Demographie als Herausforderung fur den offentlichen Sektor 353115429X, 9783531154299 [PDF]

Zitiervorschau

Reinhold Sackmann · Bernadette Jonda Maria Reinhold (Hrsg.) Demographie als Herausforderung für den öffentlichen Sektor

Reinhold Sackmann Bernadette Jonda Maria Reinhold (Hrsg.)

Demographie als Herausforderung für den öffentlichen Sektor

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1. Auflage 2008 Alle Rechte vorbehalten © VS Verlag für Sozialwissenschaften | GWV Fachverlage GmbH, Wiesbaden 2008 Lektorat: Frank Engelhardt Der VS Verlag für Sozialwissenschaften ist ein Unternehmen von Springer Science+Business Media. www.vs-verlag.de Das Werk einschließlich aller seiner Teile ist urheberrechtlich geschützt. Jede Verwertung außerhalb der engen Grenzen des Urheberrechtsgesetzes ist ohne Zustimmung des Verlags unzulässig und strafbar. Das gilt insbesondere für Vervielfältigungen, Übersetzungen, Mikroverfilmungen und die Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen. Die Wiedergabe von Gebrauchsnamen, Handelsnamen, Warenbezeichnungen usw. in diesem Werk berechtigt auch ohne besondere Kennzeichnung nicht zu der Annahme, dass solche Namen im Sinne der Warenzeichen- und Markenschutz-Gesetzgebung als frei zu betrachten wären und daher von jedermann benutzt werden dürften. Umschlaggestaltung: KünkelLopka Medienentwicklung, Heidelberg Druck und buchbinderische Verarbeitung: Krips b.v., Meppel Gedruckt auf säurefreiem und chlorfrei gebleichtem Papier Printed in the Netherlands ISBN 978-3-531-15429-9



Inhaltsverzeichnis Einleitung Reinhold Sackmann/Bernadette Jonda/Maria Reinhold Demographie als Herausforderung

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Burkart Lutz Konsequenzen der demographischen Entwicklung für den öffentlichen Dienst

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ElĪbieta Goáata/Bernadette Jonda Demographische Entwicklungen in Polen und in Deutschland im Vergleich

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Reinhold Sackmann Demographischer Wandel und der Arbeitsmarkt des öffentlichen Sektors

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Arbeitsmärkte des öffentlichen Sektors: Herausforderungen und Flexibilität Berndt Keller Wandel der Arbeitsbeziehungen im öffentlichen Dienst: Entwicklungen und Perspektiven

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Gabriela Grotkowska Beschäftigungsflexibilität im öffentlichen Sektor in Polen

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Katarzyna Kopycka/Maria Reinhold Der polnische Lehrerarbeitsmarkt im Spiegel der Flexibilitätsdebatte

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Thomas Edeling Institutionelle Umbrüche im öffentlichen Sektor: Das Ende der kommunalen Daseinsvorsorge

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Peter Haug Privatisierung kommunaler Leistungen – Erfolgs- und Misserfolgsfaktoren für die Entstaatlichung kommunaler Leistungen

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Inhaltsverzeichnis

Demographie als Herausforderung der Kommunen: Bewältigungsstrategien Walter Bartl/Bernadette Jonda Demographischer Wandel und personalpolitischer Response in Kommunen

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Jochen Stopper Kooperation zwischen Gemeinden als Handlungsstrategie

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Dominika Pawleta Hindernisse interkommunaler Kooperation unter besonderer Berücksichtigung des europäischen Vergaberechts

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Dirk Freigang/Gerhard Kempkes Einfache Modellrechnungen zu den zukünftigen Auswirkungen des demographischen Wandels auf die öffentlichen Kommunalhaushalte in Deutschland

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Christian Rademacher Zentrierung als Untersuchungsinstrument zur Evaluation von Bewältigungsstrategien

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Piotr Wróblewski Arbeitsmarkt und Kommunen in Oberschlesien: Chorzów – eine Stadt im Wandel

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Rückblick und Ausblick Walter Siebel Über sozialwissenschaftliche Verkürzungen und politische Denkhemmungen in der Diskussion zum demographischen Wandel

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Personenregister

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Sachregister

307

Verzeichnis der Autorinnen und Autoren

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Einleitung

Demographie als Herausforderung Reinhold Sackmann/Maria Reinhold/Bernadette Jonda

In einigen ostdeutschen Kommunen vollzog sich in den letzten Jahrzehnten ein dramatischer Wandlungsprozess: Die Einwohnerzahl sank um mehr als ein Drittel, Schrumpfung und demographische Entleerung wurden zur normalen Realität. In unserer wachstumsorientierten Gesellschaft waren diese Erfahrungen „peinlich“, man versuchte sie lange als vorübergehend zu tarnen oder als regionale Besonderheiten abzutun. Inzwischen wissen wir, dass viele Kommunen in Ost-, aber auch zunehmend in Westdeutschland diese Erfahrung gemacht haben. Ein Blick über die Ländergrenzen hinweg zeigt zudem, dass demographische Änderungen, die eine Wurzel des Phänomens schrumpfender Städte bilden, keine deutsche Besonderheit sind, sondern in vielen europäischen Ländern inzwischen auf der Tagesordnung stehen. In Presseberichten zu schrumpfenden Regionen wird häufig der Eindruck vermittelt, dass Schrumpfung einen Teufelskreis in Gang setzt: Mit der Schrumpfung steigt der Wohnungsleerstand, die Steuereinnahmen sinken, die Verschuldung der Gemeinden wächst und die entsprechenden Kommunen entfernen sich immer mehr in Lebensgefühl und Wohlstand von den Wachstumsgebieten. Ein sich selbst verstärkender Kreislauf setzt ein, der kaum zu verhindern ist. Aber ist diese Selbstläufigkeit der Entwicklung wirklich der Fall? Norbert Elias (1983) sah es in seinem Aufsatz „Die Fischer im Mahlstrom“ als eine der Bedingungen des Wissenwollens an, dass man sich in ungewollten Prozessen befindet, denen man zu entrinnen sucht. Ähnlich gehen wir in diesem Band davon aus, dass sich unsere Gesellschaft in demographischen Verstrickungen befindet, in die sie nicht gelangen wollte. Dennoch kann man jetzt versuchen, über ein Verständnis der Prozesse, die darin ablaufen, zu neuen Kenntnissen zu kommen, die ermöglichen, dass man sich wieder von den negativen Folgen der demographischen Lage befreien kann. Die öffentliche Debatte bezüglich der Folgen demographischer Veränderungen in Deutschland ist hier bisher sehr zwiegespalten: Auf der einen Seite gibt es die Pessimisten, die schrumpfende Städte und ein stagnierendes Land als Naturnotwendigkeit sehen, der man nicht entrinnen kann, auf der anderen Seite

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gibt es Autoren wie Hondrich (2007) die davon ausgehen, dass ein Rückgang der Bevölkerung einen Gewinn an Lebensqualität bereithält, da mehr Platz vorhanden ist und mehr Wohlstand für den einzelnen möglich wird. Im vorliegenden Buch gehen wir davon aus, dass man derzeit noch nicht genau bestimmen kann, wie die Folgen der demographischen Veränderungen für unser Gemeinwesen sind. Erst durch unsere Handlungen in Auseinandersetzung mit demographischem Wandel bestimmen wir, wie die Folgen sein werden. Pessimismus und Optimismus sind hier nur unzureichende Hilfsmittel, um unsere Kompetenz im Umgang mit demographischen Änderungen zu verstärken. Das Buch präsentiert deshalb Analysen von Experten des Feldes, die den möglichen Handlungsspielraum zu bestimmen versuchen. Im Fokus steht hier die Reaktion auf demographischen Wandel im öffentlichen Dienst. Politisch verfasste Gemeinwesen werden recht direkt von demographischen Veränderungen getroffen, vorausschauende Reaktionsweisen sind hier von besonderer Bedeutung. Da die Personalausgaben insbesondere auf kommunaler und Länderebene in hohem Umfang den gesamten Handlungsspielraum der Gemeinwesen determinieren, stehen sie in diesem Band im Vordergrund des Interesses. Welche Reaktionen werden hier auf demographische Veränderungen ergriffen? Welche Möglichkeiten gibt es? In diesem Band kommen Experten verschiedener sozialwissenschaftlicher Disziplinen zu Wort: Soziologen, Demografen, Ökonomen und Politikwissenschaftler. Der Band gliedert sich in drei Teile, die theoretische Überlegungen mit empirischen Analysen verbinden und sich thematisch vom Allgemeinen zum Speziellen vorarbeiten: a) Die Problemfestlegung, um überhaupt bestimmen zu können, welchem Handlungsbedarf man gegenübersteht. b) Dann wird gefragt, welche personalpolitisch relevanten Handlungsmittel im öffentlichen Dienst überhaupt eingesetzt werden. c) Der letzte Teil ist dann der Analyse der verfolgten Bewältigungsstrategien gewidmet, also der Frage, wie genau politisch verfasste Gemeinwesen auf demographischen Wandel reagieren. Im ersten Teil werden allgemeine Sichtweisen auf das Problem Demographie und Personalpolitik des öffentlichen Dienstes entwickelt, aus einer arbeitsmarktsoziologischen, einer demographischen und einer soziologischen Sicht. Burkart Lutz, der Nestor der bundesdeutschen Arbeitsmarktforschung, hat vor einigen Jahren demonstriert, wie eine vorausschauende sozialwissenschaftliche Analyse frühzeitig Handlungsbedarf anzeigen kann. Bereits vor 10 Jahren hat er darauf hingewiesen, dass der extreme Geburtenrückgang zu Beginn der 1990er Jahre nach ca. zwanzig Jahren zu einem Fachkräftemangel führen wird, wenn sich Betriebe und politische Akteure nicht frühzeitig auf die neue Situation einstellen. Diese Situation ist inzwischen eingetreten, ohne dass leider überall ausreichende Vorkehrungen für diese Krise getroffen worden sind. In seinem

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neuen Beitrag in diesem Band analysiert er nun die Entwicklungsprobleme des öffentlichen Dienstes in den nächsten Jahrzehnten und ihre künftigen Herausforderungen. Im zweiten einleitenden Beitrag von ElĪbieta Goáata und Bernadette Jonda wird eine demographisch datenreiche Sicht auf das Problem gezeigt. Besonders wichtig ist hier, wie im gesamten Band, der internationale Vergleich. Es stellt eine verkürzte Problemsicht der demographischen Veränderungen der letzten Jahrzehnte dar, wenn man sie nur als Fehlleistungen der deutschen Entwicklung interpretieren würde. Viele demographische Veränderungen sind struktureller Natur, die teilweise auch normale Folgen einer Gesellschaftstransformation sind. Im Beitrag der Autorinnen wird ein Vergleich zwischen Polen und Deutschland vorgenommen, bei dem man davon ausgehen kann, dass sie sich in ihren Ausgangsbedingungen unterscheiden: Hier das weitgehend säkularisierte Deutschland, das historisch eher vom Protestantismus geprägt wurde, dort das katholische Polen, das selbst in kommunistischen Zeiten seinen Glauben und seine Familienpraxis gewahrt hat. Wenn bei diesem Vergleich Ähnlichkeiten und Unterschiede festgestellt werden, so gibt dieser zugleich erste Hinweise darauf, welche demographische Entwicklungen auf Wertunterschiede zurückzuführen sind. Im soziologisch einführenden Beitrag von Reinhold Sackmann wird allgemein auf die Natur sozialer Probleme eingegangen. Sie werden hier als Herausforderungen charakterisiert, bei denen vorher nicht klar ist, welche praktischen Folgen sie haben. Erst die Antwort auf ein Problem, insbesondere die institutionell vordefinierte Antwort, bewirkt die Folgen eines gesellschaftlichen Problems. Manchmal sei es erst der ungeschickte Umgang mit einer Herausforderung, der Probleme zu schwerwiegenden Belastungen für soziale Gebilde mache. Bei der Bearbeitung demographischen Wandels in politischen Gemeinwesen stelle insbesondere die Inflexibilität des öffentlichen Dienstes ein möglicherweise problemverstärkendes Moment der Reaktion dar. Die häufig beklagte Alterung der Belegschaft des öffentlichen Dienstes sei z.B. eher ein Problem der Inflexibilität des Umgangs mit demographischen Änderungen, sie sei keine direkte Folge der demographischen Herausforderung selbst (vgl. Bartl/Sackmann 2007). Nachdem im ersten Teil des Bandes allgemeine Sichtweisen auf das problematische Zusammenspiel von Demographie und Personalpolitik des öffentlichen Dienstes im Vordergrund des Interesses standen, fokussiert der zweite Teil auf dem Arbeitsmarkt des öffentlichen Sektors. In den 1990er Jahren gab es international eine heftige Debatte um die Vor- und Nachteile von Flexibilität auf dem Arbeitsmarkt. Die Forschungsergebnisse waren allerdings nicht so eindeutig, dass man darüber praktisch politische Schlussfolgerungen ableiten hätte

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können, die jenseits politischer Lagerbildung überzeugend gewesen wären. Es könnte sein, dass die Wirkungen von verschiedenen Flexibilitätsformen auf die Handlungsspielräume von Beschäftigern und Beschäftigten bei den Reaktionen auf demographischen Wandel übersichtlicher zu bestimmen sind, da hier Veränderungen von Angebot und Nachfrage relativ gut über mehrere Jahre prognostizierbar sind. Der zweite Teil wird eingeleitet durch einen Beitrag von Berndt Keller, der wie kein zweiter in Deutschland den Arbeitsmarkt des öffentlichen Dienstes in den letzten Jahrzehnten zu seinem Forschungsgegenstand gemacht hat. Im Beitrag zu diesem Band geht er durchaus kritisch generell auf die Entwicklungslinien des öffentlichen Dienstes in Deutschland ein. Kontrastierend folgt auch hierzu eine Auseinandersetzung mit Veränderungen auf dem polnischen Arbeitsmarkt im öffentlichen Sektor: Gabriela Grotkowska zeigt datenreich Entwicklungstendenzen in verschiedenen beschäftigungsbezogenen Bereichen. Auch hier hilft die vergleichende Perspektive, um nationale Verengungen des Blicks auf Entwicklungen zu vermeiden. Sind hier Reden vom „wilden Osten“ zutreffend, einer Bewegung, bei der die westdeutschen Schutzrechte über die liberalere Entwicklung in den neuen EU-Beitrittsländern ausgehebelt werden? Oder ist es vielmehr so, dass die stärkere Konstanz der polnischen Eliten eine größere Abgeschottetheit des öffentlichen Sektors durchsetzen konnte? In einer daran anschließenden Fallstudie zum polnischen Lehrerarbeitsmarkt legen Katarzyna Kopycka und Maria Reinhold zuerst noch einmal systematisch den schillernden Flexibilitätsbegriff dar. Wichtig ist hier die Erkenntnis, dass Flexibilität in verschiedenen Ländern und Organisationen unterschiedliche Formen annehmen kann, die jeweils spezifische Vor- und Nachteile aufweisen. Die Ausführungen zum Lehrerarbeitsmarkt zeigen, wie ein vorher weitgehend abgeschlossener interner Arbeitsmarkt sich öffnet und neue Verwerfungen zwischen Kohorten produziert. Wichtige Veränderungen des öffentlichen Dienstes vollzogen sich in den letzten drei Jahrzehnten nicht nur über einen Wandel der Beschäftigungsformen, sondern auch über eine Veränderung der Trennlinie zwischen öffentlichem Sektor und Privatwirtschaft. Privatisierungen und die Verselbständigung von öffentlichen Betrieben sind zu häufig eingesetzten Instrumenten geworden. Thomas Edeling, ein ausgewiesener Experte der empirischen Untersuchung der internen Umwälzungen bei derartigen Transformationen, entfaltet eine kritische Analyse der inneren und äußeren Neu-Ausrichtung des Bereiches der Daseinsvorsorge als Reaktion auf realisierte oder angedrohte Privatisierungen. Der Ökonom Peter Haug widmet sich ebenfalls in seinem Beitrag den Möglichkeiten und Gefahren von Privatisierungen. Er wägt im Detail ab, unter welchen Bedingungen

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Privatisierungen gelingen können und in welchen Konstellationen sie eher problematische Folgen erzeugt haben. Der dritte Teil des Bandes geht auf die zahlreichsten Akteure des öffentlichen Sektors ein, die Kommunen. Bei Kommunen handelt es sich um politische Gemeinwesen, die Bürger recht hautnah in ihren Auswirkungen verfolgen und spüren. Zugleich sind die Unterschiede der Reaktionsweisen bei Kommunen größer als bei höheren Ebenen. Kommunen sind hier also Experimentierfelder für das Ausprobieren neuer und manchmal auch vielversprechender Ansätze. Da uns in diesem Band primär Handlungsmöglichkeiten in Reaktion auf demographischen Wandel interessieren, sind Kommunen ein ideales Untersuchungsfeld für die Vielfalt dieser Möglichkeiten. Walter Bartl und Bernadette Jonda arbeiten hier mit dem Begriff der Bewältigungsstrategien, um diese Vielfalt zu analysieren. Dieser ursprünglich in der Psychologie geprägte Begriff zeigt auf, dass wir unserem Schicksal nicht ausgeliefert sind, bei der handelnden Aneignung unserer Umwelt aber durchaus auch Mustern folgen. Reinhold Niebuhr wird der Spruch zugeschrieben: „Gott gebe mir die Gelassenheit, Dinge hinzunehmen, die ich nicht ändern kann; den Mut, Dinge zu ändern, die ich ändern kann; und die Weisheit, das eine vom anderen zu unterscheiden.“ Ähnlich unterscheiden Bartl und Jonda Bewältigungsformen, bei denen einem Problem ausgewichen wird, von Formen, bei denen man versucht, sich dem Problem anzupassen oder es durch Handeln zu überwinden. Die Autoren zeigen anhand einer ostdeutschen Einzelfallanalyse wie eine extrem vom demographischen Wandel betroffene Kommune auf diese Herausforderung reagierte und bei ihr selbst ein Lernprozess dieser Reaktionsweisen einsetzte. Eine Möglichkeit, die bei demographischem Wandel (aber nicht nur da) als Bewältigungsstrategie von Kommunen verwendet wird, besteht in Kooperation von Kommunen. Wenn Kommunen kleiner werden, können sie vieles nicht mehr nur alleine in Angriff nehmen, Kooperationen ermöglichen ihnen dann Optionen. Jochen Stopper untersucht in seinem Beitrag Formen der interkommunalen Kooperation und die Bedingungen ihres Erfolgs. Dominika Pawleta zeigt in ihrem Beitrag, dass interkommunale Kooperationen durch Rechtsentwicklungen in den letzten Jahren erschwert worden sind. Das zunehmende Eindringen des EU-Rechts setzt einen neuen Rahmen, mit dem bisherige Formen der Kooperation nicht mehr so leicht zu realisieren sind. Das Phänomen der Schrumpfung wird häufig als unentrinnbarer Teufelskreislauf konzipiert, bei dem ein Übel ein neues nach sich zieht. Abnehmende Einwohnerzahlen verursachen z.B. niedrigere Steuereinnahmen, die wiederum zu einer höheren Verschuldung beitragen. Aber ist dem wirklich so? Dirk Freigang und Gerhard Kempkes zeigen, dass auch die Ausgaben eine spezifische

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Demographiesensibilität aufweisen. Die höchsten Kosten verursachen in Kommunen nämlich Kinder, während Ältere weniger Kosten bedingen. In Modellrechnungen belegen sie, dass deshalb der demographische Wandel mit erheblichen Einsparungen verbunden sein könnte. Gerne würde man an dieser Stelle mehr erfahren über die empirischen Einspareffekte demographischer Änderungen (bzw. vielleicht auch den nichtdemographischen Gründen ihres Nicht-Eintretens). Unser empirisches Wissen ist allerdings noch begrenzt. Warum ist das so? Christian Rademacher verweist in seinem Beitrag auf methodische Probleme bei der Untersuchung von gesellschaftlichen Einheiten mit unterschiedlichen demographischen Eigenschaften. Bei den z.Zt. endemisch zunehmenden Rankings des Vergleichs der Performanz von Kommunen wird systematisch der Kontext ausgeblendet. Dabei sei es aber gerade bei Performanzvergleichen wichtig, den Kontext zu kennen, da nur so die Leistung selbst berücksichtigt werden kann (und nicht nur die glücklichen Umstände, die man geerbt hat). Rademacher schlägt deshalb die verstärkte Verwendung von Zentrierungsverfahren vor, um hier zu aussagekräftigeren Daten zu kommen. Der (auch internationale) Vergleich ist auch in diesem Band das Mittel der Wahl, um die Fantasie über mögliche Verläufe und Handlungsmöglichkeiten anzuregen. Häufig diskutiert wird in Deutschland z.B. die Frage, ob die Charakterisierung von kommunalen Problemen als demographisch bedingt, nicht verschleiernd sei. Der Beitrag von Piotr Wróblewski zeigt am Beispiel des oberschlesischen Ballungsraumes, dass hier – trotz Bevölkerungsrückgangs – demographische Problematisierungen nicht wichtig für das Selbstverständnis der handelnden Kommunen sind. Die Kommunen versuchen vielmehr einen Identitätswandel der tragenden ökonomischen Struktur zu forcieren, da allen Eliten klar ist, dass die Zeit der Schwerindustrie, die über ein Jahrhundert das Handeln dieser Region geprägt hat, vorbei ist. Viele der hier vorgetragenen Konzepte (analysiert werden hier u.a. Mission Statements) erinnern an das westdeutsche Ruhrgebiet, einer Region bei der ebenfalls die Schrumpfung lange Zeit als nicht-demographisch verstanden wurde. Im konkludierenden Beitrag des Bandes von Walter Siebel schließt sich der Kreis. Der Stadtsoziologe hat in den 1980er Jahren in einem bahnbrechenden Artikel erstmals den Gegenstand schrumpfender Städte in Deutschland thematisiert, damals durchaus auch mit wachstumskritischen Implikationen. In seinem Beitrag in diesem Band geht er ausführlich auf den neuen Demographiediskurs ein. Er warnt vor falschen Fokussierungen, sowohl auf Wachstum als auch auf Demographie. Im Ausblick ist er eher optimistisch gestimmt für die Möglichkeiten von schrumpfenden Städten, denen eine kreative Bewältigung dieser Herausforderung gelingt.

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Insgesamt versuchen wir mit diesem Band einen Beitrag zur handlungstheoretischen Klärung der Herausforderung schrumpfender Städte und Regionen zu leisten. Demographie ist kein Schicksal, das eine Gesellschaft überfällt. Auch wenn in diesem Band sehr wenig darauf eingegangen wird, kann die demographische Entwicklung selbst mit Familien- und Gesellschaftspolitik beeinflusst werden. Da aber in weiten Teilen Europas bereits massive demographische Verwerfungen stattgefunden haben, reicht die Erörterung von Möglichkeiten der Beeinflussung demographischer Entwicklungen nicht aus, da wir über viele Jahrzehnte mit den Folgen der demographischen Entwicklung der letzten Jahrzehnte umgehen müssen. Die Bewältigung demographischer Herausforderungen im gesellschaftlichen Gemeinwesen steht deshalb im Fokus dieses Bandes. In einem Bereich, dem Arbeitsmarkt des öffentlichen Sektors, wird hier versucht, in Detailanalysen auf Risiken und Chancen dieser Entwicklung hinzuweisen. Neben feststehenden Befunden bleiben viele Fragen noch offen, die leider auch bei drängenden Problemen erst Zug um Zug abgearbeitet werden können. Für die Unterstützung dieses Bandes möchten wir uns bei der Deutschen Forschungsgemeinschaft bedanken, die uns über die Finanzierung des Teilprojektes B8 am Sonderforschungsbereich 580 die Durchführung der dieser Arbeit zugrunde liegenden Tagung ermöglichte. Der Dank gilt auch dem Cheflektor des VS Verlages für Sozialwissenschaften Frank Engelhardt, der unser Vorhaben von Anfang an mit Rat und Tat unterstützt hat. Wir danken auch Sybill Uhlir, Gudrun Bohlender, Christian Dietrich, Silvio Kison, Franziska Witzel und Marcus Heise, die bei der Herstellung der Druckmanuskripte behilflich waren. Christina Hohlbein und Markus Krzoska danken wir für die Übersetzung polnischer Originalbeiträge. Die Verantwortung für sämtliche verbliebenen Fehler übernehmen die HerausgeberInnen, die sich dafür entschuldigen und über korrigierende und ergänzende Emails freuen.

