skött vissa frågor och därför i praktiken varit att betrakta som en "miniminister" Andra har fungerat som beredande tjänstemän, åter andra som allmänna politiska rådgivare och talskrivare. Socialdemokraterna har under sitt långa regeringsinnehav ibland låtit personer "stå på tillväxt" som politiskt sakkunniga, för att på så sätt lära upp dem till fullfjädrade statssekreterare och statsråd. Närvaron av av politiskt sakkunniga har alltid varit en känslig och omdebatterad fråga, men numera tycks det vara en företeelse som alla politiska partier accepterar. Sett över längre tid tycks antalet po-

187

litiskt rekryterade sakkunniga öka. Det finns en tendens till att statsråd skaffar sig en egen liten stab av politiska medarbetare. Mönstret känns möjligen igen från Frankrike eller EU där varje minister/kommissionär har ett eget politiskt rekryterat "kabinett" knutet till sig. Den opolitiska delen av departementet består av tjänstemän som är rekryterade efter merit och förtjänst på klassiskt maner. Organiseringen skiftar en del mellan departementen men ofta finns en expeditionschef. Han eller hon betraktas som departementets främste formalist och är, tillsammans med rättschefen, även departementets främste jurist. Posten ska besättas av opolitiskt rekryterade personer med hög juridisk utbildning. Det ankommer på expeditionschefen att se till att de beslut som fattas i departementet stämmer med författningen eller annan juridisk praxis. Rättschefens ansvar skiljer sig från expeditionschefens på så sätt att hon eller han främst ansvarar för utformningen av de nya lagar som föreslås, medan expeditionschefen mer ser till tillämpningen av gällande lagstiftning. Formalia kräver dock att avlämnandet av en proposition till riksdagen åvilar, förutom regeringen, expeditionschefen. Det egentliga arbetet med utformningen av innehållet i regeringens politik utförs av sakenheterna. De leds av ett departementsråd och består ibland bara av en handfull tjänstemän. Inom sakenheterna förbereds propositioner, budgeten, interpellations- och frågesvar till riksdagen samt förvaltningsärenden och andra löpande frågor. Vid en förändring av landets politik, om det inte är ett mycket politiskt kontroversiellt område, förs diskussionerna i första hand mellan det ansvariga departementsrådet och en tjänsteman från den berörda sakenheten och statssekreteraren eller statsrådet. Rättschefer, expeditionschefer och sekretariaten spelar inte så stor roll för själva innehållet i besluten utan mera för formen. Men i vissa departement kan dessa personer även spela en central roll, eftersom innehållet och formen ibland går i varandra. Under senare år har det i

188

DEN

SVENSKA

P O L I T I K E N

vissa departement tillkommit en nivå ovanför departementsrådsnivån, som har ett övergripande ansvar för ett par eller flera sakenheter. Förr fanns dessa främst på UD och Finansdepartementet, men i dag förekommer de i flera departement. Kanslihuset befolkas också av andra sakkunniga, som inte är politiskt rekryterade. Sakkunniga personer kan lånas in för att förstärka departementets kapacitet och kompetens under en kortare period. För många jurister är t ex några års arbete inom Regeringskansliet att betrakta som en naturlig del i domarkarriären. De lånas ut av en domstol under några år och fortsätter sedan sin domarbana i en annan domstol. En annan tjänstemannakategori som ligger utanför den vanliga hierarkin, är ämnesråd, som vanligen har specialkompetens i vissa frågor eller ämnen.

Beredningsformerna Det långtgående kollektiva ansvaret märks även i regeringens beslutsformer. Regeringen har ett flertal metoder, både officiella och inofficiella, för sitt kollektiva beslutsfattande varav de viktigaste är: • • • • • • •

Regeringssammanträde Allmän beredning Lunchberedning Inre kabinett Regeringskommittéer Delning Gemensam beredning

• EU-samordning Regeringssammanträden brukar hållas en gång i veckan under den period som riksdagen sammanträder. Dessa möten är den högsta och mest formella formen för regeringens beslutsfattande. Under ett regeringssammanträde fattas flera hundra beslut på cirka en halvtimme under statsministerns ordförandeskap. Det säger sig självt att för att detta ska vara möjligt kan det inte fö-

rekomma mycket diskussion. En lista över vilka beslut det gäller skickas till statsråden i förväg. På regeringssammanträdet fattas besluten formellt. I praktiken har de fattats i annat forum. Det lägsta antalet statsråd som måste vara samlade för att ett regeringssammanträde ska kunna hållas är fem, och under sommaren är det inte ovanligt att regeringen endast består av just fem statsråd. Det statsråd som suttit flest år är tillförordnad statsminister, om en vice statsminister inte är utnämnd eller är tillstädes, vid statsministerns frånvaro. En gång i tiden var den högsta beslutande formen konseljen, där kungen formellt fattade besluten efter hörande av sina rådgivare (statsråden). Denna form av sammanträde finns kvar, men konseljerna är endast informerande i dag - några gånger om året träffar regeringen kungen för att informera honom om vad som pågår i landet, och informationskonselj hålls dessutom alltid efter ett regeringsskifte. Regeringssammanträden följs vanligen av allmän beredning. I dessa kollektiva överläggningar förs reella diskussioner om viktigare politiska frågor. Under ordförandeskap av statsministern diskuterar regeringen större eller kontroversiella frågor. Ett statsråd som vill ha upp en fråga till diskussion måste anmäla detta i förväg till statsministern. En allmän beredning inleds ofta med att tjänstemän från det departement som ansvarar för frågan inleder med en redogörelse för problematiken och svarar på frågor från statsråden. Men när diskussionen tar vid får tjänstemännen inte stanna kvar i rummet utan ombeds vänta utanför. Det är bara ett par procent av regeringens beslut som hanteras genom allmän beredning. Omröstningar inom regeringskretsen har varit ovanliga eftersom de lätt kan leda till skärpningar av konflikterna inom regeringen och uppmuntra till taktiskt manipulerande mellan statsråden innan de kommer till regeringens kollektiva överläggningar. Den vanliga metoden för att avgöra frågor som behandlas i regeringskretsen som helhet är att statsministern lyssnar på de-

S T A T S F Ö R V A L T N I N G E N

batten och därefter försöker sammanfatta vad som sagts. Följande historia, som tillskrivits olika statsministrar, kan tjäna som illustration till hur statsministern kan utnyttja sin position i denna typ av beslutssituationer. Finner statsministern vid de gemensamma överläggningarna att han håller med det föredragande statsrådet, dvs det statsråd som har ansvaret för att förbereda ärendet, brukar han säga: "Vi håller oss väl till den gamla svenska principen att instämma i det föredragande statsrådets förslag?" Finner statsministern å andra sidan att han inte instämmer i den ansvarige ministerns förslag, och att flera andra ministrar inte heller gör det, säger han: "Statsrådet får väl i demokratins namn ge med sig när han nu verkar ha en majoritet emot sig." Uppstår det en situation där statsministern märker att han varken har det föredragande statsrådet med sig eller en majoritet av övriga ministrar, kan han ju alltid försöka med: "Det verkar föreligga olika åsikter i denna fråga, varför jag föreslår att vi skjuter på beslutsfattandet." Det ligger således i statsministerns eget intresse att undvika omröstningar. Ett alternativ till allmän beredning är lunchberedning. De flesta arbetsdagar äter de statsråd som är i Stockholm lunch tillsammans. Under lunchen har de möjlighet att diskutera frågor av gemensamt intresse. Eftersom tjänstemän inte kan närvara krävs det att frågorna är relativt okomplicerade för att de ska kunna behandlas. Utnämningsfrågor är t ex vanliga på lunchdagordningarna. Denna tradition fick först ordentligt fotfäste i och med socialdemokraternas makttillträde 1932 och har därefter blivit blev ett permanent inslag i regeringens beredningsformer. Regeringen samlas dessutom några gånger om året för informella heldagssammanträden och diskussioner, t ex inför budgetförhandlingarna. Kombinationen av regeringssammanträden, allmän beredning och lunchberedning gör att svenska regeringar möts i kollektiva besluts- och beredningsformer oftare

189

än de flesta andra länders regeringar. Denna omständighet anfördes också länge som förklaring till varför man i Sverige inte använde sig av regeringskommittéer eller ett officiellt inre kabinett. En annan förklaring var att man länge ansåg att det i regeringsformen stadgade kollektiva ansvaret för nästan alla typer av frågor innebar att inre kabinett och regeringskommittéer stred mot denna princip. Men å andra sidan säger regeringsformen med avsikt mycket lite om hur en regering ska organisera sitt arbete, eftersom grundlagsfäderna ansåg att olika regeringar kan ställa skiftande krav på beredningsformer. En koalitionsregering fungerar troligen annorlunda och har behov av andra beredningsformer än en enpartiregering. Detta mer försiktiga mönster för hur en regering ska organiseras bröts 1990 när statsministern i ett slag bestämde sig för att inrätta tre regeringskommittéer och ett inre kabinett - även om de formellt sett benämndes grupper, inte kommittéer. Motiven för denna förändring, som efter svenska förhållanden var drastisk, var flera, men en uttalad ambition fanns att med hjälp av regeringskommittéerna bryta tendensen att fackdepartementen och statsråden i allt högre grad skötte sina frågor i ensamt majestät. Ett annat möjligt syfte, om än inte officiellt uttalat, var att försöka minska Finansdepartementets makt. Finansministern placerades inte i någon av de tre regeringskommittéerna, utan bara i det inre kabinettet. Någon av statsministerns tre statssekreterare ingick i stället i alla regeringskommittéerna, och de fackministrar som var ordförande ingick också i det inre kabinettet. Statsministern och i någon mån de statsråd som var ordförande i regeringskommittéerna, hade därför bättre inblick i överläggningarna i regeringskommittéerna än finansministern. Ett tredje möjligt motiv för förändringen kan ha varit ambitionen att minska departementstjänstemännens, speciellt statssekreterarnas, inflytande på regeringens utformning av politiken.

190

DEN

SVENSKA

P O L I T I K E N

Inrättandet av inre kabinett och regeringskommittéer medförde emellertid inte att allmän beredning och lunchberedning avskaffades. Man får snarare intryck av att regeringens interna arbetsformer överorganiserades under denna tid, där två olika modeller existerade parallellt och stod mot varandra. För det första den traditionella svenska modellen där alla statsråd i huvudsak uppfattades ha likvärdig status, i varje fall i den meningen att de inte utestängdes från några beredningsformer, och där den inre ledningen bestod av främst statsministern (partiledarna i en koalitionsregering) och finansministern. För det andra den engelska modellen med regeringskommittéer, inre kabinett och en regering med A- och B-ministrar. Hur denna spänning mellan två olika principer kom att lösas i Sveriges fall och huruvida finansministerns och tjänstemännens inflytande minskade till följd av dessa förändringar, är svårt att uttala sig om på grund av att denna ordning tillämpades under mycket kort tid. Mycket tyder dock på att dessa förändringar knappast fick de önskade effekterna. Den regering som Carl Bildt bildade 1991 kom inte heller att fortsätta på den inslagna vägen med regeringskommittéer. När Ingvar Carlsson återkom som statsminister 1994 valde han dessutom en mer decentraliserad modell för regeringsarbetet. De enskilda statsråden gavs ett betydande personligt ansvar för sina frågor. Principen byggde på att ministrarna själva kunde åstadkomma den samordning och det samarbete som var nödvändigt för att regeringen skulle kunna fungera som en helhet. Enligt statsvetaren Thomas Persson, som i sin avhandling Normer eller nytta? beskriver de politiska drivkrafterna bakom Regeringskansliets departementalisering, gick statsministern Göran Persson mer drastiskt tillväga. Han införde ett slags ad /joc-grupper för politisk samordning i statsrådskretsen men de leddes av mer "juniora" statsråd för att inte splittra regeringens sammanhållning och utmana statsministerns auktoritet. Departementala reformer genomfördes också som syftade till

att stärka statsrådberedningens ställning som navet i Regeringskansliet. Regeringarna har under senare år i ökad utsträckning prövat nya organisationsformer. Det har förekommit att personer utanför statsrådsgruppen deltar i regeringens överläggningar. Under regeringen Bildt 1991-94 deltog koalitionspartiernas riksdagsgruppsordförande i allmän beredning och under de efterföljande socialdemokratiska regeringarna kom kretsen att utvidgas ytterligare. Förutom statsråden och statssekreteraren i statsrådsberedningen ingick även budgetstatssekreteraren, riksdagsgruppens ordförande och partisekreteraren (Larson 2004). Denna mer öppna form av allmän beredning tycks också ha fortsatt under regeringen Reinfeldt. Delning är en annan viktig form för gemensam överläggning inom regeringen och Regeringskansliet. Delningen kan ha olika omfattning, men den innebär alltid att ett ärende skickas runt till berörda parter i konceptform för synpunkter innan det publiceras. I en första fas görs det vanligen en delning endast inom det egna departementet. Därefter vidtar ibland en mindre delning till dem som främst berörs av frågan, och slutligen görs den stora delningen. Stor delning betyder att ett ärende skickas till samtliga departement och statsråd och ibland också till instanser utanför Regeringskansliet för yttrande innan det offentliggörs. De ärenden som ska delas är t ex propositioner, svar på interpellationer och frågor samt utredningsdirektiv. Förvaltningsärenden och andra löpande frågor går inte på delning. I de fall där det förekommer invändningar mot det som anförs vid en delning skriver det opponerande departementet sina invändningar i kanten på konceptet. Det är i första hand tjänstemän som läser det som går på delning, och om de har allvarliga invändningar kan de anmäla dem till sitt statsråd. Att så skett markeras genom att tjänstemännen skriver till i kanten på delningstexten att de anmält sin invändning till statsrådet eller statssekreteraren. På detta sätt vet det departement som har det formella ansvaret

STATSFÖRVALTNINGEN

för ärendet om frågan kan avgöras utan att deras eget statsråd involveras. I delningsexemplaren markeras alltså både vilka invändningarna är och hur allvarligt man ser på dem. Gemensam beredning kallas överläggningar i enskilda frågor mellan två eller flera departement eller statsråd, men inte då alla statsråd eller departement är inblandade. Särskilt vanligt är gemensam beredning med Finansdepartementet, och i samband med budgetarbetet förekommer finansberedningar. Det är beredningar där finansministern avgör de sista tvistefrågorna inom varje departements ansvarsområde i direkta överläggningar med varje fackminister. Finansministern är vid dessa tillfällen omgiven av sina ledande tjänstemän, och fackministern sekunderas av sina tjänstemän. Alla kollektiva överläggningar mellan departement förs inte på ministernivå. Den största delen av samordningen mellan departementen avgörs vid överläggningar på tjänstemannanivå. Lunchätandet har smittat av sig till dem. Statssekreterarna äter numera regelbundet lunch tillsammans. Även andra tjänstemannakategorier äter ibland gemensam lunch. EU-samordningen är en ny form av gemensamma överläggningar som införts till följd av EU-medlemskapet. Statssekreteraren för EU-frågor i Statsrådsberedningen leder den löpande samordningen av EU-arbetet och har EU-enheten i Statsrådsberedningen till sin hjälp. EU-beredningen består av statssekreterarna, och de träffas i regel var fjortonde dag. Mötena är avsedda för information och diskussion i större EU-frågor. Varje fredag äger dessutom ett informellt samrådsmöte rum under ledning av Statsrådsberedningens statssekreterare där högre tjänstemän från Regeringskansliet och ledningen för den svenska ständiga representationen i Bryssel deltar. EU-frågorna samordnas också via Finansdepartementets budgetavdelning och ett särskilt kansli för sam5

Larsson 1986 s. 26.

191

ordning av EU-frågor i Statsrådsberedningen - det finns alltså två enheter för EU-frågor i Statsrådsberedningen. Hanteringen av EU-frågorna - såväl de övergripande som de mer vardagliga, som t ex att samordna svenska ståndpunkter inför ministerrådsmöten och COREPER - har i ökad utsträckning kommit att koncentreras till statsministerns närhet i Statsrådsberedningen. Veckoberedningen är departementets viktigaste beredning. Inför stundande överläggningar och beslut i regeringskretsen föredrar tjänstemännen sina ärenden inför sitt statsråd under närvaro av enhetschefen (departementsrådet), expeditionschefen och andra chefer. I många fall har veckoberedningen föregåtts av överläggningar med statssekreteraren, politiskt sakkunniga och andra chefer som t ex rättschefen.

Det inre livet i regeringen och regeringskansliet Den officiella bilden av hur regeringen och Regeringskansliet fungerar skiljer sig en hel del från den reella, inte minst gäller detta föreställningen om regeringen som ett styrande kollektiv. Många beslut som regeringen officiellt och kollektivt fattar bestäms i själva verket av det statsråd och de tjänstemän under vilka frågan formellt sorterar. I praktiken har statsråden ingen chans att sätta sig in i alla ärenden som regeringen hanterar. På 1950talet illustrerades fenomenet lite drastiskt av ett statsråd i en intervju: Det roligaste jag visste var att slå upp tidningen på fredagarna och läsa om vilka beslut jag hade varit med och fattat under torsdagens konselj,5 Många regeringsbeslut saknar större politisk betydelse och har ingen större räckvidd. I många fall rör det sig om överklaganden eller dispenser från gällande praxis. Den som träder in i maktens boningar i tron att hon eller han främst ska ägna sig åt de stora långsiktiga frågorna blir snart besviken. Dagsfrågorna tränger ofta

192

DEN

SVENSKA

P O L I T I K E N

bort de mer långsiktiga, och de politiskt kontroversiella går ofta före de principiellt viktiga ärendena. Ett statsråd kan börja dagens arbete i förhoppningen att få ägna tid åt de stora framtidsfrågorna inom sitt departement men finna att massmedierna har hittat något missförhållande inom departementets ansvarsområde som genast måste åtgärdas, eller att ett par ledande tjänstemän är osams om vilka principer som ska gälla för vilka från departementet som ska få åka på nästa utlandskurs i språk. Hela dagens program omkullkastas då och framtiden kommer i skymundan. Jobbet som statsråd innebär ofta att rusa från en politisk eller administrativ oroshärd till en annan. Hårdast utsatt i detta hänseende är statsministern, som får rycka ut när allt annat har gått snett. Tage Erlander, den person som varit statsminister längst i detta land, uttalade att han, när han senare läste sin dagbok från tiden som statsråd, slogs av att han bara beskrivit trevliga saker. Reformer genomfördes och initiativ togs för att förbättra landet. Men när han blev statsminister fylldes dagboken med bekymmer och elände. Statminister Ingvar Carlsson har spätt på denna bild ytterligare genom att hävda att utrymmet för egna initiativ var mindre under hans tid än under Erlanders. Förvaltningsprofessor Bengt Jacobsson menar att regeringsarbetet och arbetet i Regeringskansliet bäst beskrivs som reagerande, inte som regerande. Regeringen styr inte riket utan blir snarast styrd av sin omgivning, enligt honom. En annan överraskning för den som träder in som nybörjare i regeringen är den hårda interna kampen mellan olika departement och statsråd. Arbetet handlar mycket om att slå vakt om sitt revir. I praktiken innebär det ofta att man undviker att samarbeta med varandra i onödan, var och en sköter sitt i största möjliga utsträckning. Det enda undantaget är Finansdepartementet, som blir inblandat i de flesta frågor och som har stort inflytande i alla regeringar. Under långa perioder kan man beskriva Finansdepartementets roll i regeringen, enligt Torbjörn

Larssons avhandling Regeringen och dess kansli - samordning och byråkrati i maktens centrum, som en typ av överdepartement. Det ställs många krav på ett statsråd, som Hans Bergström påpekat i sin avhandling Rivstart? Om övergången från opposition till regering, som hon eller han inte ensam kan uppfylla, och några blir därför viktigare än andra. Statsrådets agerande i regeringen är nyckeln till framgång. Regeringen är visserligen ett kollektiv och står vanligen enad utåt, men om det ska hända något på statsrådets område måste resurser frigöras och politisk uppmärksamhet ges åt de frågor som han eller hon företräder. Därför är det viktigt att ligga bra till hos och få stöd av statsministern och, kanske viktigast av allt, att få igenom de egna förslagen trots finansministerns motstånd. Alla försök från kolleger att klampa in på det egna ansvarsområdet bör också avvärjas. Finansministern och hans departement utgör därför i någon mening den inre kärnan i svensk statsförvaltning. Det är finansministern och statsministern som till stor del samordnar och håller ihop regeringen. De måste hålla ihop i nio fall av tio om regeringsarbetet ska fungera, och de bildar i praktiken ett inre kabinett. Detta mönster framträder särskilt tydligt i en enpartiregering. Fackministrarnas arbete syftar i stor utsträckning till att försöka få gehör för olika utgifter, medan finansministern - ofta med statsministerns tysta stöd - försöker motverka utgiftsökningar. Motsätter sig Finansdepartementet ett förslag som ett fackdepartement har lagt, ska det mycket till innan statsministern eller den övriga regeringen stödjer det framlagda förslaget. Särskilt i socialdemokratiska regeringar har det blivit något av tradition att finansministern bestämmer inåt och statsministern utåt. En viktig faktor som förklarar finansministerns starka position i regeringen är att han eller hon är den som främst har egna resurser för att skaffa sig information och kunskap om vad andra ministrar och departement

S T A T S F Ö R V A L T N I N G E N

sysslar med. Budgetavdelningen är den enhet inom Finansdepartementet som främst har till uppgift att följa och kritiskt granska verksamheten i andra departement. Denna avdelning är betydligt större än statsministerns, och enskilda fackministrar kan ibland få vara med om den smärtsamma upplevelsen att finansministern är bättre informerad i deras frågor än de själva är. Tjänstemännen på budgetavdelningen är, till skillnad från statsministerns personal, rekryterade efter formellt sett opolitiska meriter. De ska främst granska fackdepartementens verksamhet ur kostnads- och effektivitetsperspektiv, medan statsministerns manskap håller ögonen på de politiska aspekterna. Budgetavdelningens tjänstemän, cirka 40 personer, har delat upp bevakningen av fackdepartementen sinsemellan och cirkulerar mellan departementen, i syfte att bevara en "kylig distans" till fackdepartementen. Budgetavdelningens verksamhet och omfattning har vuxit kraftig under senare år och handlar numera inte enbart om att kontrollera fackdepartementens utgiftsanspråk. Att vara fackminister handlar mycket om att slå vakt om sitt revir - om han eller hon inte ser till sina egna frågor gör ingen annan i regeringen det heller. Ett statsråd som får igenom sina förslag i regeringen och som ofta vinner över finansministern i dragkampen om pengar blir dessutom populär i sitt eget departement. Tjänstemännen tycker att arbetet blir mer meningsfyllt om de vet att deras förslag också blir regeringens politik på området. Ett svagt statsråd som sällan får igenom sina förslag, får snart ett mindre entusiastiskt departement som undrar om det är mödan värt att anstränga sig när allt arbete i slutänden ofta visar sig ha varit förgäves. Tjänstemännen i det egna departementet kräver dessutom att statsrådet ska vara tillgängligt och regelbundet ge dem synpunkter på och vägledning i beredningsarbetet, så att ärenden inte blir liggande. Departementet har också nära kontakt med en del statliga offentliga utredningar, antingen för att statsrådet

193

själv vill ha kontakt med dem eller för att utredningens ledning har sökt kontakt med departementet. I andra fall kan det röra sig om tillsättandet av kommittéer, vilket också kräver tid. En stor del av kontakterna och arbetet med kommittéerna sköts vanligen av tjänstemännen. Myndigheternas företrädare står ofta i kö för att få träffa sitt statsråd. Dessa kontakter sköts visserligen huvudsakligen på telefon, men särskilda uppvaktningar förekommer. Särskilt när ett statsråd är nytillsatt, som Hans Bergstöm visar i sin avhandling, brukar myndigheterna höra av sig och vilja presentera sin verksamhet. EUmedlemskapet har lett till ett behov av ett närmare samarbete mellan berörda myndigheter och departement. I dag är det vanligt med särskilda beredningsgrupper för EU-frågor i vilka, förutom berörda departement och myndigheter, budgetavdelningen och Statsrådsberedningen ingår. Detsamma gäller för olika typer av organisationer, som naturligtvis alltid vill knyta nära kontakter med det statsråd som har hand om frågor inom dess intresseområde. Starka organisationer finns inom nästan alla statsråds ansvarsområden, och de kan både hjälpa och stjälpa ett statsråd. En uppretad opinion som är väl organiserad kan t ex göra det lättare för ett statsråd att få gehör för sina krav hos finansministern och övriga regeringskolleger, eftersom regeringen kan känna sig tvingad att ställa upp för ett statsråd som är i blåsväder. Men opinionen kan också förstöra statsrådets rykte och förtroende inom regeringskretsen. Massmedierna har blivit mer inflytelserika när det gäller att föra upp ärenden på den politiska dagordningen. Statsråden försöker odla kontakter med journalister, som ofta tar chansen att intervjua även om det inte finns något gravt missförhållande eller någon skandal att rota i. Näringslivet, och då främst privata företag, vill ofta träffa statsråden för att puffa för egna frågor, eller för att be honom eller henne delta i något jippo som t ex att inviga en större anläggning. Allmänheten hör också av sig,

194

DEN

SVENSKA

P O L I T I K E N

men i dag oftast genom brev (e-post). Alla brev och all e-post besvaras i princip, men det är naturligtvis sällan som statsrådet själv för pennan. Statsministern t ex har flera personer som inte gör mycket annat än svarar på all post. Enskilda individer uppvaktar också statsråd i privata angelägenheter - även om detta var vanligare förr. Oppositionens kritik måste bemötas närhelst den framförs, men även här kan statsrådet vanligen påräkna hjälp från sitt departement. En regeringsledamot som blir hårt åtgången av oppositionen kan dessutom ofta räkna med ett betydande stöd från kollegerna i regeringen. Det egna partiet kräver också uppmärksamhet. Frågor måste förankras, helst hos partiets gräsrötter, innan de förs vidare. Lokalorganisationerna runtom i landet vill gärna se ett livs levande statsråd i aktion någon gång om året. Verksamheten i riksdagen och regeringen är naturligtvis til syvende og sidst de viktigaste uppgifterna för ett statsråd, eftersom de inte kan överlåtas på någon annan. Tjänstemännen sufflerar visserligen sitt statsråd en hel del i riksdagen, men de får inte ersätta honom eller henne i debatten i kammaren. De internationella kontakterna och kontakterna med massmedierna är förmodligen de uppgifter som ökat mest i både omfattning, intensitet och betydelse för ett statsråd. På senare tid har det blivit allt viktigare att tillvarata Sveriges intressen gentemot andra länder och i internationella organisationer, och självklart har medlemskapet i EU helt förändrat förutsättningarna för hur politik kan bedrivas på många områden. I många fall måste svenska ministrar i dag samarbeta med ministrar från tjugosju medlemsstater om de vill åstadkomma förändringar i det regelverk som styr politiken på ett område. Forskarna Bengt Jacobsson och Ulrika Mörth påpekar hur Regeringskansliet i dag är "invävt" i EU:s struktur när det gäller hur många beslut som ska fattas - den administrativa omgivningen har helt enkelt förändrats i grunden. Det handlar inte längre enbart

om svenska opinioner, partier, massmedia, intresseorganisationer, myndigheter eller kommuner, utan om mer komplexa sammanhang där andra länders politiska system spelar en avgörande roll. Samtidigt är regeringen och Regeringskansliet viktiga företrädare, kanaler och länkar för svenska intressen på den europeiska och den internationella arenan. För att underlätta inhämtandet av synpunkter från intresseorganisationer, kommuner och myndigheter finns det för många EU-frågor referensgrupper som är knutna till vissa departement. Den stora mängden representationsuppdrag som ett statsråd måste genomföra på hemmaplan förklaras delvis av behovet av goda internationella kontakter. Varje ambassad firar t ex sitt lands nationaldag och ser naturligtvis gärna att ett statsråd deltar i festligheterna. Är det en större nation som Sverige har intresse av att hålla sig väl med bör helst flera hedra med sin närvaro. Det är inte möjligt att leva upp till alla de krav som det ställs på ett statsråd. Vilka krav statsrådet försöker tillgodose beror på personlig läggning eller intresse, men också på vilka frågor som ingår i ansvarsområdet. En biståndsminister måste ägna mycket mer tid åt de internationella kontakterna än en socialminister. I dag ser vi att de externa kraven på uppmärksamhet ständigt ökar. Statsråden reser både inom och utom landet i en utsträckning som gör att tiden i departement och i regeringskollektivet blir allt mindre. Under 1950och 1960-talen var det fortfarande vanligt att statsråden skötte en stor del av sitt skrivarbete själva, men i dag är detta sällsynt. De en gång skrivande och beredande statsråden har alltmer ersatts av talande och opinionsbildande statsråd, som sällan är hemma och leder beredningsarbetet. Statsråden uppvaktas och bevakas noga av oppositionen och andra intressen, och emellanåt upplevs säkert statsrådsrollen som oerhört pressande och otacksam. Att sitta med i regeringen innebär dessutom att alltid synas - triviala händelser blåses ofta upp till feta rubriker.

S T A T S F Ö R V A L T N I N G E N

Skillnaden mellan att sitta i oppositionsställning och att regera uppfattas också ofta som drastisk. Många statsråd har fått uppleva att utanför regeringen är varken deras åsikter eller personer längre intressanta för opinionsbildarna. Kännetecknande för samarbetet i Regeringskansliet är "antecipering" eller "tyst samarbete" (samordning). Tjänstemännen känner ofta till vad den politiska ledningen och andra departement eller enheter har för åsikter i olika frågor - ibland går konflikterna mellan departementen långt tillbaka i historien - och kan på så sätt undvika att lägga förslag som anses som kontroversiella. Den svenska regeringen och dess kansli är inte så olika de ministerstyrda varianterna i andra länder. I realiteten fattas de flesta regeringsbeslut av den minister under vilken frågorna sorterar. Statministerns ökade inflytande via Statsrådsberedningen liknar det som sker i de flesta länder med enpartiregeringar, och tandemparet finansministern och statsministern återfinns i de flesta parlamentariska regeringar.

Statliga förvaltningsmyndigheter och hur de styrs Den svenska statsförvaltningen är uppbyggd och styrd efter tre huvudprinciper: För det första ska förvaltningen vara politiskt styrbar, dvs det politiska program som majoriteten av väljarna har röstat på ska vara möjligt att genomföra för de förtroendevalda - den folkstyrda förvaltningen. De värderingar som de styrande uttrycker ska omsättas i praktiken av förvaltningsapparaten och om det blir ett maktskifte ska det vara möjligt att lägga om kursen och låta den styras av andra värderingar. Tjänstemännen förväntas därför ena dagen kunna verka i socialdemokratisk riktning, för att nästa dag lojalt låta sig vägledas av borgerliga värderingar. För det andra ska förvaltningen följa lagarna och i

195

rättssäkerhetens namn hålla sig till dessa även när de politiskt valda vill fatta beslut som saknar stöd i lagarna - den lagstyrda förvaltningen. Tack vare detta är förvaltningen inte enbart ett lojalt instrument i de styrandes händer, utan fungerar också i vissa avseenden som en hämsko på de politiska intressen som för tillfället innehar makten. Alla styrimpulser som ges till förvaltningen måste ha stöd i en lag som riksdagen stiftat. För det tredje ska förvaltningen fungera effektivt, vilket ställer krav på en förvaltning som inte enbart styrs uppifrån, av politikerna eller under lagarna. Anpassning till lokala eller andra särskilda krav är också nödvändig vid verkställandet av besluten. Hela decentraliseringsdiskussionen är ett utslag av insikten om behovet av flexibilitet när politiska beslut verkställs för att nå bästa möjliga effektivitet. Flera metoder har också prövats för att öka påverkan "nedifrån", dvs ge folket möjlighet att mer direkt påverka enskilda myndigheters beslutsfattande. Intresseorganisationernas medverkan i myndigheternas lekmannastyrelser är ett exempel på det. Ett annat sätt är att låta enskilda själva ta ansvar för den lokala förvaltningen, s k brukarinflytande. "Konkurrens" är en tredje väg för ökat inflytande, som kan innebära olika former av avgiftsfinansiering av offentlig verksamhet eller konkurrens mellan olika organisationsprinciper -1 ex inom sjukvården. Man brukar därför kalla den tredje principen för den marknadsstyrda förvaltningen. Dessa tre principer står delvis i motsats till varandra, varför organiseringen av den svenska förvaltningen i praktiken blir en fråga om hur dessa principer ska balanseras mot varandra.

Hur ser en förvaltningsmyndighet ut? Visan den handlar om okända djur, många är långa och svåra att fånga, men de flesta är små, mycket små, mycket små.

196

DEN

SVENSKA

P O L I T I K E N

Så börjar en gammal barnvisa av Beppe Wolgers, men detta skulle lika gärna kunna vara en introduktion till de svenska förvaltningsmyndigheterna, som är just många och av varierande storlek och skiljaktiga konstruktioner. Vissa har flera hundra anställda, andra inga alls. De större brukar kallas verk, men av historiska skäl används beteckningen styrelse även på stora förvaltningsmyndigheter, som socialstyrelsen. Dessutom finns det fullt av råd, sekretariat, styrelser, nämnder, delegationer och andra organ vars status inte är helt klarlagd, som Bo Rothstein konstaterar i sin bok Bortom den starka statens politik, redigerad tillsammans med kollegan Lotta Vahlne Westerhäll. Statskontoret har nyligen botaniserat i myndighetsdjungeln och försökt räkna dem alla. Det kom fram till att 2005 fanns det totalt 552 myndigheter, och antalet anställda angavs till 211 584. Statskontoret fann att myndighetsbegreppet var svårdefinierat, men den siffra som nämndes inkluderar alla organ som lyder under regeringen eller riksdagen och styrs av en egen instruktion eller särskild lag. År 2005 fanns det 199 (36 procent) centrala statliga myndigheter, vilket inkluderar de 21 länsstyrelserna som lyder direkt under regeringen även om deras verksamhet är förlagd till en viss region. Domstolarna står för 20 procent av alla myndigheter. Med kategorin myndigheter i myndighetskoncerner avses i första hand länsorgan som saknar egentlig central myndighet, t ex skogsvårdsstyrelserna och kronofogdemyndigheterna. Om tabellen stämmer saknar hela tolv procent av alla myndigheter egen personal. Enligt Statskontoret hade dessutom antalet myndigheter - främst genom sammanslagningar - minskat påtagligt sedan 1990-talet, liksom antalet anställda, främst beroende på bolagiseringen av flera affärsdrivande verk. Å andra sidan tycks antalet små myndigheter ha ökat markant. Flertalet av de statliga förvaltningsmyndigheterna lyder under regeringen, men riksdagen har några

Tabell 28 • Antalet statliga myndigheter 2005, fördelat per myndighetsgrupp Kategori

antal

Domstolar

112

20

Allmänna förvaltningsmyndigheter

199

36

3

1

37

7

136

24

66

12

552

100

Affärsverk Högskolor/Universitet Myndigheter i myndighetskoncerner Myndigheter utan egen personal Summa

procent

Källa: Statskontorets rapport "Statsförvaltningens utveckling 1990-2005", Statskontoret (2005:32) egna myndigheter - Riksbanken, Riksrevisionen och Justitieombudsmännen (JO). I regeringsformen ges inte några närmare upplysningar om vad en myndighet är eller vad som menas med förvaltning och förvaltningsmyndighet. Vissa myndigheter nämns särskilt, förutom riksdagens myndigheter även Riksåklagaren, Justitiekanslern och länsstyrelserna, men i övrigt är regeringsformen fåordig i detta avseende. I början av detta kapitel nämndes att inte alla offentliga organ var att betrakta som myndigheter och särskilt inte som förvaltningsmyndigheter. Det som komplicerar bilden ytterligare är att förvaltningsuppgifter ibland kan åläggas privaträttsliga organisationer, t ex Sveriges Advokatsamfund, vars stadgar fastställs av regeringen. Samfundet ska utöva tillsyn över hur dess medlemmar bedriver sitt yrke. Men det finns betydligt större underligheter i den svenska statsförvaltningens konstruktion och som är stadsfästa i regeringsformen. Den statliga centrala förvaltningen är nämligen tudelad, som vi tidigare nämnt,

STATSFÖRVALTNINGEN

i departement och andra centrala förvaltningsmyndigheter som t ex ämbetsverk, styrelser, delegationer och nämnder. Förvaltningsmyndigheterna lyder visserligen under regeringen men sorterar under enskilda departement. Men myndigheternas lydnadsplikt under regeringen är mer begränsad än så, ty i regeringsformens kapitel 11 paragraf 7 stipuleras det att: Ingen myndighet, ej heller riksdagen eller kommuns beslutande organ, får bestämma, hur förvaltningsmyndighet skall i särskilt fall besluta i ärende som rör myndighetsutövning mot enskild eller mot kommun eller som rör tillämpning av lag. Ingen, särskilt inte regeringen eller ens riksdagen, får därför påverka myndighetens tolkning av riksdagens lagar eller beslut i enskilda fall om det handlar om myndighetsutövning eller tillämpning av lag. En minister får inte ringa till en statlig myndighet eller en kommunal nämnd och försöka bestämma hur beslut i enskilda frågor ska se ut. Hur stor är då myndigheternas frihet att tolka lagarna? Om detta tvista de lärde. För att kunna svara på den frågan måste först uttrycken "myndighetsutövning mot enskild och kommun" respektive "tillämpning av lag" preciseras. Dessa begrepp gavs länge en mycket vid tolkning, vilket innebar att myndigheternas rätt att fatta beslut i enskilda ärenden var omfattande och i praktiken gällde även de fall där myndighetens beslutsfattande endast indirekt var ett resultat av den lagstiftning som skulle tillämpas. Under slutet av 1980-talet kom, med utgångspunkt i 1974 års författning, två förvaltningsutredningar fram till att en snävare tolkning skulle appliceras på myndigheternas autonomi. En tolkning som regering och riksdag i huvudsak kom att ställa sig bakom. Numera betonas därför att tillämpningen av lag mot enskild eller kommun endast utgör en begränsad del av 6

Riksrevisionsverket 1996:50 kap. 8

197

många myndigheters verksamhet, och vissa myndigheter sysslar nästan inte alls med lagtillämpning. Statsråden anses dessutom, via informella kontakter, ha rätt att hålla sig informerade och uttala sin åsikt, om än inte tvinga på myndigheterna sin vilja i frågor som rör myndighetsutövning mot enskild eller kommun och tillämpning av lag. Regeringens möjligheter att "lägga sig i" är alltså betydligt större i dag än tidigare. I regeringens proposition 1986/87 uttalades att förvaltningsmyndigheterna "tillförsäkrades en bestämd självständighet gentemot regeringen". Men å andra sades också att regeringsformens regler ger "fullt tillräcklig grund för regeringen att styra sina myndigheter precis så bestämt och i den omfattning som regeringen finner lämpligt i varje särskild situation". Flera juridiska instanser, t ex den juridiska fakulteten i Stockholm och i Lund, var mycket kritiska mot denna omtolkning av tidigare praxis, och Konstitutionsutskottet betonade att stor försiktighet måste iakttas från regeringens och Regeringskansliets sida när det gällde informella kontakter. 6 Det hela är inte lätt att förstå. De som gör en snäv tolkning av regeringsformens paragraf 11:7 menar att myndigheternas verksamhet är tudelad, en del som i huvudsak är skyddad och en annan där skyddet inte gäller. Med andra ord, när en polisman övervakar bilister och bötfäller för fortkörning är hon eller han immun för påverkan. Men när samme polisman i nästa stund berättar för skolklasser om vett och etikett i trafiken gäller inte samma skydd. I det första fallet fattar polismannen egna beslut med utgångspunkt från lagen, medan hon eller han i det andra fallet måste lyssna till vad en eventuell justitieminister tycker, eftersom det är fråga om rådgivning och information. Å andra sidan, de jurister som känner att rättssäkerheten är hotad av att en form av ministerstyre införts bakvägen måste i så fall känna samma oro för i stort sett hela den övriga demokratiska världen, där minis-

198

DEN

SVENSKA

P O L I T I K E N

terstyre är en realitet. Konstruktionen är svårbegriplig för lekmannen och i sin avhandling Den svenska förvaltningsmodellen. Parlamentarisk debatt om förvaltningens roll i styrelseskicket har statsvetaren Helena Wockelberg (2003) visat att det inte bara gäller den enskilde medborgaren, nästan ingen riksdagsledamot (av dem som vågat yttra sig i frågan) tycks helt förstå vad regeringsformen avser i detta avseende. Helt fritt har myndigheterna naturligtvis aldrig fått tolka lagarna. Regeringen har alltid haft både skyldighet och rätt att via generella styrmedel påverka myndigheternas verkställande (implementering) av riksdagens beslut. I den svenska centrala statsförvaltningen finns det alltså en styrningsproblematik inbyggd vars motsvarighet saknas i andra länder.