Literatur Elias, Norbert, 1983: Engagement und Distanzierung. Frankfurt/M.: Suhrkamp. Hondrich, Karl Otto, 2007: Weniger sind mehr. Frankfurt/M.: Campus. Sackmann, Reinhold und Walter Bartl, 2007: Personalflexibilität im öffentlichen Dienst in Krisensituationen. Ein Challenge-Response-Modell. In: Dorothée de Nève, Marion Reiser und KaiUwe Schnapp (Hg.), Herausforderung – Akteur – Reaktion, Baden-Baden: Nomos. S. 145-170.

Konsequenzen der demographischen Entwicklung für den öffentlichen Dienst Burkart Lutz

Die aktuelle und für die nächsten Jahrzehnte absehbare demographische Entwicklung stellt in mehrfacher Hinsicht eine ausgesprochen dramatische Herausforderung für den öffentlichen Dienst dar. Diese These sei in drei Schritten zu begründen versucht.

1. Demographische Entwicklung und variierender Leistungs- und Personalbedarf im öffentlichen Sektor Ein Gutteil der öffentlichen Leistungen richtet sich Deutschland wie wohl in allen entwickelten Gesellschaften vorrangig auf Personengruppen, die sich in einem bestimmten Alter befinden: Bildung und Erziehung, so wichtig auch die immer wieder erhobene Forderung nach lebenslangem Lernen sein mag, geschieht doch ganz überwiegend in der Kindheit und im Jugendalter. Die weitaus wichtigsten Klienten von Lehrern sind deshalb Kinder und Heranwachsende. Recht und Sicherheit oder Verkehr sind vor allem bedeutsam für Erwachsene, Einzelpersonen oder Personengruppen, die aktiv im Berufsleben stehen. Da bedauerlicherweise die Morbidität mit steigendem Alter zumindest tendenziell zunimmt, ist ein nennenswerter Teil der diagnostischen und kurativen Gesundheitsleistungen in erster Linie bedeutsam für die – im demographischen Wandel rasch und nachhaltig wachsende – Gruppe der Älteren und Alten. Diese Biographiebezogenheit vieler öffentlicher Leistungen spiegelt sich auch in den spezialisierten Kompetenzprofilen eines Gutteils des Personals in öffentlichen Einrichtungen verschiedener Art wider. Deren Berufsstruktur, deren Tätigkeits- und Anforderungsschwerpunkte korrespondieren eng mit den besonderen Bedarfslagen oder Gelegenheitsstrukturen (und aus ihnen jeweils resultierenden Leistungsanforderungen), die für bestimmte Bevölkerungsgruppen in einer je gegebenen biographischen Lage charakteristisch sind. So steht im

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Zentrum der beruflichen Kompetenz von Erziehern und Lehrern der angemessene Umgang mit Kindern und Jugendlichen oder sollte zumindest stehen. Desgleichen sind Ausbildung, Wissensbestände und Handlungsroutinen eines nennenswerten Teils der Beschäftigten im Gesundheitswesen auf die Behandlung von Beschwerden gerichtet, die für jeweils bestimmte Lebensabschnitte typisch sind. Der enge Nexus zwischen biographiebezogenem Leistungsbedarf und spezialisierter Leistungskompetenz der Beschäftigten in großen Teiles des öffentlichen Dienstes, der sich im Laufe der Zeit herausgebildet hat und von den meisten Beteiligten und Betroffenen als ganz selbstverständlich unterstellt wird, funktioniert allerdings, wie sich gegenwärtig mit zunehmender Deutlichkeit zeigt, nur dann, wenn die demographische Entwicklung ausreichend stetig ist. Der offenkundig günstigste Fall stetiger Entwicklung ist sicherlich dann gegeben, wenn sich die Bevölkerungszahl regelmäßig vergrößert, wie in den meisten reifen Nationen zu der Zeit, in der der größte Teil unseres öffentlichen Dienstrechts entstand. Doch lässt sich stetige Entwicklung auch bei Bevölkerungsstabilität, ja sogar bei dauerhaftem (allerdings wohl eher langsamem) Rückgang vorstellen. Nun kombinieren sich jedoch gegenwärtig, im Wesentlichen seit der allgemeinen Verfügbarkeit bezahlbarer und einigermaßen gesundheitsverträglicher Kontrazeptive, in der demographischen Entwicklung zwei Tendenzen, die zunehmende Unstetigkeit bewirken können: (1) Die eine, schon heute sehr klar sichtbare und wohl von niemandem ernsthaft bestrittene Tendenz besteht in einem (teilweise, so etwa in Italien, sehr scharfen) Rückgang der Geburtenzahlen bei gleichzeitig steigender Lebenserwartung. Es ist wohl unbestritten und heute schon überall zu beobachten, dass im Gefolge dieser Entwicklung ein – je nach Veränderungstempo mehr oder minder massiver – Zwang zur Umschichtung des Personals entsteht, dessen spezialisierte berufliche Kompetenz sich auf die Erbringung von stark biographiebezogenen Leistungen richtet. Nur so kann die Leistungsfähigkeit dieses Personals in Übereinstimmung mit der gegenwärtigen und für die nächsten Jahrzehnte erwartbaren Altersstruktur der Bevölkerung und ihren Bedürfnissen gebracht werden. Schwache Geburtskohorten im schulpflichtigen Alter benötigen offenkundig weniger Lehrer als sehr geburtenreiche Jahrgänge, selbst wenn man, wofür sehr gute bildungspolitische Gründe sprechen, statt einer der sinkenden Geburtenzahl völlig proportionalen Absenkung des Lehrerbestandes die Gelegenheit nutzt, die Schüler-Lehrer-Relation spürbar zu verbessern. Gleichzeitig steigt sehr rasch der Bedarf an Leistungen für ältere und alte Menschen: Alterspflege und soziale Betreuung, spezialisierte gerontologische Kompetenz von Ärzten und ähnliches.

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Diese Umschichtungen zu leisten, ist keine leichte Aufgabe, zumal dann, wenn die Entwicklung schnell verläuft und die verfügbare Zeit knapp ist. (2) Diese Aufgabe wird möglicherweise noch zusätzlich erschwert durch eine zweite Tendenz, die erst langsam überhaupt wahrnehmbar wird: Hinter der eben skizzierten Tendenz zunehmenden Alters der Gesellschaft kann sich noch eine zweite Tendenz verbergen, aus der sich möglicherweise noch sehr viel schwieriger zu bewältigende Herausforderungen ergeben. Ob eine Frau ein Kind oder mehrere Kinder auf die Welt bringt, ist heute weit mehr als je zuvor in der Geschichte der Menschheit Ausdruck einer freien Entscheidung und nicht mehr nur biologischer Gesetzmäßigkeiten. Die Fertilität unterliegt deshalb gesellschaftlichen Einflüssen verschiedener Art, von staatlicher Förderung über veränderte Impulse und Voraussetzung rationaler Nutzenkalküle der Eltern bis zu Strömungen des Zeitgeistes und (nicht selten vermutlich ausgesprochen milieuspezifischen) Moden. Die Stärke und der bilanzierte Effekt dieser Einflüsse muss im Zeitverlauf nicht stabil bleiben, sondern kann sehr wohl wechseln und eine Abfolge von ausgeprägten „Geburtenbergen“ und „Geburtentälern“ bewirken. Solche Unstetigkeiten sind, wie die ostdeutsche Entwicklung demonstriert, sogar ohne nennenswerte Veränderungen der Fertilität möglich, wenn sich unter dem Einfluss gesellschaftlicher Zwänge oder Anreize bei vielen Frauen die Verteilung einer gleich bleibenden Zahl von Geburten über die Lebenszeit deutlich verändert. Sie können sich unter Umständen recht schnell manifestieren. Deshalb ist auch keineswegs auszuschließen, dass selbst weitreichende Umschichtungen im betroffenen Personal, die, rechtzeitig in Gang gesetzt, als Antwort auf das Altern der Gesellschaft relativ „sozialverträglich“ möglich sein müssten, nicht mehr ausreichen, um die durch diese zweite Entwicklungstendenz ausgelösten Widersprüche zwischen spezifischem Leistungsbedarf und spezifischem Leistungspotential auszugleichen. Sollte dies eintreten, so könnte in Zukunft die Koexistenz von erheblichen personellen Engpässen bei der Versorgung bestimmter Personengruppen und von großen Personalüberhängen in anderen Teilen des öffentlichen Dienstes kaum vermieden werden.

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2. Neuartige demographische Bedingungen von Personalwirtschaft und Personalentwicklung Nun wird das im öffentlichen Dienst beschäftigte Personal von der demographischen Entwicklung nicht nur durch starke Veränderungen im Leistungsbedarf und durch hiervon ausgelösten Zwang zu erheblichen Umschichtungen betroffen. Mit dem Altern der Gesellschaft, mit zunehmender Verknappung von Nachwuchskräften und mit wachsendem Gewicht von Älteren können sich auch gravierende Veränderungen in den personalwirtschaftlichen Rahmenbedingungen des öffentlichen Dienstes vollziehen. Die hiermit verbundenen Herausforderungen müssen sehr ernst genommen werden, zumal sie im Regelfalle mit dem Wandel des Leistungsbedarfs zusammentreffen. Der öffentliche Dienst hat in Deutschland und anderswo in einer langen Entwicklung Strukturen aufgebaut, die man in der Arbeitsmarktforschung als „interne Arbeitsmärkte“ bezeichnet und die auf eine sehr effiziente Weise die biographische Dynamik nutzbar machen. Im Zentrum dieser Strukturen steht das, was man in Deutschland gemeinhin „Laufbahn“ nennt: Für jeweils sehr große Gruppe von Beschäftigten, die sich insbesondere durch ein je gemeinsames Niveau der Bildung und – praktischer oder universitärer – Ausbildung definieren, sind klar definierte Laufbahnstufen vorgegeben. Nachwuchskräfte werden in aller Regel zunächst auf der untersten Stufe ihrer jeweiligen Laufbahnleiter eingestellt. Sie können aber damit rechnen, dass sie im Laufe der Zeit Stufe für Stufe erklimmen werden – weil sie sich in ihrer Tätigkeit bewährt bzw. weil sie inzwischen immer reicheres Erfahrungswissen angesammelt haben. Diese Strukturen bieten große Vorteile sowohl für die Beschäftiger wie für die Arbeitskräfte: Die Beschäftigten müssen sich zwar zumindest in einer ersten Phase ihres Berufslebens auf eher bescheidenem Niveau einrichten. Doch können sie nicht nur mit lebenslanger Beschäftigung, sondern auch mit einem schrittweisen Aufstieg rechnen, der bis in herausgehobene und entsprechend gut bezahlte Positionen führen kann. Noch ausgeprägter sind die Vorteile für die Beschäftiger (die „Dienstherren“). Diese verfügen über weitreichende Möglichkeiten, über lange Zeiträume hinweg unter für sie zumeist ausgesprochen günstigen Bedingungen Selektion und Sozialisation miteinander zu kombinieren. Sie dürfen damit rechnen, dass die Perspektiven der Beschäftigungssicherheit und des schrittweisen Aufstiegs auch bei relativ bescheidenem Verdienst eine ausreichende Zahl von begabten, leistungsfähigen und lernwilligen Nachwuchskräften zum Eintritt in den öffentlichen Dienst veranlasst. Hiermit verbindet sich insbesondere bei Arbeitskräften

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mit höherem Bildungsniveau die hohe Gewissheit, dass mit den „Jungen“ immer auch das neueste Wissen aus den Bildungsstätten in den öffentlichen Dienst transportiert wird. Zugleich sichert die verbreitete Praxis von weitgehend tätigkeitsintegriertem Lernen nicht nur ein beträchtliches Niveau von Wissen und Kompetenz, sowie eine starke Loyalität zum Dienstherrn. Diesen Strukturen fiel im letzten Jahrhundert zunehmend auch eine Vorbildfunktion für Personalwirtschaft und Beschäftigungsstrategie großer Unternehmen zu. So wurden vor allem in den Jahrzehnten nach dem Ende des Zweiten Weltkrieges interne Arbeitsmärkte mit hoher Beschäftigungssicherheit, ausgeprägten internen Laufbahnen und hoher Bedeutung von sehr tätigkeitsnahen Formen des Lernens und des Erwerbs „betriebsspezifischer“ Qualifikation zunehmend zur best practice auch in der Privatwirtschaft. Die demographische Entwicklung stellt nun sowohl durch die dauerhaft oder doch für jeweils längere Phasen nachdrücklich sinkenden Stärke der Jahrgänge in den Abschlussklassen der Schulen wie durch die Zunahme der älteren und alten Bevölkerung offenkundig einen großen Teil dieser – nicht selten reziproken – Vorteile und der erprobten Formen ihrer Nutzung durch den Beschäftiger in Frage. Es genügt wohl, auf einige evidente Zusammenhänge zu verweisen: Mit der Zahl der Berufsanfänger nimmt auch der bisher weitgehend selbstverständliche Zustrom neuen Wissens ab. Dies bedeutet unter anderem, dass in wichtigen Teilen des öffentlichen Dienstes sehr viel mehr systematische, organisierte Weiterbildung notwendig werden wird. Gleichzeitig wird der öffentliche Dienst gezwungen sein, um überhaupt noch eine nennenswerte Zahl von Nachwuchskräften rekrutieren zu können, die bisherige stark senioritätsbezogene Verdienststruktur mit relativ niedrigen Anfangsverdiensten und beträchtlichen Steigerungserwartungen grundlegend zu verändern. Unter dem Druck der zunehmenden Zahl und zunehmenden Anteils der älteren und alten Bevölkerung wird die bisher gerade auch im öffentlichen Dienst verbreitete Praxis vorzeitigen Übertritts in Pension bzw. Rente immer schwieriger werden, mit deren Hilfe ja ein nennenswerter Teil des unter 1. skizzierten Umschichtungsbedarfs sozialverträglich befriedigt werden konnte. Immer größere Teile der Beschäftigten im öffentlichen Dienst werden also unmittelbar von den demographisch bedingten Veränderungen im Bedarf an öffentlichen Leistungen unmittelbar betroffen sein – und zwar zumeist in einem Alter und in einem Stadium der Berufsbiographie, in denen Erfolg bisher bedeutete, dass man sich definitiv „eingerichtet“ hatte. Zugleich wird das wachsende Gewicht von älteren Beschäftigten im öffentlichen Dienst einen zunehmenden Aufstiegs- und Beförderungsstau, teilweise

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vielleicht sogar lang anhaltende Aufstiegsblockaden zur Folge haben, was die Attraktivität einer lebenslangen Beschäftigung in wichtigen Teiles des öffentlichen Dienstes, insbesondere Erziehung und Bildung sowie Gesundheitsdienste, erheblich vermindern und Anlass zu Gegenmaßnahmen geben kann, die erhebliche Kosten verursachen können.

3. Wie kann und wird es weitergehen? Betrachtet man nun, im Bewusstsein dieser Herausforderungen an Dienstrecht, Personalwirtschaft und Beschäftigungsstatus im öffentlichen Dienst, dessen aktuelle Entwicklung, wie sie Keller (in diesem Band) schildert, und fragt man sich, was uns in Zukunft erwartet, so hat man wohl nur die Wahl zwischen großer Verunsicherung und Besorgnis oder tiefem Pessimismus. Um uns die Entscheidung zu erleichtern, ist es vielleicht von Nutzen, zwei einigermaßen plausible Deutungen dessen, was sich gegenwärtig im öffentlichen Dienst tut, einander gegenüber zu stellen. (1) Die erste Deutung kann man als „verschwörungstheoretisch“ bezeichnen. Sie unterstellt, dass es in den Finanzministerien, in den Haushaltsausschüssen und in den Rechnungshöfen bereits so etwas wie einen Masterplan des öffentlichen Dienstes von morgen gibt, der sich stark an neoliberalem, marktwirtschaftlichem Gedankengut orientiert. Gemäß diesem Masterplan soll die bisher gerade für den öffentlichen Dienst charakteristische lebenslange Beschäftigungsperspektive allenfalls noch in kleinen Kernbereichen der Ausübung staatlicher Autorität und Souveränität bestehen bleiben und der bis heute noch hohen Homogenität von Beschäftigungsstatus, Laufbahnrecht und Verdienst ein Ende bereitet werden. Mir scheint diese Deutung allerdings nicht sehr plausibel. Wenn sie zutreffend sein sollte, müsste die Frage längst im Zentrum der fachwissenschaftlichen und politischen Debatte stehen, welchen öffentlichen Dienst und welche von ihm erbrachten Leistungen wir denn nun wollen oder nicht wollen, wie das, was bisher (zumeist von den Bürgern ganz selbstverständlich in Anspruch genommen) vom administrativ-politischen System an ganz überwiegend frei zugänglichen Gütern bereitgestellt wird, nun über tendenziell kostendeckende Preise und marktliche Austauschformen erbracht werden sollte und wie die neuen Formen von Ungleichheit, die sich damit fast unausweichlich verbinden, aussehen könnten. (2) Deshalb erscheint die konkurrierende Deutung alles in allem wesentlich realistischer: Was sich gegenwärtig vollzieht bzw. als notwendig diskutiert wird, sind gemäß dieser Deutung lediglich mehr oder minder tastende Versuche zur

Konsequenzen der demographischen Entwicklung für den öffentlichen Dienst

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Reduktion der Staatsausgaben, also letztlich bloße Sparmaßnahmen, die sich lediglich deshalb des neoliberalen Vokabulars bedienen, weil dieses derzeit in Mode ist. Dann stellt sich allerdings mit hoher Dringlichkeit eine ganze Reihe von Fragen, von denen ich nur einige nennen möchte: š Was werden die Spareffekte denn tatsächlich kosten – sowohl finanziell (wo ja bekanntlich erst am Ende wirklich abgerechnet wird) wie auch sachlich und materiell, vor allem in Form von nachdrücklich sinkender Qualität öffentlicher Leistungen? š Wie soll unter den neuen, durch Dezentralisierung, lokale Verhandlungen und zunehmende Heterogenität der Beschäftigung im öffentlichen Sektor gekennzeichneten Verhältnissen die bisher übliche und in vieler Hinsicht hochgradig vernünftige berufliche Spezialisierung im öffentlichen Dienst aufrecht erhalten werden? š Können die unvermeidlichen Umschichtungen im Personal des öffentlichen Sektors tatsächlich in nennenswerten Teilen durch massenhafte Entlassung von Arbeitskräften der einen Art (z.B. Lehrer) und gleichzeitige massenhafte Neurekrutierung von Personal einer anderen Art (z.B. Altenpfleger und Altenpflegerinnen) realisiert werden? š Wie sollen und können im Falle der Privatisierung von heute noch öffentlichen Diensten die für ausreichende Leistungsqualität unverzichtbaren Voraussetzungen an Kompetenz und Loyalität gesichert werden? š Wo sind – außerhalb des öffentlichen Dienstes – die Kapazitäten spezialisierter Aus- und Weiterbildung zu finden oder auch neu zu schaffen, die dann benötigt werden? Nimmt man diese Fragen ernst, so gibt diese zweite, scheinbar harmlosere Deutung kaum weniger Anlass zu Pessimismus als die erste, verschwörungstheoretische Deutung. In der Tat sprechen schon heute wenig Gründe für die Annahme, dass die „neuen Instrumente“ wie Dezentralisierung von Personalwirtschaft, die lokale Aushandelung wesentlicher Aspekte der Beschäftigung oder die Verlagerung größerer Teile der heute noch als öffentliche Aufgabe betrachteten Leistungen auf private Anbieter ihre expliziten Ziele erreichen können, also gleichzeitig weniger kosten und das bisherige Leistungsspektrum in zumindest gleichbleibender Qualität anbieten. Und es wäre sicherlich vermessen, zu erwarten, dass mit Hilfe dieser Instrumente ernstzunehmende Antworten auf die gänzlich neuen Fragen gefunden werden können, die bereits heute im Gefolge des demographischen Wandels sichtbar werden und die sich vor allem in Zukunft mit wachsender Dringlichkeit stellen werden.

Demographische Entwicklungen in Polen und in Deutschland im Vergleich ElĪbieta Goáata/Bernadette Jonda1

Beim Betrachten des Phänomens des demographischen Wandels in Deutschland und in Polen gerät die historische wie auch die politische Dimension dieser Problematik leicht aus dem Blickfeld. Es wird auch selten thematisiert, wie ähnlich diese Prozesse in beiden Ländern – trotz aller kulturellen Unterschiede – verlaufen und wie eng sie miteinander verwoben sind. Diese Aspekte verdienen eine nähere Betrachtung. In dem vorliegenden Beitrag soll ein Schritt in dieser Richtung getan werden, indem die grundlegenden demographischen Daten und Entwicklungen in Polen und Deutschland aus dem Blickwinkel zweier Disziplinen – Soziologie und Demographie – zusammengetragen und miteinander in Verbindung gebracht werden, um nicht nur die Ähnlichkeiten und die Unterschiede herauszuarbeiten, sondern auch um zu verdeutlichen, in welchem Kontext die Thematik dieses Bandes Demographie als Herausforderung für den öffentlichen Sektor angesiedelt ist. Ziel dieses Beitrags ist die Analyse der demographischen Veränderungen, die in Polen seit der Wirtschaftstransformation beobachtet wurden. Die hierzu herangezogenen Daten werden durch Angaben über die entsprechenden Prozesse in Deutschland ergänzt.

1. Alterung der Gesellschaft – unabhängig von territorialen Differenzierungen Der in den vergangenen Jahrzehnten in den modernen Gesellschaften deutlich wahrnehmbare Rückgang der Fertilität und der Eheschließungen, der deutliche Anstieg des Durchschnittsalters bei diesen Ereignissen sowie eine höhere Lebenserwartung führten in der Folge allgemein zu einer beachtlichen Alterung fast aller Wirtschaftsnationen. Gleichwohl gestalten sich diese Bevölkerungs1

Für die Übersetzung polnischsprachiger Textteile zeichnen verantwortlich Markus Krzoska (Mainz) und Bernadette Jonda (Halle).