Regeringens styrning av statsförvaltningen Konstruktionen med den tudelade förvaltningen kan vid första påseendet verka svårgenomtränglig och särskilt då förbudet för ministrar att lägga sig i myndigheternas beslut. Och ännu mer förbryllande kanske det blir när man får veta att regeringen aldrig velat ändra denna konstruktion. Det har vid ett par tillfällen ställts förslag om en förändring, men regeringen har aldrig nappat på kroken och gått vidare med förslaget till riksdagen. Varför vill inte svenska ministrar lägga sig i myndigheternas beslutsfattande? En del av svaret är att regeringen har olika medel som de kan styra myndigheterna med: Arsenalen är, som framgår nedan, omfattande: 1. Legal styrning eller regelstyrning a) Förvaltningslagen b) Verksförordningen c) Instruktion d) Författningar 2. Anslagsstyrning 3. Rekryteringsstyrning 4. Formstyrning

a) Organisationsformen b) Information och utbildning 5. Politiskt deltagande i beslutsprocessen 6. Informella kontakter

Legal styrning eller regelstyrning Den styrning som regeringen utövar med hjälp av förordningar och regler är dels generell, dvs som gäller för alla myndigheter och verksamheter, dels specifik, som bara gäller en viss verksamhet eller en viss myndighet. Förvaltningslagen är en generell lag som gäller för alla myndigheter och all myndighetsverksamhet. Den reglerar främst förhållandet mellan enskilda individer och det offentliga och syftar till att stärka den enskildes rätt mot staten. I lagen poängteras myndigheternas serviceskyldighet mot allmänheten. Det betonas att det offentliga är till för folket, inte tvärtom. Myndigheterna ska vidare själva samordna sina verksamheter om det behövs när enskilda ärenden ska avgöras. Den enskilde ska inte behöva ta initiativ till att myndigheterna samverkar. All kommunikation mellan myndigheterna och folket ska vara så enkel och tydlig som möjligt. Detta innebär t ex att det språk som myndigheterna använder ska vara klart och lättbegripligt och att de beslut som myndigheterna fattar ska vara så otvetydiga som möjligt. Hellre oeniga beslut i myndigheternas styrelse där det framgår vad majoriteten vill, än kompromisser som är så utslätade att besluten blir svårtolkade. Förvaltningslagen säger också att myndigheterna är skyldiga att ompröva sina beslut om de är fattade på bristfälligt underlag. Verksförordningen innehåller bestämmelser om vilka befogenheter och vilket ansvar myndighetens chef har, samt allmänna upplysningar om hur den interna beslutsgången ska vara utformad. Varje myndighet har en egen instruktion där myndighetens verksamhet beskrivs. I instruktionerna anges myndigheternas mer långsiktiga ansvarsområden och arbetsuppgifter.

S T A T S F Ö R V A L T N I N G E N

Det finns också författningar för myndigheternas verksamheter, där delar av verksamheten regleras mer i detalj. Författningarna kan förändras när det behövs, medan instruktionerna ses över ungefär vart tredje år. En hel del av en myndighets tolkning av riksdagens lagstiftning kan på detta sätt inskränkas via olika regler som utfärdas av regeringen. Särskilt i myndigheternas författningar kan regeringen, om den så önskar, ge ganska detaljerade anvisningar om hur en viss lag ska tolkas. Detaljeringsgraden i författningarna varierar från en myndighet till en annan och beror dessutom på typen av verksamhet. Vissa myndigheter får mycket detaljerade författningar eftersom regeringen inte riktigt litar på att myndigheten kommer att agera i linje med lagstiftningens intentioner. I andra fall kan det bero på att verksamheten är av kontroversiell eller känslig natur. Detaljerade föreskrifter är inte alltid ett utslag av regeringens styrambitioner - en myndighet kan finna det tryggt att kunna hänvisa till regeringens anvisningar när den får kritik för sitt agerande i kontroversiella ärenden.

199

de tilläggsbestämmelser som gett ramlagen dess reella innehåll. Men detta är en sanning med modifikation, eftersom alla lagars effekt beror på hur de används. Ramlagar kan mycket väl leda till motsatt effekt, dvs större inflytande från regeringen eller departementet över hur myndigheterna tillämpar lagarna. Det är inte självklart att en myndighet som får en oklar lagstiftning att tilllämpa försöker göra det helt på egen hand. En lika trolig reaktion i ett sådant läge är i stället att vända sig till sitt departement för rådgivning, därför att, som tidigare nämnts, "the administrative man" normalt sett inte är en risktagare. Behovet av informella kontakter och vägledning kan mycket väl öka i ett sådant läge och därmed i praktiken ge departementet eller regeringen större möjligheter till inflytande. Professor Fredrik Sterzel (1998) menar t ex att ramlagar inte primärt innebär ett problem för rättssäkerheten, och han vågar inte generellt påstå att regler utfärdade av myndigheter är sämre för medborgarna än regler utfärdade av regering och riksdag - på plussidan finns, enligt honom, den större kunskap som myndigheterna besitter och närheten till det praktiska.

Från 1970-talet och framåt har användningen av ramlagar ökat. Med detta begrepp avses lagar där regeringen och riksdagen har avstått från att fastställa mer detaljerade bestämmelser i anslutning till lagen. Tanken har varit att den praxis som växer fram när man försöker omsätta lagarnas intentioner i praktiken ska leda fram till vilka tillämpningsregler som kan vara lämpliga att använda. Lagens konkreta innebörd växer alltså fram successivt. Under slutet av 1980-talet blev ramlagar universalmedicinen för hur förvaltningen skulle styras. De politiska makthavarna tänktes utforma lagar som var tydliga i den meningen att de enkelt angav mål som kunde verkställas.

Myndigheternas verksamhet styrs också via anslagsstyrning, dvs med hjälp av ekonomiska medel. Varje år fattar riksdagen beslut om en myndighets budget på förslag av regeringen, och regeringen utfärdar sedan direktiv om hur de ekonomiska medlen får användas i regleringsbreven.

Många har kritiserat ramlagarna och menat att de har ökat godtycket i myndigheternas och kommunernas tillämpning av lagstiftningen och satt den enskildes rättssäkerhet ur spel. Kritikerna har också hävdat att det i realiteten har blivit myndigheterna som har fått utfärda

För obetecknade anslag gäller att överskott inte får sparas. Anslaget får inte överskridas, utan att riksdagen hörts.

Anslagsstyrning

Tre typer av anslagsformer förekommer: obetecknade anslag, reservationsanslag och ramanslag - vilken typ av anslag en verksamhet får förändras normalt sett inte över åren.

Reservationsanslagen får inte heller överskridas, men överskott får sparas till nästa budgetår, dock inte i mer

200

DEN

SVENSKA

P O L I T I K E N

än tre år. Dessa anslag är vanliga inom byggnads- och anläggningsverksamhet, skol- och högskoleväsendet samt inom forsknings- och utvecklingsverksamhet. Ramanslagen är den mest flexibla och vanligaste anslagsformen. För det första kan myndigheten spara pengar som inte förbrukats (högst 3 procent) under innevarande år till kommande år. För det andra kan myndigheten också övertrassera sin budget (anslagskredit), dvs låna i nästa års budget. Kreditgränsen går vid 10 procent av anslagsbeloppet. Regeringen kan dock i undantagsfall medge ytterligare kredit. I regleringsbreven brukade det förr anges ganska detaljerat hur en myndighet fick använda sina pengar, men numera ger förvaltningspolitiken myndigheterna allt större frihet. Det gäller framför allt myndigheternas interna budgetar. Friheten är mindre när det gäller hur transfereringar och bidrag ska användas. Det är också vanligt att regleringsbreven innehåller ytterligare besked, förutom de generella kraven, om hur årsredovisningarna, många gånger mycket detaljerat, ska vara utformade. Fortfarande finns det exempel på regleringsbrev som är på flera hundra sidor inklusive bilagor, t ex för försvaret. Med början i slutet av 1980-talet försökte regeringen och riksdagen att tillämpa treårsbudgetar, vilket skulle innebära att regeringen bara skulle granska en myndighets verksamhet ordentligt vart tredje år, men då i gengäld mycket noggrant. Dessa tre år utsträcktes snart till sex år eftersom det visade sig svårare än man trott att hinna med att granska myndigheterna så ofta. Men myndigheterna skulle fortsätta att komma med budgetförslag varje år, s k enkel anslagsframställan - men i den behövde myndigheten bara ange avvikelser från den ursprungliga fleråriga budgeten. En stor nyhet var att man betonade att myndigheterna var ekonomiska enheter och aktörer - s k finansiell styrning. Detta innebar bl a att myndigheterna fick uppta räntebärande lån i Riksgäldskontoret för sina investe-

ringar, som alltså i dessa sammanhang uppfattades som statens egen internbank. Även på andra sätt har regering och riksdag sedan dess försökt göra myndigheterna mer medvetna om hur de handskas med sina ekonomiska medel - "cash fiows". De styrande var uppenbarligen inspirerade av det privata näringslivet. Tanken med treåriga budgetcykler och en mer långsiktig syn på myndigheternas verksamhet kom inte att användas särskilt ofta eller under någon längre period, snarare blev det en nästan hårdare årlig ekonomisk prövning av myndigheterna via de s k årsredovisningarna. Som en del av den årliga budgetprocessen ska myndigheterna senast den 22 februari lämna sin årsredovisning där de redovisar och kommenterar hur deras prestationer har utvecklats med avseende på volym, intäkter, kostnader och kvalitet. I många fall har regeringen dessutom bestämt i förväg, och i detalj, vilka analyser en myndighet ska genomföra i sina årsredovisningar. Kraven på innehållet i årsredovisningarna är mycket omfattande och detaljerade. Ekonomistyrningsverket (ESV) granskar och kommenterar alla årsredovisningar. Till detta kommer att varje myndighet före den 15 augusti varje år ska inkomma med delårsrapporter, som också ska innehålla omfattande redovisning av hur resurserna har använts. Det visade sig snart att det fanns andra svårigheter att styra med hjälp av mål än enbart rättsäkerhetsaspekter. Begreppet mål- och resultatstyrning kom att handla allt mer om resultat. Skillnaden mellan begreppen är att målstyrningen handlar om att styra i förväg, medan resultatstyrning i första hand handlar om att effekterna avläses i efterhand. Vid resultatstyrningen granskar regering och riksdag mer vilka prestationer en myndighet har åstadkommit till en given kostnad, medan målstyrning handlar om graden av uppfyllelse av de politiska mål som finns uppställda för varje statligt verksamhetsområde.

STATSFÖRVALTNINGEN

Rekryteringsstyrning Den tredje formen av styrning sker via rekrytering av de ledande tjänstemännen i förvaltningen. De högsta cheferna, dvs landshövdingar, ambassadörer och generaldirektörer, utses alltid av regeringen. I små myndigheter finns det vanligen ingen generaldirektör, men chefen utnämns också av regeringen. Cheferna i myndigheterna ska inte utnämnas efter politiska meriter utan efter merit och förtjänst. Generaldirektörerna sitter på sexårsförordnanden, som kan förlängas med tre år. Det tillhör ovanligheten att en generaldirektör sitter i mer än nio år. En generaldirektör kan numera lättare förlora sitt jobb innan förordnandet har löpt ut än tidigare, men får i så fall behålla sin lön och står till regeringens förfogande för andra arbetsuppgifter om inte pension kan ordnas. Det gäller även ambassadörer och landshövdingar. En generaldirektör sitter oftast kvar efter ett eventuellt regeringsskifte och dennes förordnandetid är vanligen inte kopplad till regeringsperioderna. Detta hindrar inte att det märks tydligt att tillsättningarna i många fall har en klar politisk bakgrund. Det är t ex mycket vanligt att landshövdingar (extra tydligt) och generaldirektörer rekryteras ur skaran av f d statsråd, statssekreterare och riksdagsledamöter. En tillträdande regering måste alltså i betydande utsträckning arbeta med en förvaltning där de ledande tjänstemännen har utsetts av den föregående regeringen, och där många chefer dessutom är kända namn som f d politiska motståndare. En stundtals het diskussion har därför förts om hur utnämningarna sker och om de verkligen grundas på kriterierna merit och förtjänst, som det stipuleras i regeringsformen. Propåer har förts fram om att de högsta förvaltningschefernas förordnanden antingen i större utsträckning ska sammanfalla med regeringens, dvs de ska vara lättare att avsätta, eller att regeringens (statsministerns) inflytande

201

över utnämningsmakten ska begränsas. I Norge tilllämpas principen att de som är intresserade av att bli myndighetschef kan söka de platser som blir lediga. Regeringen Reinfeldt, som tillträdde 2006, förklarade att den avsåg att förändra proceduren för hur posterna till de högre förvaltningsämbetena tillsattes. Processen skulle bli mer öppen och lediga tjänster skulle utannonseras och det skulle inte längre krävas "partibok" för att komma i fråga för en högre tjänst. Den praktiska tilllämpningen av denna deklaration har dock delvis uppvisat ett annat mönster och i många fall har den gamla metoden med utnämningar utan föregående öppet ansökningsförfarande använts, vilket resulterat i att flera personer med tidigare erfarenhet från ledande positioner i de regerande partierna fått höga tjänster i den statliga förvaltningen. Rekryteringen av chefer inom den offentliga sektorn, särskilt generaldirektör, ger ofta upphov till massmedias intresse, och allehanda hemsnickrade undersökningar används för att bevisa än det ena än det andra. Den hittills kanske mest seriösa undersökningen av generaldirektörer har genomförts av statsvetaren Rolf Sandahl. Han kom fram till att cirka en tredjedel hade politisk bakgrund och att närmare en femtedel tidigare hade varit anställda i Regeringskansliet.7 Mer än hälften hade således enligt denna undersökning, som publicerades 2003, haft arbete i Regeringskansliet, politiska uppdrag eller bådadera. Många av de högsta posterna inom förvaltningen är ekonomiskt lukrativa. Månadslönen för en del generaldirektörer kan överskrida statsministerns eller en fackministers lön. (År 2005 hade statsministern 110 000 kronor i månaden och en fackminister 10 000 kronor mindre.) Till detta kommer att landshövdingar (som har lägre lön än generaldirektörer) och generaldirektörer ofta bereds plats i andra organs styrelser, med tillhörande arvode. De största löneklippen gör dock de som blir

Det bör kanske n ä m n a s att det är mycket svårt, metodiskt sett, att g e n o m f ö r a vederhäftiga undersökningar av d e n n a typ.

202

DEN

SVENSKA

P O L I T I K E N

chefer för statliga bolag och även här är det inte ovanligt med personer som tidigare varit t ex statssekreterare. Fortfarande utses fler män än kvinnor. Sandahl kom fram till att cirka en tredjedel var kvinnor, men att andelen var ännu lägre om man enbart såg till de största myndigheterna - de med fler än två hundra anställda. Det verkade också som om situationen inte markant hade förändrats under de senare åren, alla stolta deklarationer till trots.

Formstyrning Pengar är dock inte allt, det finns också formstyrning, som tar sig två uttryck. För det första bestämmer regeringen över hur all offentlig verksamhet ska konstrueras, byggas ut, bantas eller läggas ned. För det andra utövas den genom information och utbildning. Tre huvudtyper av organisationer förekommer när det gäller offentlig verksamhet, ämbetsverk (ÄV), affärsdrivande verk (AV) och statliga bolag (SB), dvs helägda bolag där staten äger minst 50 procent av aktierna, men det finns också många bolag där staten endast är delägare. Ämbetsverken och motsvarande är den hårdast styrda formen av statligt organ som en regering kan inrätta, medan statliga bolag är tänkta att i så stor utsträckning som möjligt fungera som vilket annat bolag som helst - de lyder under bolagslagen. Regeringens inflytande består i att vara majoritetsägare. Affärsdrivande verk är en form mellan bolag och ämbetsverk. Formerna kan också blandas med varandra. Affärsdrivande verk kan t ex vara ägare eller delägare i bolag. I dag är affärsdrivande verk en sällsynt företeelse, för närvarande finns det bara fyra: Luftfartsverket, Sjöfartsverket, Svenska Kraftnät och Statens Järnvägar (inte att förväxla med SJ AB). I flera år har det funnits ett intresse för organisationsformer som minimerar det politiska inflytandet, åtmins-

tone när det gäller den dagliga verksamheten, till förmån för mer professionella aktörer. En organisationsform som länge tilldrog sig intresse var stiftelser, som ansågs särskilt lämpade för dessa syften. Men det visade sig att regeringen inte kunde komma ifrån sitt ansvar ens för denna typ av organisation och verksamhet, men väl att deras inflytande blev mindre. Stiftelser förefaller i dag vara mindre aktuella som organisationslösning än tidigare. Mindre myndigheter kallas vanligen delegationer eller nämnder, och kan i praktiken vara mycket små. Den andra typen av formstyrning genomförs via information och utbildning. Stora resurser anslås varje år till att utbilda och informera myndigheternas personal om de senaste målen i riksdagens och regeringens politik. Detta kan ta sig många former. Vid en tidpunkt var t ex regeringen inte helt nöjd med hur ledningen för Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS), som verket då hette, tolkade regeringens intentioner, varför man lät de högre tjänstemännen inom AMS prya en tid i departementet för att skola in dem i departementets synsätt. Växeltjänstgöring mellan myndighet och departement, är fortfarande ganska vanlig men syftet brukar numera vara att utbyta erfarenheter snarare än att skola in tjänstemännen i det rätta tänkesättet.

Myndigheternas styrelse Den form av styrning som kallas politiskt deltagande i myndighetens beslutsprocess, står för regeringens möjligheter och rätt att ange hur ledningen av en myndighet ska utformas. Tre huvudtyper av ledning fanns länge: kollegial, enrådighet och lekmannastyrelse. En kollegial ledning innebär att högste chefen, vanligen en generaldirektör, fattar besluten tillsammans med de andra ledande chefstjänstemännen på myndigheten. Denna form användes på 1500- och 1600-talen, när grunderna till vårt lands förvaltning lades, men förekommer knappast i dag. Regeringen är faktiskt den enda myndighet

S T A T S F Ö R V A L T N I N G E N

som kan sägas tillämpa denna styrelseprincip. Enrådighet innebär att myndighetens chef ensam fattar beslut efter föredragning av någon tjänsteman. Lekmannastyrelser innebär att besluten inom en myndighet fattas av en styrelse som också innehåller personer som inte är anställda inom myndigheten. 1 en lekmannastyrelse ingår ofta tre kategorier: företrädare för andra myndigheter, för riksdag och departement och för olika organisationer. Fördelningen såg i slutet av 1970-talet ut på följande sätt: • Andra myndigheter 60 procent • Riksdag och departement 25 procent • Organisationer 15 procent Den vanligaste representanten i en lekmannastyrelse var en chefstjänsteman från en annan myndighet. Därefter kom riksdagsledamöter, från både regeringssidan och oppositionen, och tjänstemän i departementen, medan organisationsföreträdare förekom i relativt begränsad omfattning. Den första myndighet som fick lekmannastyrelse var Statens vattenfallsverk, som inrättades vid 1900-talets början. Under tiden efter andra världskriget blev denna form av ledning allt populärare hos regering och riksdag, och vid slutet av 1970-talet hade cirka 85 procent av alla centrala myndigheter lekmannastyrelse. Fyra motiv framfördes av statsmakterna varför lekmannastyrelser var lämpliga för myndigheter, nämligen: 1. Insyn 2. Intresserepresentation 3. Samordning 4. Sakkunskap De styrande kände ett behov av att få insyn i myndigheternas verksamhet, och de ansåg också att de organisationer som representerade människor som berördes av myndighetens verksamhet skulle beredas samma möj-

203

lighet. Den sedan andra världskriget allt mer svällande förvaltningen medförde dessutom att allt fler myndigheters verksamhet delvis överlappade varandra, varför en ökad samordning behövdes. Det var också mycket angeläget att kunna tillföra myndigheterna bredare sakkunskap för att motverka att de anlade ett alltför snävt perspektiv på sina ärenden. Till detta kom att den ökade insynen gjorde att de politiska beslutsfattarna fick större kunskap om de frågor de skulle besluta om i riksdagen. Men systemet med lekmannastyrelser utsattes för kritik, bl a för att riksdagsledamöter ingick i myndigheternas styrelser. Kritikerna menade att detta ledde till en olycklig utvidgning av de förtroendevaldas roll i det politiska systemet. Riksdagsledamöterna ska främst vara lagstiftare, inte verkställare av de politiska besluten. Det fanns vidare, menade kritikerna, en risk för att de riksdagsledamöter som ena dagen satt och fattade beslut i en lekmannastyrelse om t ex en myndighets budget och andra dagen behandlade detta anslag i riksdagen, skulle förvandlas till förespråkare för myndigheten i riksdagen. Myndigheterna skulle på detta sätt få "representation" i riksdagen, och det som var tänkt att fungera som ett argusöga skulle förvandlas till gisslan. Andra kritiker menade att det fanns risker för att värderingskonflikterna mellan partierna överfördes till styrelserummen hos myndigheterna, med påföljande svårigheter för beslutsfattandet i förvaltningen. Kritik riktades även mot att organisationsföreträdare satt med. Dessa kritiker ställde först frågan om vad organisationsföreträdare över huvud taget hade att göra med myndigheternas beslutsfattande. Intresseorganisationerna, menade de, kunde ju på detta sätt förvandlas till ett förvaltningsorgan. Men kritik framfördes också mot vilka organisationer som deltog och i vilket sammanhang. Till nöds kunde man kanske förstå varför arbetsmarknadens parter satt med i Arbetsmarknadsverkets styrelse, eftersom den myndighetens verksamhet klart berörde dessa organisationers medlemmar. Men varför

204

DEN

SVENSKA

P O L I T I K E N

satt t ex företrädare för LO med i dåvarande Kriminalvårdsstyrelsens lekmannastyrelse? Kritiken mot lekmannastyrelser tilltog under 1980talet, framför allt när det gällde organisationernas medverkan, vilket ledde till att antalet organisationsföreträdare i myndigheternas styrelser minskade. Själva konceptet med lekmannastyrelse ifrågasattes också och en annan filosofi lanserades som innebar att man i första hand inrättade styrelser med begränsat eller fullt ansvar. I en styrelse med begränsat ansvar, som är den vanligaste formen, är normalt myndighetschefen också ordförande i styrelsen. Om det är en styrelse med fullt ansvar, vanligt vid myndigheter med många anställda, är styrelsens ordförande alltid en annan person än dess chef. Sammansättningarna av styrelserna förändrades också - ut åkte lekmännen och in kom proffsen. Många experter, forskare och sakkunniga har under senare tid fått säte i myndigheternas styrelser. Enrådighetsverk finns fortfarande undantagsvis kvar och i sådana fall kan det finnas ett insynsråd utan beslutsbefogenheter vid sidan av myndighetschefen. Från och med år 2008 är styrelser med begränsat ansvar avskaffade. Helt har regeringen inte lyckats utrota lekmannastyrelser och särskilt riksdagsledamöterna har varit intresserade av att behålla sina poster. Det officiella motivet har varit att de uppskattar de inblickar de får i och kunskaper om hur förvaltningen fungerar. En kunskap som de anser att de behöver när de ska fatta beslut om nya lagar och anslag till berörda myndigheter. Något så sällsynt har till och med inträffat som att en sittande socialdemokratisk regering blivit nedröstad av de egna ledamöterna i riksdagen när det föreslogs ett generellt avskaffande av lekmannastyrelser.

Informella kontakter Myndigheterna styrs också via informella kontakter. Statsråd och tjänstemän har rätt att ta kontakt med och

diskutera med sina myndigheter. De kan alltså inte förestava myndigheterna några beslut i frågor som rör myndighetsutövning mot enskild eller kommun eller tillämpning av lag, men de kan komma med synpunkter. Denna rätt till informella kontakter är av gammalt datum. Redan i mitten av 1800-talet fick statsråden rätt att delta i myndigheternas överläggningar. Denna rättighet kom inte att utnyttjas i någon större utsträckning, men visar ändå att denna styrningsform länge har varit officiellt sanktionerad. I slutet av 1980-talet gick man dessutom ett steg längre, när riksdagen ställde sig bakom ett uttalande från regeringens sida som uppmuntrade till ökade kontakter mellan Regeringskansliet och myndigheterna. Försiktigtvis betonades att kontakterna i första hand borde skötas på tjänstemannanivå. Alla partier i riksdagen ställde sig emellertid inte bakom detta uttalande. Möjligheterna till kontakter är vanligtvis goda eftersom en stor del av de tjänstemän som arbetar i Regeringskansliet tidigare har varit anställda på myndigheter eller i domstolar, och de högsta cheferna inom myndigheter har i sin tur ofta tidigare arbetat i Regeringskansliet. Men hur fungerar systemet i praktiken? Och varför har Sverige hållit fast vid en förvaltningsmodell som inte finns i något annat land, och som på papperet ger myndigheterna en ställning som närmast verkar strida mot parlamentarismens princip? Svaret ligger troligen i den kombination av styrning med hjälp av formella och informella medel, som kort kan sammanfattas på följande sätt: Ett statsråd som vill påverka en myndighets beslutsfattande kan, via sin rätt till informella kontakter, framföra sin åsikt till myndighetens ledning. Statsrådet betonar naturligtvis att det inte är frågan om ett försök att påverka myndighetens rätt att fatta egna beslut i frågor som rör tillämpning av lag eller myndighetsutövning gentemot enskild eller kommun. Det är bara fråga om att låta myndigheten ta del av regeringens principiella syn på frågorna. Chefen för myndigheten kan självklart

S T A T S F Ö R V A L T N I N G E N

både vägra att tala med statsrådet och låta bli att följa de antydningar som ges. Men då får nog denna myndighets chef svårt att få sitt förordnande förlängt, eller också upptäcker han eller hon plötsligt att myndighetens budget har minskat, eller det kanske t o m inträffar att regeringen beslutar att dra in myndighetens rätt att fatta denna typ av beslut. De formella styrinstrumenten ger regeringen alltså i praktiken betydande möjligheter att utöva påtryckningar på myndigheter som inte är lyhörda. Å andra sidan kan det vara skönt för ett statsråd att inte behöva klä skott för alla de misstag som görs inom förvaltningen. Det är självklart att dagens omfattande förvaltning gör att det händer att det fattas både felaktiga och olämpliga beslut. Varje dag fattar säkert förvaltningen en mängd felaktiga beslut. Därför kan det vara bekvämt för en justitieminister att veta att när han slår upp tidningen en morgon och läser att flera livstidsdömda fångar har rymt, är det inte i första hand hans eller hennes huvud som står på spel utan generaldirektörens i Kriminalvården. I en sådan situation kan statsrådet t o m spela rollen av den som går in och reder upp situationen och ställer tillrätta det som en "klantig" förvaltning har ställt till med. Ett svenskt statsråd har med andra ord lika stora möjligheter att påverka förvaltningen om hon eller han så önskar som statsråd har i andra länder, men behöver inte på samma sätt klä skott för de misstag som myndigheterna gör. Det är därför lätt att se varför de styrande är förtjusta i denna modell. I den svenska förvaltningsmodellen går inflytande och ansvar inte hand i hand. Statsrådens inflytande motsvaras inte i samma grad av ansvar. Det normala är ju att den som bestämmer i en viss fråga också får ta ansvaret för detta beslut, men det behöver inte bli resultatet med den svenska förvaltningsmodellen. I ministerstyrda förvaltningar är problematiken den omvända, dvs ministrar får klä skott för beslut som fattats av tjänstemän på lägre nivå i hans eller hennes namn

205

utan att ministern har kunnat påverka besluten. Men frågan är om inte den svenska modellen också kan vara till fördel för oss vanliga dödliga. Den risk som finns med ministerstyre, och som syns rätt tydligt i en del västeuropeiska länder, är att ministrarna kan använda sitt inflytande i enskilda ärenden för partipolitiska syften. Bostadsministern kan t ex försöka ge bostäder i första hand till dem som är medlemmar i hans parti. Den som inte har de rätta politiska kontakterna kan få vänta länge på att få sin telefon installerad, osv. Oppositionen kan påpeka dessa missförhållanden i parlamentet, men den har svårt att göra något åt förhållandena om regeringen har egen majoritet och lagbrotten inte är alltför flagranta. En svensk förvaltningstjänsteman går förvisso också att korrumpera, någon total garanti mot sådant finns inte, men den svenska modellen ger lägre incitament för politisk korruption. Det finns också en risk för att en minister som får använda stor del av sin tid åt att försvara beslut i enskilda ärenden i parlamentet blir överbelastad med denna typ av frågor på bekostnad av annat beslutsfattande av mer principiell natur. Helt kommer ju inte heller svenska statsråd undan skandaler i förvaltningen, men ofta finns det andra förklaringar till att de får gå från sin post än just de aktuella missförhållanden som har uppdagats. Sammanfattningsvis kan man säga att frågan om vem som styr vem i realiteten - regeringen eller myndigheterna - har debatterats många gånger utan att något entydigt svar har kunnat ges. Myndigheternas inflytande ligger i deras rätt att väcka förslag hos regeringen om förändringar av verksamheten, deras mer omfattande och detaljerade kunskap om den verksamhet som bedrivs, rätten till att i vissa fall få fatta egna beslut utan inblandning från regering och riksdag samt lagprövningsrätten. Myndighetscheferna kan också genom sin något friare ställning bedriva opinionsbildning mot regeringen, vilket är mer sällsynt i en ministerstyrd förvaltning. Regeringen å sin sida har styrinstrument av både formell

206

DEN

SVENSKA

P O L I T I K E N

och informell karaktär samt bättre överblick. Det är lätt att hitta exempel både på egensinniga generaldirektörer som har drivit regeringen framför sig och på starka statsråd som har satt sig på samtliga chefer i sin förvaltningsgren. Bengt Jacobsson har dessutom i sin avhandling Hur styrs förvaltningen?, visat hur styrningsmetoderna och relationerna skiftar mellan departementen och myndigheterna. Det är därför enligt honom svårt att ge ett generellt svar på denna fråga. Möjligen är det så att frågan om vem som styr vem inte är särskilt intressant att svara på, eftersom öppna maktstrider eller konflikter inte är den normala relationen mellan myndigheter och departement. De försök till kartläggning av konfliktdimensionerna inom den svenska förvaltningen som har gjorts visar snarast att konflikterna i första hand går mellan olika myndigheter, och framför allt mellan myndigheter som sorterar under olika departement men har överlappande uppgifter. Relationerna mellan myndigheterna och det egna departementet verkar vara rätt harmoniska. Man kan beskriva dem som ett ömsesidigt beroende, där myndigheterna har den kunskap som departementen behöver, och där myndigheterna behöver departementen för att få loss pengar till sin verksamhet. Till saken hör också att statsråden inte alltid är intresserade av att styra myndigheterna utan tvärtom är tacksamma om allting rullar på utan konflikter eller problem. Det är dock inte enbart organiseringen av den centrala statsförvaltningen som är avvikande i Sverige, intrycket förstärks ytterligare när man tittar på hur förvaltningen är konstruerad på regional och lokal nivå. Men först några ord om ett begreppspar som ofta återkommer i debatten om hur en förvaltningshierarki kan byggas upp, nämligen frågan om decentralisering och centralisering.

Decentralisering och/eller centralisering Ett av vår tids stora modeord är decentralisering och många reformer som gjorts av förvaltningen under senare år har gjorts för att öka decentraliseringen. Men vad är då decentralisering? Decentralisering kan ha många innebörder. Ibland skiljer man mellan politisk decentralisering och administrativ decentralisering (ibland kallad dekoncentrering). Exempel på politisk decentralisering är när riksdagen låter kommunfullmäktige fatta beslut i frågor där riksdagen tidigare hade avgörandet. Det kallas också kommunalisering. Administrativ decentralisering är t ex när en myndighet på central nivå låter sin regionala organisation överta beslutsfattandet i vissa frågor. Besläktat med administrativ decentralisering är begreppet delegering, som innebär att beslutsnivån förändras inom en organisation. Ett exempel på delegering är när generaldirektören överlåter till en tjänsteman att fatta beslut i vissa frågor. Men då ligger ändå det yttersta ansvaret formellt sett kvar på generaldirektören. Decentralisering kan även användas i betydelsen "splittrat ansvar" eller "splittrad inflytandestruktur". Ett beslutssystem uppfattas som decentraliserat om många parter är inblandade, även om alla befinner sig på samma administrativa eller politiska nivå. Marknadisering kan i vissa sammanhang ses som en form av decentralisering. När marknaden får ta över besluten om hur varor och tjänster ska fördelas, överförs beslutsfattandet till de enskilda hushållen bort från centralt placerade politiska aktörer. Decentralisering innebär i detta fall att enskilda personer får ökat inflytande över sin situation, under förutsättning att det finns konkurrens på marknaden. Ytterligare en form av decentralisering är rumslig decentralisering, dvs normalt utlokalisering av en myndighet eller delar av en myndighet från Stockholm. Av detta framgår att det som i ett sammanhang kallas

S T A T S F Ö R V A L T N I N G E N

för decentralisering i ett annat kan uppfattas som centralisering. När riksdagen överlåter till kommunerna att fatta beslut i syfte att få större effektivitet, dvs en starkare styrning av medborgarna, kan detta egentligen ses som en form av centralisering. Och faktiskt är det nog så att många reformer som har lanserats under beteckningen decentralisering egentligen har syftat till en bättre och effektivare styrning från beslutsfattarnas sida. Enskilda individer har erbjudits mer inflytande i små frågor för att de styrande ska kunna styra mer i de stora frågorna. Diskussionen om decentraliseringens fördelar och nackdelar har funnits länge. Argument för decentralisering är möjligheten till lokal och regional anpassning, eftersom den lösning på ett samhällsproblem som passar i Stockholm inte behöver fungera lika bra i Gällivare. Att lägga beslut nära medborgarna leder till ett förenklat beslutsfattande och till större förståelse för de beslut som fattas. Folket kan enklare påverka beslut som rör dem själva om avståndet både i fysisk och i psykologisk mening är litet. Dessutom slipper de centrala beslutsfattarna befatta sig med småärenden och rutinärenden. Centralismens förespråkare brukar hänvisa till kraven på likformighet och rättvisa. Är det t ex rimligt att rattfylleri i ena delen av landet regelbundet leder till fängelse medan det i den andra leder till villkorlig dom? Ett decentraliserat system kan också bli svårare att styra. En alltför långtgående decentralisering kan föda spänningar som på sikt hotar den demokratiska tanken om en styrningskedja. En omdiskuterad synpunkt är huruvida administrationen i ett decentraliserat system blir billigare än i ett centraliserat. Länge ansågs de administrativa kostnaderna tala till centralisternas fördel, men på senare år har decentralister hävdat att kostnadsminskningarna för den förenklade handläggningen i ett decentraliserat system väl uppväger andra kostnader för dubbleringar av tjänster. Vid en historisk tillbakablick märks tydligt hur perio-

207

der av decentralism och centralism avlöst varandra. Det är också intressant att när frågan om en bantning av den offentliga sektorn diskuteras, dvs hårda diskussioner om vad i den offentliga verksamheten som ska läggas ner, så kommer det samtidigt starka propåer om decentralisering. När det handlade om att bygga upp sociala reformprogram var det mer populärt att tala om centralisering och den starka staten. Kan det vara så att de styrande i dåliga tider gärna vill lägga besluten så nära människorna som möjligt, för att i goda tider själva ta på sig ansvaret för och äran av dem?