26

ElĪbieta Goáata/Bernadette Jonda

prozesse in verschiedenen Regionen der Welt, Europas, einzelner Staaten oder sogar zwischen den Gemeinden einer Region – beispielsweise eines Bundeslandes oder einer Woiwodschaft – sehr unterschiedlich. Bei einem Vergleich zwischen territorialen Einheiten sind einige methodische Probleme zu beachten. So gibt es für den demographischen Wandel in Deutschland und in Polen – unabhängig von den territorialen Differenzierungen innerhalb des jeweiligen Landes – eine Reihe von spezifischen Bedingungen. Beispielsweise ist die Unterschiedlichkeit in den ethnischen Strukturen der Bevölkerungen nicht außer Acht zu lassen: eine relativ homogene in Polen und eine um Vieles heterogenere in Deutschland (Coleman 2006). Bereits allein daraus resultieren nicht nur demographische Unterschiede besonders auf dem Gebiet der Fertilität und der Familiengröße, sondern auch in der Folge ein anderer Charakter der Binnen- und der Auslandsmigration. Die Untersuchung der territorialen Differenzierung der demographischen Prozesse in Polen in der Phase der Transformation (1990-2005) gestaltet sich darüber hinaus schwierig aufgrund von Veränderungen, die im Bereich der Verwaltungseinteilung des Landes im Jahre 1999 erfolgt sind.2 Die einzige territoriale Einheit, die sowohl im alten wie im neuen System vorkommt, ist die Gemeinde. Aber selbst auf Gemeindeebene gab es im besagten Zeitraum Veränderungen der Gebietsgrößen. Überdies ist der in der jeweiligen Gemeinde zugängliche Umfang an Informationen über die Bevölkerung sehr beschränkt. Für die Analyse der demographischen Prozesse in Deutschland muss weiterhin berücksichtigt werden, dass der Vergleich mit Zeiträumen vor 1990 aufgrund der 1990 erfolgten Vereinigung der beiden deutschen Staaten häufig nur bedingt möglich ist. Auch die Betrachtung der Entwicklungen nach 1990 macht eine Zusammenlegung der Daten aus dem früheren Bundesgebiet und den neuen Bundesländern nicht immer sinnvoll. Bei der Analyse demographischer Unterschiede zwischen den beiden Teilen Deutschlands gibt es auch deshalb Schwierigkeiten, weil die Daten für Berlin nicht mehr nach Ost- und Westberlin getrennt werden, wodurch eine Vergleichbarkeit mit früheren Datenreihen nicht mehr exakt möglich ist.3 Soweit Daten vorhanden waren, werden in diesem Aufsatz getrennte Angaben zum früheren Bundesgebiet (FBG; hier synonym verwendet für Alte Bundesländer bzw. Westdeutschland) und zu den neuen 2 3

Gesetz vom 24.7.1998. Dziennik Ustaw [Gesetzblatt] Nr. 96, Pos. 603. Um eine Vergleichbarkeit dennoch zu ermöglichen, wird häufig versucht, neben Deutschland insgesamt drei räumliche Untergliederungen zu berücksichtigen: alte Bundesländer (ohne Westberlin), neue Bundesländer (ohne Ostberlin) und Berlin. Das Statistische Bundesamt veröffentlicht die demographischen Daten häufig unter der Berücksichtigung folgender Einteilung: Deutschland (insgesamt), früheres Bundesgebiet (FBG) ohne Angaben für West-Berlin (ab 2001) und Neue Länder einschließlich Angaben für Berlin.

Demographische Entwicklungen in Polen und in Deutschland im Vergleich

27

Bundesländern (NBL bzw. Ostdeutschland) gemacht, um für die wichtigsten Bereiche der demographischen Entwicklung ab 1990 in Deutschland die immer noch vorhandenen, häufig nicht unerheblichen Ost-West-Unterschiede – wie zum Beispiel bei der Geburtenentwicklung, der Entwicklung von Eheschließungen und Bevölkerungswanderungen – wiederzugeben.

2. Änderungen im Bereich der Bevölkerungsstruktur Die bereits in den 1970er Jahren in Deutschland massiv einsetzenden Veränderungen von Bevölkerungsprozessen der Fertilität, des Eheverhaltens und die Steigerung der Lebenserwartung treten – wenn auch mit einer zeitlichen Verschiebung – ebenso in Polen und gegenwärtig nicht weniger deutlich spürbar auf. Auch dort ist die demographische Alterung der Gesellschaft eine der sichtbarsten Konsequenzen der demographischen Veränderungen (Frątczak 2002). Die Strukturen der Geschlechter- und Altersverteilung in der Bevölkerung haben eine immense Bedeutung für den gesamten Bereich des wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Lebens – sie bestimmen die Stärke des natürlichen Bevölkerungsaustausches und das darauf folgende Tempo der Bevölkerungsentwicklung (CieĞlak 1999). Die Veränderungen der Bevölkerungszahl in Polen und in Deutschland unter Berücksichtigung der Altersstruktur sind in Form der so genannten Alterspyramide der Bevölkerung in den nachfolgenden Abbildungen dargestellt (Abb. 1 und 2). Darin wird die Situation zu Beginn der wirtschaftlichen Transformation, die hier mit dem Jahr 1990 operationalisiert wird, mit den für die beiden Länder aktuellsten Daten aus dem Jahr 2005 verglichen. Die Alterspyramide der Bevölkerung im Jahr 1990 weist in Polen bereits eine stationäre Gestalt auf. Im Jahr 2005 kann man eine Verengung der Pyramidenbasis beobachten und zugleich sich nach oben verschiebende zahlenmäßig stärkere Generationen erkennen, die bewirken, dass die Alterspyramide in ihrem Mittelteil schmaler wird. Das weiterhin verhältnismäßig hohe Sterblichkeitsniveau wirkt einer schnellen Alterung der Population entgegen. Die deutlich zum Vorschein kommenden Kerben in der Alterspyramide entsprechen den Verlusten der Kriegszeit, die zahlenmäßig starken Generationen der fünfziger Jahre spiegeln die Phase der ansteigenden Geburtenzahlen in der Nachkriegszeit sowie deren demographisches „Echo“ in den siebziger und achtziger Jahren wider. In der deutschen Alterspyramide sind die gleichen bzw. ähnliche Prozesse zu beobachten: Die krisenhafte Situation des Ersten Weltkrieges führte zu einem deutlichen Absinken der Geburtenhäufigkeit um 1915 (in der Bevölkerungspyramide für Deutschland für 1990 beim ca. 72. Altersjahr sichtbar), was sich wiederum bei den Geburten um 1939 auswirkte (BIB 2004: 57) und zusammen

ElĪbieta Goáata/Bernadette Jonda

28

mit den Folgen des Zweiten Weltkrieges zu einem erneuten Rückgang der Geburten führte. Dies wiederum erklärt die Einbuchtungen in der Bevölkerungspyramide für 2005 bei den 60er und 30er Altersjahren. Abb. 1: Bevölkerungsstruktur in Polen nach Geschlecht und Alter. Vergleich zwischen 1990 und 2005 95 +

95 +

90-95

90-95

85-90

85-90

80-85

80-85

75-80

75-80

70-75

70-75

65-70

65-70

60-65

60-65

55-60

55-60

50-55

50-55

45-50

45-50

40-45

40-45

35-40

35-40

30-35

30-35

25-30

25-30

20-25

20-25

15-20

15-20

10bis15

10bis15

5 bis 10

5 bis 10

unter 5

unter 5

Männer

Frauen

Überschüsse

Männer

Frauen

Überschüsse

Quelle: Eigene Bearbeitung auf der Basis von Daten des GUS (Gáówny Urząd Statystyczny [Statistisches Hauptamt])

Sowohl in Polen wie in Deutschland kam es nach dem Geburtentief am Ende des Zweiten Weltkrieges zu einer Zunahme an Geburten: In Polen bereits zu Beginn der 1950er Jahre, in Deutschland ein wenig später: Sowohl Westdeutschland wie auch Ostdeutschland erlebten den größten Anstieg der Geburtenzahlen zu Beginn der 1960er Jahre mit der höchsten zusammengefassten Geburtenrate der Nachkriegszeit von 2,5 Kindern pro Frau. Die damals geborenen Kinder bilden heute die starken Jahrgänge im Alter von ca. Mitte 40 (Statistisches Bundesamt 2006b). Demzufolge ist die Zahl der Menschen, die 2005 zwischen 35 und 55 Jahre alt waren, in Polen ebenso wie in Deutschland besonders groß. Damit enden die Gemeinsamkeiten im Altersaufbau der Bevölkerung in beiden Ländern, denn während den starken Jahrgängen der 1950er Jahre in Polen

Demographische Entwicklungen in Polen und in Deutschland im Vergleich

29

ebenso starke Jahrgänge Anfang der 1980er Jahre folgten, setzte in Deutschland noch Mitte der 1960er Jahre – in der ehemaligen DDR 1964, im früheren Bundesgebiet 1967 – ein massiver, beständiger Geburtenrückgang ein. Abb.2: Bevölkerungsstruktur in Deutschland nach Geschlecht und Alter. Vergleich zwischen 1990 und 2005

2005

1990 95 +

95 +

90-95

90-95

85-90

85-90

80-85

80-85

75-80

75-80

70-75

70-75

65-70

65-70

60-65

60-65

55-60

55-60

50-55

50-55

45-50

45-50

40-45

40-45

35-40

35-40

30-35

30-35

25-30

25-30

20-25

20-25

15-20

15-20

10bis15

10bis15

5 bis 10

5 bis 10

unter 5

unter 5

Männer

Frauen

Überschüsse

Männer

Frauen

Überschüsse

Quelle: Eigene Bearbeitung (Jonda) auf der Basis von Daten des Statistisches Bundesamts: Statistisches Bundesamt 1993; Statistisches Bundesamt 2007

Bis 1975 ging die zusammengefasste Geburtenziffer auf 1,45 in West- und auf 1,54 in Ostdeutschland zurück. Mitte der 1980er Jahre erreichte sie den Tiefststand mit weniger als 1,3 Kindern je Frau im früheren Bundesgebiet. Anschließend stieg die Geburtenhäufigkeit bis 1990 auf 1,45 an und bewegt sich seither – mit Ausnahme der Jahre 1994 und 1995 als sie bei 1,35 bzw. 1,34 lag – bei 1,4 Kindern je Frau, um 2006 auf 1,34 zu sinken. In Ostdeutschland sank 1992 und 1993 die Geburtenrate sogar unter 0,8 Kinder je Frau, um sich inzwischen bei 1,30 einzupendeln. Die Verengung der Pyramidenbasis schreitet damit in Deutschland voran, bei einer weitgehenden Konstanz des Fertilitätsverhaltens in Westdeutschland seit dreißig Jahren.

ElĪbieta Goáata/Bernadette Jonda

30

Tab. 1: Zusammengefasste Geburtenziffer in Polen und in Deutschland 1990

1991

1993

1995

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

Polen

1,99

1,99

1,77

1,55

1,51

1,44

1,37

1,37

1,31

1,25

1,22

1,23

1,24

1,27

Früheres Bundesgebiet

1,45

1,42

1,35

1,34

1,44

1,41

1,41

1,41

1,38

1,37

1,36

1,37

1,36

1,34

Neue Bundesländer

1,52

0,98

0,77

0,84

1,04

1,09

1,15

1,21

1,23

1,24

1,26

1,31

1,30

1,30

Deutschland Insgesamt

1,45

1,33

1,24

1,25

1,37

1,36

1,36

1,38

1,35

1,34

1,34

1,36

1,34

1,33

Quelle: Eigene Bearbeitung auf der Basis von Daten des BIB (Bundesinstitut für Bevölkerungsforschung) 2006, Eurostat 2007

Das jahrelange Geburtendefizit sowie die steigende Lebenserwartung (in den Neuen Bundesländern ist die Lebenserwartung nach 1990 steil um etwa 5 Jahre bei Männern und Frauen gestiegen und hat damit das westdeutsche Niveau bereits fast erreicht) trugen zusätzlich zum altersstrukturellen Wandel in Deutschland bei. Es kam zu einer Verschiebung der Bevölkerungspyramide zugunsten der älteren Jahrgänge. Während auf dem früheren Bundesgebiet das Durchschnittsalter zwischen 1991 und 2003 um 3,4 Jahre auf 41,4 Jahre angestiegen ist, war der Anstieg in den Neuen Bundesländern mit 6,6 Jahren auf ein Durchschnittsalter von 43,5 Jahre doppelt so hoch. Im Laufe der Zeit unterlag aber auch die polnische Alterspyramide einer deutlichen Modifizierung, die im Jahre 2005 einen deutlich regressiven Charakter erreichte. Vor allem ist auf die schmale Basis und den verhältnismäßig hohen Anteil der Bevölkerung in höherem Alter hinzuweisen (Kurkiewicz 2003). Die tiefe Kerbe, die durch den Verlust der Zeit des Zweiten Weltkriegs verursacht wurde, hat sich an die Spitze verschoben, weiterhin lassen sich die geburtenstarken Jahrgänge der 1950er Jahre und die entsprechenden „Echos“ der geburtenschwachen Zeit des Krieges sowie der geburtenstarken Phase der „Nachkriegskompensation“ erkennen. Seit dem Jahre 1983 lässt sich eine ständige und sehr starke Abnahme der Geburtenzahlen beobachten (um über 50 % von 723.600 auf 364.400 im Jahre 2005!). Dieses Phänomen ist deshalb sehr beunruhigend, da man mit Beginn des neuen Jahrhunderts einen Anstieg der Geburten als „Echo“ des Geburtenhochs der 1980er Jahre hätte erwarten können. Indessen kann man in den Jahren 2003 bis 2005 nur einen geringen Anstieg von nicht ganz 4 % der Geburtenzahl beobachten (um 13.300 im ganzen Land). Somit lässt sich festhalten, dass der Geburtenrückgang in Deutschland zwar wesentlich früher eingetreten ist, dennoch ist es so, dass gegenwärtig die Situa-

Demographische Entwicklungen in Polen und in Deutschland im Vergleich

31

tion in Polen viel dramatischer ist: Die zusammengefasste Geburtenrate lag 2006 bei nur 1,27 und ist damit die zweitniedrigste in der EU (nach Slowakei), im Jahr 2005 war die Geburtenrate in Polen mit 1,24 sogar die niedrigste in Europa (vgl. Eurostat 2007). Abb. 3: Bevölkerung nach ausgewählten Altersgruppen, Polen 1950-2005 45 40 unter 20-Jahre

39% 35

Prozentsatz

30 25 23,7% 20 15 65 Jahre und mehr

13,3%

10 5,3% 5 0 1950

1955

1960

1965

1970

1975

1980

1985

1990

1995

2000

2005

Jahre

Quelle: Eigene Bearbeitung (Goáata) auf der Basis von Daten des GUS

Die Analyse des Zustands und der Struktur der Bevölkerung Polens in den Jahren 1950-20024 zeigt einen ständigen Anstieg des Prozentsatzes der Bevölkerung im Alter von 65 Jahren und älter.5 Im Jahre 1950 zählten in Polen 5,3 % der Bevölkerung zu den Älteren, heute liegt ihr Anteil bei über 13 % (Abb. 3). In Deutschland lag 2005 der Anteil der 4

5

Zur Veranschaulichung des Verlaufs der erfolgten Veränderungen werden zusätzliche Informationen für das Jahr 1950 angegeben. In der Praxis haben sich bestimmte Konventionen für die Definition der so genannten „Altersschwelle“ eingebürgert. Dabei handelt es sich um willkürliche Lösungen, die viele Unzulänglichkeiten haben, vor allem in Hinblick auf den Vergleich zwischen verschiedenen Populationen. Gegenwärtig verwendet man oft als höhere Altersschwelle „65 Jahre und älter“, aber es kommt auch vor, dass die angenommene Grenze bei „85 Jahren“ gesetzt wird. Die Gerontologen der Weltgesundheitsorganisation WHO schlagen 75 Jahre als Grenzwert vor, E. Rosset und die französischen Demographen 60 Jahre, die UNO-Statistiken 65 Jahre (siehe CieĞlak 2004, Kot/Kurkiewicz 2004).

ElĪbieta Goáata/Bernadette Jonda

32

Bevölkerung in der höheren Altersgruppe bei 19,3 % (Abb. 4). Hier war bereits im Jahr 2000 der Anteil der über 65-Jährigen genau so groß wie der der unter 21-Jährigen, nämlich 16,6 %! Den Prognosen des polnischen Statistischen Hauptamtes (GUS)6 zufolge wird vorhergesagt, dass der Anteil der alten Menschen an der Gesamtbevölkerung um 2030 bei etwa 24 % liegen wird. Nach den Annahmen der 11. koordinierten Bevölkerungsvorausberechnung für Deutschland wird 2030 der Anteil der über 65-Jährigen an der Gesamtbevölkerung bei 22,1 % bei den Männern und 29 % bei den Frauen liegen (Statistisches Bundesamt 2006a). Abb. 4: Bevölkerung nach ausgewählten Altersgruppen, Deutschland 1950–2005 30,0 25,0 19,3 %

20,0 % < 21

15,0

% > 65

15,9 %

10,0 5,0 0,0 1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005

Quelle: Eigene Berechnung (Jonda) in Anlehnung an das Statistische Jahrbuch 2007

Eine regionale Analyse des Alterungsprozesses in Polen zeigt, dass die ländliche Bevölkerung durchschnittlich älter ist. Gegenwärtig beträgt der Anteil der Bevölkerung im Alter von 60 Jahren und mehr auf dem Land 17,4 %, in der Stadt dagegen 16,7 %. Nach den Prognosen für 2030 werden sich diese Anteile vergrößern. Aufgrund des schnelleren Alterungsprozesses in den Städten werden diese dann mit 33 % einen höheren Altersanteil erreichen als ländliche Regio6

In der Analyse wurden die Ergebnisse der von GUS angefertigten „Prognozy ludnoĞci Polski na lata 2003-2030“ [Prognosen für die Bevölkerung Polens für die Jahre 2003-2030] berücksichtigt (siehe Boleslawski/Rutkowska 2000, sowie Bolesáawski et al. 2003, bzw. http://www. stat.gov.pl/dane_spol-gosp/ludnosc/prognoza_ludnosci/index.htm).

Demographische Entwicklungen in Polen und in Deutschland im Vergleich

33

nen, in denen der Altenanteil hingegen 26 % betragen wird. In Deutschland ist weniger die Differenzierung zwischen der ländlichen und der städtischen Bevölkerung denn die zwischen den dünn- und den dichtbesiedelten Regionen bzw. Bundesländern relevant. Im Allgemeinen ist auch hier die Tendenz zu beobachten, dass Regionen mit einem niedrigeren Urbanisierungscharakter schneller altern. Dies trifft auf große Teile in Mecklenburg-Vorpommern, SachsenAnhalt, Schleswig-Holstein und auf Teile von Brandenburg, Thüringen und Niedersachsen zu. Bis zum Jahr 2030 wird es in Deutschland weiterhin ein Nebeneinander von wachsenden und schrumpfenden Regionen und Gemeinden geben. Alterung wird deshalb nicht regional gleichmäßig in Deutschland auftreten (Bucher/Schömer 2006). Eine gründlichere Analyse des Alterungsprozesses7 ermöglicht eine Zusammenstellung, die aufgeschlüsselt nach Geschlecht, Alter, Familienstand und Bildungsniveau die Struktur der älteren Bevölkerung darstellt (siehe Tab. 2). Im Jahre 1970 betrug in Polen der Bevölkerungsanteil im Alter von über 60 Jahren 13 % im Vergleich zu 17 % im Jahre 2005. Dieser Grad an Alterung wurde in Deutschland bereits in den 1960er Jahren erreicht: 1965 lebten in West- und Ostdeutschland 18,8 % der Menschen im Alter von über 60 Jahren. 1975 waren es bereits 20,4 % (Statistisches Jahrbuch 2006). Im Jahr 2005 lag der Anteil der Bevölkerung im Alter von über 60 Jahren in Deutschland bei 24,9 % und somit fast 5 Prozentpunkte über dem Anteil der unter 20-Jährigen (siehe Tab. 3). Wenn man die Gruppe der älteren Bevölkerung der über Sechzigjährigen betrachtet, so lässt sich eine Veränderung ihrer Altersstruktur in beiden Ländern feststellen. Im Jahre 1990 betrug in Polen der Anteil der Bevölkerung zwischen 60 und 75 Jahren an der gesamten Bevölkerung über 60 Jahre 73 %, 2005 war er um 2 Prozentpunkte niedriger zugunsten des Bevölkerungsanteils der über 75Jährigen (siehe Tab.2).

7

Mit der Festlegung von Altersschwellenwerten ergeben sich daraus abgeleitet Indikatoren der differenzierten Beschreibung der Entwicklung des Alterungsprozesses. Man kann dies mit Hilfe einer abgestuften Altersskala tun, z.B. mit der durch Edward Rosset (1959) vorgeschlagenen. Diese Skala unterscheidet in Abhängigkeit vom Anteil der Menschen im Alter von 60 Jahren und mehr folgende Phasen: demographische Jugend, Altersvorfeld, tatsächliche Alterung und demographisches Alter. Sie stützen sich auf die abweichenden empirischen Kriterien, die bei der Bewertung des Fortschreitens des Alterungsprozesses angewandt werden (siehe Sundbärg 1900, Sauvy 1948). Die Skala der Stufenabfolge des demographischen Alterungsprozesses, gemäß dem Anteil der Bevölkerung im Alter von über 65 Jahren, die bei der UNO verwendet wird, unterscheidet: junge Population (unter 4 % sind über 65), reife Population (4-7 % sind über 65), alte Population (über 7 % sind über 65).

ElĪbieta Goáata/Bernadette Jonda

34

Tab. 2: Struktur der älteren Bevölkerung in Polen nach Geschlecht, Alter, Familienstand und Bildungsniveau in ausgewählten Jahren Spezifizierung Struktur nach Alter Bevölkerung insgesamt (in 1000) Anteil der Bevölkerung im Alter von 60+ Anteil von 60 – 74-Jährigen unter der Bevölkerung im Alter von 60+ Anteil von über 75-Jährigen unter der Bevölkerung im Alter von 60+ Struktur nach Geschlecht Feminisierungskoeffizient davon: 60 Jahre und mehr insgesamt 60 Jahre und mehr in der Stadt 60 Jahre und mehr auf dem Land Struktur nach Familienstand 60 Jahre und mehr Ledig Verheiratet Witwer/Witwe Geschieden Partnerschaft Struktur nach Bildungsniveau 60 Jahre und mehr Hochschule Gymnasium/Lyzeum Berufsschule Grundbildung Übrige

Jahre 1950 1990 2000 2005 2030 25.035,0 38.183,2 38.644,2 38.218,5 35.693,0 8,3 15,0 16,7 17,0 29,8 80,2

73,0

72,8

71,0

62,0

19,8

27,0

27,2

29,0

38,0

109

105

106

107

106

149 166 140

151 158 143 1988

150 154 146 1988

152 156 147 2002

130 140 116 2002

Männer 100 3,4 80,7 13,8 2,1

Frauen 100 7,5 40,2 50,1 2,2

1978 100 2,0 8,5 3,8 50,0 35,7

1988 100 3,5 12,0 5,8 56,0 22,0

Männer 100 3,7 78,3 13,1 2,6 0,8 1995 100 4,9 15,3 8,7 50,9 20,2

Frauen 100 4,9 40,0 50,2 3,3 0,5 2002 100 5,1 20,9 6,6 53,8 13,6

Quelle: Auf der Basis von Frątczak (2002), KND PAN, GUS sowie eigener Berechnungen (Goáata) auf Grundlage der Daten des GUS 2007.

Demographische Entwicklungen in Polen und in Deutschland im Vergleich

35

Tab. 3: Struktur der älteren Bevölkerung in Deutschland nach Geschlecht, Alter und Familienstand in ausgewählten Jahren Spezifizierung Struktur nach Alter Bevölkerung insgesamt8 (in 1000) Bevölkerung im Alter bis 20 (in 1000) Anteil der Bevölkerung im Alter bis 20 Bevölkerung im Alter von 60+ (in 1000) Anteil der Bevölkerung im Alter von 60+ Bevölkerung im Alter von 60 bis 75 (in 1000) Anteil von 60 - 75-Jährigen unter der Bevölkerung im Alter von 60+ Bevölkerung im Alter von 75+ (in 1000) Anteil von über 75-Jährigen unter der Bevölkerung im Alter von 60+

Jahre 1950 69.346

1990 2000 2005 79.753 82.260 82.438 17.360,6 17.389,6 16.485,7 23,2

10.123 16.262,6 14,6

20,4

21,1

2030 77.203 12.673

20,0

16,4

19.412 20.540,1

28.351

23,6

24,9

36,7

10.606,7 13.478,1 13.804,1

17.898

65,2

69,4

67,2

63,1

5.656,5

5.9337

6.736,0

10.459

34,8

30,4

32,8

36,9

Quelle: Eigene Berechnung (Jonda) in Anlehnung an die Statistische Jahrbücher 1993, 2002 und 2007 sowie Statistisches Bundesamt 2006a.

In Deutschland war 1990 der entsprechende Anteil der Bevölkerung (60 bis 75 Jahre) mit 65,2 % kleiner als in Polen, was bedeutet, dass der Anteil der über 75Jährigen mit 34,8 % um fast 8 Prozentpunkte höher war als in Polen (dort lag er 1990 bei 27 %). Im Jahre 2005 ist dieser Anteil mit 32,8 % zwar kleiner als 1990, aber wenn man die absoluten Zahlen betrachtet (1990: 5.656,5 Tausend; 2005: 6.730 Tausend), so ist ein Anstieg von 19 % zu verzeichnen. Bezüglich der Geschlechterrelation deutet der Koeffizient der Feminisierung in der Nachkriegszeit auf einen relativ stabilen Frauenüberschuss hin. Im Jahre 2002 kamen auf 100 Männer 107 Frauen in Polen und 105 Frauen in Deutschland. Wenn man jedoch die ältere Bevölkerung berücksichtigt, unterliegen diese Geschlechterproportionen deutlichen Veränderungen. Auf 100 Männer im Alter von über 60 Jahren kamen 2002 152 Frauen. Man muss jedoch die Aufmerksamkeit auf die Ergebnisse der Prognosen lenken, die eine in der

8

Gebietsstand seit dem 3. Oktober 1990

36

ElĪbieta Goáata/Bernadette Jonda

Perspektive des Jahres 2030 mögliche Reduzierung des Koeffizienten der Feminisierung auf 140 Frauen bei 100 Männern in der Gruppe der über Sechzigjährigen vorhersagen. Eine besonders drastische Verringerung wird die auf dem Land lebende Bevölkerung mit über 20 % im Vergleich zu der etwa zehnprozentigen Reduzierung dieses Faktors unter der Stadtbevölkerung betreffen. Dabei ist der Zustand, mit dem für Polen erst im Jahr 2030 gerechnet wird, in Deutschland längst erreicht worden, wo bereits im Jahr 2002 auf 100 Männer 136 Frauen kamen. Diese Entwicklung ist durchaus positiv, denn sie besagt, dass die Männerübersterblichkeit in beiden Ländern zurückgeht. Die Bevölkerungsstruktur unter Berücksichtigung des Familienstandes weist weitere deutliche Divergenzen auf, die ebenfalls mit der unterschiedlichen durchschnittlichen Lebensdauer von Männern und Frauen in Polen und in Deutschland in Zusammenhang stehen. In Polen waren 2002 unter der Bevölkerung im Alter von über 60 Jahren beinahe 80 % der Männer verheiratet, aber nur 40 % der Frauen (siehe Tab. 2). Unter den Frauen waren über 50 % Witwen. In Deutschland waren im gleichen Zeitraum nur 39 % der Frauen verwitwet und knapp 48 % verheiratet (Statistisches Bundesamt 2004).

3. Änderungen der Geburtenhäufigkeit Die Veränderungen in der Bevölkerungsstruktur lassen sich in erster Linie als Ergebnis einer sich ändernden Fertilität und eines Wandels in der Einstellung zur Ehe betrachten. Dort, wo Ehen häufig und im früheren Alter geschlossen werden, ist die Populationsstruktur jünger als dort, wo eine Eheschließung später und seltener geschieht. Die Theorie des so genannten zweiten demographischen Übergangs stellt Hypothesen zu Veränderungen von Geburtenhäufigkeit und Eheschließung auf. Dabei handelt es sich um ein junges Konzept, viele Ideen haben diskursiven Charakter und manche Demographen stimmen nicht einmal der Bezeichnung „zweiter Übergang“ zu. Anerkannt ist im Prinzip das Konzept von Dirk J. van de Kaa (1987), das die Aufeinanderfolge der Ereignisse, die zur Veränderung des Familiengründungsverhaltens in entwickelten Gesellschaften führen, erklärt (Kotowska 1998, 1999; Kurkiewicz 1998; Okólski 2004). Es weist hin auf: 1. den Übergang von den traditionellen Eheverbindungen zu nichtehelichen Lebensgemeinschaften („shift from golden age of marriage to the dawn of cohabitation“), 2. eine Verlagerung des Zentrums des Interesses vom Kind auf Erwachsene („shift from the era of child – king with the parents to that of king-pair with a child“),

Demographische Entwicklungen in Polen und in Deutschland im Vergleich

37

3. ein Ersetzen der vorbeugenden Verhütung durch bewusste Empfängnis (“shift from preventive contraception to self-fulfilling conception”), 4. eine Begrenzung des homogenen Typs der Familie und der Haushalte hin zu einer Verbreitung verschiedenster Beziehungsformen („shift from uniform to pluralistic families and households“). Tab. 4: Charakteristik der Veränderungen der Fertilität von Frauen in Polen in den Jahren 1960-2005 Altersspezifische Geburtenziffern (Lebendgeborene je 1000 Frauen der jeweiligen Altersgruppe)

Jahre

15-19 20-24 25-29 30-34 35-39 40-44 45-49 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005

AltersProzent median Durchsatz Gebärder schnittsaußerhäufigFrauen, alter der ehelikeitsdie ihr gebächer koeffierstes renden zient GeburtKind Frauen en gebären

45,0

199,0

165,0

103,0

60,0

22,0

2,0

2,980

27,5

32,0

184,0

144,0

84,0

43,0

15,0

2,0

2,520

27,4

30,0

165,0

126,0

71,0

36,0

11,0

1,0

2,200

22,5

26,3

5,0

31,4

170,1

136,5

71,4

33,9

10,0

0,7

2,270

22,7

25,8

4,7

32,9

179,6

136,4

69,1

29,0

7,5

0,6

2,276

23,0

26,0

4,8

35,1

182,6

140,7

69,9

30,2

6,9

0,5

2,329

23,3

26,7

5,0

31,5

165,2

121,4

58,6

24,5

6,2

0,3

1,991

23,0

26,7

6,2

22,0

113,0

104,5

53,7

23,2

5,5

0,3

1,545

22,8

26,9

9,5

17,0

83,3

94,6

51,7

21,4

4,8

0,2

1,367

23,7

26,9

12,1

13,5

58,7

90,3

59,2

22,7

4,8

0,2

1,243

25,4

27,7

18,5

Quelle: Eigene Bearbeitung (Goáata) auf der Basis von Daten der demographischen Jahrbücher aus verschiedenen Jahren sowie von Informationen auf der Internetseite des GUS: www.stat.gov.pl

Findet man in den Daten eine Bestätigung der allgemeinen Annahmen des zweiten demographischen Übergangs? Bereits weiter oben wurde auf eine gewisse Zyklizität der polnischen Fertilitätsentwicklung in Rhythmen hingewiesen. Zu Beginn der 1980er Jahre war die Gipfelphase des letzten demographischen Hochs in Polen. Daher würde man damit rechnen, dass es sein „Echo“ nach Ablauf eines Generationszyklus gibt. Für die Dauer des fertilen Generationszyklus wird gemeinhin das Durchschnittsalter der Frauen bei der Erstgeburt angenommen. Indessen bestätigen aktuell die im Bereich der Fruchtbarkeit beobachteten Veränderungen trotzdem eine fallende Tendenz. Es ist schwer zu sagen, ob der geringe Anstieg der Geburten in Polen (+3,77 %) im Jahre 2005 verglichen mit 2003 nur die Folge der zahlenmäßig stärkeren Jahrgänge von Frauen im gebärfähigen Alter ist oder ob er eine dauerhaf-

ElĪbieta Goáata/Bernadette Jonda

38

tere Tendenz andeuten kann. Die Tabelle 4 stellt die Veränderungen der Fruchtbarkeit in Polen dar. Sie dokumentiert die Verringerung der zusammengefassten Geburtenziffer von 1,99 im Jahre 1990 auf 1,24 im Jahre 2005. In Polen gab es über die gesamte Transformationszeit hinweg eine Geburtenhäufigkeit, die unter dem Niveau der natürlichen Reproduktion (2,1) bleibt (Hradil 2006: 48). Tab. 5: Altersspezifische Geburtenziffern nach Altersgruppen der gebärenden Frauen in Deutschland9 Jahre

Altersspezifische Geburtenziffern (Lebendgeborene je 1000 Frauen der jeweiligen Altersgruppe) 20-24 25-29 30-34 35-39 40-44

15-19 1970

FBG 36,0

NBL 77,5

FBG 124,9

NBL FBG NBL FBG 171,9 115,1 106,3 76,2

1975

21,1

46,9

87,8

143,7

99,2

79,6

1980

15,2

53,7

81,5

184,3

106,5

104,4

1985

8,6

43,8

58,0

160,8

102,3

1990

12,4

23,1

57,3

134,8

1995

10,0

7,5

53,5

54,6

2000

9,8

10,2

52,6

54,0

Im gesamten Bundesgebiet: 2000 9,9 52,9 2005 8,2 43,7

NBL 53,1

FBG 39,1

NBL 22,1

FBG 11,1

NBL 3,2

52,2

27,7

21,9

10,3

6,6

2,4

64,6

37,3

18,3

9,0

4,1

1,8

100,2

64,0

34,7

22,7

10,4

3,3

1,3

108,8

100,3

81,1

35,7

28,3

10,4

5,1

2,0

90,4

66,3

80,6

28,2

30,6

9,0

5,2

1,7

89,3

95,6

86,6

61,2

32,2

18,5

6,6

3,2

89,7 81,4

82,5 85,8

33,8 41,0

6,0 7,6

Quelle: Grünheid/Roloff (2000), Statistisches Bundesamt (2007)

Der im untersuchten Zeitraum erfolgte Geburtenrückgang um durchschnittlich etwa 0,75 Kinder pro Frau führte dazu, dass Polen die niedrigste Geburtenrate von allen Ländern der Europäischen Union erreichte. Im gleichen Zeitraum ging die Fertilitätsrate in Deutschland – wie bereits dargelegt – von 1,45 auf 1,34 zurück (siehe Tab. 1). Ähnlich schnell und umfangreich verändern sich die übrigen Charakteristika der Fertilität. Sie werden ebenfalls in Tabelle 4 und in Abbildung 5 gezeigt. Am deutlichsten ist das Sinken des Fertilitätsniveaus, d.h. die Reduzierung des Maximalwertes der altersgruppenspezifischen Fertilitätskoeffizienten vom Stand 165 im 9

In den Statistischen Jahrbüchern für die Bundesrepublik Deutschland werden keine Angaben über altersspezifische Geburtenziffern für Frauen, die 45 und älter sind, publiziert. Die Anzahl Lebendgeborener bei diesen Frauen betrug 1990 563 in Westdeutschland und 18 in Ostdeutschland. Im Jahr 2005 wurden in Deutschland 1101 Kinder geboren, deren Mütter 45 Jahr oder älter waren (Statistisches Jahrbuch 2007)

Demographische Entwicklungen in Polen und in Deutschland im Vergleich

39

Jahre 1990 auf 90 im Jahre 2005 sichtbar. Zusätzlich fand eine Verschiebung des Alters statt, in dem das Fertilitätsniveau am höchsten ist, von der Altersgruppe 20–24 Jahre zur Altersgruppe 25–29 Jahre. Dies bedeutet neben der Veränderung der Intensität auch eine des Fertilitätskalenders (Kurkiewicz 1992; KĊdelski/Paradysz 2006). Somit erhöhte sich in der Transformationszeit das Durchschnittsalter der Frauen bei der Geburt eines Kindes von etwa 26,3 auf 28,3 Jahren. Auch in Deutschland hat sich in den letzten Jahrzehnten eine deutliche Verschiebung des Alters der Mutter bei Geburt ihrer Kinder von 27,6 Jahren im Jahr 1960 auf ein Alter von 29,3 Jahren im Jahr 2004 (Grünheid 2006: 44) ergeben. Abb. 5: Häufigkeitsverteilung von Geburten nach dem Alter der Mütter, Polen 1990–2005 180

Geburten auf 1000 Frauen

160 140 120 100

1990 2000

80

2005

60 40 20 0 15-19

20-24

25-29

30-34

35-39

40-44

45-49

Quelle: Eigene Bearbeitung auf der Basis von Daten des GUS

Die Varianz des Gebäralters blieb in Polen gemessen an der Standardabweichung auf einem weitgehend unveränderten Niveau (5,44 gegenüber 5,52). Wenn man jedoch den deutlichen Anstieg des Durchschnittsalters berücksichtigt, bedeutet das in der relativen Größe eine Verringerung der Varianz des Alters, in dem die Frau Kinder bekommt. Jedoch ist es nicht diese Änderung, die am deutlichsten zu sein scheint. Neben der Verringerung der Stärke veränderte sich die Alterskurve der Fertilität (Abb. 5) von einer ziemlich stark asymmetrisch rechtsseitigen in eine beinahe symmetrische Verteilung, mit der bereits erwähnten Verschiebung des Maximums (der Altersdominante). Der Asymme-

40

ElĪbieta Goáata/Bernadette Jonda

triekoeffizient der Fruchtbarkeitskurve für das Jahr 1990 betrug für Polen noch Į3 = 0,74, verringerte sich für das Jahr 2005 dagegen auf das Niveau Į3 = 0,27. Somit beobachten wir einen deutlichen Anstieg des Durchschnittsalters und der Dominante der Mutterschaft sowie eine Reduzierung der Asymmetrie der Verteilung. Bemerkenswert sind auch die Veränderungen im Bereich der Familienbildung. Beispielsweise stieg in der Transformationsperiode der Prozentsatz außerehelicher Geburten in Polen von 6,2 % auf 18,5 % (siehe Tab. 4). Dies ist eine Zunahme um über 12 Prozentpunkte, die das Tempo der Veränderungen der Fertilität und der Einstellung zu Ehe sowie deren Ausmaß widerspiegelt. Es handelt sich um eine Steigerung, die in Polen unter der Stadtbevölkerung deutlich höher ist als unter der Landbevölkerung. Dennoch gehört der Prozentsatz der außerehelichen Geburten in Polen zu den niedrigsten in Europa, wo das Durchschnittsniveau für die EU-Staaten 33 % beträgt, in Deutschland sind es 30 % (Stand 2006; vgl. Eurostat 2008).

4. Änderungen der Heiratshäufigkeit, Scheidungsraten sowie Haushaltsstruktur Wenn man die demographische Situation in Polen betrachtet, so ist auch auf die Veränderungen hinzuweisen, die die Entwicklung von Familien und Haushalten betreffen. In den letzten 15 Jahren ging die Zahl der in Polen geschlossenen Ehen um ca. 19 % von 255.369 auf 206.916 zurück. Die Bilanz der geschlossenen und aufgelösten Ehen10 verwandelte ihr Vorzeichen aus einem positiven im Jahre 1990 (25.194) nicht nur in ein negatives, sondern zog, was die Höhe angeht, in absoluten Zahlen beinahe gleich (-24.494). Das ist eine Folge des Rückgangs der Eheschließungen und des Anstiegs der Scheidungszahl, bei gleichzeitig stabiler Anzahl von Ehen, die durch den Tod eines Ehepartners nicht weiter geführt werden konnten. Die Zahl der Eheschließungen sank in Deutschland von 516.388 im Jahre 1990 auf 388.451 im Jahr 2005 (Statistisches Bundesamt 2007: 50). Dies bedeutet: gab es 1990 6,5 Eheschließungen je 1 000 Einwohner, so ging diese Zahl im Jahr 2005 auf 4,7 zurück (ebd.). Die Veränderungen, die im Bereich der Eheschließung in Polen erfolgten, sind in der Abb. 6 für jedes Geschlecht gesondert dargestellt. Für die Männer 10

Es besteht ein Unterschied zwischen den im Laufe eines Jahres geschlossenen und aufgelösten Ehen unter Berücksichtigung des Saldos der Außen- und Binnenmigrationen der Personen, die im Ehestand verblieben sind.

Demographische Entwicklungen in Polen und in Deutschland im Vergleich

41

insgesamt hat sich der Koeffizient des Heiratsverhaltens um 27 %, d.h. von 18,6 im Jahre 1990 auf 13,6 im Jahre 2005, reduziert, bei den Frauen sogar um 28 % von 17,2 Ehen bei 1.000 Frauen im Alter ab 15 Jahren im Jahre 1990 auf 12,4 im Jahre 2005. Die Kurve des Eheverhaltens hat sich nicht nur abgeflacht, sondern es lässt sich – ähnlich wie im Falle der Fertilität – eine Verschiebung der Dominante hin zur nächst höheren Altersgruppe sowie eine Reduzierung der Asymmetrie der Verteilung beobachten. Das bedeutet nicht nur Veränderungen im Bereich der Intensität, sondern auch deutliche Umgestaltungen bezüglich des Kalenders. Das durchschnittliche Alter der Erstverheirateten betrug im Jahre 1990 24,6 Jahre, es stieg nach 15 Jahren auf 27,5 an, wobei bei den Frauen ein Anstieg um drei Jahre von 22,7 auf 25,6 im Jahre 2005 zu beobachten war. Abb. 6: Erstverheiratete auf 1.000 Einwohner nach Geschlecht und Alter, Polen 1990-2005 120 100 Männer 1990

80

Männer 2005 Frauen 1990

60

Frauen 2005

40 20 0 unter 20

20-24

25-29

30-34

35-39

40-44

45-49

50-54

55-59 60 und mehr

Quelle: Eigene Bearbeitung auf der Basis von Daten des GUS

In Deutschland hat sich das Heiratsverhalten ebenso deutlich verändert. Die Heiratsneigung ging in Westdeutschland bereits in den 1980er Jahren deutlich zurück:11 In Ostdeutschland kam es zum deutlichen Rückgang der Eheschließungen erst nach der Wende (siehe Abb. 7), aber schon im Jahr 2000 11

Während in Westdeutschland 1971 93 % der Frauen und 87 % der Männer wenigstens einmal in ihrem Leben heirateten, gingen 1995 diese Zahlen bei den Männer auf nur noch 64 % und bei den Frauen auf 73 % zurück (vgl. BIB 2004: 28).

ElĪbieta Goáata/Bernadette Jonda

42

konnte man für die Neuen Bundesländern eine Annäherung an die Situation in Westdeutschland feststellen. Die Heiratsneigung betrug damals 57 % für die Männer und 69 % für die Frauen (BIB 2004: 28). Abb. 7: Erstverheiratete auf 1.000 Einwohner nach Geschlecht und Alter, Deutschland 1990-2005 140 Männer 2005

120

Frauen 2005 Männer 1990 FBG

100

Frauen 1990 FBG

Männer 1990 NBL

80

Frauen 1990 NBL

60 40 20 0 unter 20 20-24

25-29

30-34

35-39

40-44

45-49

50-54

55-59

60 und undmehr

Quelle: Eigene Bearbeitung (Jonda) auf der Basis von Daten des Statistischen Bundesamts 2007

Die Veränderungen bei der Fertilität und Heiratshäufigkeit haben wesentlichen Einfluss auf die Struktur der Haushalte. Eine Analyse der sich in der Haushaltsstruktur vollziehenden Änderungen wird gewöhnlich auf mehrdimensionale Weise durchgeführt, d.h. es werden sowohl Veränderungen im Bereich der gesellschaftlichen Normen, die Merkmale einer Familie definieren, berücksichtigt, wie auch die Lage auf dem Arbeitsmarkt sowie Konsequenzen, die aus der Verlängerung der Lebensdauer herrühren, einbezogen. An dieser Stelle sollen jedoch nur einige ausgewählte Aspekte, die auf demographische Prozesse zurückzuführen sind, angesprochen werden. Insbesondere gilt es, den signifikanten, weil bei über 35 % liegenden Anstieg des Anteils von Einpersonenhaushalten in Polen von 18,3 % auf 24,8 %12 zu beachten. Besonders groß ist dabei aus polnischer Perspektive der Anteil von jungen Menschen im Alter von 20 bis 29 Jahren, die in Singlehaushalten leben (laut Volkszählung von 2002 betrug er fast 8 %) sowie bei der älteren Bevölkerung im 12

Im Vergleich dazu haben wir Daten der Allgemeinen Volkszählungen aus den Jahren 1988 und 2002 verwendet.

Demographische Entwicklungen in Polen und in Deutschland im Vergleich

43

Alter von über 70 Jahren (fast 30 %). In der Zeit von 1988 bis 200213 stellte man außerdem einen deutlichen Rückgang der Zahl von Familien mit Kindern an der Gesamtzahl der Familien von fast 62 % auf um 56 % fest. Bei der letzten Volkszählung 2002 wurde zum ersten Mal in Polen die Kategorie partnerschaftliche Beziehungen eingeführt und unterschieden.

5. Lebenserwartung Bei der Bewertung der in den letzten 15 Jahren beobachteten Veränderungen im Bereich der Sterblichkeit sind die Meinungen aller Analytiker – sowohl der Demographen, Soziologen als auch der Sozialpolitiker – eindeutig positiv. Denn in den letzten zehn Jahren lässt sich bei den 25 EU-Staaten eine Verlängerung der Lebenserwartung von Männern um drei Jahre – also um 4,1 % des Wertes e0 im Jahre 1995 – beobachten (siehe Tab. 6). In derselben Zeit stieg die durchschnittliche Lebenserwartung der Männer in Polen um 4,7 %. Noch stärker ist das Tempo des Anstiegs von e0 bezüglich polnischer Frauen. Im Vergleich mit 1995 lässt sich in den EU-Ländern eine Steigung beobachten, die durchschnittlich 2,5 % beträgt, in Polen sind es aber 4 %. Weiterhin jedoch ist die Lebenserwartung in Polen deutlich niedriger als in anderen europäischen Staaten. Während der Durchschnittspole im Moment seiner Geburt ein Leben von beinahe 71 Jahren erwarten kann, kann ein Durchschnittsdeutscher mit 76,2 Jahren rechnen (ein Einwohner Islands über 79,2 Jahre). Die durchschnittliche Lebenserwartung der Polinnen bei ihrer Geburt betrug 2005 79,4 Jahre, die der Deutschen 81,8 Jahre (Spanierinnen konnten 2005 sogar 83,9 erwarten). Hinsichtlich der Lebensdauer nähert sich Polen immer mehr den anderen europäischen Ländern an. Tab. 6: Durchschnittliche Lebenserwartung in Polen und in Deutschland vor dem Hintergrund der Europäischen Union Männer Jahr 1990 1995 2000 2005

EU 25 – 72,8 74,4 75,8

Deutschland 72,08 73,38 75,24 76,2

Frauen Polen 66,23 67,62 69,74 70,81

EU 25 – 79,9 80,8 81,9

Deutschland 78,40 79,7 81 81,4

Polen 75,24 76,38 78 79,4

Quelle: Eigene Bearbeitung auf der Basis von Daten des GUS, Eurostat und des Statistischen Bundesamts.

13

Es handelt sich ebenfalls um den Zeitraum zwischen den Volkszählungen.

44

ElĪbieta Goáata/Bernadette Jonda

Ähnlich lassen sich die Tendenzen betrachten, die im Bereich der Säuglingssterblichkeit beobachtet werden. Nach wie vor sind 6,4 Todesfälle bei 1000 Lebendgeburten eine hohe Zahl im Vergleich zu anderen europäischen Ländern, besonders wenn man diesen Wert auf den Koeffizienten für Säuglingssterblichkeit mit dem in Deutschland (3,9) und mit dem EU-Durchschnitt (4,5) vergleicht. Jedoch ist hervorzuheben, dass er sich im Laufe von 15 Jahren Transformation von 19,3 auf 6,4 verringert hat, also um 67 % – eine Rückgangsgeschwindigkeit, die man in keinem EU-Land registrieren konnte.