Den regionala och den lokala statsförvaltningen Den svenska förvaltningen på regional och lokal nivå avviker också en hel del från andra länders. Den centrala statsmakten i Sverige använder tre organisatoriska huvudprinciper för hur riksdagens och regeringens beslut ska omsättas i praktiken. Den första vägen, som man kanske borde förvänta sig vara den naturliga för de centrala myndigheternas regionala och lokala organisering, är att ha egna organ på regional (länsorgan) respektive lokal nivå. Detta förekommer i viss utsträckning. Arbetsmarknadsverket har länsarbetsnämnderna under sig på regional nivå, och under länsarbetsnämnderna lyder i sin tur arbetsförmedlingarna på lokal nivå. Länsstyrelsen är den andra vägen för verkställande av den statliga verksamheten på regional nivå. Många myndigheter saknar egen regional organisation och använder länsstyrelsen. Man kan säga att länsstyrelsen har blivit något av en "Mädchen fur allés", eftersom denna myndighet har ansvar för så disparata verksamheter som plan- och byggväsendet, naturvården, miljöskyddet, den sociala omvårdnaden, väg- och trafikväsendet, den civila försvarsberedskapen och brandförsvaret. Det finns alltså en viss centralisering på regional nivå i och

208

DEN

SVENSKA

P O L I T I K E N

med att många verksamheter har lagts på ett enda organ. Centraliseringen accentueras ytterligare genom den övergripande uppgift som länsstyrelsen har fått att se till att statlig och kommunal verksamhet samordnas inom regionen. Varje länsstyrelse arbetar på många centrala myndigheters uppdrag, men lyder under regeringen. Regeringen utser landshövdingen och länsstyrelsen leds av en lekmannastyrelse som utses av regeringen, men där ledamöterna ska ha en regional förankring. Det var inte länge sedan landshövdingen uppfattades som kungens eller regeringens man i länet. Länsstyrelsen, som ibland kallades för "lantregeringen", förknippades med lagtillämpningsuppgifter som för medborgarna ofta var av det mindre trevliga slaget - skatteindrivning och polisväsende. Rollen och perspektivet var ofta den centrala statsmaktens. Senare tiders förändring av länsstyrelsens arbetsuppgifter och den närmare knytningen till de regionalpolitiska intressena har i det närmaste vänt på perspektivet och grundligt förändrat landshövdingens roll. I dag är landshövdingens och länsstyrelsens huvudsakliga uppgift att försöka värna länets och regionens intressen gentemot den centrala makten. Många landshövdingar har länge känt en viss maktlöshet inför sin regions problem. De hade ett övergripande ansvar men saknade maktmedel för att leva upp till det. Ett första svar på denna problematik blev att låta landshövdingen bli ordförande i flera av de viktigare länsorganens lekmannastyrelser. Landshövdingen gavs därmed i praktiken ett ansvar som var större än den myndighet för vilken han eller hon var chef. Därför började man pröva nya grepp, för att få bättre samordning på regional nivå. I Norrbotten prövades mellan 1986 och 1989 en organisation som innebar att nästan alla särskilda länsnämnder upphörde som egna enheter och uppgick i länsstyrelsen. Denna form av integrerad regional förvaltning har sedan spritt sig till hela landet. Men fortfarande finns det regionala organ som ligger utanför,

t ex kronofogdemyndigheterna, skogsvårdsstyrelserna och länsarbetsnämnderna. Många offentliga organ har dessutom sin egen regionala förvaltning som inte överensstämmer med länet eller länsstyrelsens organisering. En betydande centralisering har ändå genomförts på regional nivå. Under 1990-talet påbörjades också försöksverksamhet med en ny typ av länsförvaltning, främst på Gotland, i Kalmar län, i Skåne och Västra Götaland, vilket i de två senare fallen innebar att landstingen tog över en del av länsstyrelsernas uppgifter rörande regional planering och utveckling. De två landsting, Skåne och Västra Götaland, som fick större ansvar än i landet i övrigt, brukar kalla sig för regioner för att markera sin särställning. Genom att tillåta denna försöksverksamhet har en viss grad av asymmetri smugit sig in i statsskicket, dvs landet styrs på olika sätt beroende på vilket län det handlar om. På Gotland övertog kommunen länsstyrelseuppgifter och i Kalmar län övergick motsvarande uppgifter till ett regionförbund. Länsproblematiken har på senare år tagit en ny riktning, också den med centraliserande förtecken, och det har ifrågasatts om antalet län är för stort för att utgöra ekonomiskt, och på andra sätt, bärkraftiga enheter. Förslag om att bilda större och färre län har framförts, möjligen kopplat till en reform med inrättande av länsparlament - dvs stärka det politiska systemet på regional nivå. Den tredje vägen för den statliga förvaltningens organisering går via de kommunala organen, som har ålagts betydande statliga förvaltningsuppgifter (se kapitel 6).

Den statliga förvaltningens tjänstemän och rekryteringen av dessa En av hörnstenarna inom den svenska demokratiska teoribildningen är föreställningen om en rättssäker, effektiv, styrd och kontrollerad förvaltning. Men hur för-

S T A T S F Ö R V A L T N I N G E N

valtningen fungerar beror också till stor del på hur dess tjänare - tjänstemännen - ser ut och agerar. Begreppet styrning för lätt tankarna till att förvaltningen har som främsta uppgift att utföra beslut av de styrande. Detta behöver inte alltid vara fallet. Många gånger verkar förvaltningen vara till för de personer som är anställda där. Att vara tjänsteman kan ses som en belöning för goda kontakter i maktens korridorer. Lönen är dock ofta inte så stor och i många länder måste en och samma person ha flera förvaltningstjänster eller extraknäck för att på så sätt skrapa ihop en rimlig lön. Detta synsätt var förhärskande i Sverige till långt in på 1800-talet. Den anställde dök främst upp på avlöningsdagarna; däremellan kunde en inhyrd person sköta arbetsuppgifterna - om någon verksamhet verkligen var nödvändig. I andra fall betraktades lönen enbart som "appearance money", dvs ville allmänheten dessutom få något utfört av en tjänsteman i förvaltningen var en liten bestickning nödvändig. Det är bl a detta fenomen som gör att det i dag är förbjudet att inneha flera statliga tjänster samtidigt. Men det ska också gå att leva på den lön som betalas ut. En av de viktigaste administrativa reformerna på 1800-talet var att minska antalet tjänstemän för att kunna ge dem som blev kvar en anständig lön. Det gav tjänstemännen drivkrafter att faktiskt utöva sitt yrke, med förstärkt förvaltningskompetens som följd. Principerna för hur man rekryterar folk till förvaltningen och organiserar dem skiftar mellan länder. Några huvudtyper är tydliga: 1. Skicklighet och förtjänst 2. Politisering (spoils system) 3. Dubbla system 4. Patronage 5. Nepotism Den första metoden bygger på idén om en neutralisering av förvaltningsapparaten. Tjänstemännens egna värde-

209

ringar ska ha så liten chans som möjligt att komma till uttryck i myndigheternas verksamhet. Detta åstadkommer man bl a genom att rekrytera och befordra tjänstemän efter skicklighet och förtjänst samt genom byråkrati. Skickligheten kan styrkas genom utbildning, tidigare yrkeserfarenhet eller personliga egenskaper. Förtjänst handlar enbart om anställningsår. Den person som bäst uppfyller kvalifikationerna belönas med en anställning, befordran eller på något annat sätt. Spoils system bygger på tanken att endast de rättrogna kan uttolka de beslut som fattas av de styrande. Därför sätter man in personer som har samma politiska sympatier på ledande positioner i förvaltningsapparaten. USA tillämpar denna metod. Presidenters avgångar och tillträden innebär att tusentals tjänstemän också kommer eller går. På de ledande förvaltningsposterna sitter ofta personer som har stött den sittande presidenten, inte för att de har de kunskaper som krävs för arbetet. De är lojala med presidenten, inte med byråkratin. Problemet med denna förvaltningsapparat är att en omfattande kunskap försvinner varje gång en ny president tillträder, eftersom de som har lett förvaltningen lämnar sina arbeten. Å andra sidan är det bara de ledande tjänstemännen som rekryteras den politiska vägen. Förvaltningschefer på mellannivåer brukar sitta kvar. Somliga hävdar att denna uppbyggnad gör att mellannivåerna får ett övertag gentemot de högre cheferna. Dubbla system kan också användas för att kontrollera förvaltningen. Detta är vanligast i kommunistiska enpartistater. På varje administrativ nivå finns ett dubbelkommando; förutom en högsta förvaltningschef finns det också en företrädare för partiet. Förvaltningschefen sköter rutinärenden och mer tekniska frågor, men när det uppstår problem övertar vanligen den politiska företrädaren kommandot. Ett exempel på detta är vad som inträffade när ubåten U 137 gick på grund 1981 i den svenska skärgården. De svenska förhandlarna blev snart varse att båten visserligen hade en befälhavare, men att

210

DEN

SVENSKA

P O L I T I K E N

det fanns en politisk kommissarie ombord, som hade det reella ansvaret i svåra situationer. De två cheferna, befälhavaren och den politiska kommissarien, rapporterade dessutom till två olika chefer och byråkratier i dåvarande Sovjetunionen. Denna systematiska dubblering förekommer inte i det svenska förvaltningssystemet, men partierna har ibland företrädare i olika förvaltningsorgans styrelser eller rådgivande organ. Något vanligare är fenomenet på kommunal nivå. Att bygga upp en förvaltningsapparat med hjälp av patronage innebär att alla som är anställda inom förvaltningen har de rätta kontakterna med någon av de styrande - varje tjänsteman har sin specielle beskyddare ("patron") att tacka för sitt jobb. Förvaltningen kontrolleras genom en kedja av personliga lojaliteter mellan chefer och anställda. Denna förvaltning kan också ses som ett mer omfattande spoils system. Inträffar ett regeringsskifte byts i stort sett hela förvaltningen ut, från vaktmästarnivå och uppåt. I ett sådant system krävs det att man har de rätta politiska kontakterna för att få anställning eller offentliga tjänster utförda, och det är sannolikt den vanligaste formen i stora delar av världen. Nepotism är en variant av patronagesystemet och innebär att de högsta förvaltningstjänsterna tillsätts av familjemedlemmar eller släktingar till de styrande. Denna typ av förvaltning är vanlig i diktaturer, men lyser till stor del med sin frånvaro i demokratiska styrelseskick. När t ex Saddam Hussein styrde Irak tillsattes i stort sett alla poster av någon betydelse med personer som var bröder, halvbröder eller barn till diktatorn eller på annat sätt släkt med honom.

Tjänstemännens skyldigheter och rättigheter Den svenska förvaltningen bygger på en förvaltningsapparat rekryterad efter merit och förtjänst som snällt verkställer makthavarnas beslut, men enbart de som

grundar sig på riksdagens beslut och som inte strider mot grundlagen. I grundlagen anges också att när tjänstemän ska anställas så ska man bara fästa avseende vid sakliga grunder som merit (skicklighet) och förtjänst. Men här har praxis kommit att springa ifrån den mer bokstavstrogna tolkningen av konstitutionen. Ett betydande avsteg från konstitutionens bokstav har gjorts när det gäller betoningen av förtjänstens betydelse. I dag gäller att förtjänsten endast ska vägas in om de sökande till tjänsten anses vara likvärda i övrigt. Förtjänsten kan därför sägas ha spelat ut sin roll som meriteringsgrund vid anställning inom förvaltningen. I vissa fall kan även skickligheten tonas ned. Vissa kan till följd av tidigare avskedanden ha förtur till vissa tjänster, andra kan vara omplaceringsfall och personer med funktionshinder kan ges förtur. Det mest kontroversiella avsteget från skicklighetsprincipen är när en person ges förtur till en tjänst p g a sitt kön. I en strävan mot ökad jämställdhet på arbetsmarknaden kan alltså en person som söker en statlig tjänst få den trots att det finns sökande som är lika eller t o m något mer meriterade. En man som söker en statlig tjänst inom ett område där det arbetar många kvinnor kan ges förtur eller tvärtom. Detta är en kontroversiell regel och när denna möjlighet skrevs in i regelverket var man mycket försiktig i formuleringarna om hur stort avståndet i skicklighet skulle vara för att jämställdhetsaspekten skulle kunna fälla avgörandet vid en tjänstetillsättning. På senare tid har det på sina håll vuxit fram en tillämpning som innebär att om avståndet i skicklighet mellan de sökande inte anses vara särskilt stort kan jämställdhetsskäl åberopas vid en tjänstetillsättning. Möjligheten att åberopa jämställdhetsskäl ökar alltså ytterligare genom den praktiska till— lämpningen. Till saken hör att myndigheterna har tämligen fria händer att anställa vilka de vill och ge personerna en lön som de anser vara rimlig. Anser sig en myndighetschef, inom sin budget, ha råd med att nyanställa personal och

S T A T S F Ö R V A L T N I N G E N

ge dem höga löner är det inget som hindrar honom eller henne från det. Praxis bjuder dock att samtliga tjänster utlyses när en ny myndighet inrättas. En gång i tiden brukade man säga att den statliga kakan var liten men säker. Med detta avsågs att man som statsanställd hade en trygg plats men dålig lön. Det gäller inte i dag. Ambitionen har under senare år varit att utjämna skillnaderna mellan offentlig och privat anställning. Myndigheter har lagts ned och tjänstemän har förlorat sina jobb utan någon garanti om förnyad anställning. Å andra sidan kan tjänstemän som är duktiga erbjudas ganska höga löner för att de inte ska gå över till det privata näringslivet. Förbudet mot att ha mer än en heltidstjänst i staten kan delvis kringgås i praktiken genom att tjänstemännen kan extraknäcka och på det sättet arbeta åt andra myndigheter. Bisysslor måste dock anmälas till och godkännas av arbetsgivaren. Många statstjänstemän arbetar på sin "fritid" som konsulter åt staten och späder på en redan hygglig inkomst. På ett sätt är vi därmed tillbaka på 1800-talet. Den statliga sektorn minskas, men för dem som blir kvar erbjuds tämligen höga löner. Även rekryteringsprinciperna och tjänstemännens rolluppfattningar har förändrats i takt med att synen på förvaltningens verksamhet har ändrats. Bilden av den oförvitlige ämbetsmannen som med sin juridiska grundutbildning hade rättssäkerhet och lika behandling av allmänheten som sin ledstjärna ersattes under 1960- och 1970-talen av en tjänsteman med samhällsvetenskaplig utbildning, som visserligen betonar reglernas betydelse men som också betonar myndigheternas betydelse som instrument för den politiska styrningen av samhället. Den demokratisering som fortgick i samhället i stort fick också konsekvenser för styrningen av myndigheterna, vilket ledde till att personalens inflytande på myndighetens ledningsfunktion ökade. Under 1980-talet framträder en tredje ämbetsmannaarketyp. Kännetecknande för denne, som ofta är utrus-

211

tad med en akademisk ekonomisk examen, är tonvikten på ledarskapet och med begreppet effektivitet som ledstjärna. En manager med förebilder från det privata näringslivet har dykt upp i ämbetsmannavärlden, vilken betonar administrerandet i sig som sin främsta uppgift, som Peter Ehn konstaterar i sin avhandling Maktens Administratörer. Detta administrerande sköts dessutom bäst om politikerna hålls så långt borta som möjligt från myndigheterna efter det att de angivit tydliga mål för verksamheten. Den förhärskande filosofin är att man ska få ut mer verksamhet ur det offentliga till lägre kostnad. Att lägga tyngdpunkten på verksamhetens mål och resultat, inte på dess regler, är ett viktigt inslag som styr den interna verksamheten hos myndigheterna. Ett utmärkande drag i dagens förvaltningsapparat är att det formella tonas ner. De formella regler som finns för hur en viss verksamhet måste bedrivas följs givetvis, men reglerna är mindre detaljerade. Vid en internationell jämförelse är de svenska myndighetshierarkierna platta och den högste chefen känner ofta alla sina medarbetare väl, även dem som är längst ned i organisationen. Detta är särskilt tydligt hos små centrala myndigheter och i departementen. Svenska tjänstemän i sin ämbetsutövning är också i många fall bättre skyddade från straff för den händelse att de begår fel i tjänsten, jämfört med andra länder. En gång i tiden var de svenska tjänstemännen ålagda ett vittomfattande ämbetsmannaansvar. Detta innebar att det fanns regler om tjänstemissbruk och tjänstefel, förutom förbuden mot att ta emot mutor och att bryta mot tystnadsplikten. Tjänstemännen hade ett speciellt ansvar för allt de företog sig i sin tjänsteutövning och gick något galet kunde de ställas till ansvar i domstol. De riskerade inte bara böter och fängelse, utan de kunde även ådömas betydande skadestånd om deras misstag hade lett till ekonomisk skada. Hade ekonomiska medel försvunnit var de skyldiga att ersätta dem ur egen ficka. Myndigheterna och domstolarna kunde döma till känn-

212

DEN

SVENSKA

P O L I T I K E N

bara disciplinstraff, där suspension och avsättning var de hårdaste formerna. Under 1960-talet började detta att förändras. År 1975 genomfördes en omfattande avkriminalisering av i stort sett hela ämbetsmannaansvaret med undantag av brott mot tystnadsplikten och tagandet av muta. Allmänt gjordes därför den bedömningen att det särskilda tjänstemannaansvaret var avskaffat. En motreaktion till detta kom i slutet av 1980-talet då beteckningen tjänstefel återinfördes som brottsrubricering. Någon återgång till det som gällde före 1975 blev det däremot inte. Fortfarande är det tämligen svårt att få en tjänsteman fälld för något annat än brott mot tystnadsplikten eller tagande av muta, och blir någon fälld för oriktig myndighetsutövning är straffen vanligtvis inte särskilt kännbara. Spoils systemet spelar en mycket liten roll i det svenska systemet, eftersom bara ca 150 personer i Regeringskansliet byts ut i och med ett regeringsskifte. Patronage och nepotism ser vi mycket lite av i Sverige, men visst är det lättare att få höga positioner inom förvaltningen om man har de rätta kontakterna, vilket inte minst många personer med invandrarbakgrund erfarit. Det är inte heller ovanligt att om det blir ett chefsbyte på någon av de högre tjänsterna i förvaltningen får detta också konsekvenser för positionerna längre ned i byråkratin. Höga chefer tar gärna med sig en eller några personer de tidigare samarbetat med om möjlighet erbjuds när de byter arbetsgivare. Birgitta Niklasson har i sin avhandling Contact Capital in Political Careers. Gender and Recruitment of Parliamentarians and Political Appointees försökt påvisat betydelsen av att ha ett omfattande nätverk och de rätta kontakterna för den som vill göra en karriär i den politiska världen. Hennes slutsatser gäller visserligen i första hand rekryteringen av riksdagsledamöter och politiskt sakkunniga, men mycket tyder på att hennes slutsatser också är giltiga vid fördelningen av ledande befattningar inom förvaltningen. Förvaltningen ska tjäna sina herrar och inte bli en

egen kraft. Men förvaltningen har numera så stora befogenheter att sköta sina uppgifter att de kan utnyttjas för förvaltningens egna syften. Undersökningar som gjorts har t ex visat att den svenska statsförvaltningen, åtminstone när det gäller de högre nivåerna, knappast är representativ för befolkningen i dess helhet, varken när det gäller socialt ursprung eller politiska värderingar (se Wallin 1999 m fl). Socialgrupp ett och två har alltid varit överrepresenterade, sympatierna för de borgerliga partierna har dominerat och antalet kvinnliga chefer är fortfarande bara runt 30 procent och få är födda utomlands. Men hur kan det komma sig att en förvaltningsapparat som inte avspeglar den sociala sammansättningen eller de styrandes värderingar har kunnat bestå under 50 år? Visst är det gåtfullt att socialdemokratiska regeringar har kunnat regera med en i huvudsak borgerlig förvaltning? Förklaringen till detta fenomen ligger möjligen i, åtminstone enligt vissa forskare, att tjänstemännens personliga värderingar inte påverkar deras yrkesverksamhet i någon större utsträckning. Varje myndighet utvecklar i stället sin egen "kultur" för hur deras frågor ska hanteras. Kulturen är en blandning av hur myndighetens ledning tolkar sina regler och vilka värderingar som dominerar bland dess tjänstemän. Hur och varför myndigheten har bildats är också av betydelse för den framtida verksamheten - varje myndighet har en historisk bakgrund som förklarar dagens kultur och beteende. Den socialisering som nyrekryterade tjänstemän råkar ut för, har alltså större effekt på deras beteende än de formella regler som gäller eller deras privata värderingar. Göran Sundström har i sin avhandling Stat på villovägar, visat att tjänstemän och byråkratin har en tendens till stigberoende, dvs när de väl har slagit in på en väg tenderar de att fortsätta i pilens riktning. Trots att man märker att den bedrivna verksamheten inte fungerar som tänkt, bygger man envist vidare på de ursprungliga idéerna. Plötsliga förändringar kan dock inträffa, s k formativa ögonblick, till följd av oväntade händelser (externa chocker) när

S T A T S F Ö R V A L T N I N G E N

politiken och beteenden i grunden förändras och en ny stig beträds. Med jämna mellanrum återkommer frågan om de offentligt anställdas fackliga rättigheter, och ytterst handlar det om deras strejkrätt. I dag har nästan alla offentligt anställda strejkrätt med undantag av de ca 10 000 personer som ingår i den s k undantagskretsen. Men frågan om dessa rättigheter är inte självklar. Argument både för och emot kan mobiliseras utan större svårighet. Det som talar emot att ge de offentligt anställda strejkrätt är att de - om vi håller oss till den demokratiska styrkedjan - alltid strejkar mot folket, dvs sig själva. Deras strejker drabbar dessutom nästan alltid främst tredje part. Många hävdar också att åtminstone vissa offentliga yrken har prägeln av ett kall, och att utövarna därför står i ett annat förhållande till sina uppdragsgivare än anställda i privata organisationer. Den sista typen av argument förefaller kanske lite märklig med tanke på vad som tidigare påpekats - att gränsen mellan offentligt och privat är oändligt svår att dra. Det som talar för strejkrätt för offentliganställda är bl a att samma lagstiftning bör råda i den privata som i den offentliga sektorn. Dessutom - och kanske viktigast - har de offentliganställda ändå alltid möjlighet att strejka, oavsett eventuella förbud. Genom maskningsaktioner kan de alltid störa verksamheten väsentligt, och då är det kanske bättre för de styrande om strejkvapnet används i stället. Det sparar pengar och staten kan svara med lockoutåtgärder eller medling. Förvaltningens ställning i Sverige har långa, historiska rötter, men tycks förvånande nog fungera väl så bra som de med styrningskedjor som är tydligt utformade efter demokratiska och parlamentariska principer. Å andra sidan tycks utvecklingen gå mot någon typ av medelvärde i alla västerländska demokratier. I länder med ministerstyre ser man t ex en allt tydligare tendens att inrätta myndigheter, som ministrar eller andra politiker saknar direkt inflytande över, och i Sverige går praxis allt

213

mer mot närmare kontakter mellan myndigheter och departement, vilket innebär att skillnaderna mellan de två tycks blir allt mindre. EU-medlemskapet har förändrat förutsättningarna för många av de centrala myndigheternas verksamhet. EU och dess institutioner kan ses som ett gigantiskt och kontinuerligt förhandlingsmaskineri med syfte att skapa lösningar på problem som i stort sett alla intressenter av någon betydelse kan instämma i - stater, regioner, kommuner, organisationer, experter m fl. Tudelningen av den statliga förvaltningen innebär att myndigheter som är vana vid en viss autonomi i förhållande till regeringen och dess kansli i EU-sammanhang förväntas delta i arbetet med EU-frågor och företräda svenska åsikter. Den svenska reaktionen på detta har i det närmaste varit reflexmässig - det hela ska hanteras med ökad och förbättrad samordning. Nu är ju detta inget nytt, i stort sett alla översyner av regeringens arbete och Regeringskansliet har sedan i början av 1800-talet innehållit en rekommendation om bättre samordning. Det finns dock flera problem i detta sammanhang. Ett är att en liten stat förmodligen har störst möjlighet till inflytande ju tidigare den kan delta i beslutsprocessen. I EU-sammanhang innebär det ofta deltagande i EU:s expert- och konsultationsgrupper, som ofta arbetar på ett stadium då inga färdiga åsikter förväntas föreligga från medlemsstaterna. Forskarna Jacobsson och Mörth (1998) har pekat på hur medlemskapet i EU leder till att viktiga överväganden och beslut formas i nätverk mellan byråkrater, expertis och företag. Ofta sker detta långt ifrån både medborgare och folkvalda. Det blir svårt för de folkvalda både att få insyn och att påverka sådant som de "på hemmaplan" tvingas ta ansvar för. Till detta kommer att organiseringen av förvaltningen utmanas genom EU-medlemskapet. En tredje förändring som forskarna lyfter fram, är att svenska intressen många gånger växer fram successivt i samarbete med andra länder och intressenter. Det blir därför ofta svårt för svenska myndig-

214

DEN

SVENSKA

P O L I T I K E N

heter att agera i de otaliga EU-grupperna och kommittéerna och bevara sitt oberoende om de ständigt måste tänka på att vara samordnade med Regeringskansliet. Statsvetarna Björn Beckman och Karl Magnus Johansson (1999) går ännu längre och hävdar att kontakterna mellan departementet och myndigheterna i EU-arbetet i praktiken är så täta och styrningen av myndigheterna så långtgående att det i ett antal sektorer inte går att tala om självständiga förvaltningsmyndigheter.

Hur hänger statsförvaltningen ihop? Den statliga förvaltningen är stor och omfattande och består av flera nivåer - statliga organ förväntas dessutom samarbeta med kommunala och/eller privata organisationer. Det hänger inte riktigt ihop och har aldrig gjort det. Olika förvaltningsforskare och utredare har gång efter annan dragit samma slutsats: Föreställningen om en väl sammanhållen förvaltning som strävar åt samma håll har ingen motsvarighet i verkligheten. De otaliga förvaltningsgrenarna förmår ofta inte samarbeta eller känner inte till varandras verksamhet, och ibland är revirkonflikterna mellan olika myndigheter mycket hårda. Inom förvaltningslitteraturen brukar man tala om en sektoriserad eller fragmenterad förvaltning. Förvaltningspolitiska kommissionen (1997) sade att detta drag blivit tydligare som en följd av New Public Mangage ment-modellen, som innebär att myndigheterna uppmuntras att i första hand se sig som egna ekonomiska enheter, inte som en del i en helhet. Men vari består egentligen problemet, har professorn i statsvetenskap Daniel Tarschys undrat och listat sex problem som är förknippade med sektoriseringens avigsidor. • Redundans innebär ett överflöd av aktörer som gör samma sak, dvs dubbelarbete. • Fragmentering innebär att den ena handen inte vet vad den andra gör eller att de motarbetar varandra.

• Uppgifter faller mellan stolarna innebär att var och en sköter sitt och de problem som inte passar in i mallarna inte blir åtgärdade. • Suboptimering innebär att varje enhet följer sin egen rationalitet. • Krångel, tidsutdräkt och svåröverskådlighet innebär att när många myndigheter ska samarbeta kan det ta lång tid och resultera i mycket pappersexercis. • Tvärstyrning innebär att myndigheterna blir så involverade i att samordna sig med andra att de glömmer bort sin egentliga uppgift (kärnverksamheten). Det är lätt att få ihop en lång lista över vilka problem som sektoriseringen och fragmentiseringen kan föra med sig. Ändå är all sektorisering inte nödvändigtvis av ondo. Revirstrider och dubbelarbete kan t ex också vara uttryck för engagemang och vilja till ökad effektivitet. Det som kallas dubbelarbete benämns ofta som konkurrens inom det privata näringslivet och där uppfattas detta som något positivt, som Tarschys påpekar. Problemet med sektoriseringen är heller inte nytt, framhåller han. Även om själva ordet inte är så gammalt, kan man långt bort i den förvaltningshistoriska litteraturen finna beskrivningar av samma problem. Men på den tiden kallades det för t ex differentiering, specialisering och stratifiering. Frågan är om det inte finns vissa fördelar med en löst sammankopplad statsförvaltning som inte fungerar strikt enligt den hierarkiska idealmodellen? Den norske professorn i statsvetenskap Johan P. Oisen, lyckades en gång i slutet på 1970-talet få ledamöterna i den norska regeringen att under en vecka föra dagbok. Oisen hade dessutom lite "tur" den gången, ty det slumpade sig så att det inträffade en större regeringskris under den aktuella veckan och regeringen tvingades att hota med sin avgång för att få igenom ett viktigt beslut i Stortinget. Till sin överraskning fann Oisen att med undantag för statsministern hade denna händelse satt spår endast i ett par ministrars dagböcker. För flertalet ministrar hade arbetsveckan förflutit som vanligt utan att de märkt

S T A T S F Ö R V A L T N I N G E N

några ovanliga störningsmoment. En slutsats som Oisen drog var att en fördel med en sektoriserad förvaltning (en löst sammankopplad förvaltning) är att om det blir kris inom en gren av förvaltningen kan ändå den övriga delen fungera som vanligt - krisen sprider sig inte och förlamar inte övriga delar av förvaltningen. Möjligen kan sektoriseringen och fragmentiseringen ses som ett uttryck för hur man organiserar verksamheter som innehåller starka motsättningar. Det är förmodligen så att en regerings politik oavsett politisk färg - särskilt i dessa tider med byggandet av en välfärdsstat - inte riktigt hänger ihop, och om inte annat är de ekonomiska resurserna begränsade. Mer resurser till ett område betyder mindre till ett annat. En sektoriserad och fragmenterad förvaltning blir då en effektiv metod att hålla emot dessa motsättningar genom att göra dem mindre tydliga eller ibland helt dölja dem. Alla organisationer har dessutom begränsade möjligheter till konflikthantering och konfliktlösning. Det finns många brister i hur statsförvaltningen är organiserad och arbetar, men förvaltningen gör inte ständigt fel saker på fel sätt, och kanske är det tack vare att förvaltningen är sektoriserad och fragmenterad som viss verksamhet fungerar över huvud taget. Om detta stämmer så innebär det att den sektorisering och fragmentisering som kan iakttas i förvaltningens organisering inte är problemet, det är snarare den lösning som gör det möjligt för stora organisationer att fungera över huvud taget. Förvaltningsmyndigheterna har alltid haft stort inflytande på vårt lands styre. Detta inflytande är avsiktligt och vanligtvis uppskattat av de styrande. De behöver förvaltningens kunskaper om hur olika verksamheter fungerar och idéer till förbättringar. I den ena riktningen går styrsignaler från regeringen till förvaltningen, och i den andra riktningen kommer information om hur denna styrning fungerar och förslag till förbättringar. En slutsats som leder oss över till hur regeringen använder förvaltningen när den förbereder sina beslut.

215

Kommittéväsendet En förklaring till Regeringskansliets litenhet beror på att mycket av det utrednings- och underlagsarbete som föregår ett förslag från regeringen till riksdagen sker utanför departementens organisation. Det är också ett kännetecknande drag för svensk politik att ett omfattande utredningsarbete ligger bakom de förslag som väcks i riksdagen. Många av de motioner som riksdagsledamöter väcker innehåller i första hand krav på utredning av en fråga, inte ett direkt krav på ett visst beslut. Lagstiftningsprocessen börjar emellertid långt ifrån alltid med att en motion väcks. Att tillsätta utredningar är i första hand regeringens rättighet. Det innebär att regeringen i många fall tillsätter utredningar utan att riksdagen först har framställt några önskemål i frågan. Det offentliga utredande som föregår riksdagens beslut innebär inte heller något fritt eller förutsättningslöst inhämtande av kunskap. Regeringen styr denna process på olika sätt. Den första styrningen görs redan i det inledande skedet, i och med att regeringen väljer vilka bland alla de oändligt många frågor som ska bli föremål för utredningar. Valet är kanske inte alltid helt fritt, en regering kan ibland vara mer eller mindre tvingad att tillsätta en viss utredning, t ex genom riksdagsbeslut. Ibland tillsätts en utredning för att, precis som för EU-kommissionen, kyla av ett problemområde eller att försöka föra bort en fråga från den politiska dagordningen. Att utredningsinstrumentet används så förnekas ofta av de styrande, men beteendet är egentligen inte så dramatiskt och konspiratoriskt som det kan verka. Många samhällsproblem uppmärksammas under stor dramatik, men har egentligen ganska liten allmängiltighet eller kan vara betydligt mer svårlösta än vad de först verkar. Enstaka händelser kan också slumpmässigt sammanfalla i tiden och ge intryck av att drastiska icke önskade förändringar är på gång i samhället. Några riksdagsledamöter som i förtid avsäger sig sina uppdrag under hänvisning till de orimliga arbetsförhållandena för förtroendevalda kan

216

DEN

SVENSKA

P O L I T I K E N

ge upphov till en debatt om att politikernas situation bör förbättras. Detta missnöje behöver emellertid inte ha större spridning än till de få riksdagsledamöter som hoppade av. En regering som reagerar snabbt och är beslutskompetent riskerar därför, i sådana situationer, att åtgärda problem som inte finns. De samhällsproblem som dyker upp kan också vara mycket svårlösta på kort sikt eller t o m ligga utanför de styrandes möjligheter till påverkan. Det kan dock vara svårt för en regering att förklara för folket att de inte klarar av att åtgärda problemet. När det ställs krav på att något ska görsa, kan regeringen svara med att tillsätta en utredning, i avvaktan på och förhoppning om att problemet ska lösa sig självt under utredningens gång. I andra fall försöker kanske oppositionen med hjälp av de samhällsproblem som aktualiseras få gehör för sina värderingar och påverka regeringens politik. Att hänskjuta problemet till en utredning blir då ett sätt för regeringen att motverka oppositionens ansträngningar att skaffa sig inflytande. Har en utredning väl tillsatts kan de styrande sedan avfärda kritiken med hänvisning till att en utredning är tillsatt, och att det vore fel av regeringen att föregripa dess resultat genom att agera eller uttala sig i frågan. De flesta utredningar som tillsätts torde därför till någon del ha som syfte att kyla ned en stridsfråga. Med Eastons terminologi fungerar utredningsväsendet som en viktig "grindvaktare". Det kan även finnas andra skäl till att en utredning tillsätts, t ex att regeringen vill utöka sina administrativa resurser. Regeringskansliet är litet och det tar lång tid att inrätta en myndighet. I vissa fall kan därför en regering välja att tillsätta vad som kallas för en utredning, men som också har vissa administrativa uppgifter - särskilt om man tror att uppgifterna bara kommer att behövas en kortare tid. Dessa utredningar brukar dock, om de blir sittande länge, så småningom förvandlas till eller integreras i vanliga myndigheter. Detta kan också ses som ett sätt att "smyga i gång" en myndighet som kanske an-

nars kunde ha varit svårare att inrätta enligt den vanliga ordningen, där riksdagen och Finansdepartementet ska yttra sig. Nästa steg i den formella lagstiftningsprocessen och regeringens styrning av beslutsprocessen är valet av utredningsform. Minst fyra huvudformer av utredningar kan nämnas i detta sammanhang. 1. Statliga kommittéer 2.Inomdepartementala utredningar 3. Myndighetsutredningar 4. Privata konsulter Statliga kommittéer är nog den utredningsform man först tänker på i samband med lagstiftningsprocessen, och den kommer att beskrivas mer utförligt längre fram. Inomdepartementala utredningar kallas det när regeringen väljer att utföra utredningsarbetet inom sin egen organisation. En arbetsgrupp sätts helt enkelt upp inom Regeringskansliet, och den arbetar sedan fram ett underlag till de beslut som ska fattas. Fördelen med denna utredningsform, sett med regeringens ögon, är att den är lätt att påverka - även i detalj. Statsrådet eller en statssekreterare kan enkelt kalla till sig den person som leder utredningsarbetet när han eller hon vill höra hur det går med arbetet, eller för att ge nya direktiv. Han eller hon kan också välja att själv delta i arbetet. Möjligheterna att skräddarsy underlaget enligt regeringens intentioner är troligen störst vid denna form av utredning, och utredningsarbetet går också normalt snabbare. Externa aktörer, som den politiska oppositionen eller intresseorganisationer, har svårare att få insyn i detta arbete. Användandet av denna beredningsform inskränks av att Regeringskansliets resurser är starkt begränsade, och att det är svårt att hitta tjänstemän som kan frigöras från sina vanliga uppgifter för långsiktigt beredningsarbete, men utredningspersonal kan självklart lånas in utifrån. En utredning kan också tillsättas genom att regeringen

STATSFÖRVALTNINGEN

ger en myndighet i uppdrag att ta fram underlag. Fördelen med ett sådant förfarande är att kompetensen, utredarna, till stor del redan finns samlad hos myndigheten. I detta fall blir det svårare för regeringen att detaljstyra underlaget. Men den politiska oppositionens och organisationernas medverkan och insyn i utredningsarbetet är begränsad även här. Det är inte ovanligt att privata konsulter anlitas av regeringen för att ta fram underlag till det som sedan ska föreslås riksdagen. Begreppet privata konsulter är dock inte alldeles lätthanterligt. I många fall uppträder även myndigheter eller bolag, där staten eller kommunerna är delägare, som konsulter. Att detta är en särskild form av utredningar märks tydligast när företag som ges dessa uppdrag inte till någon del har staten eller kommunerna som ägare. Fördelen med denna form av utredande är att den går snabbt, liksom att utredningsformen ger intryck av att vara mer förutsättningslös än de andra varianterna. Externa aktörers inflytande över en konsult är också mycket begränsat. Regeringen kanske också har lättare att bortse ifrån förslag som möter stark kritik om det har tagits fram av en konsult, än om ett eget departement eller en myndighet ligger bakom. Men skenet bedrar möjligen något när det gäller hur oberoende en konsult arbetar i förhållande till sin uppdragsgivare. Det som främst styr konsulterna är att tjäna pengar. När de har fått uppdraget är därför en stor del av jobbet redan gjort, och krafterna inriktas främst på att få nästa uppdrag - ett uppdrag som vanligen kommer från en gammal kund. Det gäller därför för en konsult att ha nöjda kunder - dvs uppdragsgivarna bör helst få vad de vill ha. Konsulter är därför ofta mycket lyhörda för önskemål från uppdragsgivarens sida och regeringens styrning över en konsult kan därför i praktiken vara mycket "effektiv". Dessa tre former - inomdepartementala, myndighets- och konsultutredningar - används vanligen i mer tekniskt komplicerade frågor samt i frågor som inte har

217

så stark politisk laddning eller på annat sätt är värderingsmässigt kontroversiella. Men ibland kan regeringen vilja "stoppa undan" en kontroversiell fråga och kan därför välja en utredningsform som ger sken av att frågan främst är av teknisk natur. Den vanligaste utredningsformen i viktigare och större frågor är statliga kommittéer. Kommittéernas arbete är organisatoriskt skilt från Regeringskansliets arbete, men kommittéerna är funktionellt en del av Regeringskansliet. Kommittéerna kan betraktas som centrala myndigheter, de lyder under regeringen men sorterar under ett departement. Å andra sidan, till skillnad från centrala myndigheter, saknar de den ekonomiska friheten. En statlig kommitté kan möjligen bjuda sina ledamöter på en bulle till kaffet, men för större utgifter måste de först inhämta tillstånd från det departement de sorterar under. I kommittéer förekommer det att den politiska oppositionen eller andra intressenter bereds plats, och arbetstempot är något lägre och styrningen mindre detaljerad. Kommittéernas något lägre arbetstempo beror till stor del på att det vanligen tar viss tid att samla dem som ska ingå samt att lösa andra praktiska detaljer. Till detta kommer också att de ofta har svårare frågor att lösa än andra typer av utredningar. De fyra huvudformerna för hur regeringen kan låta utreda en fråga som har presenterats här kan också blandas på olika sätt. Det är inte ovanligt att en kommitté kan lägga ut ett uppdrag på en privat konsult eller en myndighet, för att närmare granska en aspekt av en fråga. En i huvudsak inomdepartemental arbetsgrupp kan knyta till sig en parlamentarisk referensgrupp. Flexibiliteten är betydande och variationerna är många. Systemet med att tillsätta statliga kommittéer som är organisatoriskt fristående från regeringen användes redan under 1600-talet. Från början tillsattes kommittéer på grund av bristande kompetens och kapacitet hos de kungliga myndigheterna, som statsvetarprofessorn

218

DEN

SVENSKA

P O L I T I K E N

Hesslén visade i sin banbrytande bok Det svenska kommittéväsendet intill år 1905, dess uppkomst, ställning och betydelse. När viktigare eller större frågor skulle utredas saknade dåtidens myndigheter både de resurser och den kunskap som krävdes för att lösa mer avancerade uppgifter. Särskilda beredningsgrupper fick därför sättas upp och kallades "extra ordinarie beredning". Den ursprungliga karaktären hos kommittéväsendet att finna "de sakligt bästa lösningarna" på olika problem förändrades i takt med att andra aktörer, som riksdagen och politiska partier, växte i styrka. Redan på 1800talet blev kommittéväsendet en arena för den kungliga maktutövningen i dess strävan att motverka riksdagens inflytande och parlamentarismens genomförande. Men även efter parlamentarismens genombrott har kommittéväsendet fortlevt och - som det verkar - fungerat som ett instrument för att lösa problem som uppstår när en dualistisk statsförvaltning paras med ett i huvudsak minoritetsparlamentariskt politiskt system, som Hans Meijer (1956) visade i sin uppföljning av Hessléns bok betitlad Kommittépolitik och kommittésamarbete. Under 1950- och 1960-talen var 400-500 kommittéer årligen i verksamhet. Då var det ganska vanligt att kommittéer satt i många år. På 1970-talet publicerades en uppmärksammad bok av C.-O. Claeson med titeln Statens ostyriga utredande som både kritiserade det oändliga antalet utredningar och regeringens oförmåga att hålla reda på vad de gjorde. Ibland har kommittéväsendet varit utsatt för särskilda kampanjer. Den kanske mest kända aktionen mot kommittéväsendet är den så kallade kommittéslakten som den socialdemokratiske finansministern Thorsson iscensatte under 1920-talet. Detta mera drastiska försök till neddragning av antalet kommittéer har haft sina efterföljare. Antalet statliga kommittéer varierar över tiden och för närvarande förefaller vi vara inne i en vågdal. Som tabell 29 visar är antalet mindre än på mycket länge. Kommittéväsendet har 8

Se Ds 1998:57, RiR 2004:2

ändå i huvudsak överlevt, och under hela 1900-talet har det förblivit en unik svensk konstruktion för beredning av offentligt beslutsfattande. Under 2000-talet har antalet utredningar varit lägre än tidigare. Detta kan till viss del bero på vilken metod som används för att registrera en utredning som en del av kommittéväsendet, något som varierat över tiden. Men även andra källor talar för att antalet statliga offentliga utredningar har tenderat att minska. 8 Som framgår av tabellen är det vissa departement som oftare har statliga offentliga utredningar - Justitie-, Finans-, Utbildnings- och Socialdepartementen - och så har det varit länge. Över årens lopp är det i stort sett samma departement som har många utredningar i gång - en bild som stämmer även om hänsyn tas till att det under det senaste decenniet har skett betydande departementsförändringar. Större förändringar har alltså vanligen föregåtts av åtminstone en, och inte sällan flera, statliga kommittéer. Detta utredande är inte heller särskilt "fritt". Regeringen har flera möjligheter att styra de kommittéer som den tillsätter. Varje utredning får t ex skrivna direktiv som vanligtvis har utformats i det departement under vilket kommittén sorterar. Diskussionens vågor kan gå höga om direktiven, såväl inom som mellan departementen, och även bland intressenter utanför regeringen och Regeringskansliet. Men oftast är det ett ganska odramatiskt arbete där tjänstemännen i Regeringskansliet tar fram ett utkast och antingen statssekreteraren eller statsrådet kommer med synpunkter i slutomgången. Ett annat styrningsinstrument är kommitténs organisering, dvs valet att göra den till en enmansutredning eller att låta den bestå av flera ledamöter. I en enmansutredning är det ordföranden själv (enda ledamoten) som bestämmer vad utredningen ska tycka i slutänden. Men han eller hon har vanligen inte varit ensam om sitt utredningsuppdrag, utan experter eller sakkunniga har va-

STATSFÖRVALTNINGEN

Tabell 29 • Antalet utredningar som enligt kommittéberättelsen var verksamma eller avslutade sitt arbete under 20079 Departement (motsvarande)

Antal

procent

Statsrådsberedningen

-

Justitiedepartementet

27

18

Utrikesdepartementet

4

3

Försvarsdepartementet

6

4

Socialdepartementet

24

16

Finansdepartementet

21

14

Utbildningsdepartementet

14

9

5

3

Miljödepartementet

12

8

Näringsdepartementet

18

12

6

4

10

7

4

3

151

101

Jordbruksdepartementet

Integrations- och jämställdhets-

departementet

Kulturdepartementet Arbetsmarknadsdepartementet Summa

rit honom behjälpliga på olika sätt. Dessutom har även en enmansutredare en eller flera sekreterare till sitt förfogande. Enmansutredningar har blivit betydligt vanligare över tiden och står för cirka 40 procent av samtliga statliga offentliga utredningar i dag. Flermansutredningar kan vara parlamentariska eller icke-parlamentariska. Vad som avses med en parlamentarisk kommitté kan variera beroende på vem som står för bedömningen, men oftast avser det kommittéer där representanter från flertalet riksdagspartier ingår. Ytterligare ett styrinstrument för regeringen är att den 9

219

utser vilka som ska sitta med i kommittén. Den viktigaste personen, som ofta debatteras i Regeringskansliet före tillsättandet, är ordföranden. Ledamöterna utses visserligen också av regeringen, men när andra partier eller intresseorganisationer ska medverka brukar de själva få föreslå vilka som ska ingå. Hur myndigheterna ska företrädas i en kommitté har regeringen större inflytande över. En annan viktig person är sekreteraren. Sekreteraren är vanligen den enda som arbetar på hel- eller deltid i utredningen. Hon eller han tar fram underlagen till sammanträdena och skriver förslag till texter i betänkandet. En driftig sekreterare får stort inflytande i en kommitté och utses vanligen efter diskussioner med den tilltänkte ordföranden. Sakkunniga och experter utses också av regeringen, men vanligen efter begäran av eller i samråd med ordföranden. Skillnaden mellan sakkunnig och ledamot är att den sakkunnige har rätt att närvara men saknar rösträtt i kommittén. Experten har rätt att närvara endast när hans kunskap efterfrågas av kommittén, men experten kan i praktiken också fungera som en biträdande sekreterare eller som sakkunnig. Kommitténs arbete påverkas även av de ekonomiska och tidsmässiga ramar som regeringen ger. Arbetstiden för en kommitté skiftar, men är i dag ofta ett år. Kommitténs slutsatser presenteras i ett betänkande. De ledamöter som inte instämmer i slutsatserna får reservera sig skriftligen. Sakkunniga får i de utredningar som publiceras i SOU-serien, avge särskilda yttranden, men experterna får endast avge särskilda yttranden om ordföranden eller kommittén tillåter det. En ledamot kan välja att i stället för reservation avge ett särskilt yttrande om hon eller han inte vill markera sin oenighet med utredningens majoritet väldigt starkt. Metoden används t ex av företrädarna för regeringssidan i en kom-

Källa: Regeringskansliets webbsida. Det bör dock nämnas att dessa databaser visat sig vara ganska osäkra varför inte alltför stora växlar bör dras av denna statistik.

220

DEN

SVENSKA

P O L I T I K E N

mitté för att på ett lite mildare sätt markera sitt ogillande mot sin egen regering.

Remissbehandling När en kommitté är klar med arbetet brukar förslagen gå på remiss till berörda instanser: till olika myndigheter, kommuner och organisationer. Enskilda personer kan också, om de så önskar, skriva ett remissvar och skicka det till regeringen. Det bör påpekas att en regering inte är tvungen att skicka ett betänkande på remiss. Den kan också välja att avbryta beslutsprocessen redan på detta stadium, om förslaget inte är önskvärt. Vill regeringen gå vidare är det dock svårt att komma ifrån remisstadiet. I regeringsformen sjunde kapitlet andra paragrafen står det att: Vid beredning av regeringsärenden skall behövliga upplysningar och yttranden inhämtas från berörda myndigheter. Iden omfattning som behövs skall tillfälle lämnas sammanslutningar och enskilda att yttra sig. Denna formulering har uppfattats som ett krav på remissbehandling av alla förslag av någon större räckvidd. Remissbehandlingen ger ett stort antal instanser möjlighet att yttra sig om betänkandet, och de lägger ofta ner ett omfattande arbete på sina skriftliga svar. Remissinstanserna brukar få tre månader på sig att formulera sina svar. Remissinstansernas reaktioner sammanställs sedan i Regeringskansliet och redovisas i nästa steg i den formella beslutsprocessen, propositionen. I propositionen redovisas både regeringens reaktion på utredningsförslaget och den kritik som har framkommit via remissrundan. När regeringen väl har beslutat sig för att skriva en proposition kan det gå fort - ungefär en månad eller snabbare om det behövs. Ett departement har vanligen huvudansvaret för att arbeta fram propositionen. Ska flera departement och statsråd samsas om en proposition brukar detta ibland markeras genom att de departement som inte har huvudansvaret skriver sina delar som en särskild bilaga. Arbetet utförs av tjänstemännen i departementen som

successivt förankrar sina förslag hos departementets politiska ledning. Är förslagen omfattande och berör flera departements ansvarsområden kan en särskild tvärdepartemental arbetsgrupp inrättas. I andra fall löses gemensamma frågor mellan departementen genom gemensam beredning - vilket ofta innebär diskussioner med Finansdepartementet. När ett utkast till propositionen föreligger skickas det först på intern delning. Förslaget skickas alltså runt till alla delar av det egna departementet för synpunkter, och om det är en koalitionsregering även till partiernas samordningskanslier. Ofta är även Statsrådsberedningen och budgetavdelningen i Finansdepartementet inblandade på ett tidigt skede när propositionerna utformas. Är förslaget av större vikt kan statsrådet anmäla till statsministern att hon eller han även önskar presentera propositionen inför hela regeringen. Detta görs i så fall vanligen vid den allmänna beredningen. Mot slutet av den interna beredningen i Regeringskansliet görs den allmänna eller stora delningen, vilket innebär att det färdiga förslaget till propositionen skickas runt till samtliga departement och statsråd för synpunkter. En proposition får inte offentliggöras förrän alla departement men framför allt Statsrådsberedningen (i en koalitionsregering samordningskanslierna) och budgetavdelningen har gett sitt godkännande - så kallat trycklov. Den svenska politiska beslutsprocessen karaktäriserades en gång av statsvetaren Tom Anton från USA på 1970-talet som öppen, rationell och samförståndsinriktad. Med öppen menades att regeringen i sin beredningsprocess uppmuntrar de parter som berördes av de aktuella frågorna att delta i och påverka beslutsfattandet. Det rationella inslaget märks främst genom det omfattande materialinsamlande och kunskapsinhämtande som görs innan ett beslut fattas. Samförståndsandan ledde i sin tur till att de olika parterna i det längsta försöker kompromissa sig fram till gemensamma lösningar. Kommittéväsendet var en viktig arena för denna typ av

S T A T S F Ö R V A L T N I N G E N

beslutsfattande. Jan Johansson (1992) hävdade i sin avhandling Det statliga kommittéväsendet: Kunskap, kontroll, konsensus att denna bild kraftigt hade förändrats. Regeringen styrde, enligt honom, numera kommittéerna betydligt tydligare än tidigare och förmågan till att uppnå konsensus hade minskat i takt med att intresset för vetenskaplig kunskapsinhämtning hade avtagit. När man försöker spåra vilka initiativ som har legat bakom tillsättandet av en kommitté visar det sig inte så sällan att man får gå ganska långt bakåt i tiden. En grupp individer som företräder olika organisationer och myndigheter på ett visst område kan sedan länge ha hävdat att vissa förändringar är nödvändiga. Diskussioner har därför troligen förts under en längre tid i Regeringskansliet med såväl interna som externa intressenter. Denna för allmänheten ofta dolda del av beslutsprocessen, som har påbörjats redan innan den formella utredningen dras i gång, kan vara både längre och mer betydelsefull för slutresultatet än den formella.

221

vanligen som expert, sakkunnig eller sekreterare. Det är inte så vanligt att det sitter med tjänstemän från andra departement, men rör det sig om frågor där större ekonomiska åtaganden från statens sida är att vänta deltar ofta en tjänsteman från Finansdepartementet. Den officiella kanalen för en kommittés kontakter med sitt departement och statsråd går via ordföranden. På detta sätt hålls departementets politiska ledning vanligen informerad om hur arbetet fortskrider i kommittén. Många utredningsordförande är också angelägna om att successivt förankra sina förslag i Regeringskansliet innan de presenteras i kommitténs slutbetänkande. De vill nämligen gärna lägga ett förslag som sedan kan accepteras av både regering och riksdag, så att det kan bli landets politik på området.

En annan förklaring till att en formell beslutsprocess sätts igång kan vara att det på vissa områden finns en inbyggd automatik i själva beslutsfattandet. Genom tidigare beslut kan regeringen och riksdagen ha bundit sig för att se över politiken med jämna mellanrum - som typexempel kan nämnas försvarspolitiken. Ett visst kontinuerligt utredande pågår därför inom nästan alla de områden där staten har ett större engagemang.

Informationskanalen mellan Regeringskansliet och kommittéerna kompletteras effektivt av departementstjänstemännens medverkan. Den tjänsteman som sitter med i kommittén är inte så sällan också den som höll i pennan när direktiven skrevs. Hon eller han sitter sedan med för att lära sig problematiken på området och för att få inblick i de diskussioner som förs. Man kan säga att de blir något av departementets ögon och öron i en kommittés arbete. Det är alltså en kombination av styrnings- och effektivitetsskäl som ligger bakom tjänstemännens deltagande i statliga kommittéer. Genom sin medverkan i utredningen blir de väl insatta i problemen, vilket sedan underlättar remiss- och propositionsarbetet. Till detta kommer självklart också att departementstjänstemännen ofta är experter på det område som ska utredas.

Flera av de personer som har legat bakom och tryckt på för att en kommitté ska tillsättas eller för att direktiven till denna ska få en viss inriktning, sitter sedan ofta med i utredningen. Det departement som kommittén sorterar under låter också vanligen någon av sina tjänstemän sitta med. I omkring 75 procent av alla kommittéer sitter minst en person med från moderdepartementet,

Övriga kommittéledamöter får ofta uppdraget i egenskap av representanter för olika partier, myndigheter eller intresseorganisationer. Deras uppgift består av att, förutom att tillvarata sina uppdragsgivares intressen i själva kommittéarbetet, successivt informera och diskutera med sin organisation om hur arbetet i kommittén utvecklas. Är det en mycket viktig kommitté för en or-

De statliga kommittéernas betydelse för politikutformningen

222

DEN

SVENSKA

P O L I T I K E N

ganisation kan den till och med sätta upp en egen intern arbetsgrupp som löpande följer kommitténs arbete och genomför egna materialinsamlingar och analyser. Ett betydande arbete pågår alltså ofta parallellt med kommitténs arbete. Ibland tillgodogör sig också kommittéerna detta arbete mer direkt genom att lägga ut ett deluppdrag på en myndighet eller en organisation.

mentet om att i skriftlig form ange varför man instämmer. De som är emot förslaget brukar normalt höra av sig utan några påstötningar. Men remissrundan kan även verka till förmån för dem som är kritiska till förslaget. Avgivandet av ett remissvar kan i vissa fall vara ett bra tillfälle att skapa opinion för de egna åsikterna som Eriksson et al påpekar i sin bok Demokrati på remiss.

Det är ofta stor enighet kring de förslag som kommittén lägger. De har också till stor del förankrats i de berörda organisationerna och i Regeringskansliet. De eventuella konflikter som föreligger är också väl kartlagda. De synpunkter som kommer fram via remissomgången kommer sällan som en överraskning - även om bakslag kan förekomma.

Den i departementet som ska sammanställa och skriva propositionen har ofta suttit med i kommittén. För övrigt har ofta de övriga medverkande i kommittén påverkat remissvaren från sina egna organisationer, i den mån de inte rent av har skrivit remissvaren själva. Är den proposition som ska skrivas av större omfattning eller på något annat sätt politiskt eller tekniskt komplicerad, kan departementet tillfälligt förstärka sin kapacitet genom att låna in en eller flera personer som har varit verksamma i kommittén. I andra fall, särskilt i en koalitionsregering, kan en speciell politisk styrgrupp sättas upp för att leda det inomdepartementala arbetet med propositionen. Denna grupp innehåller då ofta politiska företrädare som har varit med tidigare. Innan eller i samband med att en proposition läggs på riksdagens bord eller i samband med detta presenteras den också för den egna riksdagsgruppen.

Remissvaren är trots detta långt ifrån betydelselösa, eftersom de dels är ett sätt att få fram praktiska synpunkter på detaljer i förslaget, dels är en metod att få fram argument för och emot förslaget inför den framtida beredningen. Inte så sällan kan nämligen den politiska ledningen med en hänvisning till de kritiska remissvaren göra de förändringar man önskar av ett förslag man inte är nöjd med. I andra fall kan de instämmande remisssvaren användas som argument mot kritiken av förslaget. Tekniken vid tolkningen av remissvaren kan därför variera. Ibland hänvisar regeringen (statsrådet) till vad majoriteten av remissinstanserna har sagt, men om detta inte går, kan man göra en viktning av remissinstanserna. Motiv till förändringar eller avvisandet av kritik mot förslaget kan i sådana fall underbyggas med hänvisning till vad de "tunga remissinstanserna" har ansett i frågan. Därför kan man säga att remissvaren ökar en regerings rörelsefrihet, och att det är sällsynt att regeringen får en enig remissopinion mot de förslag som den vill genomföra. Men för att kunna utnyttja denna rörelsefrihet är det viktigt för regeringen att alla de organ som uppmanas att avge ett remissvar verkligen gör det. Den organisation som inte svarar, eftersom man ändå instämmer i förslaget, kan förvänta sig en påstötning från departe-

Även i utskottsarbetet deltar i många fall samma personer som, direkt eller indirekt, har varit verksamma på utredningsstadiet. En del av utskottets ledamöter kan ha suttit med i kommittén. Andra utskottsledamöter kan vara medlemmar i myndigheternas lekmannastyrelser eller i intresseorganisationer som berörs av förslaget. De som uppvaktar eller kallas till hearings är ofta samma personer som har varit verksamma på initiativ- och utredningsstadiet. När det nya förslaget sedan ska omsättas i myndighetsvärlden är det återigen samma personer som får ett avgörande inflytande. I de fall där den nya politiken på området innebär att en myndighet ska organiseras om eller helt nya myndigheter inrättas, är det vanligt att de

S T A T S F Ö R V A L T N I N G E N

personer som deltog i beslutsprocessen också får ledande positioner i den nya organisationen. Det som därför förefaller vara olika steg i och upprepade prövningar av ett förslag i den formella beslutsprocessen, blir i den informella en mer sammanhållen process där i huvudsak samma intressen och personer möts om och om igen för att dryfta välkända problem. De institutionella formerna skiftar naturligtvis, vilket bestämmer de metoder som kan användas för att påverka politikutformningen på ett område och därmed också de olika aktörernas inflytande. Det är inte samma sak att sitta med i en kommitté som att skriva ett remisssvar. Men i och med att samma aktörer eller intressen möts vid upprepade tillfällen kan den aktör som förlorade inflytande i en fas av politikutformningen ta igen detta i ett senare skede. Detta får självklart vissa effekter. Den gynnar samstämmigheten bland de berörda parterna och gör aktörerna delaktiga i, och därmed förbundna att agera för, beslutens genomförande. Det successiva förankrandet av förslag och idéer underlättar även det kommande genomförandet. De berörda intressena försöker inte bara påverka beslutsprocessen utan anpassar sig också till den nya politik som långsamt växer fram. Den målöverföring som är nödvändig när en ny politik ska genomföras har alltså till stor del redan ägt rum när det formella beslutet väl är fattat. I och med att de som arbetar fram förslaget till en ny politik är samma personer som sedan omsätter politiken i praktiken får man också en mycket stark överföring från idéstadiet (dvs den för tillfället förhärskande filosofin om vilka problem som finns och hur dessa kan lösas) till genomförandestadiet.

Haren och sköldpaddan Det brukar ibland hävdas att ett utmärkande drag i den svenska politikutformningsprocessen är den starka kraft med vilken politiskt fattade beslut genomförs. Besluts-

223

processen brukar å andra sidan kritiseras för att den är långsam, men det man förlorar i beslutshastighet vinner man ofta i genomförandekraft. De förslag som blir resultatet av den svenska beslutsprocessen är således sällan radikala och avviker sällan drastiskt från den politik som för tillfället förs på området. Förslaget är normalt en kompromiss mellan olika parter med motstridiga intressen. Men det man kommer fram till genomförs i stället, åtminstone formellt, med desto större omsorgsfullhet. Myndigheter flyttas, omorganiseras eller nya inrättas, program och instruktioner utfärdas osv. Alla politikutformningsprocesser har sina problem, och det som är processens styrka kan samtidigt bli dess svaghet. Risken med en långsam beslutsprocess är att det samhällsproblem som ska lösas inte längre finns kvar när kompromissandet äntligen är klart. Får man då inte stopp på politikutformningen kan det leda till att man med stor kraft genomför lösningar av problem som inte längre finns. Dessa risker är särskilt uppenbara när en regering agerar på områden där den själv endast har mycket begränsad kontroll över samhällsutvecklingen och därmed problemformuleringen. Ett ökande internationellt beroende kan därför möjligen skapa allt större problem för den svenska beslutsprocessen. En annan svårighet som kan uppträda är att strävan efter enighet är så stark att man når en kompromiss som alla tycker lika illa om. Resultatet blir i alltför många fall en typ av minsta-gemensamma-nämnare-lösning som har små möjligheter att lösa de problem som har definierats. Kompromissen är nämligen inte alltid den bästa lösningen på alla problem. Frågan är dock hur starkt sambandet är mellan beslutsprocess och genomförande. Statsvetarprofessorn Lennart J. Lundquist gjorde under 1980-talet en jämförelse mellan svensk politikutformning och den i USA på miljöområdet. Studien fick namnet The Hare and the Tortoise (Haren och sköldpaddan). Sveriges politikutformning var, likt sköldpaddan, långsam, tålmodig och

224

DEN

SVENSKA

P O L I T I K E N

ihärdig medan USA:s utmärktes, likt haren, av snabba och radikala beslut men inte lika uthållig när de skulle verkställas. Trots detta fann Lundquist inte några riktigt dramatiska skillnader i effekterna av miljövårdspolitiken när de två länderna jämfördes, vilket han kanske hade väntat sig. Den traditionella bilden av hur svensk politik utformas har dock ändrats under senare år. Det har blivit vanligare med relativt snabba beslut, kommittéväsendet har utnyttjats i betydligt mindre utsträckning och antalet statliga kommittéer har minskat igen. Kommittéväsendets minskande roll som en arena för konsensusskapande tyckte sig den statliga maktutredningen och Jan Johansson märka på redan 1980-talet. I en senare studie från 1998 Kommittéerna och bofinken. Kan en kommitté se ut hur som helst?, instämmer utredarna Vivian Gunnarsson och Marja Lemne i denna beskrivning, men menar att kommittéväsendet fortfarande spelar en viktig roll som arena för konsensusskapande för stora och svåra problem där långsiktighet i reformerna är nödvändig. Ett tydligt exempel på detta är 1990-talets stora pensionsreform. Men de noterar också att kvaliteten i det beslutsunderlag, i termer av vetenskaplighet och saklighet, som kommittéerna levererar har sjunkit påtagligt.

Den svenska statsförvaltningens särdrag i sammanfattning Det finns vissa drag i den svenska statsförvaltningen som tydligt skiljer den från många andra länders. Ett är den tudelade statsförvaltningen, som i sin konstruktion ger intryck av en ambition att skilja den politikutformning (politiken) som ankommer på regeringen och Regeringskansliet, från implementeringen (administrationen) som ankommer på myndigheterna och kommunerna. Denna tudelning är i själva verket svår att förstå på annat sätt än med hjälp av historiska glasögon. De flesta vet att gränslinjen mellan politik och administration är

omöjlig att dra, och en ministerstyrd förvaltning med ministerier ger egentligen ett bättre organisatoriskt uttryck för den ordning som existerar i realiteten. Men inte desto mindre finns det fortfarande i den svenska förvaltningen, åtminstone formellt sett, ett tydligt inslag av domstolstänkande när det gäller hur förvaltningen ska vara organiserad. På samma sätt som domstolar står fria från regering och riksdag vid tolkning och tillämpning av lagen ska även förvaltningsmyndigheter kunna sköta verkställandet av riksdagens och regeringens normer. Ett annat framträdande drag i den svenska statsförvaltningen är att den utgör en sådan liten del av den offentliga sektorn. Merparten av de anställda i den offentliga sektorn är kommunalanställda. Och denna decentraliseringsambition har sin motsvarighet i den rumsliga organiseringen. En stor del av den statliga förvaltningen återfinns numera på andra orter än i huvudstaden, vilket också torde vara tämligen unikt vid en internationell jämförelse. Lokaliseringen av centrala myndigheter har sedan länge använts som ett instrument att skapa arbetstillfällen på orter som är glest befolkande eller där arbetslösheten är hög, alternativt där nedläggning av annan statlig verksamhet som t ex försvarsanläggningar ansetts allvarligt skada ortens ekonomiska fortlevnad. Ett vanligt drag som ofta brukar framhållas, särskilt i EU-sammanhang, är att den svenska förvaltningen är ovanligt öppen jämfört med sin omvärld. Möjligheten till insyn i och kunskap om hur tjänstemän bereder sina ärenden och fattar beslut är stor för en intresserad allmänhet, brukar det heta. Frågan är dock hur intresserad allmänheten är, i de flesta fall tycks offentlighetsprincipen och meddelarskyddet främst användas av journalisterna. Frågan är om det inte är viktigare att framhålla myndigheternas interna arbete och organisation. Det finns ett påtagligt informellt drag över hur tjänstemännen bereder sina ärenden och deras förhållande till sina chefer. Formella regler och hierarki är framträdande i den

S T A T S F Ö R V A L T N I N G E N

svenska förvaltningen, men den kompletteras med flata hierarkier och informella arbetsmetoder. Den yngste tjänstemannen kan få föredra sina ärenden för den högsta chefen och ibland t o m utan att den egna chefen är närvarande. Projekt och andra grupparbeten är mycket vanliga och man strävar efter att nå konsensuslösningar. Många svenskar klagar, säkert ibland med rätta, över landets stora och krångliga byråkrati, men vid en internationell jämförelse framstår den svenska förvaltningen som mycket mer inriktad på service till allmänheten och starkt mottaglig för allehanda nya strömningar för hur en förvaltning kan moderniseras och effektiviseras än många andra länders - kanske t o m för mottaglig. I få länder har idéer som "New Public Management"-syndromet och filosofin om mål- och resultatstyrning haft sådan genomslagskraft som i vårt land. Frågan är dock om man ibland inte har kastat ut barnet med badvattnet, och att den svenska statsförvaltningen nog inte alltid är den bästa i världen demonstrerades med all önskvärd tydlighet efter tsunami-katastrofen.

225

Referenser Allison, Graham T (1971) Essence of Decision. Explaining the Cuban Missile Crisis Boston: Little Brown and Company Andersson, Catrin (2004) Tudelad trots allt - dualismens överlevnad i den svenska staten 1718-1987 Stockholm: Statsvetenskapliga institutionen Anton, Thomas J (1980) Administered Politics. Elite Political Culture in Sweden Boston: Martinus Nijhoff Beckman, Björn & Karl-Magnus Johansson (1999) "EU och statsförvaltningen" i Karl-Magnus Johansson (red) Sverige i EU. Stockholm: SNS Förlag Bergström, Hans (1987) Rivstart? Om övergången från opposition till regering Stockholm: Tidens förlag Claesson, Göran C.-O. (1972) Statens ostyriga utredande Stockholm: SNS Downs, Anthony (1967) Inside bureaucracy Boston: Rand Corporation Ehn, Peter (1998) Maktens Administratörer Stockholms universitet: Statsvetenskapliga institutionen Erlandsson, Magnus (2007) Striderna i Rosenbad. Om trettion års försök att förändra Regeringskansliet Stockholms universitet: Statsvetenskapliga institutionen Eriksson, Lars-Erik, Marja Lemne & Inger Pålsson (1999) Demokrati på remiss Demokratiutredningen SOU 1999:144 Esping, Hans (1994) Ramlagar i förvaltningspolitiken Stockholm: SNS Förlag Gunnarsson, Vivianne & Marja Lemne (1998) Kommittéerna och bofinken. Kan en kommitté se ut hur som helst? ESO DS 1998:57 Stockholm: Finansdepartementet

226

DEN

SVENSKA

P O L I T I K E N

Hesslén, Gunnar (1927) Det svenska kommittéväsendet intill år 1905, dess uppkomst, ställning och betydelse Uppsala: Uppsala Universitet Jacobsson, Bengt (1989) Konsten att reagera. Intressen institutioner och näringspolitik Stockholm: Carlsson Bokförlag Jacobsson, Bengt & Ulrika Mörth (1998) "Europeiseringen och den svenska staten" i Göran Ahrne (red) Stater som organisationer Stockholm: Nerenius & Santérus förlag Johansson, Jan (1992) Det statliga kommittéväsendet. Kunskap, Kontroll, Konsensus Stockholm: Statsvetenskapliga institutionen Larsson, Ulf (2004) "Takt, takt, håll takten - om samordning inom regeringskanliet" i Olof Ruin (red) Politkens ramar och aktörer. Femton uppsatser om vårt politiska system tillägnade Ingvar Carlsson Stockholm: Hjalmarson & Högberg Larsson, Torbjörn (1996) Regeringen och dess kansli - samordning och byråkrati i maktens centrum Lund: Studentlitteratur Lundquist, Lennart J (1989) The Hare and the Tortoise. Clean Air Policies in the United States and Sweden Ann Arbor: The Universtity of Michigan Press Meijer, Hans (1956) Kommittépolitik och kommittéarbete Lund: Gleerup Niklasson, Birgitta (2005) Contact Capital In Political Careers. Gender and Recruitment of Parliamentarians and Political Appointees Göteborg: Statsvetenskapliga Institutionen Niskanen, William A Jr (1971) Bureaucracy and Representative Government Chicago: Aldine-Atherton

Persson, Thomas (2003) Norm eller Nytta? Om de politiska drivkrafterna bakom Regeringskansliets departementsindelning Uppsah: Statsvetenskapliga institutionen Premfors, Rune, Peter Ehn, Eva Haldén & Göran Sundström (2003) Demokrati och byråkrati Lund: Studentlitteratur Premfors, Rune & Göran Sundström (2007) Regeringskansliet Malmö: Liber Riksrevisionen

(2004) Förändringar inom kommitté-

väsendet Riksdagstryck RiR 2004:2 Riksrevisionsverket rapport (1996) Förvaltningspolitik i förändring. En kartläggning och analys av regeringens styrning och statsförvaltning Stockholm: RRV 1996:50 Rothstein, Bo (2005) "Från ämbetsverk till ideologiska statsapparater?" i Bo Rothstein & Lotta Vahlne Westerhäll (red) Bortom den starka statens politik? Stockholm: SNS Förlag Sandahl, Rolf (2003) Förtjänst och skicklighet - om utnämningar och ansvarsutkrävande av generaldirektörer ESO-rapport Ds 2003:7 Stockholm: Finansdepartementet SOU 1997:57 I medborgarnas tjänst. En samlad förvaltningspolitik för staten. Slutbetänkande av Förvaltningspolitiska kommissionen SOU 2007:75 Att styra staten - regeringens styrning av sin förvaltning. Betänkande av Styrutredningen Statskontoret (2000) Styrelser med fullt ansvar Rapport 2000:9 Stockholm: Statskontoret Statskontorets rapport (2005) Statsförvaltningens utveckling 1990-2005, Statskontoret 2005:32

Sterzel, Fredrik (1998) Författning i utveckling. Konstitutionella stildier Rättsfondens skriftserie Uppsala: lustus förlag Sundström, Göran (2003) Stat på villovägar Stockholm: Statsvetenskapliga institutionen Tarschys, Daniel (1978) Den offentliga revolutionen Stockholm: Liber Förlag Tarschys, Daniel (2005) "Sektorisering och konsolidering. Två utvecklingsstrategier i svensk samhällsförvaltning" Statskontoret 2005:3 bilaga 2, Ekonomi print Wallin, Gunnar, Peter Ehn, Magnus Isberg & Claes Linde (1999) Makthavare i fokus Stockholm: SNS Weber, Max (1947) The Theory of Social and Economic Organisation New York: Oxford University Press, sixth printing 1969 Wockelberg, Helena (2003) Den svenska förvaltningsmodellen. Parlamentarisk debatt om förvaltningens roll i statsskicket Uppsala: Statsvetenskapliga institutionen

Kommuner och landsting Den kommunala självstyrelsen anses vara en viktig beståndsdel av den svenska författningen och den utövas av kommuner och landsting. Kommunerna och landstingen är formellt oberoende av varandra. Den kommunala indelningen reformerades under andra hälften av 1900-talet genom sammanslagningar av kommuner. De syftade till att skapa ekonomiskt och befolkningsmässigt underlag för att kunna tillhandahålla välfärdsstatens tjänster. Landstingens huvuduppgift är vården. En rad uppgifter har under senare decennier flyttats från landstingen till kommunerna. Kommunernas (inklusive landstingen) relativt självständiga ställning i förhållande till staten bygger på bestämmelser i kommunallagen, bestämmelserna om överklagande av kommunala beslut och beskattningsrätten. Den kommunala sektorn svarar för omkring en femtedel av BNP och finansieras huvudsakligen genom kommunalskatter samt statsbidrag och omfördelningar mellan kommunerna, som kommunerna får disponera fritt. Kommuner och landsting styrs genom en politisk organisation med ett folkvalt fullmäktige och indirekt valda styrelser och nämnder. Denna politiska organisation är i hög grad partipolitiserad. Den politiska exekutiven består formellt av kommunstyrelsen och informellt av partipolitiska koalitioner som vanligen representerar fullmäktiges majoritet. Förvaltningsorganisationen och styrningen av förvaltningen har starkt påverkats av förvaltningspolitiska idéer, som söker efterlikna förhållanden i den privata sektorn ("New Public Management"). Väljarnas deltagande i kommunalvalen är något lägre än i riksdagsvalen. Skillnaden kan huvudsakligen tillskrivas det lägre deltagandet hos de utländska medborgarna som bara har kommunal rösträtt. Drygt 45 000 medborgare har förtroendeuppdrag i kommuner och landsting. Partierna klagar över tilltagande rekryteringssvårigheter, och det anses allmänt att kommunerna har problem med den medborgerliga förankringen. Detta har lett till olika reformer som syftar till att öka medborgarnas deltagande och intresse.

K O M M U N E R

Alla länder har en politisk och/eller administrativ indelning av sitt territorium i minst två nivåer under den centrala statsmakten. I Sverige består den övre nivån av län och den med länsindelningen överensstämmande indelningen i landsting. Den lägre nivån består av kommuner. Bland de offentliga organisationerna på de subnationella nivåerna kan man göra en distinktion mellan lokala självstyrelseorgan å ena sidan och statliga utposter å andra sidan. Det är inte alldeles klart hur gränsen mellan dessa huvudtyper ska dras. En vägledning kan man ha i Europarådets konvention om kommunal självstyrelse som brukar sammanfattas i tre komponenter: • Beslutsorganisationen: Beslutanderätten ska utövas av valda representanter för kommunens invånare. • Uppgifterna: Kommunerna ska inom lagens gränser reglera och sköta en väsentlig del av de offentliga angelägenheterna. • Resurserna: Kommunerna ska inom den nationella ekonomiska politikens ram ha rätt till egna tillräckliga resurser som de fritt kan disponera inom ramen för sina befogenheter. Många definitioner av kommunal självstyrelse i forskningslitteraturen ansluter till några eller alla dessa punkter. De norska statsvetarna Helge Larsen och Audun Offerdal (1994) föreslår att man ska använda kriterierna representativitet och funktion (författarna talar om "saksfelt"). Med representativitet menar de i vilken utsträckning den lokala organisationen representerar sina medborgare. Med funktion eller saksfelt avses bredden i "uppgiftsportföljen" dvs har man många uppgifter eller är funktionen snävt avgränsad? Med dessa utgångspunkter blir det fyra typer av lokala organisationer.

OCH

L A N D S T I N G

229

I den svenska kontexten är exemplet i ruta 1 framförallt länsstyrelserna. I ruta 2 återfinns kommuner och landsting. Ruta 3 består av statliga myndigheter på regional nivå, men vid sidan av länsstyrelserna - t ex Försäkringskassans länskontor - eller på lokal nivå, t ex universitet, högskolor, regementen och arbetsförmedlingskontor. Ruta 4 har idag inga motsvarigheter i Sverige, men i andra länder, t ex i USA, är det vanligt med särskilda skoldistrikt, som är ett slags kommun vars enda uppgift är att förvalta skolväsendet. En särskild komplikation utgörs av federala stater, förbundsstater. Europeiska exempel är Tyskland, Schweiz, Österrike och Belgien. Den bakomliggande idén med en federation är att den är en sammanslutning av suveräna stater som har överlåtit en del av sina uppgifter till federationen. Det är emellertid inte alltid det har gått till på det sättet rent historiskt, och ibland kan uppgiftsfördelningen mellan den federala regeringen och delstaterna vara väl så komplicerad och till och med överlappande. Spanien och Storbritannien räknas som enhetsstater, men delar vissa drag med federationer. När det gäller den kommunala styrelsen betraktas kommunerna i enhetsstater som centralstatens skapelser. Det är centralstaten som får bestämma om uppgiftsfördelningen och den kommunala strukturen. I federationer betraktas däremot kommunerna som delstaternas skapelser. Detta innebär att det inom ett och samma land kan finnas stora variationer i hur kommunsystemet och kommunstrukturen ser ut, beroende på delstatstillhörighet. Det lokala självstyret framhålls i den svenska regeringsformen som en av grundstenarna för demokratin i Sverige. Regeringsformens portalparagraf lyder:

Tabell 30 • Fyra typer av subnationella offentliga organisationer Låg representativitet

Hög representativitet

Många uppgifter

1 Statliga generalistmyndigheter

2 Kommunala självstyrelseorgan

Få uppgifter

3 Statliga specialistmyndigheter

4 Specialkommuner

230

DEN

SVENSKA

P O L I T I K E N

1 § All offentlig makt i Sverige utgår från folket. Den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt. Den förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunal självstyrelse. Den offentliga makten utövas under lagarna. Däremot råder det inte någon enighet om vilket skydd från statliga ingripanden i kommunerna som följer av deklarationen i grundlagen. Man ska också komma ihåg att grundlagen har en ganska svag ställning i det svenska politiska systemet. Jämfört med förhållandena i många andra länder är det ganska lätt att ändra grundlagen; det finns i praktiken nästan inga möjligheter att pröva i domstol om politiska beslut är grundlagsenliga och allmänt gäller att grundlagen inte är ett känslomässigt identifikationsobjekt. Även om det kommunala självstyret formellt har ett grundlagsskydd, och även om grundlagen framhåller hur viktigt det kommunala självstyret är, så måste man räkna med att staten på flera sätt styr kommunerna och att staten på olika sätt ingriper i den kommunala sektorns organisation och verksamhet. Detaljerade regler för kommunerna finns i kommunallagen. Kommunallagen innehåller en allmän kompetensbestämmelse om vad kommunerna får syssla med. Denna har kommit att betraktas som en viktig hörnsten för det lokala självstyret. Det kommunala självstyret är inte alltid grundlagsskyddat - det saknas t ex i Norge och i Storbritannien. Det finns inte heller alltid en allmän kompetensparagraf som ger kommunerna breda befogenheter. I det brittiska systemet får kommunerna bara ägna sig åt specifika, särskilt angivna uppgifter. När den

kommunala kompetensen bestäms på det brittiska sättet talar man om en ultra vires-kompetens. Den svenska kommunallagens andra kapitel första paragrafen lyder: 1 § Kommuner och landsting får själva ha hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller landstingets område eller deras medlemmar och som inte skall handhas enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan. Innebörden är att kommunerna får vidta vilka åtgärder som helst om de har med deras egna förhållanden att göra. Men det finns undantag från regeln: Kommunerna får inte ägna sig åt sådana verksamheter som enligt lag är en uppgift för någon annan del av det allmänna, och verksamheterna ska i princip bara beröra kommunens eget territorium. På dessa grunder har det t ex ansetts olagligt att kommuner ägnar sig åt utrikespolitik eller att lokala kommuner bedriver sjukvård som är en uppgift för kommunerna på regional nivå - landstingen. I samband med den europeiska integrationen har det vuxit fram ett system där kommuner och landsting på olika sätt träder i direkt förbindelse med t ex EU:s institutioner. Detta visar att förbudet mot utrikespolitik är töjbart. För ett framväxande styrsystem där organ på olika nivåer upprättar mer eller mindre formella relationer med varandra och där det är fullt möjligt att hoppa över led i den hierarkiska ordningen har den statsvetenskapliga litteraturen myntat begreppet multilevel governance (flernivåstyrning). Utan stöd i lag måste kommunerna behandla alla sina medlemmar 1 lika2 ("likställighetsprincipen"). Slutligen får

' M e d l e m m a r i k o m m u n e n är alla s o m b o r i n o m k o m m u n e n s territorium, m e n även den s o m inte b o r i k o m m u n e n , m e n s o m äger en fastighet där eller betalar skatt i k o m m u n e n är m e d l e m . Detta innebär att även juridiska personer (företag och organisationer) eller b o e n d e i andra k o m m u n e r kan vara komm u n m e d l e m m a r . Detta h a r ibland en juridisk betydelse, t ex vad gäller rätten att överklaga k o m m u n a l a beslut. 2

H u v u d d e l e n av den k o m m u n a l a verksamheten skulle k u n n a sägas utgöras av att m a n tillhandahåller välfärdsstatens tjänster. Många av dessa, t ex social-

tjänsten, bygger på en grundläggande tanke att det allmänna ska k u n n a behandla m ä n n i s k o r olika. I praktiken sker det alltså trots likställighetsprincipen att k o m m u n e r n a dagligen b e h a n d l a r sina m e d l e m m a r olika. Men då sker det m e d stöd av särskilda lagar, t ex socialtjänstlagen.