6. Zusammenfassung Wenn man die demographische Entwicklung in Deutschland und Polen in den letzten zwei Jahrzehnten vergleicht, stellt man insgesamt überwiegend Gemeinsamkeiten fest, die die Einschätzung gerechtfertigt erscheinen lassen, dass die demographische Herausforderung, die sich in Polen und Deutschland stellt, viele Ähnlichkeiten aufweist. So sind in den Transformationsländern Polen und Ostdeutschland ein starker Rückgang der Fertilität, eine Verschiebung des Erstgeburtsalters in höheres Alter sowie ein Rückgang der Eheschließungsziffern festzustellen, die bei allen Unterschieden einer in Polen etwas später einsetzenden Entwicklung, die von einem leicht höheren Niveau in den 1980er Jahren ausgeht, doch zu ähnlich dramatischen Fertilitätsrückgängen führt. In beiden Ländern verstärken in der Summe Abwanderungstendenzen – bei aller regionalen Differenzierung – diese Reduktion der Bevölkerung in den ganz jungen Jahrgängen. Die in diesem Band besonders interessierenden demographischen Herausforderungen für Kommunen weisen also bei den jungen Jahrgängen mehr Gemeinsamkeiten als Unterschiede auf. Demographisch stärkere Unterschiede zwischen Deutschland und Polen – und dies trifft auch immer mehr für die Unterschiede zwischen Ostdeutschland und Polen zu – ergeben sich eher in der Entwicklung der Sterblichkeit. Die demographische Alterung „von der Spitze“ her, also die Zunahme des Altenanteils über eine steigende Lebenserwartung der über 60-Jährigen, ist aufgrund der nach wie vor feststellbaren Differenzen in der Mortalitätsentwicklung in Polen noch deutlich geringer ausgeprägt. Insbesondere polnische Männer haben (noch?) eine deutlich geringere Lebenserwartung als ihre deutschen Pendants. Gesellschaftliche Herausforderungen, die sich auf das Ansteigen des Anteils hochaltriger Personen an der Gesamtbevölkerung ergeben, treten deshalb in Polen noch nicht so schnell auf wie in Deutschland. Aber für beide Länder gilt gleichermaßen: Die gesamte demographische Entwicklung, insbesondere der Rückgang der Geburten, die Erhöhung des

Demographische Entwicklungen in Polen und in Deutschland im Vergleich

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Lebensdurchschnittsalters und die Zunahme der außerehelichen Geburten, stellt beide vor besondere Herausforderungen. Speziell werden vielerorts kommunale Verwaltungen mit den Folgen der geschilderten Entwicklungen konfrontiert und gefordert, ihr Handeln der neuen Situation anzupassen.

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Demographischer Wandel und der Arbeitsmarkt des öffentlichen Sektors Reinhold Sackmann

1. Einleitung Würde man einen Zeitungsartikel lancieren zum Thema Demographie und öffentlicher Dienst, dann würde man Probleme aufgrund der darin enthaltenen Dissonanzen erhalten: Auf der einen Seite ist „Demographie“ ein hippes Modethema des derzeitigen deutschen Diskurses, auf der anderen Seite ist „öffentlicher Dienst“ eine lahme Ente, ein Partykillerthema, bei dessen Erwähnung der trockene Staub zu rieseln scheint. In den letzten Jahren hat eine „Demographisierung“ von sozialen Problemen stattgefunden, d.h. Probleme, die vorher auf soziale Konflikte zurückgeführt wurden, werden nun als demographisch erzeugte und demographisch bewältigbare Probleme ausgewiesen (vgl. Berger/Kahlert 2006; Sackmann/Bartl 2007). Bei genauerer Betrachtung fällt allerdings auf, dass Demographie sich zwar gegen konkurrierende Ansätze in vielen Feldern, so auch im kommunalpolitischen Diskurs, in der Beschreibung eines Problems als durch Demographie erzeugtes Problem durchsetzen konnte, wie der Diskurs um „schrumpfende Städte“ und die demographische Wendung dieses Diskurses zeigen. Dem steht allerdings gegenüber, dass die daraus abgeleiteten Handlungsempfehlungen für Kommunen selbst bei Betreibern dieses Diskurses nicht demographisch bestimmt sind. Die Handlungsempfehlungen der Bertelsmann-Stiftung sind hier nur eines von vielen Beispielen. Genauer sollte man hier also von einer unvollständigen Demographisierung eines sozialen Problems sprechen, da die Problemlösungsansätze anderen Disziplinen überlassen werden. Demographische Wandlungen sind für die Forschung zu gesellschaftlichen Bewältigungsmustern von Problemen deshalb von besonderem Interesse, weil sie über eine relativ weite zeitliche Distanz prognostizierbar sind als Angebots- und Nachfrageverschiebungen. Anhand der Reaktionen auf demographische Veränderungen kann man deshalb wie bei einem natürlichen sozialen Experiment (vgl.

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Windzio 2000) studieren, wie korporative Akteure auf Angebots- und Nachfrageverschiebungen reagieren, wie flexibel sie sind. Der korporative Akteur, dessen Reaktion besonders interessiert, ist der öffentliche Dienst, genauer gesagt, das Interaktionsgeflecht des Arbeitsmarktes des öffentlichen Sektors. Rein quantitativ handelt es sich bei diesem Arbeitsmarkt um einen der umfangreichsten in entwickelten Marktvergesellschaftungen. Qualitativ kam diesem Sektor im kontinentaleuropäischen Recht eine Leitfunktion für die Ausbildung eines „Normalarbeitsverhältnisses“ zu, also für die Regulierung des Arbeitsmarktes durch Gewährung von Rechten für die Arbeitnehmer in unselbstständiger Beschäftigung. Lösungsformen, die ursprünglich für Beamte und andere Staatsbedienstete entwickelt wurden, wurden zuerst auf Angestellte in privaten Firmen übertragen und später auf fast alle Arbeitnehmer ausgedehnt (vgl. Mückenberger 1990; Neumann 1991). Nicht nur rechtlich wurde dabei dem öffentlichen Sektor eine Leitbildfunktion zugewiesen, auch handlungspraktisch gilt der öffentliche Dienst als Paradebeispiel für einen „internen Arbeitsmarkt“, dessen Funktionsweise in der Segmentationstheorie mit externen Märkten kontrastiert wird. Zusammenfassend kann man also sagen, dass dem öffentlichen Sektor für die Arbeitsmarktprozesse einer Nationalökonomie eine große Bedeutung zukommt. Dieser objektiven Bedeutung des Gegenstandes entspricht bisher nicht die Aufmerksamkeit, die dieses Feld in der empirischen Forschung gefunden hat, da sich diese primär auf privatwirtschaftliche Arbeitsmärkte konzentriert hat. Vor einigen Jahren konnte man dieses Desinteresse der Forschung für den öffentlichen Sektor noch auf dessen „Unbeweglichkeit“ zurückführen. „Bewegliche Ziele“ stellen auch für die Sozialforschung, obwohl dies nicht wissenschaftlichen Idealen entspricht, interessantere Gegenstände dar als „unbewegliche Hintergrundobjekte“. Bekanntlich ist kein Geringerer als Niklas Luhmann an der Unveränderbarkeit des Gegenstandes „öffentlicher Sektor“ verzweifelt: Nach den Frustrationen mit der praktisch nicht aufgegriffenen empirischen Verwaltungsforschung (Luhmann/Mayntz 1973) (eine Reform des öffentlichen Dienstes scheitert in den 1970er Jahren am Widerstand der Gewerkschaft Öffentlicher Dienst, Transport und Verkehr (ÖTV)) zieht er sich in die Theorie zurück und begleitet empirische Erhebungen danach nur mehr mit leisem Spott – so will es zumindest die soziologische Mär. Der öffentliche Sektor ist seither allerdings deutlich in Bewegung gekommen. Radikale Verwaltungsreformen in Großbritannien und Schweden, zu einer von der OECD unterstützten „New Public Management“-Ideologie verdichtet, haben international grundlegend die Diskurslandschaft verändert. Obwohl in Deutschland diese Konzepte nur sehr zurückhaltend aufgenommen wurden (Farnham/Horton 2000; Naschold/Bogumil 2000), kann man auch hier inzwischen sowohl regulativ als auch handlungspraktisch Bewegung feststellen. Aufgrund der geringeren dienstrechtlichen Bindung, z.B. aufgrund des niedrigeren Beamtenanteils,

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kommt dabei der in diesem Buch vorrangig behandelten kommunalen Ebene eine Vorreiterfunktion für die Bewegung des öffentlichen Sektors in Deutschland zu. Ein dritter Aspekt spricht für die Auswahl des „uncoolen“ Themas öffentlicher Dienst. Arbeitslosigkeit gilt seit einigen Jahrzehnten als das Hauptproblem der deutschen Gesellschaft, wenn man Bevölkerungsumfragen und dem öffentlichen politischen Diskurs Glauben schenkt. In der nationalen Diskussion dazu wechselten in den letzten beiden Jahrzehnten die Erklärungen und Interventionskonzepte. In der internationalen ökonomischen Diskussion herrscht demgegenüber seit längerer Zeit ein Konsens darüber, dass die Inflexibilität des deutschen Arbeitsmarktes, insbesondere aufgrund seiner Regulierung, eine zentrale Ursache des Problems darstelle.1 Der öffentliche Sektor stellt diesbezüglich ein interessantes Untersuchungsfeld dar, weil hier die Formen und Grenzen von Arbeitsmarktflexibilität in regulierten Märkten in ihren Wirkungen an einem Extrem untersucht werden können. Bei einem derart überdeterminierten Forschungsthema ist es sinnvoll, einen möglichst präzisen Forschungsfokus zu wählen. Dies ist im Folgenden die Frage, wie die Personalpolitik von Kommunen in Deutschland und Polen auf demographische Änderungen reagiert.

2. Challenge und Response als theoretisches Modell Was ist das adäquate theoretische Modell für diese Fragestellung? Der Universalhistoriker Arnold Toynbee (1950; 1958: 447ff) hat sich im 20. Jahrhundert gegen die evolutionistischen und deterministischen Geschichtstheorien seiner Zeit gewandt und hat an deren Stelle ein Konzept von Herausforderung (challenge) und Antwort (response) gesetzt. In der neueren Transformationsforschung ebenso wie bei neueren Theorien sozialen Wandels wird vermehrt diese Heuristik gewählt, um zu betonen, dass der Transformationsprozess entgegen der blauäugigen Annahmen von Modernisierungstheorien und neoliberalen Fertiggerichttheorien unvorhergesehene Problemlagen produzieren kann, die einer kreativen Antwort bedürfen. Jüngst wurde versucht, diese Heuristik etwas mehr zu systematisieren (Best 2007; Reiser/Schnapp 2007; Rosa/Schmidt 2007). Obwohl Fortschritte gemacht wurden, bleibt im Kern dieser Modelle häufig aber nur eine vage Heuristik z.B. eines kreativ realitätsverarbeitenden sozialen Systems. Für ein formaleres theoretisches Modell um die Leitbegriffe Challenge und Response stehen drei Wege zur Verfügung, die im Folgenden etwas genauer be1

Während selbst fortschrittliche amerikanische Ökonomen wie Solow oder Krugmann diese Sicht teilen, konzentriert sich ein nicht unwesentlicher Teil der deutschen Arbeitsmarktforschung auf den Nachweis der Unwirksamkeit der geringen Flexibilisierungsversuche in Deutschland.

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schrieben werden sollen. Ein Modell, das von einer Dominanz des Challenge ausgeht, sowie zwei Modelle, die eine stärkere Kontinuität des Responses als konstitutiv ansehen. Challenge-gesteuertes Modell: Modelle, die dem Challenge den Vorrang geben, folgen der unmittelbaren Erfahrung des Alltagshandelns: Unsere Situation des Handelns verändert sich objektiv, deshalb müssen wir auf diese neue Situation reagieren. Der Challenge stellt den Reiz dar, auf den der Response folgt. Je nachdem, wie dieser Reiz strukturiert ist, folgt eine unterschiedliche Antwort. Die Herausforderung lässt sich dabei unterschiedlich typisieren, als Problem, als Krise oder als Schock. Wenn dem Reiz dabei eine reaktionsbestimmende Bedeutung zukommt, wie dies in den frühen Verhaltenstheorien der Fall war, dann braucht man sich über akteurszentrierte Konzepte keine Gedanken machen, da die Reaktion der Akteure nur eine logische Folge der Situation ist. Bereits Mead (1934) hat demgegenüber konstatiert, dass der Reiz in der Regel gedeutet wird und die Reaktion kreativ ist. Bevor zu diesen stärker subjektiv oder intersubjektiv akzentuierten Modellen übergegangen wird, sei noch auf ein interessantes Modell eingegangen, das die Bewältigung aus einem Zusammenspiel von Objekt und Subjekt entwickelt. Elder/Caspi (1990) haben in einer Untersuchung festgestellt, dass bei der Reaktion auf Wirtschaftskrisen Personen mit einer Ressourcenreduktion konfrontiert sind. Dies wäre in unserer Terminologie die Herausforderung (vgl. zu einer ähnlichen Challenge-Charakterisierung als Ressourcenverlust Reiser/Schnapp 2008). In ihrer Reaktion können Menschen dann entweder versuchen, möglichst schnell wieder andere Ressourcen zu mobilisieren; oder sie können versuchen, ihr Aspirationsniveau an die neue Ressourcenlage anzupassen. Problematisch sei das Bewältigungshandeln immer dann, wenn langfristig kein neues Gleichgewicht zwischen Ressourcen und Aspirationen erreicht wird. Die „sauren Trauben“ des Fuchses in der Fabel, also die subjektive Entwertung von unrealisierbaren oder nicht mehr realisierbaren Zielvorstellungen, kann also, wie Elster (1987) gezeigt hat, durchaus auch eine rationale Bewältigung einer Herausforderung sein. Response-gesteuerte Modelle: Modelle, die dem Response den Vorrang geben, gehen davon aus, dass wir hoffnungslos überfordert wären, wenn wir bei jeder Umweltsituation erst die Realität prüfen würden, bevor wir auf Herausforderungen reagieren. Menschen und soziale Systeme verfügen in der Regel über Handlungsrepertoires, die sie auf unterschiedliche Situationen anwenden. Dies gilt auch für (potentiell) neue Situationen, die man als Herausforderungen in ihrer Besonderheit kennzeichnen könnte. Wenn normale Handlungsmuster so sind, dass in der Regel vorhandene Handlungsrepertoires wichtiger sind als Reize, dann kommt der Struktur dieser Handlungsrepertoires eine zentrale Rolle zu, wenn man die Ver- und Bearbeitung von Herausforderungen analysieren

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will. Dies sollte gerade auch bei „neuen“ Situationen der Fall sein, da routinisierte Reaktionen hier unsicher werden, weswegen sie stärker als in anderen Situationen explizierbar werden. Response-gesteuerte Modelle können danach gruppiert werden, ob sie die Art und Weise, wie ein Akteur agiert und reflektiert, als bestimmend ansehen. Dies wären „Agency“-Ansätze, wofür hier beispielhaft Archer vorgestellt wird. Oder die response-gesteuerten Modelle können bei der sozialen Strukturiertheit der Handlungen selbst ansetzen, wie dies in der klassischen Soziologie etwa bei Weber der Fall ist. Archer (2003) geht in ihrem Agency-Ansatz davon aus, dass Reflexivität eine kausale Wirksamkeit erlangt. Von besonderer Bedeutung seien hier persönliche emergente Eigenschaften (PEP). Dabei werden drei Formen der Reflexivität unterschieden: kommunikativ Reflexive; autonom Reflexive und MetaReflexive. Die kommunikativ Reflexiven orientieren sich an ihren Mitmenschen, sie passen ihre subjektiven Projekte den objektiven Umständen an. Die autonom Reflexiven sind demgegenüber entscheidungsfreudiger und distanzieren sich gegenüber ihren Herkunftskontexten. Lediglich die Meta-Reflexiven weisen nicht nur eine Diskontinuität zum Herkunftskontext auf, sie sind reflexiv gegenüber Reflexionen, beurteilen Handlungen in Relation zu Idealen. Neben diesen reinen PEP-Formen gibt es noch Zwischenformen und gebrochene Varianten dieser Modelle. Während bei den Agency-Modellen dem (sozial eingebetteten) Akteur eine große Bedeutung zugemessen wird, legen die klassischen Konzepte der Soziologie eine Strukturiertheit der Handlungen nahe. Bei korporativen Akteuren sind Regelmäßigkeiten dieser Handlungsstrukturierungen wichtiger als die Regelmäßigkeit der Subjektivität, die Archer interessiert; da Handlungen unabhängig von der ausführenden Person in diesen Kontexten vorhersehbar sein sollten. Auch hier entscheidet der Response über Form und Inhalt des Challenge. Ein erster Strukturtypus ist die Gewohnheit des Handelns. Eine Reihe von Autoren geht davon aus, dass das Handeln (auch von korporativen Akteuren) durch Gewohnheit geprägt ist. Giddens (1988) beispielsweise spricht hier vom praktischen Bewusstsein des Handelns, das sich meist halb reflexiv Bahn bricht. Die Analysen des Neo-Institutionalismus (Meyer 2005; DiMaggio/Powell 2000) zeigen Organisationen und Individuen als Gefangene von Routinen, die nur unterschiedliche Benennungen erhalten. Da ein Response, der Gewohnheiten folgt, eine „preisgünstige“ Handlungsökonomie aufweist, kann er als der wahrscheinlichste Response-Typus angesehen werden (vgl. Weihrich 2002; Esser 1999: 305ff). Diese Art des Response ist „kostengünstig“, weil die Situation nicht genauer analysiert werden muss, die Angemessenheit der Reaktion nicht geprüft

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werden muss, ebenso wenig wie die Wirksamkeit der Reaktion. Ein mühsames Erlernen von neuen Handlungsrepertoires entfällt ebenso. Ein zweiter Strukturtypus von Handlungen ist die Institutionalisierung von Handlungen. In den anglo-amerikanischen Theorien des Institutionalismus, z.B. Meyer oder auch Berger/Luckmann (1982), entspricht eine Gewohnheitsbildung einer Institutionalisierung von Handlungen. Strukturtypus Eins wäre dann identisch mit Strukturtypus Zwei. In den kontinentaleuropäischen, z.B. deutschen und französischen Institutionalismus-Theorien, kommt hier jedoch hinzu, dass davon ausgegangen wird, dass nicht nur die Handlung, sondern auch das Handlungsprinzip institutionalisiert werden kann. Beispielhaft sei hier die Institutionentheorie von Lepsius (1990, 1995) erläutert (vgl. Gehlen 1986). Danach werden nach Ideen- und Interessenwettbewerb einige Ideen im Rechtssystem verankert, wodurch sie eine Leitbildfunktion übernehmen: Sie orientieren Handlungen in bestimmten Lebensbereichen, sie sind mit positiven und negativen Sanktionen versehen und (prä-)selegieren dadurch auch in neuen Handlungssituationen bestimmte Handlungstypen gegenüber konkurrierenden Modellen. Ein dritter Strukturtypus von Handlungen ist die Rationalität von Handlungen. In den letzten zwei Jahrzehnten sind Rational-Choice-Modelle insbesondere auch in Anwendung auf korporative Akteure sehr populär geworden. Danach erfolgt eine Reaktion nach einer Abwägung der subjektiv wahrgenommenen Kosten- und Nutzenkomponenten von möglichen Reaktionen. Wie bereits Weber konstatiert hat, kommt der Analyse der zweckrationalen Interessengebundenheit von Handlungen eine wichtige Bedeutung für die soziologische Analyse von empirischen Handlungsbeobachtungen zu, wie sie u.a. auch mit Rational-Choice-Modellen vorgenommen werden kann. Weitergehende Rational-Choice-Modelle, die auf eine empirische Prüfung ihrer Modelle verzichten wollen, bzw. alle anderen Handlungsstrukturierungen „rationalisieren“ wollen, erscheinen demgegenüber nicht zielführend (vgl. Green/Shapiro 1994). Die vorstehenden Überlegungen lassen sich zu einem Challenge-ResponseModell zusammenfassen (Abb. 1).

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Abb. 1: Challenge und Response Challenge Î

Challenge

ª« Í

Response Bewältigung (Elder/ Caspi) Ressourcenerhöhung Aspirationsanpassung Reflexivität (Agency Archer) Kommunikation Autonomie Meta-Reflexivität Strukturiertheit Gewohnheit Institutionalisierung Rationalität

Response-Dimension Strategie

Verarbeitung

Praxis

Die bisherigen Überlegungen waren sehr allgemein und abstrakt. Im Folgenden soll anhand der Analyse des Transformationsprozesses und seiner Verarbeitung in verschiedenen Phasen ein spezifischeres Challenge-Response-Modell erarbeitet werden. Bezogen auf das Forschungsfeld Reaktionen in der kommunalen Personalpolitik auf demographischen Wandel sollen auch einige erklärende Hypothesen entwickelt werden.

3. Transformation als Zusammenspiel von Challenge und Response 3.1 Allgemeine Gesichtspunkte In Transformationsgesellschaften kann das Zusammenspiel von Challenge und Response bei Prozessen gesellschaftlichen Wandels besonders gut untersucht werden. Der am Ende des 20. Jahrhundertes einsetzende Schub der Veränderung kommunistischer Gesellschaften Mittel- und Osteuropas wird als Transformation bezeichnet. Unter einer Transformation wird dabei ein radikaler Gesellschaftswandel verstanden, dessen Ziel ein bereits bekanntes Gesellschaftsmodell ist, bzw. eine Variante desselben. Im Unterschied zu einer Reform werden bei einer Transformation nicht nur einzelne Handlungsbereiche in ihren Rahmenbedingungen verändert, sondern die Grundstrukturen des gesellschaftlichen Institutionensystems, insbesondere die Grundlage des ökonomischen, rechtlichen und politischen Teilsystems werden neu konstituiert. Im Unterschied zu einer Revolution ist das Ziel einer Transformation bekannt, es wird eine Anpassung an eine vorhandene Gesellschaftsordnung bzw. eine Mischung aus bekannten Gesellschaftsordnungen angestrebt.

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Die Herausforderung eines Transformationsprozesses stellt sich in verschiedenen Phasen unterschiedlich dar, woraus auch spezifische Aufgaben einer Response-Situation abgeleitet werden können. In der ersten Transformationsphase steht der Umbau des Institutionensystems im Vordergrund. Der Challenge ist also, wie findet man ein optimales Institutionenset, das eine adäquate Einführung von politischer Demokratie und Marktvergesellschaftung ermöglicht.2 Hierbei handelt es sich um eine „Big Decision“, da das Institutionenset in Gesellschaften nur selten ausgetauscht oder grundlegend verändert wird, und gleichzeitig die Folgekosten von fehlspezifizierten Institutionenstrukturen recht hoch sind. Nach diesen primären Transformationsentscheidungen setzt der „Alltag“ der Transformation ein, der u.a. durch eine Reihe von nicht-intendierten Folgen von Transformationen gekennzeichnet ist. Zu den besonders interessanten nichtintendierten Nebenfolgen von Transformationen gehören demographische Wandlungen, die durch Geburtenrückgang und Verschiebungen von Familienphasen im Lebenslauf ausgelöst werden (vgl. Kopp 2002; Kreyenfeld 2001; Niephaus 2003). In Ostdeutschland waren die entsprechenden Wandlungsprozesse besonders ausgeprägt. Die zusammengefasste Geburtenziffer sank von 1,67 im Jahr 1988 auf 0,77 im Jahr 1994, einen der niedrigsten Werte, der je gemessen wurde. Veränderungen dieses Umfanges waren nicht vorhergesehen worden, u.a. auch, weil sie nur sehr indirekt mit den im Fokus stehenden Transformationsumbauten des politischen und ökonomischen Wandels zusammenhängen. Da vergleichbare demographische Veränderungen inzwischen in fast allen Transformationsländern aufgetreten sind, können sie dennoch als allgemeine Folgen des Transformationsprozesses charakterisiert werden, die auf Veränderungen der Lebenslaufpolitik zurückzuführen sind (vgl. Dorbritz 2000; Lechner 1998; 2001; Sackmann 2000; Kotowska 1999; 2002). Aufgrund ihres häufigen Auftretens eignen sie sich gut für einen Vergleich zwischen Transformationsgesellschaften, da der zu bearbeitende Challenge strukturell Übereinstimmungen aufweist. Weiterhin haben demographische Veränderungen die Eigenschaft, dass ihre erwartbaren Folgen weit in die Zukunft prognostizierbar sind. Beispielsweise wird, ceteris paribus, ein Sinken der Geburtenrate zu einem Zeitpunkt t in den meisten Fällen zum Zeitpunkt t + 6 Jahre zu einem Rückgang der Nachfrage nach Grundschulplätzen und in t + 17 Jahren zu einem Rückgang der Nachfrage nach Ausbildungsplätzen führen. Wie bei allen sozialwissenschaftlichen Prognosen gibt es natürlich aufgrund von Drittfaktoren wie z.B. 2

Bei dieser Zielvorstellung handelt es sich um eine idealtypische, die in den meisten Ländern des früheren Warschauer Paktes in Abstufungen verfolgt wurde. Entsprechend könnte man Länder wie VR China, die nur eine Marktvergesellschaftung anstrebten, als unvollständige Transformationen bezeichnen.