K O M M U N E R

kommunerna inte äga och driva företag i vinstsyfte. Även denna regel töjs det på. Det är tillåtet att kommunerna får avkastning på sitt aktiekapital, och den närbesläktade "självkostnadsprincipen" som innebär att kommunerna inte får ta ut avgifter för annat än sin självkostnad är synnerligen obestämd. Forskning visar att ett stort antal tolkningar av vad som ska räknas som självkostnad är möjliga (Malmer 2003). Slutligen ska det framhållas, att den allmänna kompetensbestämmelsen syftar på sådana aktiviteter som staten inte uttryckligen har uppdragit åt kommunerna att sköta. För sådana uppgifter - det kan gälla utbildningsväsendet, socialtjänsten, stadsplanering, räddningstjänst, sjukvård osv - gäller särskilda lagar. För sådana verksamheter, som i praktiken utgör huvuddelen av kommunernas verksamhet, brukar man ibland använda uttrycket speciallagsreglerade verksamheter. De andra två grundstenarna för det kommunala självstyret anses vara rätten att beskatta kommuninvånarna och rätten att inte behöva få innehållet i beslut som fattats med stöd av den allmänna kompetensbestämmelsen prövade genom överklaganden. Sådana beslut kan bara överklagas om de strider mot lagen eller att föreskrivna procedurer inte har följts. Sådana överklaganden kallas laglighetsprövning eller kommunalbesvär. När det gäller beslut som fattats enligt speciallagstiftningen (alltså sådana uppgifter som staten uttryckligen överlämnat åt kommunerna) kan bara berörda parter överklaga (förvaltningsbesvär), och det är också möjligt att besvärsinstansen fattar ett annat beslut. När det gäller kommunalbesvär kan besvärsinstansen bara upphäva kommunens beslut, inte fatta ett nytt beslut. Vad gäller den fria beskattningsrätten kan man konstatera att stora delar av den kommunala verksamheten finansieras med statliga bidrag eller av staten reglerade överföringar och att det har förekommit begränsningar av den fria beskattningsrätten. De formella grunderna för den kommunala självstyrelsen är alltså grundlagsskyddet, den allmänna kom-

OCH

L A N D S T I N G

231

petensparagrafen i kommunallagen, den fria beskattningsrätten och kommunalbesvärsinstitutet. Formellt framstår den svenska kommunala självstyrelsen som stark. Men det visar sig i praktisk politik, att det finns avsevärda undantag och att kommunerna i många fall är starkt styrda av en interventionistisk central statsmakt. Men inte heller bilden av de av staten i strama tyglar hållna kommunerna är fullständig. Ibland kan kommunerna ta sig stora friheter. Det är t ex så med beslut som fattats med stöd av den allmänna kompetensen, att om de inte inom den föreskrivna tidsfristen (tre veckor) blir föremål för överklagande och prövning, så gäller de, alldeles oavsett om de skulle ha blivit bedömda som olagliga vid en prövning. Kommunalrådet Stig Henriksson i Fagersta gjorde sig till tolk för den första bilden när han som svar på en journalistfråga om hur det var att vara med och bestämma svarade att "Det är som att dansa hambo i en garderob", medan den gamle riksdagsmannen Hilding Johansson från Trollhättan, en gång ordförande i riksdagens konstitutionsutskott gav uttryck för det andra synsättet med: "Svensk kommunal självstyrelse vilar på rätten att fatta olagliga beslut."

Kommunstrukturen Kommunsystemet är ett tvånivåsystem. På den lägre nivån finns det 290 kommuner och på den övre nivån finns 20 landstingskommuner. På Gotland finns ingen landstingskommun, utan de uppgifter som vanligen utförs av landstingen sköts av kommunen. Båda nivåerna är flerfunktionella, men landstingens verksamhet har en stark tyngdpunkt i tillhandahållandet av sjukvårdstjänster. Kommuner på de båda nivåerna är formellt oberoende av varandra. Det är alltså inte så, att landstingen skulle vara hierarkiskt överordnade kommunerna och kunna dela ut bindande direktiv till kommunerna. Naturligtvis är det med förhållandet mellan kommuner och landsting

232

DEN

SVENSKA

P O L I T I K E N

som med förhållandet mellan staten och kommunerna att de formella reglerna inte ger hela bilden. I praktiken finns det alla möjliga slags beroendeförhållanden mellan dem. Indelningen av landet i kommuner brukar spåras tillbaka till de första kommunallagarna (kommunalförordningarna) 1862. Städerna, för vilka särskilda bestämmelser gällde, togs då för givna, men på landsbygden valde man 1862 den kyrkliga indelningen i församlingar som

Figur 15 • Sveriges indelning i kommuner 2005

Källa: SCB

grund för indelningen i kommuner (landskommuner). Därigenom skapades ungefär 2 500 kommuner. I två på varandra följande sammanslagningsreformer under tiden 1952-1974 minskade antalet kommuner dramatiskt. Från 2003 finns det 290 kommuner på den lägsta nivån. Indelningsreformernas huvudsyfte var att skapa de större enheter och därmed de större resurser som man uppfattade var en förutsättning för utbyggnaden av välfärdsstaten.

KOMMUNER

Den hastiga nedgången i antalet kommuner efter reformen 1952 (storkommunreformen) är tydlig i kurvan i figur 16. Under sent 1960-tal och tidigt 1970-tal minskar antalet kommuner långsammare. Detta avspeglar den andra indelningsreformen (kommunblocksreformen) som från början avsågs vara frivillig. Efter att den frivilliga sammanslagningsprocessen börjat sakta av, beslöt riksdagen till slut om ett tvångsmässigt genomförande av återstoden av reformen 1974. Därigenom reducerades antalet kommuner till ungefär en niondel av antalet innan reformperioden började 1952.

Utvecklingen av kommunernas genomsnittliga storlek är en spegelbild av utvecklingen av antalet kommuner. Från en genomsnittlig befolkning på omkring 2 500 ökade storkommunreformen genomsnittsbefolkningen till omkring 7 000. Efter det slutliga genomförandet av kommunblocksreformen har medelvärdet legat kring 30 000 invånare. Kommunernas storleksfördelning är emellertid skev, så medianbefolkningen 3 är bara kring 15 000.

3

LANDSTING

233

Tabell 31 • Antal kommuner i olika storleksklasser (tusental invånare)

Antal

Procent

Kumulativ procent

-4

13

4,5

4,5

5-9

61

21,0

25,5

10-14

69

23,8

49,3

15-19

28

9,7

59,0

20-29

38

13,1

72,1

30-39

30

10,3

82,4

40-59

18

6,2

88,6

60-99

21

7,2

95,9

100-

12

4,1

100,0

290

100,0

Totalt

Figur 16 • Antal kommuner 1930-2003

OCH

Landstingsstrukturen har under åren kring år 2000 genomgått viktiga förändringar. I Västsverige slogs tre landsting samt Göteborgs stad4 1998 samman till Västra Götalandsregionen. Samtidigt slogs i Skåne två landsting (Malmöhus och Kristianstads läns landsting) samt Malmö stad samman till Region Skåne. I de två nya regionerna har en del statliga uppgifter inom regional planering och regional utvecklingspolitik decentraliserats från den statliga regionala förvaltningen (länsstyrelserna) till landstingen. Detta arrangemang var en del av en försöksverksamhet som också genomfördes i två andra län - i Gotland där kommunen kom att utgöra "regionalt självstyrelseorgan" och i Kalmar län där ett kommunalförbund 5 bildades av landstinget och kommunerna.

Medianen är det värde där hälften av analysenheterna (här kommunerna) är mindre och hälften är större.

4

Göteborg och Malmö hade före 1998 samma ställning som Gotland, dvs kommunen skötte själv landstingsuppgifterna. Med bildandet av Västra Götalandsregionen och Region Skåne övergick dessa uppgifter på de nybildade regionerna. 5

Om kommunalförbund och andra former för samarbete mellan kommuner, se s. 232.

234

DEN

SVENSKA

P O L I T I K E N

När försöksperioden var slut skulle ett permanent system för decentralisering av statliga utvecklingspolitiska uppgifter ordnas. Till mångas förvåning valde regeringen "Kalmar-modellen" för detta permanenta system. Innebörden är att i de län där alla kommuner är beredda att bilda ett kommunalförbund, "ett regionalt samverkansorgan", är regeringen beredd att decentralisera beslutsmakt om regional planering, infrastruktur och ekonomisk utvecklingspolitik till dessa organ. Sådana nya regionförbund har införts i många, men långt ifrån alla, län. En konsekvens av detta är att den regionala nivån får en ganska komplicerad organisation med både landsting - som svarar för serviceproduktion, framförallt sjukvård - och "samverkansorgan" som svarar för planering, infrastruktur och ekonomisk utveckling. Landstingen är ett slags kommuner och samverkansorganen är offentligrättsligt reglerade sammanslutningar av kommuner, och till detta kommer i varje län statens fältadministration i form av länsstyrelsen med den av regeringen utnämnde landshövdingen som chef. Förslaget om införandet av regionala samverkansorgan mötte motstånd från politiker i Västra Götalandsregionen och Region Skåne, två regioner som med det nya föreslagna systemet skulle förlora sin särställning och återgå till att bli vanliga, huvudsakligen sjukvårdsproducerande, landsting. Efter påtryckningar blev det slutliga beslutet att förlänga försöksperioden i dessa båda regioner. Frågan har alltså skjutits på framtiden. Under 1900-talets sista årtionden var trenden att uppgiftsfördelningen ändrades så, att landstingskommunala uppgifter flyttades till kommunerna. Det började med att kommunerna från landstingen fick ta över ansvaret för delar av vården och omsorgen om både äldre och personer med funktionshinder. Denna förändring har blivit känd som Ädelreformen. Efter Ädelreformen ansvarar kommunerna för särskilda boendeformer för dessa kategorier liksom för service åt dem som bor i sina egna bostäder. Kommunerna är också ansvariga för viss

grundläggande sjukvård för de gamla som bor i kommunens särskilda boenden. Reformen syftade till att bryta upp sektorsgränser mellan de olika organisationer som svarade för vård och omsorg till gamla, handikappade och kroniskt sjuka. När klienterna inte låg på sjukhus skulle en enda organisation ge dem vård och service. Man upplevde att det hade varit svårigheter med att kommuner och landsting tidigare delat på ansvaret. Men man ska inte heller bortse från att ett annat syfte med reformen var att lösa problemet med överbefolkade sjukhus. När en patient som hör till någon av de aktuella grupperna skrivs ut från sjukhus är kommunen skyldig att ta hand om patienten. Om kommunen inte kan tillhandahålla lämplig service, t ex en vårdhemsplats, och patienten måste stanna på sjukhuset, måste kommunen betala landstinget för mat, logi och omsorg. Eftersom detta lätt blir mycket dyrt, så skapade man genom reformen en ekonomisk drivkraft för kommunerna att ordna lämpliga tjänster för dessa patientgrupper. Reformen som avsåg äldre, personer med funktionshinder och obotligt sjuka, som inte var i behov av akut sjukhusvård, har senare följts upp med liknande reformer för personer med psykiska funktionshinder. Dessa reformer har också åtföljts av en långtgående avinstitutionalisering, dvs stora mentalsjukhus och vårdanstalter har lagts ned. Omfördelningen av uppgifter från landsting till kommuner illustrerar på ett tydligt sätt två "megatrender" som diskuteras av den brittiske statsvetaren Patrick Dunleavy (1991), nämligen hur man stänger stora institutioner för att istället satsa på vård i närsamhället (community care), liksom hur man skapar "hands-off autopilot steering systems". Införandet av kommunernas betalningsansvar skapade ekonomiska drivkrafter som man hoppades skulle stimulera kommunerna att lösa ett problem som upplevdes som besvärande. Denna problemlösningsmetod - som skulle kunna kallas "problemlösning via ombud" - har också kommit till användning inom andra politikområden. Ett

KOMMUNER

exempel är flyktingmottagandet, där staten sedan början av 1990-talet betalar en klumpsumma till kommunerna för varje flykting de tar emot. Från detta statsbidrag ska alla kommunala utgifter, inklusive socialbidrag tas. Om flyktingen får en framgångsrik introduktion på arbetsmarknaden, så att man inte längre behöver betala socialbidrag, kan kommunen behålla det som eventuellt blivit över av bidraget. Staten hoppades därigenom att man skulle lösa problemet med flyktingarnas arbetslöshet genom att exportera problemet till kommunerna. Reformerna för att fördela om uppgifter mellan landsting och kommuner har inte löst problemen med sektorsgränser. Dessa gränser har bara förflyttats. Eftersom gamla och personer med funktionshinder utgör en stor del av klientelet för den landstingsdrivna primärsjukvården, har krav börjat resas att hela primärvården ska föras över till kommunerna. 1 så fall skulle landstingen fortsättningsvis bara svara för sjukhusvården. Med inspiration från Norge där hela sjukhussektorn har förts över från fylkeskommunerna till staten, har det blivit allt vanligare med förslag att överföra, om inte hela sjukhussektorn, så åtminstone de högspecialiserade universitetssjukhusen till staten. I de flesta landsting har man introducerat marknadsliknande system för styrning av sjukhussektorn, vilket åtminstone syftar till att göra politiska beslut om styrningen av sjukhusen allt mer onödiga.'' Den här utvecklingen med omfördelning av uppgifter och marknadsliknande styrsystem pekar tydligt mot ett ifrågasättande av landstingen som en separat politisk och administrativ nivå. Många trodde att ett ökat ansvar för regional ekonomisk utveckling skulle rädda landstingens fortsatta existens. Statens val av en modell som går förbi landstingen (modellen med regionala samverkansorgan) blev i detta perspektiv en besvikelse.

OCH

L A N D S T I N G

235

Mellankommunalt samarbete Det finns ett antal former för samarbete mellan kommuner: avtal mellan kommuner, gemensamma administrativa enheter (kommunalförbund, gemensamma nämnder), gemensamt ägda aktiebolag och mer informella arrangemang. Kommunalförbund och gemensamma nämnder är offentligrättsligt reglerade och följer samma lagar som gäller för myndigheter. Kommunalförbund har ett fullmäktige som väljs av medlemskommunernas fullmäktige och finansieras med avgifter från medlemmarna. Med den offentligrättsliga ställningen följer att samma regler gäller som för andra myndigheter. Det kan t ex gälla hur beslut överklagas och offentlighetsprincipen 7 . Alla andra former av mellankommunalt samarbete faller under vanliga privaträttsliga regler. Enligt inventeringar genomförda av kommun- och landstingsförbunden åren 2000 och 2002 deltog alla kommuner (både kommuner och landsting) i någon form av samarbetsarrangemang. Enligt en undersökning av Statskontoret år 2000 deltog en genomsnittlig kommun i nästan ett (0,9) kommunalförbund. Antalet samarbetsarrangemang visar en ökande trend. Mer samarbete mellan kommunerna var ett alternativ som övervägdes av den, 1943 tillsatta, utredning som så småningom föreslog 1952 års storkommunreform. När utredningen påbörjades fanns 509 kommunalförbund, varav de flesta hade polisväsendet eller socialvården som ansvarsområde. Indelningsreformen 1952 minskade behovet av samarbete, varigenom antalet kommunalförbund minskade från 935 (1951) till 173 (1953). Polisväsendet förstatligades på 1960-talet och detta tillsammans med kommunsammanslagningarna på 1960- och 1970-talen medförde en kraftig minskning av antalet kommunalförbund. Under 1980-talet översteg antalet aldrig 20. Lagstiftningsmässigt genomfördes en del förändringar. Länsstyrelsernas tidigare kontroll-

6

Detta är ett uttryck för det organisationsmode som k o m m i t att betecknas s o m New Public Management.

7

Se kapitel 2 och 7 om offentlighet och sekretess.

236

DEN

SVENSKA

P O L I T I K E N

funktion över kommunalförbunden avskaffades. Beslut om bildande av kommunalförbund och utträde ur dem gjordes till en rent kommunal fråga. Som en enklare form av mellankommunal samverkan infördes det nya institutet gemensam nämnd 1997. Till skillnad från kommunalförbunden är organisationen Sveriges kommuner och landsting (SKL) med alla 290 kommunerna och de 20 landstingen (inklusive de båda regionerna) som medlemmar inte en offentlig myndighet. Dess rättsliga ställning är densamma som alla andra frivilliga föreningars. Organisationens syfte är att företräda kommunernas intressen, men också att tillhandahålla tjänster till dem. Förbundet är också arbetsgivarorganisation för kommunerna, dvs förbundet förhandlar med de kommunanställdas fackliga organisationer om löner och arbetsvillkor och förbundet sluter bindande kollektivavtal med fackförbunden. Sveriges kommuner och landsting bildades 2007 genom sammanslagning av Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet. En central uppgift är att företräda kommunernas intressen gentemot staten. Med Sveriges inträde i Europeiska unionen har dessa uppgifter också kommit att innefatta att företräda svenska kommuners intressen i förhållande till EU:s institutioner. Enskilda kommuners eller regioners intresserepresentation i Bryssel är dock i huvudsak en uppgift för kommunerna själva eller för samarbetsorganisationer av kommuner. Det finns ett antal regionala organisationer, som inte har med kommunförbundet att göra, som ägnar sig åt lobbying i Bryssel och samordning av ansökningar om bidrag från EU till kommunala projekt. Dessa utgör exempel på den framväxande flernivåstyrningen (multilevel governance). SKL:s huvudsakliga inkomstkälla är medlemsavgifter. År 2007 motsvarade dessa ca 20 kronor per invånare. På den regionala nivån (huvudsakligen efter länsindelningen) är kommunerna organiserade i regionala

kommunförbund som fullgör funktionerna som intresseorganisationer och serviceorganisationer på regional nivå. De är "frivilliga föreningar". De är inte heller delar av SKL utan fristående organisationer. SKL:s servicefunktioner omfattar seminarier och kurser såväl som rådgivning till kommunerna. Genom koncernbolaget Förenade Kommunföretag AB äger kommunförbundet helt eller delvis ett antal företag med olika servicefunktioner gentemot kommunerna. Förbundets högsta beslutsfattande organ är kongressen, vilken beslutar om medlemsavgifter, stadgar och allmänna riktlinjer för verksamheten. Kongressen väljs av medlemmarnas fullmäktige och består av lokala politiker, som i förbundet organiseras i partigrupper. Kongressen väljer styrelser och kommittéer i respektive förbund.

Relationerna mellan staten och kommunerna Det brukar anses att kommunerna i Sverige har en långtgående autonomi i förhållande till staten. Grundlagsskyddet för den kommunala självstyrelsen är en av hörnstenarna i den svenska demokratin. Men det är inte självklart vad den faktiska innebörden av grundlagsskyddet är eller hur starkt det är. Kommunernas befogenheter regleras av den tidigare nämnda första paragrafen i andra kapitlet i kommunallagen. Lagen gör en distinktion mellan två slags uppgifter som tilldelas kommunerna: • Den allmänna kompetensen som tillåter kommunerna att sköta sina egna angelägenheter (2 kap 1 §). • Specialkompetensen som kommunerna har enligt ett antal särskilda lagar (2 kap 4 §)8. Den allmänna kompetensen hade i äldre lagstiftning en allmän formulering. De mer exakta gränserna för kom-

" "4 § Om k o m m u n e r n a s och landstingens befogenheter och skyldigheter på vissa o m r å d e n finns det särskilda föreskrifter."

K O M M U N E R

munernas befogenheter skulle preciseras genom rättspraxis. Denna utvecklades av domstolarna genom beslut i överklagandeärenden. Överklaganden som rör beslut som kommunerna har fattat med stöd av den allmänna kompetensparagrafen utgör en särskild institution i den svenska rätten - laglighetsprövning eller kommunalbesvär. Alla kommunmedlemmar har rätt att överklaga ett sådant beslut. Det är med andra ord en mycket bred grupp möjliga klagande. Detta kan man säga balanseras av att överklagandeinstansen inte har så stort svängrum vad gäller de beslut den kan fatta. Det går bara att upphäva kommunala beslut som befinns vara olagliga. Man kan inte ändra eller göra tillägg till det överklagade beslutet. Grunderna för att upphäva ett kommunalt beslut är (1) att man i kommunen har fattat ett beslut som man inte hade befogenhet att fatta, (2) att det har varit brister i beslutsprocessen eller (3) att beslutet strider mot lagen. Genom regeringsrättens prejudicerande domar har det vuxit fram ett antal principer, av vilka några har tagits in i den nuvarande kommunallagen: • Territorialitetsprincipen: Kommunerna får bara ägna sig åt sådana uppgifter som rör deras eget territorium och medlemmarnas intressen (2 kap 1 §). • Kommunerna får inte syssla med sådana uppgifter som är förbehållna andra offentliga myndigheter (2 kap 1 §). • Likställighetsprincipen: Kommunmedlemmar måste behandlas lika om det inte finns objektiva skäl för olikbehandling (2 kap 2 §). • Kommuner får inte driva företag med syfte att lämna vinst (2 kap 7 §). Det finns ett antal "speciallagar" som avses med formuleringen i fjärde paragrafen i kommunallagens andra kapitel. Några exempel kan vara lagar om utbildning, socialtjänst, räddningstjänst och fysisk planering. I alla

OCH

L A N D S T I N G

237

dessa fall är kommunernas verksamheter mer eller mindre detaljreglerade, och andra system än kommunalbesvär finns för överklagande av beslut. Där begränsas vanligen rätten att överklaga till de av ärendet berörda parterna, medan domstolarna å andra sidan inte bara kan upphäva utan också ändra det överklagade kommunala beslutet. Statskontoret genomförde 2003 en analys av styrkan av den statliga styrningen inom sex olika politikområden (Statskontoret 2003). Styrkan i styrning och kontroll klassificerades efter två dimensioner: Innehållsdimensionen avsåg att mäta i vilken utsträckning staten föreskriver politikens innehåll. Processdimensionen beskriver i vilken utsträckning det finns föreskrifter för procedurerna i den kommunala förvaltningen. Resultaten kan sammanfattas: • Utbildning och miljöskydd: Hög grad av innehållsföreskrifter; mellanhög grad av processföreskrifter. • Socialbidrag: Högt på båda dimensionerna. • Fysisk planering: Mellanhög grad av innehållsföreskrifter, hög grad av processföreskrifter. • Missbrukarvård: Låg grad av innehållsföreskrifter, medelhög grad av processföreskrifter. • Förebyggande av missbruk: Lågt på båda dimensionerna. Det tycks som om detaljerade föreskrifter om processen i den kommunala förvaltningen har prioriterats inom sådana politikområden där viktiga delar av verksamheten utgörs av handlingar som är riktade direkt mot enskilda medborgare (socialbidrag, fysisk planering inklusive byggnadslov och missbruksvård), medan man inom sådana områden som står högt på den politiska dagordningen prioriterar innehållet (utbildning och miljö). Kombinationen av höga värden på innehållsdimensionen och låga på processdimensionen överensstämmer

238

DEN

SVENSKA

P O L I T I K E N

med det som oftast brukar betecknas som målstyrning, vilket i sin tur är ett centralt inslag i New Public Management. Målstyrning har under de senaste decennierna i det närmaste varit en trossats i den svenska offentliga sektorn, både i den statliga förvaltningen och i kommunerna och i relationerna mellan stat och kommun. I debatten, både den politiska och särskilt den akademiska, har det anförts allvarliga tvivel om huruvida det är möjligt att styra politiska organisationer med mål. En forskare som varit särskilt kritisk är företagsekonomen Björn Rombach med boken Det går inte att styra med mål (1991). En viktig del av kritiken går ut på att målstyrningsidén, som är inlånad från den privata sektorn på centrala punkter kolliderar med de informella reglerna för hur man bedriver politik och för den politiska kampen.

ten och på samma sätt är det med konstruktionen av utjämningssystemet. Hur utjämningssystemet ska vara konstruerat är en ständig källa till konflikter och motsättningar både mellan staten och kommunerna och mellan kommuner. Därför är det inte att undra över att systemet ofta ändras. Eftersom det är ett uttryckligt mål för den statliga ekonomiska politiken att de samlade kommunalskatterna inte bör överstiga 30 procent av inkomsten så föreslår regering och riksdag då och då ett skattetak. På så sätt försöker de begränsa kommunernas rätt att fritt bestämma skattesatser. Också kommunala avgifter har varit föremål för sådana försök. För närvarande finns etablerade maximinivåer för avgifter i barnomsorgen och i äldreomsorgen (maxtaxa). Kommuner som inte tillämpar dessa maximinivåer riskerar att förlora specialdestinerade statsbidrag.

Vid sidan om lagstyrningen är den viktigaste statliga styrningen av kommunerna den ekonomiska. En dominerande inkomstkälla för kommunerna är lokal inkomstskatt, som tillsammans med andra inkomstkällor som kommunerna själva råder över, svarar för två tredjedelar av inkomsterna. Därefter följer kombinerade generella statsbidrag och överföringar inom den kommunala sektorn inom systemen för kostnads- och inkomstutjämning. Slutligen finns en jämförelsevis liten andel specialdestinerade statsbidrag. Dessa är förstås ett direkt medel att styra kommunerna, genom att de ökar kommunernas intäkter men också genom att de förändrar de relativa kostnaderna för olika aktiviteter och därigenom påverkar prioriteringarna i de kommunala budgetarna. Det brukar dessutom finnas mer eller mindre preciserade regler för att få bidragen. De två först nämnda inkomstslagen (kommunalskatt och klumpsummebidrag inklusive utjämningsöverföringar) kan användas fritt av kommunerna. Också skattesatserna bestäms lokalt. Nu betyder detta inte att staten är helt maktlös med avseende på kommunalskatterna. Reglerna som bestämmer skattebasen, dvs vad som kan beskattas, bestäms av sta-

Fastställande av uppgiftsfördelningen, dvs vilken nivå eller sektor i det allmänna som ska göra vad, är också ett viktigt styrinstrument. Att se över uppgiftsfördelningen är en av uppgifterna för en aktuell utredning (Ansvarskommittén). 1 en rapport till utredningen (Lemne & Strömberg 2003) identifieras inte mindre än 144 olika beslut under den senaste tioårsperioden som visar att ansvaret för offentliga uppgifter förändrats. I ett längre tidsperspektiv (1974-2003) specialgranskades 30 beslut om ändrad uppgiftsfördelning. Av besluten avsåg 47 procent förändringar från staten till kommunerna, medan 28 procent gick åt andra hållet. Om man mäter på detta grova sätt, så har det alltså varit ett nettoflöde av uppgifter från staten till kommunerna. I förhållandet mellan de båda kommunala nivåerna är det ett nettoflöde från landstingen till kommunerna (11 procent från landsting till kommun och 3 procent från kommuner till landsting). Bland de viktigaste ansvarsförflyttningarna kan några nämnas: • Institutioner för unga missbrukare: Från staten till kommunerna 1983, och förstatligade igen 1994.

K O M M U N E R

• Universitetssjukhusen i Stockholm och Uppsala överfördes från staten till respektive landsting 1982-1983. • Vård och omsorg av äldre och handikappade från landstingen till kommunerna 1992 ("Ädelreformen"). • Vårdhögskolorna från landstingen till staten 2002. • Hela ansvaret för grund- och gymnasieutbildning från staten till kommunerna 1991. • Vård och omsorg för psykiskt sjuka från landstingen till kommunerna 1995. Frikommunförsöket vid mitten av 1980-talet var ett initiativ som har fått mycket uppmärksamhet. Idén var att utvalda kommuner skulle få rätt att ansöka om dispens från statliga regler. Försöket följdes också av liknande initiativ i de andra nordiska länderna. Utvärderingar visar att bara en liten del av dispensansökningarna bifölls. I många fall var regeringens svar på ansökan att det inte fanns något behov av den sökta dispensen. Det som den sökande kommunen ville göra var redan tillåtet. Den symboliska och retoriska betydelsen av frikommunförsöket ska inte underskattas, och det lämnade avtryck i den senaste revisionen av kommunallagen framförallt genom att öka kommunernas frihet i hur de ska ordna sin egen organisation. Den hittills uppmålade bilden är en bild av en omfattande kommunal handlingsfrihet och självstyrelse. Detta är också vanligen den slutsats som jämförande studier av svenska kommuner brukar dra. Detta ska inte skymma det förhållandet att det finns många drag både i den aktuella debatten och i politikskapandet som drar i centraliserande riktning. I den allmänna opinionen finns en tydlig tendens till att allt mindre av skillnader tolereras. Tidningarna publicerar ofta inofficiella rankinglistor för olika indikatorer - genomsnittliga skolbetyg, avgifter för olika tjänster osv - där rapporteringens undertext är att olikheter är uttryck för orättvisa. Det finns också mer officiella försök att skapa jämförelseinstrument. Tillsyns-

OCH

L A N D S T I N G

239

myndigheter stärks. Tillsyn och kontroll i utbildningssektorn är exempel på en sådan utveckling. Slutligen bör man också ta hänsyn till den mer subtila och informella samordning av det allmännas olika nivåer som partisystemet svarar för. Nästan alla kommunfullmäktigeledamöter är valda på de nationella partiernas listor. De nationella partiorganisationerna är hierarkiska organisationer och kraftfulla instrument för integreringen av den offentliga sektorn. Vidare bör man peka på att kommunalval och riksdagsval hålls på samma dag, vilket är förhållandevis ovanligt i ett internationellt perspektiv. Det försvårar framväxten av självständiga lokala politiska system.

Kommunernas uppgifter Kommunernas huvuduppgift i det svenska systemet är att tillhandahålla välfärdsstatens tjänster, innefattande grund- och gymnasieskola, barnomsorg, äldreomsorg, sjukvård, socialtjänst, kultur- och fritidsaktiviteter. Nästan alla kommuner tar också ett ansvar för bostadsförsörjningen som organiseras i kommunägda bostadsföretag (allmännyttan). Ett annat viktigt område är teknisk infrastruktur och tekniska försörjningssystem (lokala vägar och gator, vatten och avlopp, gas och elektricitet, lokala och regionala transporter och avfallshantering). Inom socialtjänsten, den fysiska planeringen och miljöskyddet har den offentliga myndighetsutövningen i stor utsträckning delegerats från staten till kommunerna. Historiskt finns en tendens att nya verksamheter har tilldelats kommunerna, och att redan etablerade verksamheter har decentraliserats till kommunerna (till exempel gymnasieutbildning, mentalsjukhus, lokal- och regionaltrafik). Under 1900-talets sista årtionden har trenden varit att flytta ansvaret för olika uppgifter från landstingen till kommunerna. En tredje trend är att man i många kommuner har överlåtit hela eller delar av servicetillhandahållandet till privata aktörer. Oftast har detta yttrat sig så att produktionen av tjänster överlåtits

240

DEN

SVENSKA

POLITIKEN

till privata entreprenörer, men det finns också exempel på fullständig privatisering av t ex bostäder och elverk. Fördelningen av kommunernas utgifter på olika områden illustrerar väl de svenska kommunernas speciella uppgifter (förhållandena är likartade i de andra nordiska länderna). Tillhandahållandet av välfärdsstatens tjänster utgör nästan 90 procent av den totala budgeten. Detta är resultatet av två strategiska vägval i de nordiska länderna. Det första är den skandinaviska eller socialdemokratiska välfärdsmodellen 9 , som gör tillhandahållandet av välfärdstjänster till en uppgift för den offentliga sektorn snarare än för familjerna, frivilliga organisationer eller marknaden. Tabell 32 • Driftkostnadernas fördelning 2002 Procent brutto

Procent netto

Tjänsterna som erbjuds är mycket personalintensiva. En konsekvens blir att kommunerna är viktiga arbetsgivare. 2001 fanns det 760 000 kommunalt och landstingskommunalt anställda, och av dessa var mer än tre fjärdedelar anställda av kommunerna. Tillsammans svarar den kommunala sektorn för omkring 20 procent av sysselsättningen i Sverige. En genomsnittskommun har strax över 2 000 personer på lönelistan om de omräknas till helårsanställda. Med tanke på att det är en ganska stor del deltidsanställda motsvarar detta ett ännu större antal människor. Till detta kan man lägga dem som är anställda av kommunägda företag. På de flesta orter är kommunen den största enskilda arbetsgivaren. I termer av helårsanställda har en fjärdedel av kommunerna mellan 200 och 700 anställda. Var fjärde kommun har mer än 2 100 anställda. Stockholms stad hade med detta mått nästan 41 000 anställda, motsvarande omkring 50 000 personer. Detta belyser väl att svenska kommuner, särskilt de större städerna, är väldiga organisationer. Det är en delförklaring till att svenska kommuner har varit särskilt mottagliga för New Public Managements idéer och tekniker. De har sannerligen något att "manage"!

Politisk organisation

1,2

1,4

Infrastruktur

7,4

6,4

Kulturverksamhet

2,6

2,6

Fritidsverksamhet

2,8

2,7

Barnomsorg

12,6

11,9

Utbildning

31,9

34,6

Kommunernas finanser

Äldre och handikappade

32,1

31,5

Socialtjänst

7,3

8,0

Annat

2,1

0,9

100

100

Av samma skäl - den skandinaviska välfärdsmodellen och kommunernas ansvar för välfärdsproduktionen - representerar den kommunala sektorn en betydande del av den svenska samhällsekonomin. Svenska kommuner svarar för ungefär 20 procent av bruttonationalprodukten: summan av alla producerade varor och tjänster i landet.

Summa

Kommentar: Nettokostnaderna är totalkostnaderna minus inkomster inom verksamheten i fråga. Dessa inkomster kan vara brukaravgifter eller statsbidrag. Nettosiffrorna visar därför i princip hur skatteintäkterna används till olika verksamheter.

Av staplarna framgår att de nordiska länderna där 1520 procent av produktionen sker i kommunerna (bara den lägsta kommunnivån) har en särställning i Europa. I några östeuropeiska länder samt i Nederländerna ligger

' Välfärdsforskaren Gösta Esping-Andersen (1990) skiljer på en socialdemokratisk välfärdsmodell, en konservativ modell där socialförsäkringar, frivilliga organisationer och familjen svarar för välfärdsproduktionen samt en liberal välfärdsmodell där i princip frivilliga försäkringar finansierar välfärdstjänsterna och den offentliga sektorn bara tar hand om dem som faller igenom detta skyddsnät.

K O M M U N E R

den kommunala andelen kring 10 procent, medan det i övriga redovisade länder handlar om andelar kring fem procent. Länder som utmärker sig med en liten kommunsektor är de sydeuropeiska länderna (här Frankrike, Portugal, Spanien, Italien och Grekland). Kommunernas viktigaste inkomstkällor i Sverige är (1) kommunala inkomstskatter (62 procent), (2) inkomst- och kostnadsutjämningsbidrag, (3) statsbidrag (2 och 3 svarar tillsammans för 16 procent) och (4) avgifter. Kommuner har rätt att låna pengar, även för löpande utgifter, men enligt lagen måste de fastställa budgetar där, åtminstone över några år, de löpande intäkterna måste vara större än utgifterna (balanskravet). Kommunalskatten bestäms av fullmäktige och är i de flesta kommuner omkring 20 procent och i de flesta landsting omkring 10 procent. För att skapa mer likvärdiga finansiella förutsättningar för kommunerna finns det ett system av statsbidrag och omfördelning inom den kommunala sektorn. Ibland har staten, huvudsakligen med samhällsekonomiska motiv, infört olika slags "skattestopp" för kommunerna. Ett system med ett permanent skattestopp eller skattetak har bedömts stå i strid

O C H

L A N D S T I N G

241

med grundlagens skydd för den kommunala självstyrelsen. Senast har man försökt uppnå dessa mål genom att låta skattehöjningar få konsekvenser för bidragen inom omfördelningssystemet. Staten har som uttalat mål att de samlade kommunalskatterna inte ska överstiga 30 procent. 2003 var den genomsnittliga kommunalskatten (31,17 procent) över detta mål. Kommunerna svarade för 20,7 procent och landstingen för 10,47 procent. Systemet med statsbidrag och utjämningsbidrag har omformats flera gånger under 1990-talet. Ett antal specialdestinerade statsbidrag (alltså bidrag som bara får användas till ett speciellt ändamål) har avskaffats till förmån för ett allmänt statsbidrag (populärt "en påse pengar"). Det allmänna bidraget som kommunerna nu får består av tre delar: (1) ett relativt litet statligt bidrag per invånare, (2) ett inkomstomfördelningsbidrag som finansieras genom inbetalningar från ett litet antal välmående kommuner (har populärt kallats "Robin Hoodskatt") och (3) ett kostnadsutjämningsbidrag som också finansieras inom den kommunala sektorn. Den tredje komponenten beräknas enligt en formel som ger olika vikter åt ett antal strukturella faktorer som antas påver-

Figur 17 • Kommunernas utgifter i procent av bruttonationalprodukten i några europeiska länder

Kommentar: Data avser, utom i Italien där både kommuner och provinser redovisas, endast den lägsta kommunnivån.

242

DEN

SVENSKA

P O L I T I K E N

ka kostnaderna för att producera ett antal tjänster. Systemets konstruktion har varit en källa till oenighet mellan kommunerna och staten likväl som mellan kommuner och är föremål för nästan ständiga omkonstruktioner. Motsättningarna har varit särskilt starka mellan kommunerna i storstadsområdena å ena sidan och övriga kommuner och staten å andra sidan. Särskilt aktiva har Stockholms stad, Stockholms läns landsting och några av Stockholms förortskommuner varit. Tidvis har dessa kommuner befunnit sig på direkt konfrontationskurs mot regeringen. Under åren 1998-2002, när Stockholms läns landsting styrdes av en borgerlig koalition, vägrade man i protest att uppfylla "balanskravet" och underbalanserade budgeten med hänvisning till de stora summor av de stockholmska skattebetalarnas pengar som man menade sig leverera till andra delar av landet inom ramen för utjämningssystemet.

Kommunal politik Fullmäktige i kommunerna väljs i direkta val vart fjärde år (under åren 1970-94 var mandatperioden tre år). Sedan 1973 äger de rum samtidigt som riksdagsval. Detta har antagits vara en bidragande faktor till att upprätthålla ett högt valdeltagande i kommunala val och att bibehålla en god samstämmighet mellan nationell och lokal politik. Kopplingen mellan riks- och kommunalpolitik gjordes till en viktig fråga av socialdemokraterna i det tidiga 1970-talets författningsreform. I den dåtida debatten blev kopplingen känd som det kommunala sambandet. Man menade att i det äldre tvåkammarsystemet åstadkoms detta kommunala samband genom de indirekta valen till riksdagens första kammare. Ledamöterna i första kammaren valdes av landstingen och av stadsfullmäktige i de städer som stod utanför landsting. Nu förs diskussioner om en löskoppling av de kommunala och nationella valen, och därmed en upplösning av det 10

kommunala sambandet. I ett historiskt perspektiv partipolitiserades kommunerna ganska sent och långsamt. Allmän och lika rösträtt tillämpades inte förrän i början av 1920-talet (1918 års rösträttsreform) och under de tre årtiondena fram till 1952 ersatte det representativa fullmäktigesystemet successivt systemet med kommunalstämmor. Rösträtten och det representativa systemet kan betraktas som i det närmaste nödvändiga formella institutioner för ett partidemokratisystem. Det faktiska genombrottet, i den praktiska kommunalpolitiken, för partipolitiseringen kom först mot slutet av 1960-talet och början av 1970talet. Nuförtiden genomförs kommunala valkampanjer med lokala partiprogram, viktiga beslut tas inom eller i förhandlingar mellan partigrupperna, och voteringar i fullmäktige följer partilinjerna. Nämnderna, innefattande den mäktiga kommunstyrelsen, utses av fullmäktige genom proportionella val. Man kan därför inte karaktärisera kommunerna som parlamentariska system. Istället har ett "kvasiparlamentariskt" system införts i de flesta kommuner. I det systemet utses alla nämndordförande, inklusive kommunstyrelsens ordförande, av majoritetspartiet eller av en majoritetskoalition i fullmäktige. Det svenska partisystemet är både nationellt och lokalt nära kopplat till vänster-högerdimensionen. Från det demokratiska genombrottet under förra århundradets två första decennier har stommen i partisystemet bestått av fem partier: ett konservativt parti (högern, moderaterna), ett centerparti (bondeförbundet, centerpartiet) och ett liberalt parti (folkpartiet), vilka tillsammans har formerat ett borgerligt block, och på vänsterkanten det dominerande socialdemokratiska partiet och ett längre till vänster positionerat parti (vänsterpartiet kommunisterna, senare vänsterpartiet). Under 1900-talets sista årtionden framträdde kristdemokraterna och miljöpartiet som nykomlingar i denna fempartifamilj. 10

För en mer ingående beskrivning av partisystemet och dess framväxt se kapitel 2.

KOMMUNER

På den kommunala nivån har ett ökande antal lokalt baserade partibildningar blivit representerade. Samtidigt som det nationella partisystemet har blivit mer komplicerat och med nedgången för den socialdemokratiska dominansen (och i många kommuner det icke-socialistiska blockets dominans och sammanhållning), har koalitionsbyggandet blivit alltmer komplicerat i kommunerna och varierar mellan dem. Ett relativt stort antal kommuner styrs av röd-gröna koalitioner, men det finns också exempel på kommuner som har styrande koalitioner av partier från såväl vänster- som högerblocket. Ett antal kommuner, med en viss koncentration till mellansvenska bruksbygder, som är socialdemokratins hjärtland, styrs t ex av koalitioner mellan vänsterpartiet och de borgerliga partierna (regnbågskoalitioner). Den täta kopplingen mellan kommunalpolitik och rikspolitik ("det kommunala sambandet") tycks därmed till en del lösas upp. Antalet partier som är representerade i kommunernas fullmäktigeförsamlingar är relativt högt. Under de sex senaste mandatperioderna har det i genomsnitt (medianen) legat mellan 6,6 och 7,7. Inte i något av dessa val har den nedre kvartilen varit lägre än 6,0. Detta innebär att åtminstone 75 procent av kommunerna har mer än sex partier". Trenden är måttligt ökande, dvs fullmäktigeförsamlingarnas partipolitiska sammansättning tenderar att bli allt mer komplicerad.

OCH

LANDSTING

243

Tabell 33 • Antal partier i kommunfullmäktigeförsamlingarna 2006

Antal partier

Antal kommuner

Procent

4

1

10,3

5

10

3,4

6

33

11,4

7

76

26,2

8

100

34,5

9

59

20,3

10

11

3,8

Summa

290

100,0

Socialdemokraterna är det enda parti som är representerat i samtliga kommuner. Socialdemokraternas medianrepresentation är 37,4 procent, den minsta representationen är 11,1 procent. Ett mått på hur spridningen ser ut är kvartilawikelsen: det avstånd inom vilket de mittersta 50 procenten av kommunerna finns. Detta mått blir för socialdemokraterna 10,7 (från 31,9 till 42,6 procent). Inget annat parti har en större spridning. Alla andra har mindre kvartilawikelser från 1,4 för miljöpartiet till 8,1 för centern och 9,2 för moderaterna.

Av de totalt drygt 13 000 kommunfullmäktigeledamöter som valdes i valet 2006 tillhörde 4 841 (37 procent) socialdemokraterna. Näst störst var moderaterna med 21 procent och centerpartiet med 13 procent. Folkpartiet, kristdemokraterna och vänsterpartiet hade alla mellan 5 och 10 procent. Miljöpartiet hade sammanlagt 437 fullmäktige (3 procent) och lokala och övriga partier 850 (6,5 procent) varav Sverigedemokraterna svarade för ungefär en tredjedel. " Ett alternativt mått på partifragmentering, som också tar hänsyn till partiernas relativa storlek är ENP, det effektiva antalet partier (Laakso & Taagepera 1979). En beräkning av ENP för de fem mandatperioderna visar att medianen har varit mellan 3,6 och 4,4.

244

DEN

SVENSKA

POLITIKEN

Figur 18 • Mandatandelar för partierna. Fördelning av kommu-

nerna.

Kommentar: Q1-Q4 är kvartiler Dessa siffror avspeglar att socialdemokraterna, moderaterna och centerpartiet är de partier vars representation varierar mest mellan kommunerna. Både socialdemokraternas och centerns starkaste fästen är utanför storstäderna. De län där socialdemokraternas har sin starkaste representation ligger i övre Norrland, Bergslagen samt Blekinge medan centern är bäst representerad i södra Norrland, Dalarna, Gotland, Småland och Halland. Motpolen utgörs av Stockholms, Uppsala, Södermanland, Skåne och Jönköpings län, där båda partierna är relativt svaga men moderaterna starka. Det kan noteras att tre av landets fyra största städer finns i dessa områden där både socialdemokraterna och centern är svaga. Detta är förstås ett uttryck för att de har sitt starkaste stöd i befolkningen utanför storstadsområdena. Dessa geografiska mönster avspeglar socialdemokraternas och centerns historiska bakgrund som arbetar- respektive bondepartier, medan storstadsbefolkningen ger ett relativt starkare stöd åt moderaterna och folkpartiet.

Den politiska exekutiven Den allt mer tilltagande komplexiteten i de lokala partisystemen har också medfört en tilltagande komplexitet i koalitionsbildningsprocesserna. Eftersom den styrande koalitionen inte har någon formell position i det kvasiparlamentariska systemet är det svårt att hitta rättvisande data om hur de styrande koalitionerna i kommunerna ser ut. De data som vi ska använda här har samlats in av Sveriges Kommuner och Landsting genom att kommunerna tillfrågats. I sin doktorsavhandling i statskunskap använde Hanna Bäck (2003) en annan teknik. Data samlades in genom en enkät med alla fullmäktigeledamöter i ett urval kommuner. Dessa data kunde avslöja att alla fullmäktigeledamöter i en kommun inte alltid har samma bild av vilka partier som faktiskt styr och vilka som är opposition. En viktig omständighet för att förstå en styrande koalitions maktställning är väljarkårens ombytlighet. I den refererade enkäten i det jämförande europeiskt projektet (Bäck m fl 2006, Bäck 2005) med alla kommunstyrelseordförande ställdes en fråga om hur kommunstyrelsens ordförande bedömde sin egen och ett antal andra uppräknade aktörers inflytande. Svaren skulle lämnas på en femgradig skala från 0 ("inget inflytande") till 4 ("stort inflytande"). Om vi beräknar skillnaden mellan kommunstyrelseordförandens uppskattning av sitt eget inflytande och den genomsnittliga bedömningen av nio andra aktörskategorier 12 får vi ett grovt mått på hur kommunstyrelsens ordförande (och därmed ledaren för den styrande koalitionen) uppskattar sin egen makt relativt andra viktiga aktörer. Dessa mått kan relateras till väljarkårens rörlighet (volatilitet)13 som i figur 19. Det är tydligt att det finns ett negativt samband mellan volatilitet och KS-ordförandens makt. Om vi rör oss från den fjärdedel av kom-

12

Lokala riksdagsledamöter, fackliga ledare, det lokala näringslivet, kyrkan, föreningslivet, lokala enfrågegrupper, ledande partiföreträdare, journalister och företrädare för stat och landsting. 13

Volatiliteten mäts som halva summan av förändringarna i partiernas väljarandelar mellan valen 1998 och 2002.

K O M M U N E R

munerna där väljarkåren är som minst rörlig (grupp 1 i diagrammet) till den fjärdedel som har de mest ombytliga väljarna (grupp 4) så minskar bedömningen av KS-ordförandens makt med 0,26 enheter. Detta framstår kanske inte som så särskilt imponerande eftersom skalan teoretiskt kan variera från -4 till +4. Den faktiskt observerade variationsvidden är dock från -0,33 till 2,06. Minskningen i makt på grund av ökad väljarrörlighet motsvarar 11 procent av denna variationsvidd.

Figur 19 • Kommunstyrelseordförandens bedömning av sin egen makt relaterat till väljarkårens rörlighet (kvartiler)

Kommentar: Siffrorna på x-axeln är kvartiler med avseende på volatilitet. Lärdomen av dessa observationer är att den makt som kommunstyrelsens ordförande upplever att han eller hon kan utöva i förhållande till andra viktiga aktörer i eller utom lokalsamhället beror på om alla inblandade uppfattar att KS-ordföranden har en långsiktig kontroll över kommunen eller inte. En konsekvens av partisystemets struktur är att kommunerna vanligen styrs av koalitioner. Av tabell 34 framgår att 2003 fanns det en enpartimajoritet bara i 46 av de 290 kommunerna. Av dessa var 42 socialdemokratiska.

OCH

L A N D S T I N G

245

Tabell 34 • Styrande koalitioner i kommunerna 2006 Antal partier i koalitionen 1

2

3

4

5

6

35

26

24

0

0

0

85

Ej vänster

1

2

15

95

25

0

138

Blandade

0

20

12

4

19

11

66

36

48

51

99

44

11

289

Vänster

Som vänster har här räknats socialdemokraterna, vänsterpartiet och miljöpartiet. Tabellen visar att efter 2006 års val var "icke-vänsterkoalitioner" vanligast (48 procent). Mindre andelar hade "vänsterkoalitioner" (29 procent) eller blocköverskridande "blandade koalitioner" (23 procent). En kommun uppgav att man styrde utan en fast koalition med "hoppande majoriteter". Vänsterkoalitionerna är de mest homogena med 1-3 partier (i medeltal 1,9) medan höger- och blandade koalitioner är mer heterogena. I högerkoalitionerna deltar i genomsnitt 4 partier och i de blocköverskridande 3,8 partier. Det är relativt ovanligt att koalitionerna går över blockgränsen. Partierna tycks söka koalitionspartners bland programmatiskt likasinnade partier. Detta var också ett resultat som bekräftades i den nämnda doktorsavhandlingen om koalitioner i kommunerna: Både mål som har med politikens innehåll (policymål) och mål som har med maktpositioner (officemål) är av betydelse för partierna när de bildar styrande koalitioner i kommunerna. Andra (utöver väljarkårens stabilitet som behandlats ovan) tänkbara faktorer som kan påverka KS-ordförandens faktiska inflytande är den styrande koalitionens andel av fullmäktiges mandat och hur stor andel KS-ordförandens eget parti har i fullmäktige. Som man kunde vänta har huvuddelen av de styrande koalitionerna 50 procent eller strax däröver bakom sig. Nästan hälften av

246

DEN

SVENSKA

POLITIKEN

alla styrande koalitioner representerar mellan 50 och 60 procent av fullmäktige, men en avsevärd andel är så stor att den förmodligen är "överstor" (oversized)14. En tredjedel av alla styrande koalitioner har mer än 60 procent av fullmäktige bakom sig. Det finns också ett antal styrande minoritetskoalitioner (19 procent av alla koalitionerna representerade mindre än hälften av fullmäktige). Eftersom kommunerna vanligen inte styrs av enpartimajoriteter, ser fördelningen med avseende på KS-ordförandens eget partis mandatandel helt annorlunda ut. I de flesta fall representerar ordförandens eget parti bara en minoritet av fullmäktige. Samma tydliga mönster som kunde iakttas i analysen av effekterna av väljarkårens rörlighet återfinns inte här. Kurvan för effekterna av KS-ordförandens eget partis storlek förefaller alldeles osystematisk, medan kurvan för effekterna av koalitionens storlek följer en tydlig Uform. Denna kan tolkas så att ordförandens makt gynnas av att han kan kontrollera en stor andel av fullmäktige antingen genom att inkludera hela eller nästan hela fullmäktige i den styrande koalitionen, eller genom att förhandla ihop en majoritet från en minoritetsposition. De "genuina", inte överstora, majoritetskoalitionerna i mitten av skalan (dvs strax över 50 procentsstrecket) tycks inte vara en så betydelsefull maktresurs. Som en konsekvens av partiernas relativa storlek och deras olika geografiska spridning följer ett mönster där det praktiskt taget bara är tre partier som tillsätter kommunstyrelseordförande i kommunerna. Hela 94 procent av KS-ordförandena tillhör socialdemokraterna, centerpartiet eller moderaterna (tabell 35). De centrala politiska institutionerna i kommunerna är fullmäktige och nämndstrukturen. Nämnderna väljs med proportionella val av fullmäktige. Även kommuninvånare som inte är medlemmar av fullmäktige är valbara. Detta leder till att relativt stora grupper medbor-

14

Figur 20 • Kommunstyrelseordförandens bedömning av sin egen makt relaterad till den styrande koalitionens respektive det egna partiets mandatandel (kvartiler)

Kommentar: Siffrorna på x-axeln är kvartiler med avseende på mandatandelar. gare har direkt eller indirekt valda förtroendeuppdrag i kommunerna. I de flesta kommuner består denna grupp "kommunalpolitiker" av omkring 100-150 personer, medan det direkt folkvalda fullmäktige består av 30-50 medlemmar. Tabell 35 • Kommunstyrelseordförandenas partitillhörighet 2006 Antal Socialdemokraterna

Procent

122

42,1

Moderaterna

92

31,7

Centerpartiet

57

19,7

Kristdemokraterna

7

2,4

Folkpartiet

5

1,7

Lokala partier

5

1,7

Vänsterpartiet

2

0,7

290

100,0

Summa

En "överstor koalition" är en koalition där ett eller flera partier är med trots att de inte behövs för att koalitionen ska 13 mer än 50 procent.

K O M M U N E R

En ledande roll tillskrivs "kommunens styrelse" (kommunstyrelsen, landstingsstyrelsen). Alla beslut som fullmäktige ska fatta måste beredas av styrelsen. Detta betyder t ex att motioner (förslag) från enskilda fullmäktigeledamöter eller förslag från andra nämnder än styrelsen först måste lämnas till styrelsen som ska yttra sig innan ett beslut fattas i fullmäktige15. Styrelsen har en central roll i budgetprocessen. Styrelsen är inte formellt överordnad de andra nämnderna, men eftersom den vanligen befolkas av de ledande politikerna i samma partier som är representerade i nämnderna uppstår i praktiken en informell hierarkisk relation. Att partiorganisationer påverkar hur den formella politiska strukturen i praktiken fungerar är känt. Ofta är formella strukturer mer fragmenterade, men bringas till samordning av partiernas mer hierarkiska uppbyggnad. Ett extremt exempel är Sovjetunionen vars formella författning var pluralistisk och decentraliserad, men som kunde fungera enhetligt och centralstyrt på grund av det monolitiska kommunistpartiets parallella organisation.

Kommunalråd och kommundirektörer Det finns inte som i många europeiska kommunsystem en enpersonsexekutiv (en borgmästare som samtidigt är chef för den kommunala förvaltningen som i t ex Frankrike, Italien eller Tyskland). I indelningsreformernas efterföljd har det dock etablerats ett system med heltidsengagerade politiker (kommunalråd). Kommunstyrelsens ordförande är vanligen kommunalråd. I mindre kommuner med bara ett kommunalråd är denna person den tydliga ledare som motsvarar borgmästaren i många länder. I större kommuner och i landstingen med flera kommunalråd 16 (landstingsråd i landstingen) är det den av dem som fungerar som styrelsens ordförande som kan ses som kommunens ledande politiker, "borgmästa15 16 17

Den vanliga facktermen för detta förfarande är "beredningstvånget". 1 Stockholms k o m m u n används istället titeln "borgarråd". Data ang kön från SKL, övriga från KS-ordförandeenkäten.

OCH

LANDSTING

247

ren". En viktig skillnad gentemot andra borgmästare är dock att den svenske borgmästarens ställning inte regleras särskilt i lagen. KS-ordförandena är vanligen män (73,8 procent). Bland de tre KS-ordförandepartierna har centern den högsta andelen kvinnor (29,8 procent). Socialdemokraterna kommer inte långt efter med 27,9 procent, medan bara 22,8 procent av moderaternas KS-ordförande är kvinnor 17 . De är ganska välutbildade. Mer än 40 procent har en högskoleutbildning. Utbildningsnivån är högst bland de moderata ordförandena, medan socialdemokraterna visar lägst genomsnittlig utbildningsnivå. Genomsnittsordföranden var 48 år när han valdes första gången. Även om en del av ordförandena har erfarenhet av manuellt arbete, har de flesta närmast kommit från ett manschettyrke. Bara var sjunde (14,8 procent) rapporterade att deras senaste yrke var ett arbetaryrke. Andelen arbetare är högst bland socialdemokraterna (21,4 procent). Motsvarande andel i centerpartiet var 7,4 procent, medan det inte gällde en enda moderat KSordförande. Om man ser på KS-ordförandenas ålder är det en stark tyngdpunkt på medelålders. Inte mindre än 85 procent är i åldern 40-59 år. Av de KS-ordförande som besvarade den svenska enkätundersökningen hade 3,9 procent invandrarbakgrund i den meningen att de var eller hade varit medborgare i något annat land än Sverige. Den typiska ordföranden i en svensk kommunstyrelse kan därför tryggt beskrivas som en vit, medelålders, medelklass, välutbildad man. I jämförelse med andra europeiska kommunsystem (tabell 36) är det, trots den ynkliga kvinnorepresentationen bland svenska KS-ordförande, avsevärt vanligare att svenska kvinnor är "borgmästare" än i de övriga länderna i den europeiska borgmästarundersökningen. När det gäller ålder och klassbakgrund är svenska KSordförande ganska lika sina europeiska kolleger, med-

248

DEN

SVENSKA

POLITIKEN

an utbildningsbakgrunden är lägre än i de flesta andra länder. En trolig orsak till utbildningsskillnaden är att det svenska KS-ordförandeuppdraget är ett mycket mer "politiskt" uppdrag än i de länder där borgmästaren utöver sina politiska funktioner är högsta chef för den kommunala förvaltningen. Kommunchefens (kommundirektörens) formella roll har likheter med kommunalrådsrollen (KS-ordföranden). Den ledande politikern har en mycket begränsad formell auktoritet. Han (eller hon) har inte, som borgmästare i många andra länder, en chefsställning över den kommunala förvaltningen och produktionsapparaten. Inte heller är den "svenska borgmästaren" ordförande i fullmäktige, utan bara i kommunstyrelsen. Den enda formella auktoriteten är en viss kontroll över kommunstyrelsens dagordning. Icke desto mindre är det möjligt för många KS-ordförande att bygga upp en utominstitutionell maktposition, en maktposition vars källor är föga utforskade. Forskning om kommunalrådsrollen (Erikson 1999, Wrenne 1997,1998, Nilsson 2001) pekar på att det är betydelsefullt att kommunalrådet skickligt kan bygga och hantera olika slags nätverk. Att bygga nät-

verk med mäktiga och betydelsefulla aktörer är en källa till makt för kommunalrådet. Men det finns också en baksida av nätverkandet. Nätverk bygger på ömsesidigt utbyte, och de tjänster som kommunalrådet kan få av andra aktörer i nätverken måste också återgäldas. En annan maktkälla som har identifierats är tillgången till en trogen väljarkår. Kommunchefens position uppvisar i många kommuner liknande drag, i det att inte heller kommunchefen befinner sig i befälslinjens topp. I den formella befälslinjen är organisationens topp fullmäktige som kollektivt organ. Varje förvaltning har sin egen politiskt valda nämnd som kontrollerar förvaltningen genom förvaltningschefen. Kommunchefens formella position är ofta bara den som chef för de kontor och förvaltningar som lyder direkt under kommunstyrelsen. Det innebär att också kommunchefen måste agera genom nätverkande snarare än med direkta order. I en uppföljning år 2000 av den svenska delen av en jämförande undersökning av kommunchefer i olika länder18 rapporterade 79 procent av kommuncheferna att deras huvuduppgift var att samordna andras arbete, och 95 procent menade att

Tabell 36 • Bakgrundsegenskaper för kommunstyrelseordförande jämfört med borgmästare i 17 europeiska länder Sverige

Medelvärde

Kvinnor (procent)

21,4

8,4

Ålder (år)

51,6

52,1

Medelklass (procent)

87,3

94,1

Högskola (procent)

44,3

69,9

Lägst 0,0

(Portugal)

Högst 21,4 (Sverige, England)

47,7

57,1

85,7

100,0

(Spanien)

(Irland)

23,3 (Danmark)

(England)

(Portugal, Ungern)

97,6

(Ungern)

Kommentarer: Källa är den europeiska borgmästarenkäten som besvarats av borgmästare eller motsvarande i kommuner med mer än 10 000 invånare. 18

Det större jämförande kommunchefsprojektet (UDITE-projektet) har avrapporterats bl a av Klausen & Magnier 1998 och Mouritzen & Svara 2002.

K O M M U N E R

tyngdpunkten i deras dagliga arbete låg på att "stimulera samarbete mellan de olika kommunala förvaltningarna" (Värna & Örnfelt 2003). När det gäller rekrytering och social bakgrund är kommunchefskåren minst lika skev som kommunalråden. 88 procent är män, även om andelen kvinnor ökar ganska snabbt. 1995 var bara 8 procent kvinnor, och av de kommundirektörer som hade nyrekryterats under de senaste fem åren var 15,2 procent kvinnor. Den genomsnittliga längden på utbildningen för kommuncheferna var 16 år, och dominerande ämnen för deras akademiska utbildning var statskunskap och offentlig förvaltning. Den genomsnittliga åldern var 52 år (Lillieström 2000). En relativt stor andel rapporterade att de hade en arbetarklassbakgrund. Enligt undersökningen 1995 hade 27,3 av kommuncheferna en far som haft ett manuellt yrke.

Formell organisationsstruktur För att illustrera organisationsuppbyggnaden i en ganska typisk kommun visas i figur 21 organisationen i Habo kommun, med strax under 10 000 invånare, i Jönköpings län. Förvaltningar med anställd personal visas som rektanglar, medan politiska organ återges som rektanglar med rundade hörn. Direkt under fullmäktige, som har 35 ledamöter finns kommunstyrelsen och sju facknämnder för olika politikområden. Direkt under fullmäktige återfinner vi också de kommunala revisorerna liksom en särskild valberedning för de val som fullmäktige genomför. Alla dessa politiska organ väljs av fullmäktige med i praktiken proportionella val. Formellt skulle det kunna vara möjligt att välja dem med majoritetsval, men en minoritet i fullmäktige 19 kan kräva att valen istället genomförs proportionellt. Eftersom alla förutsättningar

Läs också i kapitel 7 om revisionens roll.

LANDSTING

249

(dvs partiernas mandat i fullmäktige) är väl kända följs sällan denna procedur. I stället gör valberedningen en enda valsedel, där partierna tilldelas de platser de skulle ha fått om man hade använt den proportionella metoden. Man kan sedan besluta om denna enda valsedel utan någon valprocedur alls. Att procedurerna på det här sättet får ett inslag av informalitet medför att det öppnar för ett visst manöverutrymme. Partierna kan efter förhandlingar bestämma sig för en fördelning av platser som avviker från den exakta proportionaliteten. Detta handlingsutrymme används i många kommuner som ett verktyg när koalitioner konstrueras. Om man är angelägen om att knyta ett bestämt parti till en koalition, kan man ge detta parti en bättre nämndrepresentation än vad det är "berättigat" till. En särskild diskussionspunkt har varit de partipolitiska valen av kommunens revisorer. Det har förts fram farhågor att revisorerna i sin granskningsuppgift därigenom skulle bli styrda av partilojaliteter. Det finns exempel på fall där revisorer har utsatts för (politiska) hot från sin egen partiledning i fullmäktige. I allmänhet anses det dock att de kommunala revisorerna utför sitt uppdrag med integritet. Det ska också noteras, att de politiskt utsedda revisorerna har hjälp av professionella revisorer, i mindre kommuner från revisionsbyråer som anlitas, och i större kommuner av egna anställda revisorer.20 I illustrationsexemplet ska miljönämnden observeras särskilt. I Habo är miljönämnden en gemensam nämnd med grannkommunen Mullsjö, och alltså ett exempel på interkommunalt samarbete. Illustrationen visar också de sju olika förvaltningarna och deras förhållande till de politiska nämnderna. Nämndstrukturen har traditionellt följt politiksektorer, och överensstämmer därmed nära med indelningen av administrationen och produktionsorganisationen i

" Minoritetens storlek bestäms av förhållandet mellan det antal som ska väljas och antalet röstande. 20

OCH

250

DEN

SVENSKA

P O L I T I K E N

"förvaltningar". Under 1980-talet infördes en möjlighet att istället ha en geografiskt bestämd nämndstruktur - kommundelsnämnder (stadsdelsnämnder i Göteborg och Stockholm, stadsdelsfullmäktige i Malmö). En sådan struktur infördes i ett 20-tal kommuner. Kommundelsnämnderna ansvarar vanligen för produktionen av så kallade "mjuka" välfärdstjänster. Reformens uttryckliga mål har varit att förbättra den lokala demokratin genom ökat medborgerligt engagemang och deltagande. Det har inte i någon undersökning varit möjligt att visa att kommundelsnämndsreformer skulle ha gett några sådana effekter. Ett demokratiproblem med kommundelsnämnderna är att de utses med samma procedur som alla andra kommunala nämnder, dvs de väljs indirekt av fullmäktige med hela kommunen som valkrets, snarare än att väljas direkt av väljarna i respektive kommundel. Detta innebär att det inte spelar någon roll vilka partisympatier väljarna har i kommundelen, sammansättningen blir densamma som i kommunfullmäktige.21 Vid sidan av demokratimålet har decentraliseringsreformerna haft ett effektivitetsmål. Genom större möjligheter till lokal anpassning och till samordning mellan olika verksamheter skulle det bli effektivare. Det har varit svårt att belägga några sådana effekter. Det är kanske betecknande att samma år som Stockholms stad införde sina stadsdelsnämnder bland annat i syfte att effektivisera och förbilliga verksamheten, så lade en av pionjärkommunerna, Ale, ned sina kommundelsnämnder i syfte att spara pengar.

New Public Management och privatisering Svenska kommuner och svensk statsförvaltning har varit särskilt mottagliga för den organisatoriska modetrend som blivit känd som New Public Management (NPM) 21

c v

\ Revision

r

f

Jl

Fullmäktige (35 ledamöter)

\ Kommunstyrelse (11 ledamöter)

\f J

k

v

Valbered-

N

ning

Kommunledning Räddningstjänst Tekniskt kontor

Näringspolitisk nämnd (5 ledamöter)

N Byggnadsnämnd (7 ledamöter)

Gemensam miljönämnd med Mullsjö (11 ledamöter)

(

Socialnämnd (11 ledamöter)

Barn- och utbildningsnämnd (11 ledamöter)

Fritids- och kulturnämnd (9 ledamöter)

Miljöförvaltning

N Socialförvaltning

Barn- och utbildningsförvaltning

Fritids- och kulturförvaltning

Figur 21 • Exempel på politisk och administrativ organisation ( H a b o kommun)

och som innebär att man försöker efterlikna organisatoriska arrangemang i den privata sektorn. Populära arrangemang är beställar-utförarmodellen, entreprenadupphandling och kundvalssystem. Det brukar påpekas att NPM vilar på två ben: Antingen får det stora privata företaget stå modell för den offentliga organisationen, eller så betraktas marknaden med sin mångfald av aktörer som idealet. NPM har kommit in i den svenska kommunala sektorn i två vågor, där den första vågen framförallt hade drag av det första idealet (storföretaget), medan den andra vågen har varit mer marknadsorienterad.

För u n d e r s ö k n i n g a r om k o m m u n d e l s n ä m n d s s y s t e m se t ex M o n t i n 1989, Jönsson m fl 1999, H a g s t r ö m & Petersson 2000, Bäck m fl 2001 och Bäck m fl

2005.

250

DEN

SVENSKA

P O L I T I K E N

"förvaltningar". Under 1980-talet infördes en möjlighet att istället ha en geografiskt bestämd nämndstruktur - kommundelsnämnder (stadsdelsnämnder i Göteborg och Stockholm, stadsdelsfullmäktige i Malmö). En sådan struktur infördes i ett 20-tal kommuner. Kommundelsnämnderna ansvarar vanligen för produktionen av så kallade "mjuka" välfärdstjänster. Reformens uttryckliga mål har varit att förbättra den lokala demokratin genom ökat medborgerligt engagemang och deltagande. Det har inte i någon undersökning varit möjligt att visa att kommundelsnämndsreformer skulle ha gett några sådana effekter. Ett demokratiproblem med kommundelsnämnderna är att de utses med samma procedur som alla andra kommunala nämnder, dvs de väljs indirekt av fullmäktige med hela kommunen som valkrets, snarare än att väljas direkt av väljarna i respektive kommundel. Detta innebär att det inte spelar någon roll vilka partisympatier väljarna har i kommundelen, sammansättningen blir densamma som i kommunfullmäktige.21 Vid sidan av demokratimålet har decentraliseringsreformerna haft ett effektivitetsmål. Genom större möjligheter till lokal anpassning och till samordning mellan olika verksamheter skulle det bli effektivare. Det har varit svårt att belägga några sådana effekter. Det är kanske betecknande att samma år som Stockholms stad införde sina stadsdelsnämnder bland annat i syfte att effektivisera och förbilliga verksamheten, så lade en av pionjärkommunerna, Ale, ned sina kommundelsnämnder i syfte att spara pengar.

New Public Management och privatisering Svenska kommuner och svensk statsförvaltning har varit särskilt mottagliga för den organisatoriska modetrend som blivit känd som New Public Management (NPM) 21

Figur 21 • Exempel på politisk och administrativ organisation ( H a b o kommun)

och som innebär att man försöker efterlikna organisatoriska arrangemang i den privata sektorn. Populära arrangemang är beställar-utförarmodellen, entreprenadupphandling och kundvalssystem. Det brukar påpekas att NPM vilar på två ben: Antingen får det stora privata företaget stå modell för den offentliga organisationen, eller så betraktas marknaden med sin mångfald av aktörer som idealet. NPM har kommit in i den svenska kommunala sektorn i två vågor, där den första vågen framförallt hade drag av det första idealet (storföretaget), medan den andra vågen har varit mer marknadsorienterad.

För u n d e r s ö k n i n g a r om k o m m u n d e l s n ä m n d s s y s t e m se t ex M o n t i n 1989, J ö n s s o n m fl 1999, H a g s t r ö m & Petersson 2000, Bäck m fl 2001 och Bäck m fl

2005.

K O M M U N E R

OCH

L A N D S T I N G

251

Typiska institutionella arrangemang i den första vå-

En indikator på i vilken utsträckning sådana system har

gen var "målstyrningsläran", interna prissystem och be-

etablerats kan vara hur stor andel tjänster som kommu-

löningssystem. Denna första våg inträffade under det

nerna köper som produceras av privata aktörer. I barn-

sena 1980-talet. Den borgerliga regering som tog makten

omsorgen är andelen 8,3 procent och i äldreomsorgen

1991 visade, till skillnad från de borgerliga regeringarna

7,8 procent. Som framgår av figur 22 är kommunernas

på 1970- och 1980-talen, en stark ideologisk medveten-

fördelning utomordentligt skev. I huvuddelen av kom-

het och strävade efter att genomföra marknadsliberala

munerna är den privatiserade andelen av dessa tjänster

lösningar i den offentliga sektorn ("valfrihetsrevolutio-

mindre än 10 procent, samtidigt som det finns ett litet

nen", "systemskiftet"). Att ideologiskt styrda nyliberaler

antal kommuner med mycket höga tal, i storleksord-

kom till makten 1991 är förstås inte en isolerad händelse,

ningen upp till 75 procent.

utan måste ses i perspektiv av det globala uppsvinget för

I den mer radikala tappningen av NPM införs mark-

högeridéer under det tidiga 1990-talet. Det tidiga 1990-

nadsliknande system där brukarna uppträder som kun-

talet markerade också ett skifte från "managementorien-

der. Sådana system har tillämpats inom skolväsendet

terad NPM" till mer "marknadsorienterad NPM".

("skolpeng"), men de förekommer också inom barn-

Marknadsorienteringen kunde följa en mer försiktig

omsorg, äldreomsorg och sjukvård. Kommunen aukto-

strategi, där det allmänna fortfarande ansvarar för både

riserar ett antal utförare, både externa och egna kom-

finansieringen och specificeringen av serviceproduktio-

munala. Brukarna får sedan välja mellan dem. Brukarna

nen, men där den faktiska produktionen lagts ut på pri-

utrustas med en "peng" (service vouchers) som de betalar

vata aktörer, företrädesvis efter upphandling under kon-

den valda utföraren med.

kurrens. Tillhandahållandet av tjänster är fortfarande ett

Ett sådant system innebär att konkurrensen har tagit

monopol, men konkurrens introduceras i den fas då det

ytterligare ett steg. Alternativa utförare konkurrerar inte

bestäms vem som ska ha privilegiet att utöva monopo-

som i den försiktigare entreprenadmodellen med var-

let. Man kan tala om "konkurrens om marknaden".

andra om marknaden, utan de konkurrerar också med varandra om kunder på marknaden. En indikation på i vilken utsträckning som sådana pengasystem introducerats är att 10,2 procent av förskolebarnen deltar i privat barnomsorg, och att 1,8 procent av grundskoleeleverna går i privata skolor ("friskolor"). Motsvarande tal för gymnasieskolan är 3,1 procent. Dessa siffror avser år 2000. Efter 2006 års val har andelarna ökat. Fördelningen av kommunerna är skev, med ett mycket litet antal kommuner med höga tal. Den viktigaste förklaringsfaktorn till dessa skillnader är kommunernas storlek - större städer är mer marknadsorienterade än små landsortskommuner. Tillgången till

Figur 22 • Kommunerna fördelade efter procent av servicetillhandahållande av privata aktörer

Källa: SCB

ett större antal potentiella privata utförare i städerna är en uppenbar förklaring till detta samband (Johansson 2004).

253

DEN

SVENSKA

P O L I T I K E N

Figur 23 • Kommunerna fördelade efter procent av barn i friskolor och motsvarande

Källa: Statskontoret 2000 Med tanke på de starka ideologiska kopplingarna särskilt till marknadsvarianten av NPM och med tanke på genombrottet under det tidiga 1990-talets ideologiska stämningar, är det, förvånande nog, inget starkt samband mellan kommunernas partipolitiska sammansättning och i vilken utsträckning NPM-lösningar har slagit igenom. Det finns förvisso samband, både på kommunnivå och på den individuella nivån om man undersöker politikernas attityder. Men dessa samband är långt ifrån perfekta. Det svaga sambandet avspeglar särskilt socialdemokratins starka uppslutning bakom värden som pragmatism och anti-dogmatism. Beställar-utförarmodellen utgjorde en brygga mellan de management- och marknadsorienterade NPM-vågorna. Den innebär att den kommunala organisationen, den politiska såväl som förvaltningsorganisationen, delas i två delar. Den ena spelar rollen som "beställare" och köper produktion av utförardelen av organisationen. Relationerna mellan de två halvorna avses vara marknadsliknande och regleras med pseudokontrakt. Den här modellen är mycket vanlig i svenska kommuner och innebär i den politiska organisationen att nämnderna (facknämnder eller kommundelsnämnder) uppträder som beställare. Var och en av beställarnämnderna för-

väntas, med biträde av en liten förvaltningsorganisation, att förhandla med och sluta "avtal" med utförarna. Utförarsidan organiseras i en eller flera förvaltningar, styrda av politiskt valda utförarstyrelser. Ett exempel är Västerås stad där all produktion av välfärdstjänster (barnomsorg, utbildning, äldreomsorg, socialtjänst, bibliotek och annan kulturverksamhet samt fritidsverksamheter) har samlats i en enda professionell organisation med omkring 7 000 anställda, huvuddelen av kommunens personal. Andra exempel kan hämtas från sjukvården. I Västra Götalandsregionen har sjukhusen samlats i fyra sjukhusgrupper var och en med sin politiska styrelse, utsedd av regionfullmäktige. Ett antal lokala hälso- och sjukvårdsnämnder fullgör rollen som beställare av sjukhusvård för sina respektive befolkningar. Inga pengar anslås direkt till sjukhusen och sjukhusgrupperna, utan i huvudsak genom ett kriteriebaserat fördelningssystem till de lokala nämnderna, och från dessa till sjukhusen som ersättning för leveransen av avtalade tjänster. Den kommunala företagssektorn bör också nämnas i sammanhanget. Traditionellt har tekniska försörjningssystem (el, vatten, avlopp och lokaltrafik) organiserats i företagsform (i den internationella diskussionen ibland kallat "formell privatisering"). En annan viktig uppgift för den kommunägda företagssektorn är bostadsförsörjning. En genomsnittlig kommun äger själv eller tillsammans med andra kommuner 5,4 företag, varav åtminstone ett är ett bostadsföretag ("allmännyttan"). Allmännyttiga bostadsföretag begränsar sig inte, som kommunägda bostadsföretag i många andra länder, till vad som internationellt blivit känt som "social housing", dvs att tillhandahålla subventionerade bostäder till svaga grupper, utan de uppträder på marknaden, i huvudsak på samma villkor som privata bostadsföretag, och i många kommuner har de allmännyttiga företagen en dominerande ställning på bostadsmarknaden. De tekniska försörjningssystemen har varit föremål för mer långtgående privatisering än välfärdstjänsterna.