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von Migrationsprozessen Ungenauigkeiten, die mit der Laufzeit der Prognose zunehmen. Dennoch lassen sich demographisch verursachte Prozesse leichter prognostizieren als andere gesellschaftliche Prozesse, weswegen sie zum Standardrepertoire staatlicher Planungen seit dem 18.Jahrhundert gehören (vgl. Desrosières 2005). Aufgrund der relativen Gleichförmigkeit ihres Auftretens und ihrer Vorhersehbarkeit können demographische Prozesse als ein Challenge in einem natürlichen Transformationsexperiment angesehen werden, mit dessen Hilfe die Reaktionsweisen von Transformationsgesellschaften auf neue Challenges geprüft werden können. Hierbei wird davon ausgegangen, dass moderne Institutionensets, insbesondere Formen der parlamentarischen Konkurrenzdemokratie im politischen System und Formen von kapitalistischen Marktvergesellschaftungen im ökonomischen System, dazu dienen, die Adaptionsfähigkeit von Gesellschaften zu verbessern. Demokratie und Markt ermöglichen Gesellschaften eine schnelle Anpassung an neue Situationen. Die Bewährungsprobe von Transformationsgesellschaften, insbesondere ihres Institutionensets, zeigt sich in der Bewältigung von nichtintendierten Folgen, in der Bearbeitung von Challenges. Eine Bewertung des Bewältigungserfolgs ist schwer, da Einigkeit über Kriterien des Glückens einer Bewältigung hergestellt werden muss. Analytisch ist hier bedeutsam, dass im „Wie“ der Reaktion auf länger vorhersehbare Challenges, wie den demographischen Wandel, wertvolle Erkenntnisse über die Handlungspraxis der Adaptabilität von Transformationsgesellschaften gewonnen werden können. Entsprechend dieser Überlegungen ist die Reaktion von Transformationsgesellschaften auf gleichartige Challenges von besonderem Interesse. Die Reaktion der Transformationsgesellschaften Polen und Deutschland in der Personalpolitik ihrer Kommunen in Hinblick auf demographischen Wandel ist ein Beispiel für einen derartigen Response. Die Personalpolitik des öffentlichen Dienstes ist aufgrund der spezifischen Funktionen der Erfüllung von öffentlichen Aufgaben in Verwaltung und anderen Bereitstellungen öffentlicher Güter in der Regel „träger“ als in anderen Bereichen der Ökonomie. Dennoch stellt auch für den öffentlichen Sektor eine (mittelfristig gleich bleibende) Verschiebung der Nachfrage einen Challenge für die Personalpolitik von Kommunen dar. So verursacht eine sinkende Schülerzahl aufgrund demographischen Wandels auch in öffentlichen Schulen eine Erhöhung der Kosten pro Schüler, wenn keine Personalanpassung erfolgt. Dabei kann davon ausgegangen werden, dass die Adaptabilität, die im öffentlichen Sektor vorhanden ist, Folgen für das weitere Funktionieren dieses Systems hat. Eine Zunahme von öffentlicher Verschuldung, eine Verschlechterung des Angebotes öffentlicher Dienstleistungen und das Auftreten von Facharbeitskräftemängeln können als sehr verschiedene

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mögliche Folgen der Reaktionsweisen der Personalpolitik des öffentlichen Sektors angesehen werden. Von besonderem Interesse ist dabei, ob sich die Reaktionsweisen des öffentlichen Sektors in Transformationsgesellschaften unterscheiden. Exemplarisch werden in diesem Buch die Reaktionsweisen in zwei Transformationsgesellschaften miteinander verglichen, von Polen und Ostdeutschland. Rein deskriptiv ist dabei die Leitfrage: Wie unterscheiden sich die Reaktionsweisen der Personalpolitik von Kommunen in Ostdeutschland und Polen? Aufgrund der besonderen Natur des ostdeutschen Transformationsprozesses wird hierbei auch die Entwicklung in Westdeutschland kontrollierend einbezogen. Analytisch kann dabei mit dem oben entwickelten Challenge-Response-Modell gearbeitet werden.

3.2 Erklärungshypothesen Für die empirische Forschung ist es hilfreich, nicht nur über beschreibende analytische Heuristiken zu verfügen, sondern auch genauer auf einige Bereiche zu fokussieren, die mögliche Erklärungen für Entwicklungen liefern könnten. Im Folgenden werden hierzu sehr nah am Gegenstand vier Thesen entwickelt, die Unterschiede zwischen Transformationsländern in ihren Bewältigungsstrategien erklären können: Eine Autonomiethese, eine Flexibilitätsthese, eine NewPublic-Management-These und eine Inflations-Deflations-These. Kausal lässt sich eine Reihe von Vermutungen anstellen, die sich zu Hypothesen verdichten. Der Autonomiethese zufolge kann davon ausgegangen werden, dass die Transformation Ostdeutschlands über eine Eingliederung in den westdeutschen Staat dauerhaft die autonome Handlungsfähigkeit ostdeutscher staatlicher Einheiten geschwächt hat. Dieser Transformationstypus Angliederung wird im Folgenden als Beitrittstransformation bezeichnet, das Selbständigkeit abgebende Land wird Beitrittsland (Ostdeutschland) und das aufnehmende Land (Westdeutschland) Aufnahmegesellschaft genannt.3 In Polen wurde dagegen die Transformation nicht nur im Lande erkämpft, sondern auch eigenstaatlich umgesetzt. Je größer die Autonomie einer Transformationsgesellschaft, desto variabler kann sie auf neue Herausforderungen reagieren. Variabilität kann sich dabei auf eine größere Varianz der Lösungen (quantitativ) und auf eine größere Handlungsfähigkeit (qualitativ) beziehen. Das polnische Bildungssystem ist hierfür ein Beispiel, da – im Unterschied zu Ostdeutschland – autonome Neuschöpfungen bei den Schulformen entwickelt werden konnten und die 3

Der EU-Beitritt wird im Folgenden nicht behandelt, deshalb bezieht sich der Begriff Beitrittsland nur auf Ostdeutschland.

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Unabhängigkeit der Teilglieder des Systems, der einzelnen Schulen, sehr viel höher ist als in Ost- und Westdeutschland. Die größere Autonomie des polnischen Schulsystems sollte eine anpassungsfähigere Personalpolitik in Reaktion auf demographischen Wandel ermöglichen. Bei der Autonomiethese wird davon ausgegangen, dass Freiheit, insbesondere auch die gefühlte Freiheit der Selbstbestimmung eigener Eliten von korporativen Akteuren, die Adaptabilität eines sozialen Systems vergrößert. Autonomie beinhaltet einen Selbstverstärkermechanismus, bei dem jeder Erfolg oder Misserfolg des korporativen Handelns die Handlungsfähigkeit der Gesellschaft stärkt. In den Analysen von Tocqueville (1956) zur Demokratie in Amerika wird dieses Thema in vielen Varianten präsentiert, indem den damals noch armen randständigen USA mit ihren in der ersten Hälfte des 19. Jahrhunderts nicht gerade persönlich beeindruckenden politischen Führern ein hohes gesellschaftliches Entwicklungspotential unterstellt wird, weil politisch verfasste Freiheit u.a. kollektives Selbstbewusstsein erzeugt. Polen und Ostdeutschland unterscheiden sich als Transformationsländer nicht grundlegend in der Institutionalisierung von politischer und ökonomischer Freiheit. Man kann aber durchaus Unterschiede in der Art der Autonomie der Durchsetzung des Transformationsprozesses erkennen. Polen gleicht sehr viel mehr den USA Tocquevilles als Ostdeutschland. Ostdeutschland weist aufgrund seines Status als „Beitrittsgebiet“ und der Art der ökonomischen Privatisierung einen hohen Anteil westdeutscher Eliten in politischen, wissenschaftlichen und wirtschaftlichen Teilsystemen auf, die in der Summe eine geringere Autonomie der Gesellschaftsentwicklung bewirken. Eine zweite Vermutung bezieht sich auf das Arbeitsrecht. In der Flexibilitätsthese wird behauptet, dass ein flexibleres Arbeitsrecht die Adaptabilität einer Transformationsgesellschaft erhöht und damit die Bewältigungschancen bei neu auftretenden Problemen vergrößert. Auf den ersten Blick scheint es sich bei dieser These um eine Tautologie zu handeln, da die Begriffe Flexibilität und Adaptabilität sehr eng beieinander liegen. In der erwähnten Hypothese ist aber eine sehr spezifische Flexibilität angesprochen, nämlich der Grad der rechtlichen Regulierung des Arbeitsmarktes, der z.B. mit den Indizes der OECD gemessen wird. Polen weist bezüglich dieses Index einen leicht niedrigeren Regulierungsgrad auf als Deutschland (vgl. Feldmann 2004), was vielleicht anfangs etwas verwundert, da in Polen freie Gewerkschaften eine wichtige aktive Rolle als Akteur bei der Transformation spielten. Ihre Macht zeigt sich nur zum Teil im Arbeitsrecht. In den meisten Transformationsländern begünstigt ein weiterer Faktor eine Regulierung des Arbeitsmarktes: Da im Unterschied zu den Beitrittstransformationen nicht schnelle Privatisierungen und Neugründungen von Firmen erfolgten, blieb die Macht von vor der Wende bestehenden Betrie-

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ben, ihrem Management und ihren Beschäftigten sehr viel stärker. Quantität und Machtposition dieser Personengruppen begünstigt stärkere Schutzrechte von bereits beschäftigten Arbeitnehmern und auch die Beibehaltung von „sozialistischen“ Gewohnheiten aus Vorwendezeiten. Im Beitrittstransformationsland Ostdeutschland wurden dagegen diese Gruppen von Personen und korporativen Akteuren schnell und nachhaltig zu Beginn des Transformationsprozesses geschwächt, auch das Arbeitsrecht der DDR wurde 1990 vollständig gestrichen. Der Zusammenhang von Flexibilität und Adaptabilität in Transformationsgesellschaften weist eine Komplexität auf, die über das geschriebene Arbeitsrecht hinausreicht. In fast allen autonomen Transformationsgesellschaften finden wir ein deutliches Auseinanderklaffen zwischen formellen Schutzrechten und umfangreichen informellen Arbeitsverhältnissen (vgl. Bluhm 2006). Und es scheint so zu sein, dass dies bei Beitrittstransformationen schwächer ausgeprägt ist. Dies entspricht einem Muster, demzufolge in autonomen Transformationsstaaten insgesamt das Rechtssystem stärker proklamatorischen Charakter trägt, von dem die informelle Praxis stark abweicht. So ist z.B. auch Korruption, ein für eine Untersuchung des Arbeitsmarktes des öffentlichen Dienstes nicht unerhebliches Phänomen, in Polen und anderen Transformationsländern ein größeres Problem als in Ostdeutschland (vgl. Trowers 2006). In der Forschungsliteratur ist umstritten, wie sich umfangreiche informelle Systeme auf die Adaptibilität eines Gesellschaftssystems auswirken. In der optimistischen Variante geht man davon aus, dass umfangreiche informelle Systeme gerade in überregulierten Arbeitsmarktsystemen die Flexibilität erhöhen. In der pessimistischen Variante wird dagegen vermutet, dass umfangreiche informelle Systeme die Adaptabilität langfristig enorm schwächen, da sie den Informations- und Vertrauensfluss einer Gesellschaft stark beschränken. In der Summe ist zu vermuten, dass die (arbeitsrechtliche) Flexibilität in autonomen Transformationsländern wie Polen geringer ausgeprägt ist als in Beitrittstransformationen, da die rechtlich fixierte Flexibilität zwar höher ist, aber die über informelle Systeme zusätzlich vorhandene Flexibilität einer Steigerung der Bewältigungschancen von Problemen abträglich ist. Eine dritte These bezieht sich auf die Bedeutung von neuen Verwaltungsideologien im Transformationsprozess. In der Literatur wird davon ausgegangen, dass New Public Management die Flexibilität des öffentlichen Dienstes gefördert hat (NPM-These). Bei New Public Management (NPM) handelt es sich um ein loses Geflecht von verschiedenen Ideen, die von internationalen Organisationen wie der OECD seit den 1980er Jahren gefördert worden sind. Im Kern propagieren sie eine stärker betriebswirtschaftlich orientierte Führung einer öffentlichen Verwaltung. Sie befürworten auch eine vermehrte Privatisierung von nicht zu den Kernbereichen hoheitlichen Handelns zugehörigen

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Teilbereichen (vgl. Peirce 2004; Hinds/Sanchez/Schap 2004). NPM fördert v.a. externe, numerische Flexibilität. Deutschland gehört zu den Kernländern Kontinentaleuropas, in denen NPM nur relativ gering rezipiert wurde, weswegen hier eher interne Flexibilitätsformen weiterentwickelt wurden. Dies gilt über den Beitritt auch für Ostdeutschland (vgl. Wollmann 1997; Koch/Conrad 2003). Bei Polen könnte man demgegenüber vermuten, dass der größere Einfluss von internationalen Organisationen beim Transformationsprozess, so der OECD oder der EU, dazu geführt hat, dass die zu Beginn der 1990er Jahre angesagte neue Verwaltungsideologie NPM stärker über Sozialisations- und Institutionalisierungsprozesse inkorporiert wurde. Wenn man die bisher erörterten Thesen in Hinblick auf ihre Stellung zum im ersten Teil entwickelten Challenge-Response-Modell Revue passieren lässt, so kann man sagen, dass es sich um Response-gesteuerte Modelle handelt: In der Autonomiethese wird davon ausgegangen, dass die systematische Zuweisung von Handlungsrechten auf Einzelakteure, korporative Akteure und das Ausmaß ihrer Autokephalität einen Einfluss auf die Bewältigung von Herausforderungen des Transformationsprozesses hat. Es ist in seiner Fokussierung der Handlungsfähigkeit eine mögliche Konkretisierung des Agency-Modells von Archer. Im Unterschied zu Archer wird hier allerdings nicht die interne Reflexivität des Akteurs in seiner sozialen Einbettung als zentral für Agency angesehen, sondern die handlungspraktische Institutionalisierung von Autonomie in ihrer herrschaftsstrukturellen Einbettung. Bei der NPM-These wird behauptet, dass (neue) Leitideen den Response beeinflussen, wenn sie diskursive Hegemonie erreichen und institutionalisiert werden. Diese These kann als eine Konkretisierung des Institutionenmodells gelten. Im Unterschied zum Modell von Lepsius kann man im Fall von NPM allerdings nur von einer (noch?) schwachen rechtlichen Institutionalisierung einer neuen Leitidee ausgehen. Am schwierigsten ist die Zuordnung der Flexibilitätsthese zum Ausgangsmodell, wohl auch weil die Flexibilitätsthese zwei sehr unterschiedliche Teilkomponenten enthält. Die stärkere Machtposition von polnischen Beschäftigten in Verwaltung und einigen Betrieben, nicht aber im Arbeitsrecht, könnte auf unterschiedliche Interessenlagen zurückgeführt werden. Diese Argumentation weist eine hohe Ähnlichkeit mit dem Rationalitätsmodell auf. Nicht explizit aufgetaucht ist bisher „Gewohnheit“ als Begründungsformel für die Gestalt bestimmter Reaktionen auf neue Herausforderungen. Wenn man allerdings die Persistenz der Handlungsorientierung vergangener sozialer Systeme als makrosoziologisch determinierte „Gewohnheit“ ansieht, (die natürlich immer wieder kreativ readaptiert werden muss), dann kann man in dem Teil der Flexibilitätsthese, der sich auf den Umfang und die Bedeutung informellen Arbeitsmarkt-

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handelns bezog, ein Element von traditionaler Kontinuität erkennen: Ein unterscheidendes Merkmal von Verwaltungshandeln in kommunistischen Systemen war, dass es nicht systematisch rechtsförmig war und Grundlinien bürokratisch rechtlicher Verwaltung, wie z.B. Schriftlichkeit, Aktenförmigkeit usw. nicht befolgt wurden (vgl. Seibel 1993). Die geringere praktische Umsetzung des Arbeitsrechtes in autonomen Transformationsländern wäre dann die Folge des Fortwirkens von Gewohnheiten des früheren kommunistischen Regimes. Nach dieser Einordnung der Thesen in das Challenge-Response-Modell sei auf einen weiteren Aspekt des Modells hingewiesen, der sich stärker auf die Herausforderung selbst konzentriert. Im Modell von Elder wurde behauptet, dass Krisen mit einer Reduktion von Ressourcen verbunden sind, auf die das reagierende soziale System mit dem Versuch einer Ressourcenvermehrung und/ oder einer Anpassung des Aspirationsniveaus antworten kann. Wenn beides in ein (neues) Gleichgewicht gebracht worden sei, dann sei eine Bewältigung erfolgreich gewesen. In der Inflations-Deflations-These kann dieses Modell konkretisiert werden für das spezifische Untersuchungsfeld. Mit Parsons (1980) kann davon ausgegangen werden, dass Eliten im politischen Feld Versprechungen für Handlungsabsichten ihrer Mitbürger „einsammeln“, bei denen zwei Ungleichgewichte entstehen können: Wenn die proklamierten Handlungsabsichten ihre Realisierung weit übersteigen, kommt es zu einer Inflation politischer Macht. Wenn die proklamierten Handlungsabsichten Misstrauen zwischen den Mitbürgern vermehren, dann kommt es zu einer Deflation politischer Macht. Parsons folgt Keynes insofern als er vom Nutzen einer geringen Inflation ausgeht, also einem geringen Überschuss der Absichten über der Realisierung als optimalem Gleichgewicht; umfangreiche politische Inflation und Deflation seien demgegenüber abträglich für eine gesellschaftliche Gemeinschaft. Bei der Beobachtung von Transformationsprozessen fiel schon zu Beginn der 1990er Jahre auf, dass sich Beitrittsländer von autonomen Transformationsländern in Bezug auf Ressourcen-Aspirations-Gleichgewichte unterscheiden (vgl. Offe 1994): Beitrittsländer konnten den transformationsbedingten Kapitalzerstörungsprozess, der sowohl Produktiv- als auch Humankapital umfasste, durch Ressourcentransfers aus der aufnehmenden Gesellschaft kompensieren. Ostdeutschland erlebte durch umfangreiche Transfers einen schnellen Wohlstandsanstieg. Allerdings blieben die Aspirationen auf einem sehr hohen Niveau: Eine schnelle Angleichung der Lebensverhältnisse auf Westniveau wurde proklamiert. Autonome Transformationsländer wie Polen konnten demgegenüber weit geringere ausländische Ressourcentransfers im Transformationsprozess erhalten, ihr Wohlstand sank zu Beginn der Transformation. Damit einher ging allerdings auch eine Reduktion des Aspirationsniveaus, die politi-

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sche Elite konnte an ein „kollektives Tal der Tränen“ appellieren, das vorübergehend durchschritten werden musste. Trotz höheren Ressourcenzuflusses ist aufgrund unterschiedlicher Entwicklungen der Aspirationsniveaus die gefühlte relative Deprivation in Beitrittstransformationen höher, die Enttäuschung über nicht eingelöste Ziele größer. Es zeigte sich allerdings in den letzten zwei Jahrzehnten, dass auch autonome Transformationsstaaten anfällig für Inflations-Deflations-Dynamiken sind. Ein Indiz ist das volatile Wahlverhalten, nur sehr selten werden Regierungen wiedergewählt. Häufige Regierungswechsel können sowohl eine Inflationswie auch eine Deflationsdynamik hervorrufen, da Parteien in dieser Konstellation opportunistisch unrealistische Versprechungen machen können oder opportunistisch Misstrauen säen können. Aufgrund der komplexen Ausgangslage in diesem Feld ist es sinnvoll, die Inflations-Deflationshypothese in zwei Teile zu zerlegen: a) Allgemein ist in Transformationsländern die Neigung zu einer Inflation politischer Macht höher als in anderen Demokratien, wodurch die Möglichkeiten zu einer Bewältigung von Herausforderungen langfristig sinkt. Dieses Phänomen ist in Beitrittstransformationen aufgrund der hohen Persistenz des Aspirationsniveaus ausgeprägter. Konkret zeigt sich dies in einem höheren Verschuldungsgrad von ostdeutschen Kommunen. b) In autonomen Transformationsgesellschaften ist die Neigung zu einem diskontinuierlichen Schwanken zwischen politischer Inflation und Deflation größer als in Beitrittstransformationen. Konkret sollte Populismus (als Kombination aus einer Weckung unrealistischer Ansprüche mit dem Säen von Misstrauen) in polnischen Kommunen häufiger auftreten.

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Abb. 2: Erklärungsmodell von Bewältigungsmustern in der Personalpolitik von Kommunen Demographischer Wandel Ð Response-gesteuerte Modelle

Challenge-gesteuertes Modell

Autonomie-These (agency) Flexibilitätsthese: Arbeitsrecht (rc); informelle Arbeitsmarktpraktiken (Gewohnheit) NPM-These (Institution)

Î

Inflations-Deflations-These (Ressourcen-AspirationsGleichgewicht)

Î

Î

Bewältigungsmuster in Form von Personalpolitik in Kommunen

Î

4. Beispiele für empirisches Material Wie sieht die Realität der Bewältigungsmuster demographischen Wandels in polnischen und deutschen Kommunen aus? Auf diese Frage kann momentan nur eine sehr vorläufige Antwort gegeben werden, da im Projekt bisher umfangreiche Experteninterviews erhoben, aber noch nicht gründlich ausgewertet werden konnten. Auch die quantitativen Daten liegen noch nicht vor. Deshalb kann hier nur ein erster Eindruck der Strukturen des Feldes gegeben werden, wie er aus 22 Gesprächen mit Intermediären und 57 Gesprächen mit Bürgermeistern, Verwaltungsleitern und Schul- bzw. Kindergartenzuständigen in Deutschland und Polen gewonnen werden konnte, die im Jahr 2006 durchgeführt wurden. Es ist ein gewisses Risiko derartige Eindrücke bereits zu schildern, da es sich um eine vorläufige Einschätzung handelt. Andrerseits ist manchmal der erste Eindruck noch unverstellt von Details, sodass leichter ein erstes Bild des gesamten Feldes gegeben werden kann. Weitere Forschung kann hier dann korrigierend und vertiefend erfolgen. Zuerst soll auf die Situation in Ostdeutschland eingegangen werden. Der demographische Wandel setzt hier sehr früh ein, bereits 1990 ist bei den Geburten ein deutlicher Rückgang festzustellen (bei einer Rückrechnung des Zeugungsverhaltens nach Monaten setzt der Rückgang sogar bereits im November 1989 ein!), der bis 1994 anhält, danach nähert sich das ostdeutsche Geburtenniveau dem westdeutschen kontinuierlich an und hat es gegenwärtig fast erreicht.

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Die Wahrnehmung der Bedeutung des demographischen Wandels für die Kommunalpolitik Ostdeutschlands ist deutlich verzögert im Vergleich zur Realentwicklung. In der zweiten Hälfte der 1990er Jahre erregt das Thema „schrumpfende Stadt“ in Ostdeutschland zunehmend die Aufmerksamkeit von Experten, die zur Zeit der Diskussion um das Gesetz zum Stadtumbau Ost, das 2000 verabschiedet wird, die breite Öffentlichkeit erreicht. Mit dem Gesetz werden Abrissprojekte finanziert, weithin sichtbare Zeichen von Schrumpfung. Das Nachhinken der Wahrnehmung von demographischem Wandel hinter seinem realen Verlauf wird in einer politischen Inflationsdynamik verschärft. Umfangreiche Ressourcen aus der westdeutschen Aufnahmegesellschaft werden zu Beginn der 1990er Jahre in die Modernisierung der städtischen Infrastruktur und auch in die Modernisierung und Renovierung von Wohnungen investiert. Erst spät wird bemerkt, dass in fast allen ostdeutschen Städten statt der in den Investitionen vorweggenommenen Wachstumsprozesse in der Realität Schrumpfung zu konstatieren ist. Ein Teil der zunehmenden Verschuldung ostdeutscher Kommunen resultiert aus dieser Inflation der Ansprüche, die nicht eingelöst wurden. Neben diesen nicht-intendierten Folgen von Schrumpfung gibt es auch direkte Reaktionen der Personalpolitik auf die Herausforderung demographischer Wandel in ostdeutschen Kommunen. Hierzu ist genauer auf Einrichtungsschließungen, Beschäftigungspakte, Privatisierungen und Finanzaufsicht einzugehen. So wurden nach festen Vorgaben der Bundesländer umfangreich Schulen und Kindergärten geschlossen. Sie erfolgten weitgehend automatisch, wenn erforderliche minimale Schüler- und Kinderzahlen in Relation zu vorhandenem Personal unterschritten wurden. In der Stadt Wolfen z.B. sind von 12 Grundschulen, die es 1990 gab, bis heute zehn geschlossen worden. Obwohl derartige Schließungen von Einrichtungen mit hohen Transaktionskosten bei Personal, Eltern, Kindern und Kommunen verbunden sind, vollzog sich dieser Schließungsprozess nicht immer spektakulär. Eine sehr häufig anzutreffende aktive Maßnahme der kommunalen Personalpolitik in Reaktion auf demographischen Wandel, besteht in der Vereinbarung von Beschäftigungspakten, die unter verschiedenen Bezeichnungen firmieren. Dabei wird die Anzahl der Wochenarbeitsstunden reduziert bei voller prozentualer Lohnkürzung, häufig auch unterstützt durch eine Reduktion von außertariflichen Leistungen wie z.B. Weihnachts- oder Urlaubsgeld. In schrumpfenden Einrichtungen wie Kindergärten, Krippen oder Horten können so die Personalkosten bei gleich bleibender Beschäftigtenzahl proportional zum Rückgang der Nachfrage reduziert werden. Das Bewältigungsmuster der Personalpolitik des öffentlichen Dienstes in Deutschland über umfangreiche interne Flexibilität wird mit diesen häufig konsensuell zwischen Arbeitgebern und Ge-

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werkschaften ausgehandelten Abkommen beibehalten, aber um eine Variante erweitert. Welche Folgen diese Art der Bewältigung für Neueinstellungen, inhaltliche Adaptionsfähigkeit von Organisationen und die allgemeine Lohn- und Arbeitsmarktentwicklung in Ostdeutschland hatte, wäre gesondert zu prüfen. Ein zweiter seltener anzutreffender Maßnahmenkatalog u.a. auch in Reaktion auf demographischen Wandel, besteht in der Privatisierung und Ausgliederung von städtischen Unternehmen, Verwaltungs- und Dienstleistungsbereichen. Der 2005 erfolgte umfangreiche Verkauf städtischen Wohnungseigentums in Dresden ist dabei nur ein Zeichen eines sich über die gesamte Nach-Wendezeit vollziehenden Prozesses, der getrieben wird von den unausgeglichenen Haushalten der ostdeutschen Kommunen, die sich hier allerdings nicht grundlegend von westdeutschen Kommunen unterscheiden. Erste Spuren, die New Public Management in Deutschland bisher hinterlassen hat, bestehen in einer regen Beteiligung am internationalen Privatisierungstrend öffentlicher Unternehmen und Einheiten. Viel Aufmerksamkeit ziehen auch die Einführung einer doppelten Buchführung und einer Leistungsentlohnung auf sich. Eine Politik der Inflation politischer Macht wird in Deutschland bei Kommunen (im Unterschied zu den Bundesländern) begrenzt durch die Finanzaufsicht des Landes, die sehr genau die Haushaltspolitik von Kommunen prüft und gegebenenfalls Auflagen erteilt. Bisher war diese Beschränkung der Bewältigungsmuster präventiv wirksam, eine Fremdverwaltung von Kommunen nach verfehlter Haushaltspolitik war in größeren ostdeutschen Städten bisher nicht erforderlich, kam allerdings durchaus in einer Reihe von kleinen Kommunen und in Landkreisen vor. Lässt man diese Bewältigungsmuster ostdeutscher Kommunen in Reaktion auf demographischen Wandel Revue passieren in Hinblick auf die vorher erwähnten Thesen, so fällt ein bestimmtes Muster auf:

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Abb. 3: Praktizierte Bewältigungsmuster ostdeutscher Personalpolitik in Reaktion auf demographischen Wandel Referenzthese Autonomiethese

Flexibilitätsthese NPM-These

Inflations-Deflations-These

Bewältigungsmuster Begrenzung der Handlungsmöglichkeiten durch das Land: – durch Regeln der Schließung von Kindergärten und Schulen – präventive Wirkung der Finanzaufsicht Umfangreiche interne Flexibilität durch kollektive Stundenreduzierung bei vollen Lohnkürzungen Einige Privatisierungen und Ausgründungen. Doppelte Buchführung und Leistungsentlohnung geplant Aspirationsdominierte politische Inflation in der ersten Hälfte der 1990er Jahre. Gemessen am Verschuldungsstand weiterhin häufig vorhandene politische Inflation, begrenzt allerdings durch Finanzaufsicht.

Im Vergleich zu den deutschen Daten sind die polnischen Daten rudimentär. Ein systematischer Vergleich ist deshalb noch nicht möglich. Ein Sachverhalt wird allerdings bereits jetzt deutlich. Der demographische Wandel in Form eines Rückgangs der Geburtenzahlen und einer Verschiebung des Erstgeburtsalters findet in Polen deutlich später statt und gewinnt erst ab Mitte der 1990er Jahre Fahrt. Der demographische Wandel hat inzwischen ein Ausmaß erreicht, das nicht ganz so umfangreich wie in Ostdeutschland ist. Er ist aber durchaus auch real schon spürbar. Die öffentliche Wahrnehmung für damit verbundene Probleme ist allerdings bei den kommunalen Experten noch sehr gering. Einzelne Schulschließungen und Kindergartenschließungen finden statt, sie werden aber häufig noch von anderen Entwicklungen überlagert. Demographischer Wandel wird in Polen im öffentlichen Bewusstsein der Kommunen noch nicht als Problem wahrgenommen. Ein möglicher Grund für die geringe Wahrnehmung demographischen Wandels in Polen ist, dass Migrationsprozesse in Polen in den Kommunen weitaus schwächer als in Ostdeutschland Prozesse des natürlichen Bevölkerungsrückgangs verstärken. In Ostdeutschland haben umfangreiche Stadt-Umland-Wanderungen (gefördert durch staatliche Subventionen) und zahlreiche Ost-West-Wanderungen Prozesse des „natürlichen“ demographischen Wandels stark beschleunigt. Migrationen vergleichbaren Umfangs sind in Polen nicht festzustellen, obwohl auch hier Binnen- und Außen-

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wanderung zugenommen haben, aber auf einem deutlich niedrigeren Niveau verharren.

5. Zusammenfassung Demographische Veränderungen stellen bedeutsame Herausforderungen für moderne Gesellschaften dar. Dies gilt insbesondere für Transformationsgesellschaften, in denen innerhalb von kurzen Zeiträumen massive Veränderungen der Geburtlichkeit und Sterblichkeit auftreten und z.T. durch Migrationsprozesse verstärkt werden. Es wird davon ausgegangen, dass Gesellschaften derartigen Herausforderungen nicht hilflos ausgesetzt sind, sie versuchen diese Herausforderungen auf je spezifische Weise zu bewältigen. Im Fokus des Artikels stehen die Bewältigungsformen von demographischem Wandel in der Personalpolitik des öffentlichen Sektors. Allgemein wird hier von einem Challenge-Response-Modell ausgegangen. Dabei wird ein Ressourcenverlust als Ausgangspunkt für eine Krise gesehen. Diese Krise kann durch eine Ressourcenmobilisierung und/oder eine Aspirationsanpassung beseitigt werden. Da Bewältigungshandeln nicht situationistisch erfunden wird, folgt es Regelmäßigkeiten der Reflexivität des Handelnden und Strukturmustern seines Handelns. Strukturmuster sind die Folgen einer Gewohnheitsbildung, einer Institutionalisierung von Handlungsorientierungen und einer rationalen Interessenkalkulation. Für die Untersuchung der Bewältigung demographischen Wandels in der Personalpolitik des öffentlichen Sektors lässt sich das Challenge-Response-Modell konkretisieren. In Transformationsstaaten wurde in einer ersten Phase ein Set von ökonomischen und politischen Institutionen geschaffen, das eine flexible Adaptabilität ermöglichen sollte. Seine Bewährungsprobe erfahren diese Institutionalisierungen in den alltäglichen Problemen von Transformationsstaaten, die sich in verschiedenen nicht-intendierten Folgen zeigen. Demographische Alterungsprozesse sind eines dieser unvorhergesehenen Folgeprobleme, die sich besonders gut für Vergleiche der Adaptionsfähigkeit zwischen Transformationsstaaten eignen, da sie in fast allen Transformationsstaaten auftreten und vorhersehbare Problemlagen konstituieren. In vier Thesen wurden Annahmen konkretisiert: In der Autonomiethese wird davon ausgegangen, dass autonome Transformationsstaaten wie z.B. Polen Beitrittstransformationen wie Ostdeutschland überlegen seien, weil Autokephalität das Wachsen kollektiver Selbstwirksamkeitsüberzeugungen ermögliche. In der Flexibilitätsthese wird angenommen, dass autonome Transformationsstaaten über ein flexibleres Arbeitsrecht und eine stärkere Neigung zu informellen Ar-

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beitsbeziehungen verfügen, was die Adaptabilität mindere im Vergleich zu Beitrittstransformationen. In der NPM-These wird behauptet, dass der internationale Diskurs zu New Public Management in autonomen Transformationsländern leichter eindringen konnte als in Beitrittstransformationen, was die Adaptabilität begünstige. In der Inflations-Deflations-These wird konstatiert, dass Beitrittstransformationen stärker über Aspirationsungleichgewichte politischer Inflation unterliegen, während in autonomen Transformationsländern politische Inflation und Deflation zugleich auftreten. Beide Konstellationen reduzieren die Adaptabilität. Aufgrund der nur kursorischen Verfügbarkeit des Materials konnte noch keine systematische Auswertung des empirischen Materials vorgenommen werden. Als erste Tendenz zeigen sich in Ostdeutschland umfangreiche Flexibilitätsprozesse aufgrund von interner Flexibilität und in geringerem Umfang in Form von Privatisierung/ Auslagerung. Die Beschränkung der kommunalen Autonomie durch Länderauflagen trägt zur Bewältigung demographischer Probleme bei, kann also als hilfreich angesehen werden. Allgemein kam es insbesondere in der ersten Hälfte der 1990er Jahre zu starker politischer Inflation, deren Folgen noch nicht aufgehoben werden konnten. In Polen kann dagegen konstatiert werden, dass demographischer Wandel in Kommunen von den meisten Akteuren noch nicht als beachtenswertes Problem angesehen wird.

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Arbeitsmärkte des öffentlichen Sektors: Herausforderungen und Flexibilität

Wandel der Arbeitsbeziehungen im öffentlichen Dienst: Entwicklungen und Perspektiven Berndt Keller

1. Einleitung und Problemstellung: Ende einer Ära? Die Arbeitsbeziehungen des öffentlichen Dienstes sind wie die der Privatwirtschaft „dual“ ausgestaltet, d.h. die Interessenvertretung auf Ebene der Dienststellen, die durch Personalräte erfolgt, ist formal getrennt von der auf sektoraler Ebene, auf der Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände die korporativen Akteure sind (Keller 1983; 1993). Lange Jahre stand im Rahmen der Diskussion um Reformen des Öffentlichen Dienstes bzw. um das „Neue Steuerungsmodell“ die Ebene der Dienststelle (Behörde, Verwaltungsstelle, Betrieb) im Mittelpunkt (Damkowski/Precht 1999; Naschold/Bogumil 2000). Derzeit erfolgt eine deutliche Verschiebung des wissenschaftlichen und öffentlichen Interesses auf die überbetrieblich-sektorale Ebene, die wir im Folgenden behandeln. Der Beitrag analysiert die erheblichen Veränderungen, die vor allem infolge der Ergebnisse der Tarifrunde 2005/2006 eingetreten sind, und ihre mittel- und langfristigen Konsequenzen; die im Einzelnen zu belegende Arbeitshypothese lautet, dass wir es mit dem Ende einer Ära zu tun haben. Ausgangspunkt sind die korporativen Akteure auf Seiten der Arbeitgeber und Arbeitnehmer unter besonderer Berücksichtigung ihrer organisatorischen Probleme (Kap. 2). Anschließend stehen die ausgehandelten Kompromisse und ihre mittel- und langfristigen Folgen für die Gestaltung der Arbeitsbeziehungen im Mittelpunkt (Kap. 3). Der Schlussteil gibt einen Ausblick auf Entwicklungsperspektiven (Kap. 4). Insgesamt geht es um die Schließung einer Forschungslücke, da über Stabilität und Wandel der Arbeitsbeziehungen des öffentlichen Dienstes – im Gegensatz zur Privatwirtschaft – nur wenige Beiträge vorliegen. Das System der Kollektivverhandlungen, welches seine rechtliche Grundlage in der grundgesetzlich garantierten Tarifautonomie (Art. 9 Abs. 3 GG) sowie im Tarifvertragsgesetz hat, war eine Reihe von Jahrzehnten hochgradig zentralisiert (Keller 1983; 1993). Die Arbeitgeber von Bund, Ländern und Ge-

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meinden verhandelten und schlossen stets gemeinsam einheitliche (Flächen-) Tarifverträge mit den Gewerkschaften. Außerdem wurden die Ergebnisse dieser Hauptverhandlungen mit wenigen bereichsspezifischen Änderungen (etwa bei Zulagen oder Schichtarbeit) auf die formal getrennt geführten (Neben-)Verhandlungen von Bundesbahn und Bundespost übertragen. Dadurch entstand der faktisch größte Tarifbereich der Bundesrepublik, der zudem eine gewisse Orientierungsfunktion für andere hatte. Beide Tarifpartner lobten den Anfang 2005 abgeschlossenen, nach langwierigen Redaktionsverhandlungen im Oktober 2005 in Kraft getretenen, neuen Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst (TVöD).1 Dieser komplett neue Kollektivvertrag, welcher die „Zukunftsfähigkeit“ sichern soll, gilt allerdings nur für die Beschäftigten des Bundes und der Kommunen. Die Tarifgemeinschaft deutscher Länder – TdL, die bereits 2003 die alten Tarifverträge gekündigt hatte, war nicht zur Übernahme des TVöD bereit und insistierte auf eigenständigen Verhandlungen mit dem Ziel der Vereinbarung länderspezifischer Besonderheiten. In dieser Verhandlungskonstellation bestand der wesentliche Unterschied zu dem Vorgänger, dem Bundesangestelltentarif (BAT/BAT-O), dessen Geltungsbereich stets auch die Länder einschloss. Bereits wenige Tage nach Inkrafttreten des TVöD erhoben mehrere kommunale Arbeitgeberverbände (Baden-Württemberg, Hamburg, Niedersachsen) die Forderung nach (Wieder-)Einführung der 40-Stunden-Woche in den alten Bundesländern. Die rechtliche Grundlage war eine beim Abschluss des TVöD (§6 Abs. 1b) auf Insistieren der Arbeitgeber vereinbarte, landesbezirkliche Öffnungsklausel, die eine Verlängerung der Wochenarbeitszeiten ermöglichte. Die Vereinte Dienstleistungsgewerkschaft – ver.di führte zunächst Urabstimmungen in ausgewählten Bereichen durch und leitete anschließend Kampfmaßnahmen ein, um Arbeitszeitverlängerungen in den westdeutschen Kommunen zu verhindern („Arbeitszeitverlängerung ohne Lohnausgleich“). Die Arbeitszeiten, konkret deren Länge, und nicht die direkten Entgelte waren der zentrale Konfliktpunkt. – Die Gewerkschaft unternahm außerdem den Versuch, durch Ausweitung des zunächst auf die kommunale Ebene begrenzten Arbeitskampfes auf die Länderebene die TdL zur Übernahme des TVöD zu bewegen, d.h. ver.di erhoffte sich Ausstrahlungseffekte trotz unterschiedlicher Streikziele. Die schwierige Gemengelage aus heterogenen Interessen auf beiden Seiten wurde verkompliziert durch den „Tarifvertrag über die Vereinbarung einer sog. Meistbegünstigungsklausel (TV-Meistbegünstigung), der auf Initiative der Ar1

U.a. Einführung leistungsbezogener Entgeltkomponenten anstelle der Staffelung nach Alter und Familienstand, niedrige Einstiegstarife bzw. Einführung einer Niedriglohngruppe, flexible Arbeitszeiten mit Arbeitszeitkonten, Abschaffung der Unterscheidung von Arbeitern und Angestellten.

Wandel der Arbeitsbeziehungen im öffentlichen Dienst

75

beitgeber unabhängig vom TVöD geschlossen wurde. Dessen Vorgaben sind in der Tarifvertragspolitik, nicht nur des ÖD, einmalig: Falls ver.di mit einem oder mehreren Bundesländern einen Tarifvertrag schließt, der „in den Bereichen Arbeitszeit und Sonderzahlung (Zuwendung, Urlaubsgeld u.ä.) abweichende Inhalte hat oder beim Entgelt (insbesondere Einmalzahlung, Übergangskosten) für die Arbeitgeber günstigere Regelungen enthält“, gilt die Unterschrift von ver.di „zugleich als unwiderrufliches Angebot“ an Bund und Kommunen, „die Regelungen […] insgesamt oder in ihren einzelnen Bestandteilen (ersetzend oder ergänzend) zu übernehmen“ (§1). Tabelle 1: Entwicklung der tariflichen wöchentlichen Arbeitszeit bis 1957/1958 bis 1964 bis 1968 bis 1970 bis 1974 bis 1.4.1989 bis 1.4.1990 ab 1.4.1990

48 Stunden 45 Stunden 44 Stunden 43 Stunden 42 Stunden 40 Stunden 39 Stunden 38,5 Stunden

Quelle: Eigene Darstellung

Diese bis Ende 2007 geltende, juristisch als bindendes Angebot zu interpretierende Vereinbarung sollte ursprünglich die Arbeitszeitregelungen auf Landesund kommunaler Ebene auf gleichem Niveau festlegen; sie ist in unserem Kontext wichtig, weil sie wegen der mit ihr eingegangenen Selbstbindung die Kompromissfähigkeit von ver.di in den folgenden Verhandlungen erheblich einschränkte, da jeder Abschluss mit den Ländern auf die Kommunen übertragen worden wäre.

2. Die korporativen Akteure – und ihre Probleme Die korporativen Akteure stehen vor erheblichen organisatorischen Problemen: Auf Seiten der Arbeitgeber zerfällt eine jahrzehntelang bestehende, einheitliche Abschlüsse garantierende Verhandlungsgemeinschaft; auf Seiten der Arbeitnehmer erschwert die verbandliche Zersplitterung die Aggregation und notwen-

76

Berndt Keller

dige Vereinheitlichung von Interessen. Diese Entwicklungen haben erheblichen Einfluss auf die Strategien der Akteure und ihre Durchsetzungsfähigkeit. Die lange Zeit existierende, stabile Koppelung zwischen den eingangs genannten Teilbereichen des ehemaligen öffentlichen Dienstes löst sich seit der sukzessiven Privatisierung der Sondervermögen in den frühen 1990er Jahren auf: Die Verhandlungen bei der Deutschen Bahn AG, der Deutschen Post AG und der Deutschen Telekom AG sind nicht nur formal getrennt, sondern führen auch zu qualitativ anderen Abschlüssen als die des ÖD, wobei die Differenzen (u.a. Flexibilisierung der Entgelte, Variation der Arbeitszeiten) im Laufe der Zeit zunehmen (Keller 2002). Außerdem sind weitere Trends zur Dezentralisierung festzustellen: Im Zuge von Liberalisierungsbestrebungen und Vermarktlichungstendenzen werden vor allem auf kommunaler Ebene bestimmte Aufgabenbereiche (u.a. Ver- und Entsorgung sowie Personennahverkehr) (in unterschiedlicher Form teil-)privatisiert; sie fallen damit nicht mehr in den Regelungsbereich der Tarifverträge des öffentlichen Dienstes sondern unter sog. Spartentarifverträge (zu Einzelheiten Wendl 1998).

2.1 Arbeitgeber: Folgen des Zerfalls der Verhandlungsgemeinschaft Die mehrere Jahrzehnte gegebene Geschlossenheit der Arbeitgeber von Bund, Ländern und Gemeinden gehört der Vergangenheit an. Nunmehr stehen die korporativen Akteure vor innerorganisatorischen Problemen, welche Verlauf und Ergebnis der Tarifverhandlungen erheblich beeinflussen. Besonders deutlich sind die Veränderungen auf der Ebene der Länder: Die TdL schloss 1994 das Land Berlin aus, weil es gegen Grundsätze der TdL verstieß, indem es im Ostteil Entgeltregelungen für das Tarifgebiet West anwandte; Berlin schloss im Frühjahr 2003 eigenständige Tarifverträge mit den zuständigen Gewerkschaften. Außerdem trat Hessen im März 2004 aus der TdL aus (Keller 2008). Weitere Länder (u.a. Baden-Württemberg, Bayern, Niedersachsen) drohten, vor allem während des Arbeitskampfes 2006, wiederholt und öffentlich mit Austritt, um ihren Vorstellungen Nachdruck zu verleihen. Heftige Spannungen, die den üblichen, bei Tarifverhandlungen stets notwendigen Abstimmungsbedarf überschritten, bestanden nicht nur zwischen den Repräsentanten der drei Ebenen, sondern auch zwischen den Vertretern der Kommunen und besonders denen der Länder (vor allem nach Parteizugehörigkeit). Diese Konflikte wurden 2006 erstmals öffentlich, u.a. in zahlreichen Interviews, ausgetragen. Massive Kritik an der Verhandlungsstrategie der TdL, konkret vor allem an deren Verhandlungsführer, Niedersachsens Finanzminister

Wandel der Arbeitsbeziehungen im öffentlichen Dienst

77

Möllring, übte nicht nur die Gewerkschaft, was zu erwarten war. Heftige Kritik bis hin zum Vorwurf der „Unfähigkeit“ bzw. Nicht-Bereitschaft zum Kompromiss erfolgte auch – durchaus öffentlich vorgebracht – aus den eigenen Reihen, womit ein neuartiges Element in der Auseinandersetzung auftrat. Insgesamt ist die organisatorische Stabilität der TdL – und damit die Verhandlungsstruktur auf Länderebene – gefährdet. Falls weitere Länder austreten sollten, stellt sich die Frage nach Bestand, zukünftigen Aufgaben bzw. Existenznotwendigkeit der TdL umso deutlicher.