K O M M U N E R

Vatten- och avloppsförsörjning är vanligen fortfarande en helt kommunal uppgift, medan elförsörjning, lokaltrafik och avfallshantering till stor del har privatiserats. När det gäller sophämtning och lokaltrafik sker privatiseringen framförallt genom att serviceproduktionen överlåtits till upphandlade entreprenörer. Kommunerna har tillsammans med landstingen ansvaret för den inomregionala kollektivtrafiken (mellanregional kollektivtrafik är en uppgift för staten). Den organisatoriska ramen för utövandet av det kommunala ansvaret är regionala kollektivtrafikbolag (länstrafikbolag) samägda av kommunerna och landstingen. 22 I alla län uppträder dessa länstrafikbolag som "beställare" som sluter avtal om transporttjänster med ett antal privata eller halvprivata bussbolag och trafikoperatörer. Det statliga bolaget SJ uppträder i dessa regionala upphandlingar som en potentiell utförare. Det är tydliga tendenser till oligopolisering av marknaderna. Särskilt har franska intressen framgångsrikt etablerat sig på den svenska kollektivtrafikmarknaden. Tillhandahållandet av elektricitet var förr en viktig del av kommunernas verksamhet. Idag har kommunerna nästan fullständigt dragit sig tillbaka från denna arena. I enlighet med nationell lagstiftning har nät- och handelsfunktionerna skilts åt. Lokala distributionsnät betraktas som ett naturligt monopol och är inte utsatta för konkurrens. Prissättningen regleras av en central statlig myndighet och det finns fortfarande kommuner som driver lokala elnät. Det är däremot inte tillåtet för nätägande företag att handla med elektricitet. Elhandeln bedrivs av ett relativt stort antal företag. Eftersom den fysiska leveransen av elektricitet fortfarande är en uppgift för nätägarna, är elhandeln i realiteten framförallt en finansiell verksamhet. Som en följd av detta är det möjligt och också ganska vanligt att hushåll och företag

OCH

L A N D S T I N G

253

"köper elektricitet" av operatörer som befinner sig långt ifrån dem. Trots att det finns ett stort antal "handlare" och trots att en del av dessa fortfarande kan vara i kommunal ägo, är koncentrationstendenserna mycket tydliga på marknaden. Mångfalden av aktörer är delvis fiktiv, eftersom många små företag har köpts upp av de stora aktörerna och existerar bara som dotterbolag eller varumärken. Detsamma gäller nätbolagen. Många kommuner som insett att marknadsliberaliseringen innebär att de helt förlorat sina instrument att påverka den lokala energiförsörjningen har sålt sina elnät till de stora handels- och produktionsaktörerna. Från att ha varit en marknad i ett stadigt kommunalt grepp har elmarknaden på några år omvandlats till en marknad som domineras av ett litet antal nationella och internationella konglomerat. Bland utländska företag som varit särskilt framgångsrika bör det finska statsägda Fortum nämnas, samtidigt som det statliga svenska Vattenfall utvecklat sig till en viktig aktör på de polska och tyska marknaderna. Kommunerna behåller genom kommunala bolag och entreprenadupphandling fortfarande en viss kontroll över vatten- och avloppsförsörjning, avfallshantering och kollektivtrafik. Dessa verksamheter kan därför betraktas som endast delvis privatiserade. Elförsörjningen kan däremot ses som mer fullständigt privatiserad. Detsamma gäller för de delar av de allmännyttiga bostadsföretagen som har privatiserats genom att de sålts till privata fastighetsägare eller omvandlats till bostadsrätter.

Representation och deltagande I kommunerna var fram till 1920-talets rösträttsreform rätten att rösta på kommunalstämmor 2 3 eller i fullmäktigeval begränsad och graderad. Historikern Peter Arons-

22

Stockholms län och Region Skåne är u n d a n t a g i så m å t t o att landstinget ensamt, u t a n någon k o m m u n a l inblandning, ansvarar för kollektivtrafiken.

23

Traditionellt var k o m m u n e n s beslutande organ k o m m u n a l s t ä m m a n där alla k o m m u n m e d l e m m a r k u n d e närvara. Fullmäktige var obligatoriskt för k o m -

m u n e r med mer än 3 000 invånare, m e n det var möjligt även för m i n d r e k o m m u n e r att välja att införa det representativa systemet. År 1917 fanns det fullmäktige i alla städer. Två år senare när befolkningsgränsen för obligatoriskt fullmäktige sänkts till 1 500 hade 39 procent av l a n d s k o m m u n e r n a infört det representativa systemet. D e n n a andel passerade hälften först på sent 1930-tal, och det d r ö j d e ända till 1952 innan den sista k o m m u n a l s t ä m m a n avskaffades.

254

DEN

SVENSKA

P O L I T I K E N

son (1999) beskriver hur en enda röstägare efter 1862 års kommunalreform hade egen majoritet i omkring 50 kommuner. Efter en rad förändringar i systemet under sent 1800-tal fanns det 116 kommuner där fem eller färre röstägare hade majoritet. Rösträttsreformen 1919 medförde att sambandet mellan inkomst och kommunal rösträtt bröts. Viktiga begränsningar fanns kvar ända till 1945. År 1976 utsträcktes den kommunala rösträtten också till utländska medborgare som bott i landet i tre år. Efter Sveriges EU-inträde avskaffades den treåriga kvalifikationstiden för medborgare i EU, Norge och Island. Dessa nya regler tillämpades för första gången i 1998 års val. För den tidiga perioden finns kommunala valresultat inte publicerade. Det finns bara uppgifter om deltagandet i landstingsval. Eftersom inte alla kommuner hade infört fullmäktige, utan behöll stämmosystemet och därmed inte hade några val, skulle också data om kommunalfullmäktigeval vara mindre meningsfulla. Landstingsvalen hade också en betydelse utöver att vara kommunala val. I den tvåkammarriksdag, som infördes 1862 efter avskaffandet av fyrståndsriksdagen, valdes den lägre (andra) kammaren direkt av de röstberättigade väljarna, medan den övre (första) kammaren valdes av landstingen och av stadsfullmäktige i de större städer som inte ingick i landsting. Landstingsvalen hade därför en indirekt effekt på riksdagens sammansättning. Under perioden 1921-1968 ökade valdeltagandet, i både riksdags- och landstingsval. I början av perioden var det en markerad skillnad mellan deltagandet i riksdagsvalen, som var över 50 procent, och i landstingsvalen med under 40 procent. Från 1950-talet försvann skillnaden praktiskt taget, och deltagandet var mycket högt - över 80 procent - i båda slagen av val.

Figur 24 • Deltagandet i riksdags- och landstingsval 1921-1968

Från 1970 ersattes tvåkammarriksdagen av en kammare, varigenom hela riksdagen blev folkvald. I diskussionen om den nya författningen väcktes frågan om kopplingen mellan kommunal och nationell politik. Man menade att viktiga sådana kopplingar hade fått ett uttryck i de indirekta förstakammarvalen. Det var särskilt socialdemokraterna som menade att det hade blivit en konsekvens av de indirekta valen att nationella frågor hade fått en viktig plats i de kommunala valrörelserna. Det var, menade man, med tanke på kopplingarna mellan nationell och kommunal politik, viktigt att väljarna också i sitt kommunala valbeslut tog hänsyn till rikspolitiken. De borgerliga partierna var mindre imponerade av dessa argument och ville bryta sambandet mellan riksdagsoch kommunalval. Båda parter argumenterade förstås i termer av konstitutionella principer, men det var ingen hemlighet att partiernas maktsträvan också hade betydelse för deras ställningstaganden. Indirekta val tenderar alltid att leda till avvikelser från proportionaliteten, som gynnar större partier. Dessutom hade första kammaren inte nyvalts vid en och samma tidpunkt, utan den hade förnyats successivt. Både det indirekta valsättet och den successiva förnyelsen kunde tänkas gynna socialdemokraterna, som vanligen innehade regeringsmakten.

K O M M U N E R

OCH

L A N D S T I N G

255

Den kompromiss som man hittade i författningsreformen var att avhålla riksdags- och kommunalval på samma dag. Före riksdagsreformen hade mandatperioderna varit fyra år, och eftersom riksdags- och kommunalval inte ordnades samtidigt var det val vartannat år. Med det nya systemet med samtidiga val ansågs det att det inte skulle vara bra för allmänhetens intresse för politik om det inte skulle vara något val alls på fyra år. För att göra något åt detta förmodade problem minskades mandatperioderna till tre år. Diskussionen om hur kopplingen mellan riks- och kommunalpolitik ("det kommunala sambandet") skulle få ett uttryck i valsystemet illustrerar hur partier och andra politiska aktörer i sitt handlande drivs av ett intrikat samspel mellan sakpolitiska mål (här var det de konstitutionella principerna) och mer partiegoistiska mål (vem skulle vinna och vem skulle förlora maktpositioner på olika arrangemang). Deltagandet i båda typerna av valen nådde en höjdpunkt under 1970-talet med över 90 procents valdeltagande, men därefter har deltagandet fallit. I 2006 års riksdagsval var deltagandet 82 procent. Återigen hade en skillnad mellan riksdags- och kommunalval uppstått. Det är en vanlig uppfattning att intresset för kommunal politik och kommunala val är lägre än intresset för rikspolitik och nationella val. Denna uppfattning ligger bakom beteckningen "andra ordningens val" (second order elections) som man kan hitta i den statsvetenskapliga valforskningen. Eftersom mindre står på spel i kommunala val blir både partier och väljare mindre intresserade. Valdeltagandet blir lägre, och många av de väljare som ändå deltar gör det för att uttrycka sin sympati eller antipati gentemot den sittande regeringen. Kommunalval som "andra ordningens val" tenderar att bli ett slags opinionsmätning av den sittande regeringens popularitet. Det har också framhållits att val till EU-parlamentet har kommit att fylla samma funktion. Enligt teorin om "andra ordningens val" skulle delta-

Figur 25 • Deltagande i riksdags- och kommunalval 1970-2006

gandet alltså vara lägre i kommunalvalen, men deltagandet har, påstås det i debatten, hållits uppe med den gemensamma valdagen som ett slags konstgjord andning. Att det trots detta har återuppstått ett gap mellan riksdags- och kommunalvalsdeltagande kan i stor utsträckning tillskrivas olikheter i definitionen av väljarkåren. Utländska medborgare, som utgör omkring fem procent av hela befolkningen, har rätt att rösta i kommunalval men inte i riksdagsval. I det första valet där utländska medborgare fick delta 1976 var deras deltagande ungefär 60 procent. Denna siffra har därefter stadigt minskat till 35 procent i valen 1998 och 2002.1 2006 års val ökade deltagandet för första gången någonsin med två procentenheter. Idén att skilja på valdagarna har från tid till annan lanserats, framförallt av de borgerliga partierna, medan socialdemokraterna har motsatt sig förslagen med hänvisning till den nedåtgående trenden i valdeltagandet. Genom att hänvisa till erfarenheter från andra länder (hypotesen om "val av andra ordningen") liksom till svenska erfarenheter från tiden före 1970 har sådana förslag avvisats. En närmare granskning av de svenska erfarenheterna från 1950- och 1960-talen ger inte ett omedelbart stöd för denna ståndpunkt. Under 1950- och 1960-talen kunde vi se (figur 24) ett högt och ungefär lika stort deltagande i kommunala och nationella val.

256

DEN

SVENSKA

P O L I T I K E N

Maktutredningen lämnade sitt slutbetänkande 1990 (SOU 1990:44). På basis av en medborgarundersökning drog man slutsatsen att det svenska folkets politiska deltagande och kompetens under de senaste decennierna hade ökat i praktiskt taget alla avseenden. Det enda undantaget var aktiviteter som kanaliserades genom de politiska partierna. Dessa aktiviteter stagnerade och minskade i relativ betydelse. Partisystemet tycktes, särskilt på väljararenan, ha kommit i en kris. Den grupp statsvetare som uppträder under beteckningen SNS Demokratiråd kunde i en särskild rapport om partisystemet rapportera att den andel av svenskarna som betraktade sig som anhängare av något parti hade minskat från 65 procent 1968 till 42 procent 1998. De som klassificerade sig som starkt övertygade partianhängare minskade ännu kraftigare - från 53 till 19 procent (Petersson m fl 2000). Som en följd av denna utveckling tycker sig partierna uppleva allt större problem att rekrytera kandidater till olika uppdrag. Statsvetarna Gullan Gidlund och Tommy Möller (1999) har undersökt lokala partiorganisationer och rapporterar jämförelser mellan denna undersökning och äldre data. I en undersökning 1979 sade 87 procent av partiorganisationerna att de hade lagom tillgång till kandidater. Elva år senare, 1990, hade denna andel minskat till 76 procent och 1998 till 72 procent. Problemen tycks ha sin grund i partiernas svårigheter att rekrytera nya medlemmar. Inom det statsvetenskapliga forskningsprogrammet Demokrati i förändring (Bäck 2000) analyserades medborgardata insamlade 1991. De svarande grupperades efter: (1) sin villighet att åta sig kommunalpolitiska uppdrag, (2) de villiga som också var partimedlemmar och slutligen (3) de som faktiskt valts. Övningen upprepades 2000 av kommundemokratikommittén (SOU 2001:48). En jämförelse av uppgifterna från 1991 och 2000 visar att:

24

• Den andel som var både villig och bestod av partimedlemmar minskade dock från 3,3 till 3 procent. Om man utrycker detta som procent av de villiga, så motsvarar det en minskning från 23 till 19 procent. Att partierna allt mer upplevs som ett hinder för rekryteringen är också i linje med att en ökande andel av de uppdragsovilliga uppger "att de inte vill binda sig för något parti" som skäl för sin ovillighet. Enligt kommundemokratikommitténs undersökning hade denna del av "uppdragsvägrare" ökat från 9 procent 1979 till 10 procent 1989 och 15 procent år 2000. Till följd av svårigheterna att rekrytera medlemmar minskar också aktiviteten i de lokala partiorganisationerna. I en översikt över den kommunala demokratins utveckling sedan 1960-talet konstaterar statsvetaren Folke Johansson och hans kolleger (2001) att närvaron vid partimöten ökade från 3 procent av befolkningen 1966 till höjdpunkten 11 procent 1979, för att åter falla tillbaka till 3 procent 1998.

Representation Fullmäktigeförsamlingar i svenska kommuner är relativt stora. Vid en jämförelse mellan sexton europeiska länders kommunsystem framträder tre ganska distinkta grupper. I Storbritannien, Irland och Sverige är fullmäktigeförsamlingarna störst med i medeltal mer än 40 ledamöter. Schweiz24, Polen, Belgien, Portugal, Nederländerna, Italien och Danmark 25 bildar en mellangrupp i storleksordningen 15-25 ledamöter. I en sista grupp är fullmäktigeförsamlingarna små (mindre än 15 medlemmar). Denna grupp består här av Tjeckien, Frankrike, Tyskland, Spanien och Ungern.

Detta gäller bara den sjättedel av de schweiziska k o m m u n e r n a som har fullmäktige. I övriga tillämpas, liksom förr i Sverige, ett system med k o m m u n a l s t ä m -

mor. 25

• Andelen av befolkningen som var villig att åta sig uppdrag hade faktiskt ökat något från 14,1 till 16 procent.

Före de o m f a t t a n d e k o m m u n s a m m a n s l a g n i n g a r n a

K O M M U N E R

OCH

L A N D S T I N G

257

Tabell 37 • Totalt och genomsnittligt antal politiker i kommunerna 1951-2003

Figur 26 • Genomsnittlig storlek av kommunfullmäktige i sexton europeiska länder

Det totala antalet fullmäktigeledamöter beror förstås också på antalet kommuner. Eftersom detta varierar mycket mellan de olika länderna, blir det stora skillnader i antalet som har uppdrag som fullmäktige. Det totala antalet kommunfullmäktige i de sexton europeiska länderna är drygt en miljon. Av dessa svarar Frankrike ensamt, med sina 36 000 kommuner, för nästan 40 procent. En egenhet för Sverige, jämfört med flera andra länder är, att det är möjligt att välja även dem som inte är ledamöter av fullmäktige till nämnduppdrag. Detta innebär att en relativt stor grupp medborgare har någon form av förtroendeuppdrag i kommunerna. Totalantalet förtroendevalda i kommuner och landsting kan uppskattas till drygt 45 000. Trots detta relativt stora antal tenderar rekryteringen att vara socialt skev på samma sätt som i andra liknande system. Underrepresenterade grupper och kategorier är kvinnor (som dock inte är så kraftigt underrepresenterade nuförtiden), personer med manuella arbetaryrken, etniska minoriteter (speciellt utomeuropeiska), ungdomar men också äldre (pensionärer).

Genomsnitt per kommun

Totalt

1951

80

200 000

1962

125

125 000

1974

180

50 000

1980

250

70 000

1993

175

50 000

1995

166

48 000

1999

154

44 500

2003

146

42 231

Källa: Bäck & Öhrvall 2004 Den sociala snedrekryteringen kan belysas med data från samma källa som i tabell 37. Det använda måttet är förhållandet mellan gruppens andel av kommunalpolitikerna och samma grupps andel av befolkningen. Denna representationskvot blir för kvinnor 0,80, vilket alltså innebär att kvinnor är underrepresenterade och har 80 procent av den andel av politikerna de borde ha om det skulle vara en fullständigt proportionell representation. Underrepresenterade åldersgrupper är de under 30 år och de över 64 år med representationskvoterna 0,40 och 0,55. Utländska medborgare är kraftigt underrepresenterade (0,41). Om vi istället betraktar personer födda utomlands är situationen något bättre (0,72). Personer med universitets- eller högskoleutbildning är liksom höginkomsttagare väl representerade (representationskvoterna är 1,95 respektive 2,33). Att vara sysselsatt i den privata sektorn är däremot en nackdel (0,83).

258

DEN

SVENSKA

P O L I T I K E N

Reformering av den lokala demokratin Det är tydligt att partierna har blivit allt mer betydelsefulla för att strukturera beslutsfattandet i kommunerna. Det kan synas paradoxalt att banden mellan väljarna och partierna samtidigt blivit lösare. Partierna upplever stora svårigheter att rekrytera både nya medlemmar och kandidater till förtroendeuppdrag. Politiska aktiviteter, som inte tenderar att minska, kanaliseras i ökande utsträckning förbi partierna. I attitydundersökningar hävdar en ökande andel av de svarande att de har litet förtroende för de politiska partierna och kommunalpolitikerna. Det tycks med andra ord finnas ett växande legitimitetsproblem för det starkt partipolitiserade lokala demokratiska systemet. Problemet med minskande förtroende har föranlett ett överraskande stort antal statliga utredningar med uppgift att undersöka hur den lokala demokratin ska kunna förbättras. Också på den kommunala nivån gör man allt mer ansträngningar med samma syfte. Som ett erkännande av partiernas legitimitetsproblem har man ökat möjligheterna att anordna lokala rådgivande folkomröstningar. Personvalssystemet som ökar väljarnas möjligheter att påverka vilka kandidater (och inte bara antal mandat per parti) som ska väljas har införts med medvetenhet om partiernas förankringsproblem. Reformatorerna har också visat ett förnyat intresse för institutionella arrangemang som ger brukarna av kommunernas tjänster ett större inflytande över de serviceproducerande enheterna. Bland annat har det blivit möjligt att skapa lokala styrelser för grundskolor med majoritet för föräldrar och motsvarande styrelser för gymnasieskolor med elevmajoritet. Den nya regering som tillträdde 2006 har beslutat att upphöra med styrelserna med elevmajoritet på gymnasieskolan. Särskilt på landsbygden har det blivit förhållandevis vanligt att geografiskt bestämda grupper har fått ansvar för kommunala tjänster. Sådana "byagruppers" formella ställning är vanligen som frivilliga föreningar, även om

det finns exempel på mer institutionaliserade arrangemang. "Byagrupperna" är ofta beroende av lokala eldsjälars frivilliga insatser, men också av ekonomiska bidrag från kommunen. Kommuner i mer urbana miljöer funderar mycket på om sådana institutionella lösningar också kan etableras i tätortsområden, och speciellt i socialt och ekonomiskt eftersatta stadsdelar. I januari 2003 tillkallade regeringen en utredning (Ansvarskommittén) för att se över strukturen och uppgiftsfördelningen i den offentliga sektorn. Kommittén har lämnat ett delbetänkande (SOU 2003:123) som syftar till att identifiera de samhälleliga förändringar som påverkar eller som skulle kunna föranleda förändringar av strukturen i den offentliga sektorn och uppgiftsfördelningen mellan staten, landstingen och kommunerna. I en andra fas förväntas kommittén presentera konkreta förslag rörande struktur och uppgiftsfördelning. I delbetänkandet föreslås att den fortsatta processen ska vägledas av två principer: De tjänster som det allmänna tillhandahåller ska vara likvärdiga i hela landet, och organisationen ska ha hög demokratisk legitimitet och närhet till medborgarna. Ett antal uppgifter ska prioriteras i den fortsatta processen: • Omfattningen av den samlade kommunala uppgiftsportföljen, inklusive mer interkommunal samverkan. • Organisationsformerna på den regionala nivån. • Villkoren för styrning och kontroll från riksdag och regering. • Likvärdiga tjänster till medborgarna. • Konsekvenser av alternativa organisationsformer för tillhandahållandet av servicen. • Effekterna av den europeiska integrationen. Kommittén kom med sitt slutbetänkande våren 2007 (SOU 2007:10). Det viktigaste förslaget där var att landstingen avskaffas och ersätts av ett mindre antal regionkommuner med i princip samma uppgifter som de

K O M M U N E R

nuvarande Region Skåne och Västra Götalandsregionen. Eftersom indelningen i regioner visat sig vara utomordentligt kontroversiell lade inte kommittén fram annat än ett förslag på kriterier för indelningen. Kommittén diskuterar tre olika typer av kriterier. Dessa är storlek i mer allmänna termer, storlek som bestäms av rörelsemönster och identitetsmönster i samhället och storlek som bestäms av samarbetsbehov mellan olika delar av offentlig sektor. Inledningsvis ser man regioner i storleken 1-2 miljoner invånare som önskvärda. Man hävdar att regionsjukhus och universitet kräver en viss bas och att sådana bör finnas i varje region. Senare kommer man fram till att det mycket väl går att ha regioner med omkring 400 000 invånare. Inte heller formulerat på detta försiktiga vis är förslaget okontroversiellt. Kommittén föreslog att indelningsförslaget skulle genomföras efter en strikt tidsplan och styrt centralt av staten. Från detta tog moderaternas partisekreterare avstånd i en debattartikel i juni 2007. Moderaterna, som egentligen är skeptiska till hela idén med en regionreform, menade att en ny indelning måste få växa fram underifrån. Sådana processer har inletts i olika delar av landet.

OCH

L A N D S T I N G

259

Referenser Aronsson, Peter (1999) "Lokala medborgarskap - det dolda kulturarvet" i Erik Amnå (red) Demokrati och medborgarskap. Demokratiutredningens forskarvolym II SOU 1999:77 Bäck, Hanna (2003) Explaining Coalitions. Evidence and Lessons from Studying Coalition Formation in Swedish Local Government Uppsala: Statsvetenskapliga institutionen Bäck, Hanna & Richard Öhrvall (2004) Det nya seklets förtroendevalda: om politikerantal och representativitet i kommuner och landsting Stockholm: Svenska kommunförbundet Bäck, Henry (2000) Kommunpolitiker i den stora nyordningens tid Malmö: Liber Bäck, Henry (2005) "Borgmästarens makt" Kommunal Ekonomi och Politik Vol 9 Nr 1 s 7-36 Bäck, Henry, Gunnar Gjelstrup, Marit Helgesen, Folke Johansson & Jan Erling Klausen (2005) Urban Political Decentralisation. Six Scandinavian Cities Wiesbaden: Verlag fur Sozialwissenschaften Bäck, Henry, Hubert Heinelt & Annick Magnier (red) (2006) The European Mayor: Political leadership in the changing context of local democracy Wiesbaden: VS Verlag fiir Sozialwissenschaften Bäck, Henry, Folke Johansson, Ernst Jonsson & Lars Samuelsson (2001) Stadsdelsnämnder i Stockholm - Demokrati och effektivitet Stockholm: IKE Dunleavy, Patrick (1991) Democracy, Bureaucracy and Public Choke: Economic Explanations in Political Science New York; London: Harvester Wheatsheaf

260

DEN

SVENSKA

P O L I T I K E N

Erikson, Malgorzata (1999) Frihet inom rollen - den politiska ledningens betydelse för en kommuns utveckling i ett längre perspektiv Göteborg: Förvaltningshögskolan Esping-Andersen, Gösta (1990) The Three Worlds of Welfare Capitalism Cambridge: Polity Press Gidlund, Gullan 8c Tommy Möller (1999) Demokratins trotjänare SOU 1999:130 Hagström, Bo & Harry Petersson (2000) Stadsdelarnas Malmö: en demokratiutvärdering Lund: Statsvetenskapliga institutionen Johansson, Folke, Lennart Nilsson & Lars Strömberg (2001) Kommunal demokrati under fyra decennier Malmö: Liber Johansson, Tobias (2004) Kollision eller konfirmation? Ett möte mellan transaktionskostnadsteorin och kommunal äldreomsorg Göteborg: Förvaltningshögskolan Jönsson, Sten, Lennart Nilsson, Sigvard Rubenowitz & Jörgen Westerståhl (1999) The decentralized city: democracy, efficiency, service Göteborg: BAS Klausen, Kurt Klaudi & Annick Magnier (red) (1998) The anonymous leader: Appointed CEOs in western local government Odense: Odense University Press Laakso, Markku & Rein Taagepera (1979) "Effective number of parties: a measure with applications to Western Europé" Comparative Political Studies 12:3— 27 Larsen, Helge O 8c Audun Offerdal (1994) Demokrati og deltakelse i kommunene. Norsk lokalpolitikk i nordisk lys Oslo: Kommuneforlaget Lemne, Marja 8c Ingrid Strömberg (2003) "Från ansvarsskiften till samordning - om ansvarsförändringar mellan staten, kommunerna och landstingen under 30 år" Stockholm: Finansdepartementet

Lillieström, Åsa (2000) Kommundirektören - en oklar roll under luppen Göteborg: Förvaltningshögskolan Malmer, Stellan (2003) Ett pris blir till: om förklaringar till kommunala avgifter och taxor Stockholm: Santérus Montin, Stig (1989) "Från demokrati till management. Decentralisering inom kommunerna" Statsvetenskaplig tidskrift nr 2 Mouritzen, Poul Erik 8c James H Svara (2002) Leadership at the Apex: Politicians and Administratörs in Western Local Government Pittsburgh: University of Pittsburgh Press Nilsson, Thorbjörn (2001) Den lokalpolitiska karriären - en socialpsykologisk studie av tjugo kommunalråd Växjö: Växjö University Press Petersson, Olof, Gudmund Hernes, Sören Holmberg, Lise Togeby 8c Lena Wängnerud (2000) Demokrati utan partier? Demokratirådets rapport 2000 Stockholm: SNS Förlag Rombach, Björn (1991) Det går inte att styra med mål! En bok om varför den offentliga sektorns organisationer inte kan målstyras Lund: Studentlitteratur SOU 1990:44 Demokrati och makt i Sverige SOU 2001:48 Att vara med på riktigt - demokratiutveckling i kommuner och landsting SOU 2003:123 Utvecklingskraft för hållbar välfärd SOU 2007:10 Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft Statskontoret (2003) "Hur styr staten kommunerna? Ett förslag till kartläggnings- och analysmodell" Stockholm: Finansdepartementet

Wrenne, Petter (1997) Kontakter och förankring. En studie av kommunstyrelsens ordförande Göteborg: Centrum för forskning om offentlig sektor Wrenne, Petter (1998) I skuggan av ett kommunalråd eller Hur ett kommunalråd själv kan hamna i skuggan Göteborg: Centrum för forskning om offentlig sektor Värna, Kajsa 8c Birgitta Örnfelt (2003) Långlivade förvaltningschefer - strateger som verkar utan att synas Göteborg: Förvaltningshögskolan

Att kontrollera I den grundläggande normativa idén om demokratin ingår föreställningen att det politiska systemets kretslopp startar med folket. Folket styr aktörerna i det politiska systemet, först politikerna. Dessa styr i sin tur beslutstillämparna i förvaltningen. Styrning sker i förväg. Men det räcker inte alltid med påverkan i förväg. Man måste också kontrollera i efterhand. I det här kapitlet lägger vi med principal-agentteorin en grund för diskussionen om efterhandskontroll. Tre olika kontrollmekanismer behandlas: Först revisionen, där en springande punkt är frågan om revisionens oberoende gentemot sina uppdragsgivare och dem som ska kontrolleras. Därefter behandlar vi utvärdering, en stor och växande verksamhet i den offentliga sektorn. Att utvärdering kan ha dolda syften och funktioner - andra än att undersöka om det har blivit som man har beslutat - diskuteras. Vi tar också upp de särskilda metodproblem som man stöter på i en utvärdering. Kapitlet avslutas med en redovisning av domstolsväsendet och dess roll i den politiska processen. Domstolarnas möjligheter att pröva politiska beslut diskuteras, liksom de övernationella domstolarnas roll. Liksom det politiska oberoendet är en viktig fråga i analysen av revisionens roll, måste man också ställa frågan om i vilken utsträckning politiken påverkar domstolsväsendet.

Det är en lång väg från medborgarna till förvaltningen i den representativa demokratin: Medborgarna fattar inte själva beslut, utan väljer representanter som beslutar å deras vägnar. De valda representanterna i riksdag eller i kommunala fullmäktigeförsamlingar fattar förvisso beslut, men besluten verkställs av förvaltningen och dess tjänstemän under ledning av en politisk exekutiv. I rikspolitiken är den politiska exekutiven regeringen och i det kommunala utgörs den (åtminstone formellt) 1 av

kommunstyrelsen och nämnderna. I staten tillämpas parlamentarism, som innebär att regeringen åtminstone ska tolereras av en majoritet i riksdagen. I kommunerna är kommunstyrelsen vald av fullmäktige. Inom den offentliga förvaltningen - vare sig det är tal om den statliga förvaltningen eller kommunernas förvaltning - finns det en räcka av hierarkiskt ordnade nivåer från högsta chefen till det som Michael Lipsky (1980) kallade streetlevel bureaucrats2, de offentliganställda som medborgar-

1

Att det i själva verket är mer komplicerat i det kommunala "kvasiparlamentariska" systemet diskuteras ingående i kapitel 6.

2

Brukar på svenska kallas gräsrotsbyråkrater. Läs mer om Lipsky och gräsrotsbyråkraterna i kapitel 8.

ATT

na möter när de kommer i kontakt med den offentliga verksamheten. Man kan beskriva systemet som en lång kedja av uppdragsgivare och uppdragstagare: Medborgarna Riksdagsledamöterna Regeringen Verksledningarna Gräsrotsbyråkraterna. Intuitivt kan man ana att det kan uppstå störningar i sådana långa styrningskedjor. Inom ekonomisk forskning har detta problem kommit att kallas "principal-agent-problemet". Det handlar om varför man kan förvänta sig att agenten (uppdragstagaren) i ett kontraktsförhållande gör något annat än vad principalen (huvudmannen eller uppdragsgivaren) vill att agenten ska göra. Två förutsättningar måste föreligga för att agenten ska handla annorlunda än vad som överenskommits: Agenten måste vilja agera annorlunda och måste kunna handla annorlunda. Mycket av tänkandet kring principal-agentproblemet har handlat om den andra förutsättningen: Olikheter i tillgången till information gör det möjligt för agenten att "bryta mot kontraktet". Det är ofta så att agenten har tillgång till mer information än principalen: Tänk på riksdagsledamöterna som agenter till de vanliga medborgarna, eller de statliga myndigheternas chefer som agenter till regeringen och statsråden! Principalen vet inte tillräckligt om agenten innan kontraktet ingås. Därmed finns det en risk för adverse selection (ogynnsamt urval). Agenten kan under kontraktstiden dölja sina handlingar för principalen. Detta medför en risk för moral hazard (moralisk risk). Den norske statsvetaren Kaare Ström (Ström m fl 2003, Bergman & Ström 2004) menar att det finns tre skäl till att agenten skulle vilja handla mot principalens önskan: Agenten kan ha andra policypreferenser, dvs agenten vill föra en annan politik än principalen. Agenten kan vara en "smitare" (leisure shirking) som är lat och som föredrar att njuta av livet snarare än att göra sitt jobb och tjäna principalen. Agenten kan sträva efter andra fördelar (än ersättningen från principalen) som kan

K O N T R O L L E R A

263

följa med jobbet (rent seeking). Det kan handla om föredragsarvoden, medlemskap i exklusiva föreningar, kampanjbidrag, affärskontrakt eller till och med kontanter. Med detta synsätt är det alltså möjligt att agenten är en politisk motståndare, en latmask eller en mutkolv, och det kan utgöra en drivkraft att göra annat än vad som överenskommits mellan principalen och agenten. Implementeringsforskningen handlar om hur politiska beslut genomförs. Det är inte ovanligt att beslut inte genomförs som det var tänkt. En orsak kan vara att det var fel tänkt. Detta kallas i implementeringsforskningen "teorifel". Det kan också bero på att det var rätt tänkt men illa gjort, vilket kallas "implementeringsfel". Den svenske statsvetaren Lennart Lundquist (1987) har spridit en modell om varför det blir implementeringsfel. Det kan, säger Lundquist, bero på att genomförarna (1) inte förstår vad de ska genomföra - politiska mål kan vara så luddiga att de kan tolkas på olika sätt, (2) inte vill genomföra besluten eller (3) inte kan genomföra besluten - de har fått otillräckliga resurser. Principal-agentteorin, som vi diskuterar här betonar det andra av dessa skäl: Genomförarna vill inte. Principalen har två sätt att motverka att hon blir förrådd av agenten, antingen att hon på förhand försöker motverka det ogynnsamma urvalet, eller att hon, när kontraktet väl har ingåtts, utkräver ansvar av agenten. Om man på förhand kan ta reda på eller förvissa sig om att den tilltänkta agenten inte är motståndare, latmask eller mutkolv minskar förstås risken. Kontroll över utbildningen av offentliga tjänstemän kan vara ett bidrag till sådana garantier. När det gäller de politiska delarna av kedjan (riksdagsledamöterna, regeringsmedlemmarna och motsvarande) fyller partisystemet en sådan kontrollfunktion på förhand. Partierna granskar sina kandidater och nominerar vanligen personer de känner till. Eftersom partierna hålls samman av ideologi eller partiprogram fyller de också en funktion i efterhand, alltså sedan politikern har blivit vald. Man ökar sannolikheten

264

DEN

SVENSKA

P O L I T I K E N

att agenterna inte handlar tvärtemot principalens önskemål för att de har andra policypreferenser. För att man ska kunna utkräva ansvar måste två förutsättningar vara uppfyllda. För det första måste agentens informationsövertag brytas. Principalen måste kunna få information om agentens beteende. För det andra måste principalen ha tillgång till verktyg som gör det möjligt att sanktionera eller bestraffa ett felaktigt beteende. Dessa villkor uppfylls inte alltid samtidigt. Väljarnas möjlighet att bestraffa olydiga politiker genom att inte välja om dem saknar värde om de inte vet hur politikerna beter sig. Information om representanternas missdåd saknar värde om t ex valresultat fuskas till eller om det inte går att rösta på andra än de misshagliga. I det här kapitlet ska vi diskutera några av de kontrollmekanismer som finns i det svenska politiska systemet. Vi koncentrerar oss på de senare delarna av den långa principal-agentkedjan. I de första stegen, framförallt i det mellan medborgarna och politikerna, är det framförallt val- och partisystemen samt massmedia och den fria opinionsbildningen som fungerar som kontrollinstrument. Genom massmedia och opinionsbildning produceras information om agenterna åt principalerna. Partisystemet är en viktig del av urvalsprocessen och innebär dessutom ett slags informationsrationalisering för principalerna. Genom partibeteckningar och partiprogram koncentreras information om den stora mångfalden av politiska sakfrågor och kandidater till ett hanterbart format för väljarna. Valen innebär en möjlighet att utkräva ansvar (rösta bort) sådana makthavare som i medborgarnas (principalernas) tycke inte sköter sig. I kapitel 2 har vi ingående diskuterat just dessa mekanismer, varför vi här koncentrerar uppmärksamheten på processens senare skeden: Från politikerna till högre och sedermera lägre nivåer i den offentliga förvaltningen. Först kommer vi att diskutera revisionens roll i statlig och kommunal förvaltning. Den fråga som varit mest uppmärksammad i den allmänna debatten handlar om

revisionens oberoende. Om revisionen står i beroendeförhållande till den agent som ska granskas finns det en risk att missförhållanden inte avslöjas. I ett andra avsnitt ska vi skärskåda fenomenet utvärdering. Detta har under de senaste årtiondena blivit en expanderande verksamhet där genomförda offentliga åtgärder granskas i efterhand. Kommuner och myndigheter genomför själva utvärderingar av beslut, reformer och verksamheter eller beställer det av forskare eller konsulter. Vissa myndigheter utvärderar andra myndigheter. Slutligen ska vi ta upp domstolarnas ökande betydelse i svensk politik. Juridiseringen innebär bland annat nya möjligheter att låta domstolar eller domstolsliknande organ i efterhand ta ställning till politiska besluts laglighet och lämplighet. När fler offentliga tjänster utförs av privata utförare innebär det också att de "kontrakt" som kopplar agenter och principaler blir riktiga juridiskt bindande kontrakt som kan prövas av domstol. Den tilltagande lagregleringen av den offentliga upphandlingen ökar också möjligheterna att påverka genomförandet av politiska beslut genom att utsätta upphandlingar för domstolsprövning.

Revisionen Riksrevisionen ersatte den 1 juli 2003 Riksrevisionsverket och Riksdagens revisorer. Riksrevisionen har som uppgift att granska den statliga förvaltningens ekonomi och effektivitet och lyder direkt under riksdagen samt åtnjuter skydd i Regeringsformen. När myndigheten inrättades innebar det slutet på en långvarig politisk process där man diskuterat vilken ställning statens revisionsmyndighet skulle ha. Denna process hade varit fylld av konflikter och hade bitvis antagit såpoperaliknande drag. Så länge det funnits en statsförvaltning har det funnits ett behov att kontrollera den. Riksrevisionens rötter kan spåras till 1530-talet när Kammaren skildes ut från Kansliet. Nordisk familjeboks 1800-talsutgåva beskriver

ATT

Kammarens uppgifter: "hade ursprungligen till uppgift endast att mottaga fogdarnas alla räkenskaper samt mottaga och qvittera de inkommande penningemedel som skulle lemnas till kungen." 1695 bröts räkenskapskontrollen ut ur kammarkollegiet och bildade kammarrevisionen, som från 1799 fick namnet kammarrätten. 1921 bildades Riksräkenskapsverket och övertog kammarrättens revisionsuppgifter. Riksrevisionsverket bildades 1961 genom en sammanslagning av Riksräkenskapsverket och de två myndigheter som hade skapats 1943: Statens sakrevision och Statens organisationsnämnd. Riksrevisionen i form av kammarkollegiet, Riksräkenskapsverket och riksrevisionsverket var hela tiden organ i först kungamaktens, sedermera regeringens tjänst. Genom revisionen kunde kungen och regeringen hålla kontroll över sina underlydande myndigheter. Beteckningarna på myndigheterna avspeglar en förskjutning i revisionsbegreppet. De äldre myndigheterna sysslade med räkenskapskontroll, medan de nyare allt mer kom att ägna sig åt uppföljning och utvärdering av myndigheternas verksamhet. Det var detta område som till att börja med kallades "sakrevision". Andra beteckningar som förekommit är "förvaltningsrevision" och "effektivitetsrevision". Parallellt med regeringens kontrollinstrument över förvaltningen växte från 1700-talet fram en kontroll knuten till riksdagen. Denna skedde dels under frihetstiden genom riksdagens utskott, framförallt sekreta utskottet, dels genom de revisorer som från slutet av 1700talet granskade Riksbanken och Riksgäldskontoret, riksdagens egna myndigheter. De fick under 1800-talet också till uppgift att granska de myndigheter som lyder under regeringen. Statsvetaren Shirin Ahlbäck (1999) analyserade i sin doktorsavhandling dessa båda revisionsorgan framförallt ur ett oberoendeperspektiv. Hon undersökte i vilken utsträckning Riksrevisionsverket respektive Riksdagens 3

KONTROLLERA

265

revisorer förmådde uppträda oberoende, dels gentemot regeringen, dels i förhållande till de myndigheter som de skulle granska. Utgångsläget var inte uppmuntrande för någondera myndigheten. Riksrevisionsverket var ju inte ens formellt oberoende gentemot regeringen. Myndigheten var till en betydelsefull del ekonomiskt beroende av särskilda regeringsuppdrag. Det visade sig också att verket lätt kom i beroendeförhållande till de myndigheter som skulle granskas. Det blev viktigt att leverera förslag som kunde genomföras, och för att åstadkomma sådana krävdes det dels att man anpassade sig till vad regeringen kunde tänkas vilja ha, dels att man höll sig väl med de myndigheter som skulle genomföra besluten. Riksdagens revisorer var å andra sidan valda av riksdagen efter partitillhörighet, vilket kan få till följd att lojaliteten med partilinjen blir ett viktigt rättesnöre för deras agerande. Partilojaliteter binder samman aktörer och skapar samordnat handlande. Trots dessa strukturella begränsningar, visade det sig i Ahlbäcks undersökning att de båda revisionsmyndigheterna skilde sig åt. Riksrevisionsverket framstod som i liten utsträckning oberoende. Däremot hade de tack vare sin antecipationspolitik 3 god framgång med sina förslag, som nästan alltid kom att genomföras. Riksdagsrevisorerna förmådde upprätthålla integriteten trots sina partipolitiska bindningar. Men detta skedde till priset av att det sällan hände något med revisorernas förslag till förbättringar och förändringar. De dilemman som hänger ihop med frågan om revisionens integritet har under lång tid varit kärnfrågan i den politiska processen om hur granskningen av den statliga förvaltningen skulle organiseras. De borgerliga ville ha ett ökat oberoende och anförde principiella argument om vikten av oberoende granskning. Socialdemokraterna hade lika principiella argument, fast de handlade om folksuveränitetsprincipen. Som så ofta kan man misstänka att de principiella argumenten på vardera sidan delvis var avsedda som prydnad för mer

Med antecipation menas att en aktör förutsäger vilka reaktioner s o m kan förväntas och anpassar sig efter dessa förväntningar.

266

DEN

SVENSKA

P O L I T I K E N

maktpolitiska strävanden. Mot slutet av 1990-talet fick integritetssträvarna en ivrig och vältalig företrädare i Riksrevisionsverkets generaldirektör Inga-Britt Ahlenius. Hon drev kraftfullt linjen att riksrevisionen borde ha ett grundlagsstadgat oberoende. När Ahlenius förordnandetid började löpa mot sitt slut sommaren 1999 lät hon meddela att hon gärna ville fortsätta en period till och att hon ville ha ett förordnande på fem år, fram till sin pension. Finansminister Bosse Ringholm meddelade att praxis är tre år. Regeringen väntade i det längsta med att ge Ahlenius besked. Den 23 september beslöt regeringen att förlänga förordnandet med tre år. Krisen mellan Ahlenius och Ringholm nådde sin tragikomiska kulmen två dagar senare. Ahlenius hade den 18 september lyssnat av sin telefonsvarare. Där fanns ett meddelande som började: "Ja, hejsan, det här är Bosse Ringholm...". Inga-Britt Ahlenius trodde att det var Ringholm som ringde och föreslog att de skulle gå ut med ett gemensamt pressmeddelande och säga att de varit överens om att hon skulle få förlängt förordnande ända sedan i somras. Efter några dagar visade det sig att telefonmeddelandet var från en bekant till Ahlenius som ringt för att skoja med henne. Men då var skadan redan skedd: Ahlenius hade redan offentliggjort Ringholms, som hon trodde, tvivelaktiga förslag. Förtroendet mellan generaldirektören och ministern var efter offentliggörandet och diskussionen om telefonmeddelandet i botten och det beslöts att hennes nya förordnande skulle avbrytas redan efter tre månader. När dammet till slut lagt sig blev det alltså inte den förlängning av förordnandet som Ahlenius hade önskat. Det finns flera tolkningar av "Ahleniusaffären". Många betraktare har gjort kopplingar till hennes agerande för en oberoende riksrevision, något som socialdemokra-

4

terna motsatte sig, medan företrädare för regeringen ansträngt sig att framställa det hela som ett ganska normalt personalärende. Statsvetaren Göran Sundström (2003) antyder i förbigående i sin avhandling om resultatstyrning i den statliga förvaltningen att Ahlenius ville ta på sig en roll som övervakare av politikerna - en demokratins väktare.4 Statsvetaren Lennart Lundquist (1998) har lanserat idén om ämbetsmännen som "demokratins väktare" i den svenska diskussionen. Väktarrollen innebär enligt Lundquist att ämbetsmannen alltid ska bevaka att vårt offentliga etos iakttas, att öppna den offentliga verksamheten för insyn, att se till att den offentliga verksamheten involverar medborgarna och tillgodoser deras intressen, samt att förmedla ett optimalt beslutsunderlag. Det är väl inte osannolikt att väktarrollen kan innehålla inslag som är mindre tilltalande för makthavare. Både riksdagen och regeringen har rätt att tillsätta utredningskommittéer, men det händer nästan aldrig att riksdagen tar ett sådant initiativ. Riksdagen fattade ändå det unika beslutet att tillsätta en kommitté om revisionens framtid. I juni 2000 drev en majoritet igenom förslaget om en ny sammanhållen revisionsmyndighet under riksdagen. Kommitténs socialdemokratiska ledamöter reserverade sig mot beslutet. När de, under senhösten 2000, insåg att de var i minoritet svängde de i frågan. Alla övriga partier hade enats om förslaget, så omsvängningen var en omvändelse under galgen. I december hade det förhandlats fram ett majoritetsbeslut om den nya riksrevisionen som samtliga riksdagspartier ställde sig bakom. Statsvetaren Magnus Isberg (2003) ställer frågan om vilka partiernas drivkrafter var: "Det finns inom statskunskapen en intresseteori för

S u n d s t r ö m skriver, efter att ha intervjuat Ahlenius: "Ahlenius uppger också själv att h o n tog intryck av Förvaltningspolitiska kommissionens arbete,

och då inte minst diskussionerna om ämbetsmannarollen." I en f o t n o t fortsätter Sundström: "Ahlenius uppger också i m i n intervju m e d h e n n e att hon hade ganska flitiga kontakter m e d Lennart Lundquist u n d e r d e n n a tid [senare delen av 90-talet; vårt tillägg]. Som n ä m n t s hade han skrivit en rapport till Förvaltningskommissionen om just ä m b e t s m a n n a r o l l e n och betydelsen av ett 'offentligt etos"'.

ATT

partiers handlande i konstitutionella frågor som går ut på att partierna tenderar att inta ståndpunkter som kortsiktigt gynnar deras egen parlamentariska ställning och/eller missgynnar motståndarens. Det går att tolka partiernas ståndpunkter i sådana termer. Oppositionspartierna vill försvaga regeringens maktställning genom att beröva den dess revisionsorgan och regeringspartiet motsätter sig självklart detta." På samma sätt har frågan om politiskt oberoende varit i fokus för diskussionen om den kommunala revisionen. De kommunala revisorerna är valda av fullmäktige på förslag från partierna. Dessa förtroendevalda revisorer ska ha hjälp av professionella revisorer, antingen från revisionsbyråer vars tjänster upphandlats eller i de större kommunerna egna anställda revisorer. Det principiella problemet är att de förtroendevalda revisorerna har partibok. Juristen Olle Lundin (1999), som har skrivit en avhandling om den kommunala revisionen, framhåller att revisionens trovärdighet är beroende av dess oberoende. Hans slutsats är att kommunrevisionen lider brist på oberoende och att en av orsakerna är kopplingen till de politiska partierna och att revisorerna måste granska och eventuellt rikta kritik mot sina egna partikamrater. Det finns många vittnesmål om att förtroendevalda kommunrevisorer trots partibanden lyckats upprätthålla sin integritet. Men det finns också exempel på allvarliga integritetsproblem. Revisorerna i Region Skåne föreslog i sin revisionsberättelse för 2002 att regionstyrelsen inte skulle beviljas ansvarsfrihet på grund av misskötsel av regionens ekonomi. Samtliga partiers revisorer ställde sig bakom förslaget. Fullmäktige beslöt att neka styrelsen ansvarsfrihet. Men det fick de moderata revisorerna sota för. De byttes helt sonika ut av den lokala partiledningen. I en intervju i tidningen Landstingsvärlden (2003-05-22) säger den moderate gruppledaren i regionfullmäktige i Skåne, Jerker Swanstein:

K O N T R O L L E R A

267

"Fullmäktigegruppen tycker att revisorerna har gjort ett uselt arbete, så enkelt är det. Det är ju ett partiuppdrag de har, de är ju politiker och inte Guds ställföreträdare på jorden." I frågan om den oberoende riksrevisionen var de partipolitiska skiljelinjerna tydliga. Socialdemokraterna var negativa till tanken men tvingades ändra ståndpunkt på grund av de övriga partiernas inställning. När det gäller frågan om en oberoende kommunal revision har partierna varit eniga. Det var ju inte socialdemokratiska utan moderata kommunrevisorer som utsattes för politiska påtryckningar av sina egna i Region Skåne. En utredning som skulle se över den kommunala revisionen menade att den partipolitiska kopplingen i själva verket är en tillgång för revisionens kompetens. De förtroendevalda revisorerna har politisk erfarenhet och kännedom om de lokala förhållandena. Utredningsmannen hade haft överläggningar med samtliga partier och konstaterade att alla var eniga om att revisionen är ett politiskt uppdrag - men inte ett partipolitiskt. Revisorerna ansågs klara att hålla partipolitiken utanför - partiskiljande uppfattningar är mycket ovanligt. I de allra flesta fall är revisorerna eniga, trots att det händer att de utsätts för påtryckningar från sina respektive partier (SOU 2004:107). Utredningen motiverades bland annat av att det ägt rum ett antal uppmärksammade kommunala skandaler. Också i debatten om revisionen av den statliga förvaltningen har skandaltemat förekommit. Förvaltningsforskaren Patrik Johansson (2004) studerade skandaler i den offentliga sektorn i sin doktorsavhandling. Efter en genomgång av pressens skandalrapportering kan han konstatera att aktörerna ungefär lika ofta var politiker som offentliga tjänstemän. Fördelningen över stat och kommun är också relativt jämn. Den vanligaste överträdelse som aktörerna beskylls för är privat nyttjande av allmänna medel.

268

DEN

SVENSKA

P O L I T I K E N

Utvärdering I diskussionen om revisionen av den offentliga förvaltningen har vi kunnat se hur två grenar vuxit fram. Det har först handlat om räkenskapsgranskningen, med långa historiska anor. Men under 1900-talet växte sig en annan inriktning stark. Fältet kallades sakrevision men bytte namn först till förvaltningsrevision och slutligen till effektivitetsrevision. Begreppet "effektivitet" har många betydelser. En är att effektivitet handlar om relationen mellan utbytet av en process eller en verksamhet å ena sidan och den möda som lagts ned på processen eller verksamheten å andra sidan. I eastonska termer handlar alltså effektivitet om relationen mellan output (eller kanske outcome) och input. En särskild diskussion handlar om vad för slags output eller outcome som ska avses med olika effektivitetsbegrepp, men i princip är effektivitetsbegreppets struktur output/input. 5 I perspektivet effektivitetsrevision blir revisionen bara ett specialfall av utvärdering. Statsvetaren Evert Vedung (1991) skriver att "utvärdering i politik och förvaltning handlar om att i efterhand noggrant kartlägga och bedöma offentliga åtgärders genomförande och resultat i syfte att åstadkomma självreflexion, fördjupad förståelse och välgrundade beslut". Vedungs definition av utvärdering sätter också in den i ett politiskt sammanhang som är annorlunda än räkenskapsrevisionens. Om revisionen till en del motiveras av behovet att undvika skandaler där offentliga aktörer missbrukar offentliga medel, så passar revisionen väl in i principal-agent-perspektivet. Genom kontroll ska latmaskarna och mutkolvarna avslöjas. Vedungs betoning av reflexion, förståelse och underlag för beslut pekar mot ett mer eastonskt systemperspektiv på den politiska processen. Genom utvärdering produceras 5

kunskap som resultat av det politiska systemets utflöde, kunskap som blir användbar när kursen ska korrigeras eller när nya beslut ska fattas. Utvärdering är en del av Eastons återkopplingsslinga. Vedung är nog den svenska statsvetare som har funderat mest på utvärdering. Han vill inkludera kontrollsyftet (principal-agentmodellens kontroll) i utvärderingsbegreppet. Utvärderingar kan ha olika syften. Kontroll är ett. Ett annat är det främjande syftet - att bidra till att förbättra det granskade programmet - och det upplysande syftet, som innebär att utvärderingen avser att öka den samlade kunskapsmassan. Slutligen föreslår Vedung att utvärderingar kan användas som Potemkinkulisser 6 , dvs för att få saker och ting att framstå i en bättre dager än vad de är. Med hänvisning till utvärderingsforskaren Edward Suchman (1970) räknar Vedung upp fem bedrägliga syften med utvärderingar: • Eye-wash är försök att motivera ett dåligt program genom att bara utvärdera de aspekter som tycks fungera väl. • White-wash är försök att dölja ett misslyckat program genom att undvika varje objektiv bedömning. • Ubåt är försök att torpedera ett program oavsett om det är verkningsfullt eller inte. • Pose är en utvärdering för att ge ett intryck av objektivitet. • Uppskov är ett försök att fördröja ett handlande genom att tillsätta en utvärdering. 1 en annan artikel diskuterar Vedung (1995) också "legitimerande användning" av utvärderingar. Det innebär att utvärdering används som stöd för redan intagna ståndpunkter och "taktisk" användning. Taktisk användning är när beslutsfattare vill dölja resultat, vitmåla

Denna typ av effektivitet kan kallas "allokativ effektivitet". Ett a n n o r l u n d a effektivitetsbegrepp är den "adaptiva effektiviteten" som handlar om organisationens

förmåga att anpassa sig till nya krav (Se Brorström & Siverbo 2001). ' Uttrycket syftar på en resa till Krim 1787, då furst Grigorij Potemkin ska m e d hjälp av kulisser och falska byar ha bibringat Katarina II uppfattningen att den nyerövrade halvön snabbt f ö r m å t t s att blomstra u n d e r hans överhöghet (Nationalencyklopedin).

ATT

misslyckanden eller avstyra debatt och kritik. En utvärdering tillsätts för att ge sken av att något viktigt pågår. Företagsekonomen Björn Rombach går i samma bok ännu längre och hävdar att utvärderingar kan vara av ondo: "... utvärderingar är inte gratis. De kostar energi och uppmärksamhet. Utvärderingar eller snarare försök att utvärdera riskerar därmed att dra till sig intresset från sådant som är långt viktigare för den enskilda organisationen." En av oss författare var med om en händelse 1998 som sätter icke-användningen av utvärderingar i blixtbelysning. Stockholms stad genomförde åren 1996-97 en omfattande organisationsreform för att decentralisera besluten och verkställigheten av verksamhet motsvarande omkring tre fjärdedelar av den kommunala budgeten till 24 stadsdelsnämnder. Institutet för kommunal ekonomi vid Stockholms Universitet fick 10 miljoner för att genomföra en omfattande utvärdering. I valet 1998 blev det regimskifte i Stockholms stadshus. Den tidigare socialdemokratiska minoritetsledningen tvingades avgå och ersattes av en borgerlig (inklusive det lokala Stockholmspartiet) majoritetskoalition. Frågan om stadsdelsnämnderna måste lösas i koalitionsbildandet. Av de fyra koalitionspartierna hade tre tillhört reformens tillskyndare medan moderaterna var emot. Lösningen blev att minska antalet stadsdelsnämnder till 18.7 Det danska folketinget övervägde samtidigt vad som skulle ske framöver med ett pågående försök med motsvarande decentralisering i Köpenhamn och skickade därför sitt kommunalutskott på studieresa till Oslo och Stockholm. Vid den lunch Stockholm bjöd på i Stadshuskällaren blev författaren, som ingick i utvärderingsteamet, sittande bredvid ett av de ledande borgarråden som tydligt förklarade för sin danske bordsgranne varför man beslutat minska antalet stadsdelsnämnder:

7

KONTROLLERA

269

Jo, vi kom underfund med att stadsdelsnämnderna var lite grand för många och lite grand för små. Uttalandet är intressant eftersom utvärderingen ditintills inte hade levererat några resultat som kunde tolkas så. I det rationalistiska synsättet på utvärderingar är ju deras syfte just att leverera sådana erfarenheter som kunde ligga till grund för kurskorrigeringar och nya beslut. Här hade man beslutat sig för att ändra stadsdelsnämndernas antal på en påstådd erfarenhetsgrund som inte byggde på vår utvärdering. Man kunde förmoda att det fanns andra grunder för beslutet; grunder som rörde partitaktik och koalitionsförhandlingar. Vidare kan man förmoda det att låg andra skäl än förväntad leverans av återkopplingsinformation bakom beslutet att göra en utvärdering. En vetenskaplig utvärdering med ett gäng professorer, docenter och doktorander skulle kunna öka reformens legitimitet. Sådana här, som Vedung kallar dem, taktiska syften kan vara avsedda. Men det kan finnas fler syften med utvärderingen. Kanske hade man föreställningen att den faktiskt skulle leverera både återkopplingsinformation och uppfylla något taktiskt ändamål, till exempel skänka en aura av legitimitet åt reformen och reformatorerna. Men det är också möjligt att en utvärdering utan att det från början avsetts kommer att fylla taktiska funktioner. De amerikanska utvärderingsforskarna Egon Guba och Yvonna Lincoln (1989) har blivit tongivande med sin beskrivning av hur utvärderandet har utvecklats i fyra faser eller generationer. Först var utvärderingarna mätningsinriktade. Det gällde att mäta enskilda utfallsfaktorer utan att värdera dem och utan att sätta in dem i en orsaksmodell där offentliga åtgärder kunde förklara utfallet. I svensk offentlig förvaltning skulle detta förmodligen kallas uppföljning. I nästa fas blev man mer intresserad av att mäta måluppfyllelsen, att sätta de uppnådda resultaten i förhållande till prestationerna. Inrikt-

Som av en händelse blir det genomsnittliga antalet önskade stadsdelsnämnder per parti (3 • 24 + 0)/4 = 18.

270

DEN

SVENSKA

P O L I T I K E N

ningen på måluppfyllelse innebär förstås att utvärderandet görs ur ett uppifrånperspektiv. Beslutsfattarna vill veta om vidtagna åtgärder har lett till avsedda resultat. I den tredje generationens utvärderingar tillkom insikten om att det också kan finnas andra perspektiv än beslutsfattarperspektivet. Den fjärde generationens utvärderingar kallar Guba och Lincoln "responsiv konstruktivistisk utvärdering". Utvärderingsprocessen är en dialogprocess där man utbyter erfarenheter mellan olika intressenter. Gubas och Lincolns perspektiv innebär att de olika faserna är kumulativa, dvs en ny fas ersätter inte en tidigare, utan kommer att omfatta också denna. Även om man alltså har ett fjärdegenerationsperspektiv på utvärdering, så sysslar man med att mäta utfallsvariabler, undersöka deras kausala relation till vidtagna åtgärder och värdera utfallen i termer av både de explicita målen och olika intressenters krav. Ingen vet vilken omfattning utvärderandet har i den offentliga sektorn. Nationalekonomen Stefan Fölster har tillsammans med Riksrevisionsverkets Catharina Barkman (1996) gjort en inventering av myndigheternas "självutvärderingar". Fölster och Barkman definierar en utvärdering som att det är en undersökning som ska "bidra till kunskap om en åtgärds ändamålsenlighet och kostnadseffektivitet." Det handlar om att försöka identifiera orsakssambanden mellan åtgärder och deras konsekvenser. Det är uppenbart att författarna därmed definierar utvärdering som andra eller möjligen tredje generationen. Med "självutvärdering" avses utvärderingar av den egna verksamheten, oavsett om egen personal eller konsulter stått för genomförandet. Data samlades in om 22 statliga myndigheter, varav hälften var de största och återstoden ett slumpmässigt urval av små och medelstora myndigheter. De redovisade omkring 300 utvärderingar för perioden 1990-95. Till detta ska man lägga utvärderingar där en myndighet granskar andra myndigheter. Tack vare att så stora delar av svensk of-

fentlig verksamhet bedrivs av kommunerna handlar det ofta om att statliga myndigheter utvärderar kommunal verksamhet. Vi får inte heller glömma kommunernas "självutvärdering." Särskilt inom skolväsendet har de två senare formerna blivit allt mer omfattande. Fölsters och Barkmans rapport hade som huvudsyfte att granska kvalitén i utvärderingarna. Den metod de använde var att ett urval utvärderingsrapporter bedömdes av anonyma sakkunniga bedömare efter några på förhand uppställda kriterier. Resultatet var inte särskilt uppbyggligt. Granskarnas helhetsbedömningar klassificerades efter en femgradig skala. Av 46 granskade utvärderingar fick 21 underbetyget "mycket kritisk" (mycket stora brister, uppfyller inte minimikraven, beskrivande rapport, någon utvärdering görs ej). Bara två rapporter fick högsta betyget "mycket positiv". Sedan början av 1990-talet har utvärderingar särskilt kommit att karaktärisera skoladministrationen. Det hänger samman med den genomgripande omformningen av skolans styrsystem. Folkskolan var från början en kyrklig uppgift, men övergick successivt under 1800talet och 1900-talets första hälft till kommunerna. Kommunernas handlingsfrihet var emellertid starkt kringskuren av statliga regleringar. Instrumentet för att administrera dessa regleringar var Skolöverstyrelsen med sina regionala länsskolnämnder. Systemet har framställts som ett central- och detaljstyrt system. I början av 1990talet ökade det kommunala ansvaret för skolan, och man ville bort från centralstyrningen, som ju inte särskilt väl passade in i tidens förvaltningspolitiska mode. Detta karaktäriserades ju av decentralisering och målstyrning. Med ett raskt hugg lades Skolöverstyrelsen och länsskolnämnderna ned. Istället inrättades Skolverket, som fick en roll som det nya styrningssystemets väktare. Istället för detaljstyrning skulle Skolverket ägna sig åt uppföljning (ungefär lika med förstagenerationsutvärdering), utvärdering och tillsyn av kommunerna. Den nya myndigheten fick sin identitet och sitt existensberättigande

ATT

från målstyrningsdoktrinen, som man menade förutsatte utvärdering (jfr Haldén 1997). En omfattande utvärderingsverksamhet började. Staten utvärderade kommunerna och andra huvudmän för skolor (t ex friskolor), men även det inomkommunala styrsystemet förutsattes vara målstyrt, Utvärderingsaktiviteterna svällde inom kommunerna. Allt skulle oavbrutet utvärderas. Till och med tillsynen från Skolverket, som avsåg en mer kontrollerande myndighetsutövning - den som inte uppfyllde de kriterier som kontrollerades skulle kunna sanktioneras - kom att handla om målstyrning och utvärdering: Eftersom staten förutsatte att kommunerna skulle målstyra och utvärdera skolan kontrollerades det huruvida kommunerna gjorde det, och inte utbildningsverksamheten i sig. Det är inte klart vilken nytta detta har gett. Företagsekonomen Kerstin Sahlin-Andersson (1995) som skrivit om utvärderingar och styrning av skolan skriver: "Jag frågade skolledningen om det någon gång hänt att man från skolans sida varit tvungen att ändra på något efter det att kommundelens politiker eller kommundelschefen sagt sitt. Det, hävdade rektorn, hade aldrig hänt." Skoladministrationens radikala omformning är ett bra exempel på vad den brittiske statsvetaren Patrick Dunleavy (1991) beskriver som bureau-shaping. I den rationalistiska skolbildningen finns det en hypotes om att offentliga byråkratier alltid kommer att växa sig större, eftersom det ligger i chefernas intresse att leda en myndighet med många anställda och stor budget (Niskanen 1971). Skolöverstyrelsen var en sådan jättemyndighet. Dunleavy tyckte sig dock se hur allt fler myndigheter krympte och ändrade karaktär. I stället för den gigantiska byråkratiska apparaten blev det små, vältrimmade organisationer, som nogsamt höll sig borta från den dagliga verksamheten och det träliga administrerandet. De beskrev sig själva som "kunskapsföretag". Orsaken var att antagandet om att det var storleken som skänkte personliga fördelar åt chefen är felaktigt. Den lilla kun-

K O N T R O L L E R A

271

skapsorganisationens ledning åtnjuter hög prestige och hög lön. Dessutom är arbetet mycket lättsammare. Om Skolöverstyrelsen passar in på den äldre föreställningen, så passar Skolverket mycket bättre på den myndighet som Dunleavy menar att många statstjänstemän vill skapa. Målstyrningen legitimerar att man håller sig borta från den dagliga verksamheten, och utvärderingarna är den produktion som identifierar myndigheten som kunskapsorganisation. Utvärdering är en omfattande och ökande verksamhet i den offentliga verksamheten, såväl i politik som i förvaltning. Det tycks finnas starka drivkrafter bakom denna expansion. Det skäl som brukar anföras är att decentralisering och målstyrning är organisatoriska arrangemang som blir allt vanligare, och att sådana arrangemang fordrar återkoppling. Detta är den officiella doktrinen. Men det kanske inte är den verkliga förklaringen, eftersom det är sällan någon använder sig av utvärderingarnas resultat. Implementeringsforskning visar att det sällan blir som man beslutat, därför skulle utvärderingsresultaten kunna användas för att korrigera kursen. Samtidigt har utvärderingarna i sig andra funktioner. Utvärderingar kan komma till för att rättfärdiga redan intagna ståndpunkter, dölja misslyckanden, skaffa sig uppskov med att vidta åtgärder eller, visa hur seriös man är som beslutsfattare. Till detta kan man foga Dunleavys idé om att det handlar om byråkraternas vilja att ägna sig åt sysslor med hög prestige och lite arbete. En orsak till att utvärderingsresultaten så sällan används kan vara, som Fölster och Barkman framhåller, att de ofta är metodiskt och tekniskt dåliga. En orsak till metodbristerna kan vara att det finns en rad metodproblem som särskilt aktualiseras i utvärderingar. Det första är kriterieproblemet. Mot vad ska man utvärdera? En diskussion i utvärderingsforskningen handlar om att det inte är självklart att det är beslutsfattarens mål som man ska jämföra utfallet med. Det finns en rad andra intressenter i en reform, en åtgärd eller en

272

DEN

SVENSKA

P O L I T I K E N

verksamhet. Statsvetarna Magnus Dahlberg och Evert Vedung (2001) argumenterar t ex för ett brukarperspektiv i utvärderingar. Om man ska kunna undersöka huruvida eller i vilken utsträckning målen har uppnåtts måste de vara operationella, antingen kvantitativt mätbara eller observerbara. Det är inte självklart att mål har formulerats så att de är operationella. Orsakerna är flera: Mål kan ses som steg i hierarkier. Det som är ett mål på en nivå är samtidigt ett medel för att uppnå ett högre mål. Ju högre upp i målhierarkierna man kommer, desto mindre mätbara brukar målen bli, samtidigt som det finns en tendens till att målen blir allt mindre triviala. En annan orsak till kriterieproblemen är att politiska beslut ibland är produkter av kompromisser eller kohandel. Genom att medvetet uttrycka sig vagt har man skapat politiska förutsättningar för beslut som annars inte hade kommit till stånd. Beslutsfattarna har ibland dimmiga föreställningar om vad det är de vill åstadkomma med en åtgärd. Ibland vet de inte hur orsakssambanden ser ut mellan de vidtagna åtgärderna och de avsedda målen 8 . Ett annat metodproblem är isoleringsproblemet. De förhållanden som är en reforms eller en åtgärds mål påverkas av en rad andra omständigheter än just reformen eller åtgärden. Det kan vara så, att andra förhållanden - programexterna faktorer - försvårat att målen uppnås, men att det hade varit ännu värre om åtgärden inte hade vidtagits. Trots att det inte syns vid första anblicken är åtgärden ändå effektiv. En åtgärd kan också ha varit verkningslös eller motverkat målet samtidigt som programexterna faktorer har utvecklats så gynnsamt att det ser ut som om man har uppnått målen. Att särskilja åtgärdens konsekvenser från de programexterna faktorernas är utvärderingsforskningens isoleringsproblem. Enklast vore det om man kunde genomföra experiment. I ett experiment har man en grupp som utsätts för den aktuella åtgärden och en kontrollgrupp som inte blir H

det. Eftersom det nästan aldrig går att genomföra experiment, finns det en rad mer eller mindre bra "nästbästa-lösningar" som man tvingas ta till. Ett tredje komplex av metodproblem har med tiden att göra. Den experimentella modellen förutsätter att man har tillgång till data som gäller två tidpunkter, dels före den utvärderade åtgärden, dels efter. Det är inte ovanligt att före-mätningar saknas. För sent har man kommit på att de ska utvärderas. Det blir då inte lätt att se vilka förändringar som har föranletts av den aktuella åtgärden, eftersom man inte kan observera förändringar över huvud taget. Och hur snabbt ska man förvänta sig att en åtgärd ger effekter? I t ex organisationsreformer sker olika anpassnings- och institutionaliseringsprocesser. Andra delar av organisationen eller dess omgivning behöver tid på sig för att anpassa sig till de nya förhållandena. Först när de nya arrangemangen har varit igång en tid har aktörerna vant sig och behöver inte repetera hur de ska bete sig i olika situationer. Det gäller säkert också många andra typer av åtgärder, att det behöver gå en tid innan effekterna visar sig. Samtidigt vill man ha relativt snabba svar på hur det gick. Det går inte att veta om en utvärdering gjorts vid rätt tidpunkt. Utvärderingar är alltså förknippade med en rad svårlösta metodproblem. Många löser dessa problem dåligt eller bryr sig inte. Resultatet blir dåliga utvärderingar. Icke desto mindre ökar utvärderingsverksamheten i den offentliga verksamheten. Det som var avsett att förbättra beslutsfattandet och verksamheten kan i själva verket vara av ondo. Detta har föranlett utvärderingsforskaren Lena Lindgren (2006) att tala om "utvärderingsmonstret". Hon uppmanar oss att: "Sluta mata monstret!"

Dessa orsaksföreställningar diskuterar vi vidare i nästa kapitel u n d e r beteckningen " p r o g r a m t e o r i " då vi redogör för implementeringsproblematiken.

ATT

Domstolarna och politikens juridisering Domstolarna i Sverige utövar en rättskipande funktion och bevakar rättssäkerheten. I Sverige ses rättskipning och förvaltning som besläktade fenomen. Detta märks i regeringsformen, där förvaltning och rättskipning avhandlas i samma kapitel, vilket inte är fallet i andra länder. Regeringsformen ger mycket knapphändiga upplysningar om domarnas och domstolarnas roll och funktion. De två högsta domstolarna - Högsta domstolen och Regeringsrätten - nämns vid namn och domarna garanteras ett särskilt anställningsskydd utöver det som gäller för tjänstemän i allmänhet. En domare som har en ordinarie tjänst är i princip oavsättlig om hon eller han inte begår mycket allvarliga brott. Domstolarna garanteras dessutom viss autonomi i paragraf (11:2): Ingen myndighet, ej heller riksdagen, får bestämma, hur domstol skall döma i det enskilda fallet eller hur domstol i övrigt skall tillämpa rättsregel i särskilt fall. Eftersom regeringsformen inte ger något uttömmande besked om vad som utmärker en domstol får svaret på frågan sökas på annat håll. Enligt Europakonventionen 9 ska en domstol vara oavhängig och opartisk. Med oavhängig menas att domstolen skall vara oberoende i förhållande till regeringen och myndigheterna samt till parterna i målet. Att domstolen skall vara opartisk innebär dels att den enskilde domaren skall döma opartiskt i målet och dels att själva sammansättningen av domstolen rent objektivt skall förefalla vara opartisk.10 9

SOU 1994:117 s.96f.

" Ibid s. 97.

273

Europadomstolen för de mänskliga rättigheterna har även fastlagt att en domstol är ett organ: som har att fatta beslut i frågor inom sin kompetens på grundval av rättsliga regler och i enlighet med en i förväg bestämd procedur" Vid en internationell jämförelse framträder två huvudprinciper för hur domstolar organiseras i demokratiska statsskick. I det ena fallet (den anglosaxiska modellen) används i huvudsak en och samma domstol för alla typer av mål, i det andra fallet (den kontinentala modellen) har särskilda domstolar inrättats för att hantera mål som rör enskildas tvister med och klagomål mot myndigheterna. Av dessa två huvudkategorier liknar Sverige mer den senare. Sverige har dock även på detta område en mycket egen organisering, som i vissa avseenden radikalt avviker från det vanliga mönstret i andra länder. Det finns två huvudtyper av domstolar, dels de allmänna domstolarna, dels förvaltningsdomstolarna. De allmänna domstolarna består av Högsta domstolen, sex hovrätter och ett 50-tal tingsrätter. Förvaltningsdomstolarna består av Regeringsrätten, fyra kammarrätter och 23 länsrätter. De allmänna domstolarna hanterar i huvudsak brottmål eller tvistemål. Förvaltningsdomstolarna är inriktade på enskildas relationer till det allmänna, dvs stat och kommun - och så långt finns det betydande likheter med den kontinentala modellen. Till detta kommer sedan några specialdomstolar (ett fenomen som också återfinns i andra länder): Arbetsdomstolen, Marknadsdomstolen och Patentbesvärsrätten. Specialdomstolarna har minskat i antal under senare år. Förutom dessa ingår som en del av de allmänna domstolarna ett antal särskilda domstolar - t ex miljödomstolar. Det som dock tydligt skiljer Sverige från andra länder är att statliga förvaltningsmyndigheter ibland

Den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.

10

KONTROLLERA

275

DEN

SVENSKA

P O L I T I K E N

fungerar som domstolar, och i vissa fall fungerar regeringen som högsta förvaltningsdomstol. Det finns också domstolsliknande organ som är integrerade med förvaltningsmyndigheter. Den organisatoriska gränsdragningen blir ovanligt flytande i det svenska systemet, och exakt var skiljelinjen går mellan domstolarnas verksamhet (juridiken) och förvaltningsmyndigheternas verksamhet (politiken) är inte givet. Jonas Nordquist har i sin avhandling, Domstolar i det svenska politiska systemet. Om demokrati, juridik och politik under 1900-talet, illustrerat detta med hjälp av figur 27. Figuren visar att ju mer rättssäkerhetsaspekten kommer in i hanteringen av en viss typ av mål, desto större blir sannolikheten för att frågorna hanteras av allmänna domstolar, medan mål där stor kunskap om själva materian är nödvändig handläggs av domstolsliknande organ eller förvaltningsmyndigheter.

Politik och juridik eller juridik och politik Den kände krigshistorikern och militärstrategen Carl von Clausewitz lär ha yttrat att krig inte är ett oberoende fenomen, det är bara ett annat sätt att bedriva politik på. På motsvarande sätt skulle man kunna hävda att juridiken är den naturliga förlängningen av politiken eller tvärtom. Domstolars avgörande är alltså också en form av auktoritativ fördelning av värden enligt Eastons definition, dvs beslut om hur värderingskonflikter ska regleras. Intressant nog verkar det ibland som om domstolar och juridiska beslutsmetoder har större legitimitet än politiken - tvistande parter har lättare att acceptera en domstols avgörande än en politiskt vald församlings beslut. Det är inte ovanligt att domstolar har medverkat när viktigare politiska frågor avgjorts. Statsvetare brukar använda uttrycket juridisering eller judikalisering som benämning på detta fenomen. Statsvetaren Torbjörn Vallinder menar att juridisering betecknar processer när domstolarna ges ökat inflytande över politiken, eller när domstolsliknande beslutsmetoder används inom förvaltningen. Men vad kännetecknar domstolarnas be-

Figur 27 • Olika institutionella arrangemang beroende på föreställningar om laglighet/lämplighet

ATT

K O N T R O L L E R A

275

Tabell 38 • Domstolars beslutsmetod jämfört med parlaments Kategorier

Domstol

Parlament

Antalet aktörer

Två tvistande parter och en tredje part (domstolens företrädare)

Flera parter

Arbetsmetod

Öppna överläggningar samt väger och värderar arguments bärkraft

Förhandlingar, ofta bakom stängda dörrar, kompromisser och kohandel

Huvudsaklig beslutsmetod

Beslut av en opartisk domare

Majoritetsprincipen

Resultat (output)

Avgör enskilda fall (ibland prejudicerande avgöranden, särskilt vid lagprövning)

Stiftar lagar, beslutarom budget och politikutformning

Följder

Fastställer fakta (vad har hänt) och vilken lag som ska tillämpas samt meddelar det "enda korrekta utslaget"

Fördelar värden (ofta i ekonomiska termer); finner politiskt möjliga lösningar

Kommentar: Tabellen är vår översättning från engelska. Se Vallinder 1995 s. 14. slutsprocesser och hur skiljer de sig från besluten i de politiska församlingarna? Vallinder har illustrerat skillnaderna med hjälp av tabell 38. Domstolar sysslar i första hand med att utröna vad som hänt, fastställa fakta och ställa det i relation till vad lagstiftningen på området säger. Därefter görs en objektiv bedömning av vilket beslut som ska fattas. Detta till skillnad mot parlamenten, där den politiska processen handlar om vems värderingar som ska ges företräde.

Domstolar och juridiska institutioner som påverkar politiken Domstolar eller andra juridiska institutioner kan gripa in i och påverka politiken på flera sätt: • • • •

Författningsdomstol Lagprövning för vanlig domstol Överklaganden Särskilda juridiska övervakningsorgan

• Juristkommissioner • Domstolar och domares deltagande i politikutformning • Övernationella domstolar