2.2 Arbeitnehmer: Folgen der organisatorischen Zersplitterung Auf Seiten der Arbeitnehmer führt die im Jahr 2001 durch den Zusammenschluss von fünf unabhängigen Einzelgewerkschaften (DAG, DPG, HBV, IG Medien, ÖTV) entstandene Vereinte Dienstleistungsgewerkschaft – ver.di die Tarifverhandlungen. Diese „Multibranchengewerkschaft“ hat organisationsinterne Probleme wegen der enormen Heterogenität der von ihr zu vertretenden Interessen der Privatwirtschaft und des öffentlichen Dienstes. Sie kann diese Schwierigkeiten bei der Aggregation bzw. Vereinheitlichung von Interessen selbst durch eine weitgehende Ausdifferenzierung ihrer Organisationsstrukturen kaum bewältigen (Keller 2004). Zudem hat die Dezentralisierung der verbandsinternen Entscheidungsprozesse im Rahmen der realisierten Doppel-, d.h. Matrixstruktur zur Folge, dass stets nur bestimmte Fachbereiche von Tarifverhandlungen bzw. -konflikten direkt und unmittelbar betroffen sind, wodurch die Herstellung der notwendigen innerverbandlichen Solidarität erschwert wird (zur Selbsteinschätzung Stamm/Busch 2006). Weiterhin besteht auf Arbeitnehmerseite, da das Prinzip der Industriegewerkschaft im öffentlichen Dienst nicht dominiert, eine gewisse organisatorische Zersplitterung, welche die Strategieabstimmung und Interessendurchsetzung gefährden kann:  Die („Bildungs-“)Gewerkschaft Erziehung und Wissenschaft – GEW gehört wie ver.di dem DGB an, ist aber formal unabhängig und organisiert nur in spezifischen Bereichen. Die GEW versucht, die von ver.di geführten Verhandlungen zu unterstützen; sie ist aber aufgrund ihrer Mitgliederstruktur, die durch einen hohen Beamtenanteil gekennzeichnet ist, in tarifpolitischer Hinsicht unbedeutend; sie ist angewiesen auf die Durchsetzungsfähigkeit von ver.di, die in dem für die GEW bedeutenden Bereich der Länder allerdings gering ist (vgl. Kap. 3). Insgesamt handelt es sich um Tarifkooperation

78

Berndt Keller

und nicht um Tarifkonkurrenz; die Beziehungen zwischen ver.di und GEW sind unproblematisch.2  Außerdem existiert als „Konkurrenzverband“ die dbb-Tarifunion, die mit ihren über 40 „Fachgewerkschaften“ Teil des Deutschen Beamtenbundes – DBB ist (zu Einzelheiten http://www.tarifunion.dbb.de). In dieser „Standesorganisation“, die nach eigenen Angaben ca. 1,2 Millionen Mitglieder vertritt, sind vor allem Beamte, aber auch ca. 360.000 Tarifbedienstete organisiert; die Mitgliederzahlen sind im Gegensatz zu denen der DGB-Gewerkschaften seit den frühen 1990er Jahren gestiegen.  Ver.di verhandelt getrennt von der Tarifunion; die abgeschlossenen Verträge sind allerdings materiell identisch. Die Tarifunion ist rechtlich und faktisch tarifverhandlungsfähig; sie ist aber kaum streik- und daher nur in begrenztem Maße unabhängig von ver.di durchsetzungsfähig. Die aktuellen Beziehungen zwischen beiden Organisationen lassen sich charakterisieren als pragmatisch orientierte Form der Koexistenz trotz unterschiedlicher Organisationsprinzipien und erheblicher Differenzen vor allem in historischer Perspektive (zu Einzelheiten Keller 2006).  Zu beobachten ist eine „Ausfransung“ an den organisatorischen Rändern bzw. eine Zunahme der Tarifkonkurrenz. Dieser Prozess begann unmittelbar nach der ver.di-Gründung 2001 mit der Pilotenvereinigung Cockpit, die einen bestehenden Kooperationsvertrag aufkündigte und seitdem getrennte Verhandlungen für ihre Mitglieder führt (Behrens 2003). Die organisatorischen Folgeprobleme dieser Prozesse aus ver.di-Sicht bestehen darin, dass „Standes“-Organisationen bzw. Berufsgewerkschaften weiterer, vergleichsweise kleiner Gruppen mit relativ homogenen Mitgliederinteressen und hoher Durchsetzungsfähigkeit aufgrund der von ihren Mitgliedern ausgeübten, wichtigen Funktionen „Vorbildern“ wie Cockpit folgen – und dadurch langfristig die innerverbandlichen Probleme von ver.di verschärfen können. Es handelt sich zwar nicht um echte Abspaltungen aus bestehenden Verbänden (im Sinne von „break-away unions“ angelsächsischen Typs); die Aufkündigung jahrzehntelang bestehender Verhandlungsgemeinschaften signalisiert jedoch das Problem einer wirksamen Vertretung heterogener Mitgliederinteressen nicht nur von Industrie- sondern vor allem durch „Multibranchen“-Gewerkschaften wie ver.di. Mit anderen Worten: Die „exklusive“ Solidarität kleiner, interessenho2

Bis in die 1990er Jahre erfolgte eine informelle Abstimmung zwischen den DGB-Gewerkschaften des ÖD (vor allem ÖTV, DPG, GdED, GEW) (Keller 1993). Diese Koordination wurde durch die bereits erwähnte Privatisierung von Bahn und Post beendet; zudem trat die DPG ver.di bei. Die GdP spielte im aktuellen Konflikt keine Rolle.

Wandel der Arbeitsbeziehungen im öffentlichen Dienst

79

mogener Gruppen mit hohem Störpotential3 ist leichter intern zu organisieren und extern durchzusetzen als die „inklusive“ Solidarität großer, heterogener Gruppen, deren Verbände auf Vereinheitlichung und Mediatisierung von Interessen angewiesen sind (Keller 2004). Das Risiko einer „Entsolidarisierung“ steigt im zuletzt genannten Fall.

2.3 Aktuelle Entwicklungen Die Zahl der Beschäftigten im öffentlichen Dienst stieg in der „alten“ Bundesrepublik über Jahrzehnte (zu Einzelheiten Keller 1999). Seit der deutschen Vereinigung erfolgte ein erheblicher Personalabbau um ca. 30 %, der vor allem, aber nicht nur als Folge des ursprünglich erheblichen Personalüberhangs in den neuen Bundesländern und nicht nur bei den ehemaligen Sondervermögen Bahn und Post zustande kam; dabei war besonders die kommunale Ebene nach einer vollständigen Reorganisation infolge der Vereinigung betroffen. Die Beschäftigtenzahl sank von 6,7 im Jahre 1991 auf 4,7 Millionen im Jahre 2004; die durchschnittliche jährliche Abnahme lag bei über 3 % (Kriete-Dodds 2005).4 Aus dieser Entwicklung lässt sich folgende Schlussfolgerung ableiten: Öffentliche Arbeitgeber können entgegen ihren Behauptungen gegenüber Medien und Öffentlichkeit sehr wohl auf Kostensteigerungen reagieren (etwa durch Privatisierungsmaßnahmen, vor allem, aber nicht nur der Sondervermögen, sondern auch auf kommunaler Ebene, Einstellungsstopps und Nicht-Wiederbesetzung frei werdender Stellen bzw. Ausnutzen der sog. natürlichen Fluktuation vor allem in Form von Pensionierungen, Ausgliederung öffentlicher Einrichtungen und Outsourcing). Die angestrebte „Flexibilisierung“, vor allem in ihrer numerischen Variante, wird mit anderen Instrumenten erreicht als bei privaten Arbeitgebern, d.h. nicht mit betriebsbedingten Kündigungen und eher mittelund langfristig. Der bereits erwähnte TVöD wird nach seiner flächendeckenden Implementation diese Tendenzen verstärken.

3

4

Offe nennt als Voraussetzung für verbandsmäßige Repräsentation gesellschaftlichen Interesses Organisationsfähigkeit und Konfliktfähigkeit eines gesellschaftlichen Bedürfnisses. „Konfliktfähigkeit beruht auf der Fähigkeit einer Gruppe bzw. der ihr entsprechenden Funktionsgruppen, kollektiv die Leistung zu verweigern bzw. eine systemrelevante Leistungsverweigerung glaubhaft anzudrohen" (Offe 1974: 276). Das bis in die 1990er Jahre häufig gebrauchte, populäre Argument einer quantitativen „Überbesetzung des ÖD“ taucht in Anbetracht der eingetretenen Entwicklung eines erheblichen Personalabbaus nicht mehr auf.

80

Berndt Keller

Schaubild 1: Beschäftigte im öffentlichen Dienst nach Beschäftigungsbereichen

Quelle: Kriete-Dodds 2005

Die Arbeitgeber des öffentlichen Dienstes sind nicht mehr die „Modellarbeitgeber“ der Vergangenheit und haben ihre Vorbildfunktion für den Gesamtarbeitsmarkt längst aufgegeben; sie nähern ihre Strategien und Präferenzen denen der Privatwirtschaft an. Die ehemals prägende Dichotomie „öffentliche versus private Arbeitgeber“ kann die aktuelle Situation nicht mehr zutreffend beschreiben. Dabei ist eine gewisse Konvergenz bei der Einführung „flexibler“ Be-

Wandel der Arbeitsbeziehungen im öffentlichen Dienst

81

schäftigungsformen festzustellen (Keller/Henneberger 1999).5 Im öffentlichen Dienst gibt es nicht nur Normalarbeits- sondern auch eine zunehmende Zahl atypischer Beschäftigungsverhältnisse, d.h. die Heterogenisierung nimmt in rechtlicher wie faktischer Hinsicht zu. So stieg der Anteil der Teilzeitbeschäftigten über mehrere Jahrzehnte kontinuierlich und beträgt derzeit ca. 28 % (Kriete-Dodds 2005); der Anteil der befristet Beschäftigten liegt ebenfalls höher als in der Privatwirtschaft (Giesecke/Groß 2006).6 Der genaue Anteil geringfügig Beschäftigter (in Form von Mini- und Midijobs im Sinne der Hartz-Reformen) ist nicht bekannt. Diese hohen Anteile atypischer Formen an der Gesamtbeschäftigung sind in der Öffentlichkeit kaum bekannt und finden folglich keine Beachtung. Sie vergrößern die Flexibilisierungspotentiale der Arbeitgeber bzw. die Dispositionsmöglichkeiten ihrer Personalpolitiken – und verstärken die vorhandenen Spaltungen in stabile und instabile Segmente der sich heterogenisierenden Arbeitsmärkte des öffentlichen Dienstes. Insofern gilt die von Repräsentanten der Arbeitgeber wiederholt vorgebrachte Behauptung von der „absoluten Krisensicherheit“ der Arbeitsplätze aufgrund der Unkündbarkeit und der damit begründeten Verschlechterung der Arbeitsbedingungen (Einbußen bei Jahressonderzahlungen wie Weihnachts- und Urlaubsgeld, geringe Entgeltsteigerungen) zumindest nur eingeschränkt. Mit anderen Worten: Der öffentliche Dienst ist längst nicht mehr, falls er es jemals war, die „Insel der Glückseligen“ oder das Biotop, für den ihn viele, vor allem auch öffentliche Arbeitgeber (TdL 2005), halten. Die auf Länderebene längere Zeit gegebene Konstellation, dass es keine bzw. lediglich per Nachwirkungspflicht ausgelaufener Tarifverträge geltende kollektive Regelungen gab, bedeutete eine Diskreditierung der Tarifautonomie im öffentlichen Dienst durch deren Arbeitgeber und hatte Signalwirkungen gegenüber dem Sozialpartner sowie der Öffentlichkeit. Diese Situation eines – weit länger als ein Jahr lang – andauernden tariflosen Zustands war in der Geschichte ohne Parallele (zur Entwicklung in der Privatwirtschaft Bispinck

5

6

Eine aktuelle Studie zur Situation in Großbritannien kommt zu einem sehr ähnlichen Ergebnis: „Job relocation and outsourcing affected employees in both the public and private sectors in 2005. Within the public sector, cost-cutting initiatives undermined job security, previously considered a defining feature of a good employer, while future plans suggest that insecurity is set to continue.“ (Bewley 2006: 363; ähnlich Bach/Winchester 2004: 285). Bereits Ende der 1980er Jahre hatte der ÖD eine Vorreiterrolle bei Befristungen (Büchtemann 1989). Eine ähnliche Entwicklung fand in Großbritannien statt: „[…] there is evidence that insecure work is more characteristic of public service than it is of the private sector, which perhaps lends credence to the belief that the ‚flexible firm’ is a theoretical model which has most relevance to public sector experience […]“ (Morgan et al. 2000: 94)

82

Berndt Keller

2006a); damit stellte sich die Frage nach der Tarifbindung der Beschäftigten durch Flächentarifverträge zum ersten Mal auch im öffentlichen Dienst. Nachdem die Länder aus der Verhandlungsgemeinschaft mit Bund und Kommunen ausgeschieden waren (vgl. Kap.1), erfolgte auf Basis einer „Arbeitsrichtlinie der TdL“ eine Veränderung der Arbeitsbedingungen (vor allem Verlängerung der Arbeitszeiten je nach Bundesland auf bis zu 42 Wochenstunden, Kürzung der Sonderzuwendung) für neu eingestellte, beförderte oder nach der Ausbildung übernommene Arbeitnehmer, die individuelle Arbeitsverträge zu veränderten Konditionen erhielten. Für die bereits länger Beschäftigten hingegen galt die Nachwirkungspflicht des ausgelaufenen Tarifvertrages und damit die alten Arbeitsbedingungen weiter. Die Verteilung der Lasten war also asymmetrisch. Problematisch waren u.a. die Folgen derartiger „two tier wage structures“ für die Arbeitsmotivation der Mitarbeiter, für die ungünstigere Bedingungen galten. Je länger diese Situation andauerte, desto mehr Arbeitnehmer waren zu den veränderten d.h. verschlechterten Bedingungen tätig. Der systematische Einsatz dieses Instruments seitens der Arbeitgeber unterminierte latent die Verhandlungsmacht der Gewerkschaften, die ihren Einfluss auf die zentralen Verhandlungsparameter Entgelte und Arbeitszeiten allmählich für mehr Arbeitnehmer einbüßten. Last but not least: Die von Verhandlungsführern der Arbeitgeberseite wiederholt aufgestellte Behauptung, dass „jeder zweite Euro für Personal ausgegeben“ werde, ist nicht zutreffend. Der Anteil der Personal- an den Gesamtausgaben differiert erheblich zwischen den Gebietskörperschaften (Bund ca. 11 %, Länder ca. 38 %, Kommunen ca. 27 %). Diese Unterschiede sind durch die grundgesetzlich vorgegebene Aufgabenverteilung im föderalistisch organisierten Staat zu erklären, die den Ländern u.a. die personal- und damit kostenintensiven Aufgabenbereiche „Bildungswesen, Wissenschaft, Forschung“ zuweist. Die Länder haben den höchsten Anteil, sind aber ausnahmslos deutlich von den behaupteten 50 % entfernt.

205,4

218,4

233,9

240,9

237,6

232,9

225,9

233,6

246,9

244,4

243,4

249,3

256,7

251,6

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

26,8

27,2

27,0

26,8

26,5

26,9

26,6

26,8

27,0

27,0

26,9

26,9

26,3

24,9

22,1

16,4

7,4

Personalausgaben

10,6

10,6

10,8

11,0

10,8

10,9

11,4

11,9

11,6

11,4

11,2

11,5

12,1

12,1

11,4

16,4

16,5

Anteil in %

256,2

258,6

257,0

255,1

249,3

245,2

243,2

255,4

256,9

250,4

242,7

238,3

225,5

208,9

153,2

106,7

39,7

Ausgaben gesamt

Länder

97,3

97,4

96,9

94,5

93,8

93,0

91,4

100,6

99,9

98,2

94,0

91,9

86,7

78,5

64,0

44,7

16,2

Personalausgaben

Angaben für 2004; Bund. vorläufiges Ist-Ergebnis; Lander und Gemeinden: Schätzung Quelle. Bundesministerium der Finanzen, http://www.bundesfinanzministerium.de

Angaben in Mrd. €

110,3

1994,4

1990

45,0

1970

1980

Ausgaben gesamt

Jahr

Bund

38,0

37,6

37,7

37,0

37,6

37,9

37,6

39,4

38,9

39,2

38,7

38,6

38,4

37,6

41,8

44,7

40,7

Anteil in %

151,0

149,8

149,2

147,9

145,1

144,1

141,9

165,7

170,7

174,5

171,1

168,3

161,4

141,7

106,9

41,9

28,9

Ausgaben gesamt

Gemeinden

40,5

40,1

40,0

39,3

39,2

39,3

39,0

52,7

53,5

54,0

52,7

53,0

51,4

45,9

33,3

21,9

7,8

Personalausgaben

Tab. 2: Entwicklung der Personalausgaben bei Bund, Ländern und Gemeinden 1970–2004

26,8

26,7

26,8

26,6

27,0

27,3

27,5

31,8

31,4

31,0

30,8

31,5

31,8

32,4

31,2

29,5

26,9

Anteil in %

Wandel der Arbeitsbeziehungen im öffentlichen Dienst

83

84

Berndt Keller

3. Der Kompromiss – und seine Folgen Die ausgehandelten Kompromisse über die Länge der Arbeitszeiten haben zunächst direkte Konsequenzen für den Tarifbereich, indem sie zu einer weiteren Dezentralisierung und Heterogenisierung der Arbeits- und Beschäftigungsbedingungen führen. Im Beamtenbereich sind Tendenzen zum Ende einer Ära festzustellen, die ebenfalls durch Veränderungen der Arbeitszeiten verursacht werden.

3.1 Konsequenzen für den Tarifbereich Die Vereinbarungen auf kommunaler Ebene (zu Einzelheiten Bispinck 2006b) führen zu flexibleren Arbeitszeiten, deren Länge in Zukunft im Einzelfall von unterschiedlichen Merkmalen, wie Entgeltgruppe bzw. Einkommen, Kinderzahl oder Lebensalter abhängen kann. Die Probleme der Umsetzung bzw. späteren Implementation dieser komplizierten, weil differenzierenden Regelungen sind größer als die relativ einheitlicher Vorgaben, die ohne besondere Komplikationen anzuwenden sind. Außerdem tragen Kollektivverträge, deren Regelungen nach bestimmten Gruppen differenzieren, zur „Entsolidarisierung“ bei. Der neue Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst der Länder (TV-L) löst die aus den frühen 1960er Jahren stammenden BAT-Regelungen ab. Die Länder verfügen nunmehr über das Instrument der Öffnungsklauseln zur Gestaltung der Arbeitsbedingungen, vor allem der Arbeitszeiten und Jahressonderzahlungen, welche nach Entgeltgruppen gestaffelt werden und das bisherige Urlaubs- und Weihnachtsgeld ablösen; damit können sie in ihrem Organisationsbereich von tarifvertraglichen Vereinbarungen abweichende Regelungen treffen. Diese Änderungen sind als Einstieg in langfristig weitergehende Differenzierungen bzw. Flexibilisierungen anzusehen. Der „Preis“ für diese Wiederherstellung einer einheitlichen Tarifbindung aller Beschäftigten auf Länderebene (einschl. Arbeitszeiten und Jahressonderzahlungen) bestand in der Perspektive der Gewerkschaft in Konzessionen bei der Länge der Arbeitszeiten, konkret bei deren Spreizung bzw. differenzierten Anhebung nach einer komplizierten, einheitlichen Formel. Der säkulare Trend einer allmählichen Verkürzung der Wochenarbeitszeiten im öffentlichen Dienst ging spätestens in dieser Tarifrunde zu Ende (vgl. Tab. 1 und 3).

Wandel der Arbeitsbeziehungen im öffentlichen Dienst

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Tabelle 3: Index der Arbeitszeiten Bundesländer Baden-Württemberg Bayern Hansestadt Bremen Hansestadt Hamburg Niedersachsen Nordrhein-Westfalen Rheinland-Pfalz Saarland Schleswig-Holstein Ost

Ist 39,05 39,33 38,90 38,76 38,98 39,32 38,80 38,90 38,60 40,00

Neu 39,45 39,73 39,30 39,02 39,38 39,72 39,10 39,30 38,70 40,00

Quelle: dbb-Tarifunion

Auf Basis dieser Tarifverträge erfolgt eine weitere Aufspaltung der ehemals einheitlichen Regelungen bzw. des Tarifverbundes der Arbeitgeber von Bund, Ländern und Gemeinden. Eine Differenzierung der Regelungen in Flächentarifverträgen, welche die Arbeitsbedingungen im öffentlichen Dienst vereinheitlichten, erfolgt nunmehr nicht nur zwischen den Ebenen; es kommt auch auf den Ebenen zu einer gewissen Fragmentierung (etwa nach Ost und West oder nach finanzschwachen und -starken Ländern). Damit gehört die über mehrere Jahrzehnte gegebene, von allen korporativen Akteuren favorisierte Bundeseinheitlichkeit tarifvertraglicher Regelungen endgültig der Vergangenheit an (Keller 2006). Mit anderen Worten: Die vormals weitgehend vereinheitlichten, standardisierten Arbeitsbedingungen (vor allem Entgelte, Arbeitszeiten) werden sowohl vertikal als auch horizontal heterogenisiert. Dieser Trend schreitet im Laufe der Zeit fort, vor allem wenn die Länder von ihrem Einzelkündigungsrecht in Bezug auf die Öffnungsklauseln zu Arbeitszeiten und Sonderzahlungen Gebrauch machen. Die Veränderungen der Verhandlungsstrukturen lassen sich in prozeduraler Sicht verstehen als Variante von Prozessen des öffentlichen Dienstes, die in Bezug auf die Privatwirtschaft als „organisierte“ oder „kontrollierte Dezentralisierung“ (Traxler 1997; 1998) bezeichnet werden. Es handelt sich definitiv nicht um „wilde Dezentralisierung“, da die Tarifvertragsparteien die Prozesse der kollektiven Aushandlung von Arbeitsbedingungen – wenngleich auf einer anderen Ebene – weiterhin gemeinsam kontrollieren. Außerdem bleiben die Deckungsraten, d.h. der Anteil der durch Kollektivverträge erfassten an allen Arbeitnehmern der Branche bzw. des Sektors, vergleichsweise hoch; der

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Austritt einzelner Länder aus der TdL (vgl. Kap. 2.1.) führt zwar zu anderen, d.h. dezentral organisierten Deckungsformen, nicht aber zu „weißen Flecken“ auf der Tariflandkarte, wie sie aus der Privatwirtschaft bekannt sind. Schließlich findet „stille Tarifflucht“, d.h. eine Nichteinhaltung getroffener, kollektiver Regelungen trotz weiterhin bestehender Verbandsmitgliedschaft, im öffentlichen Dienst zumindest bisher nicht statt. Infolge dieser fortschreitenden Dezentralisierung ändern sich nicht nur die Arbeitsbeziehungen auf sektoraler Ebene, sondern auch die auf Ebene der Dienststellen. Personalräte sind rechtlich unabhängig, stehen aber zumeist in arbeitsteiligen Beziehungen zu Gewerkschaften und Interessenverbänden („widersprüchliche Einheit“). Die Verschiebung der faktischen Regelungsebene bzw. -kompetenz hat im „dualen“ System der Interessenvertretung Konsequenzen sowohl in instrumenteller Sicht als auch für das Handeln aller korporativen Akteure:  Im Rahmen der Dezentralisierung gewinnen Dienstvereinbarungen als Regelungsinstrumente zur Umsetzung, Konkretisierung und Implementation von tarifvertraglich-zentralisierten Vereinbarungen an Bedeutung; ihre Zahl sowie ihre materielle Regelungsdichte steigen.  Die Veränderungen betreffen die Dienststellenleitungen und Personalräte, die institutionalisierten Interessenvertretungen mit abgestuften „collective voice“-Rechten.7 Die Aufgaben der Personalräte nehmen in quantitativer wie qualitativer Hinsicht zu, ohne dass sich ihre materielle Ressourcenausstattung (u.a. die Zahl ihrer Mitglieder sowie die gesetzlich garantierten Freistellungen) entsprechend ändert. Die Konsequenzen dieser Entwicklungen gehen über die korporativen Akteure sowie über die prozedurale Ebene hinaus. International-komparativ angelegte Studien belegen, dass ein Zusammenhang besteht zwischen dem Zentralisierungsgrad des collective bargaining-Systems und der Konflikthäufigkeit in dem Sinne, dass dezentralisierte Systeme ein höheres Konfliktniveau aufweisen (Bach et al. 1999). Daher ist in Zukunft häufiger mit Arbeitskämpfen zu rechnen als in der recht „streikarmen“ Vergangenheit. Infolge der erweiterten „regionalen Gestaltungsmöglichkeiten“ bzw. der Aufsplitterung einheitlicher Tarifstrukturen wird die effiziente Gestaltung der Verhandlungssituation schwieriger, weil die notwendigen Anpassungs- und

7

Die Personalvertretungsgesetze des Bundes und der Länder stellen die funktionalen Äquivalente zum Betriebsverfassungsgesetz der Privatwirtschaft dar (zur aktuellen Empirie Keller/Schnell 2003; 2005). Regelungen zur „überbetrieblichen“ Mitbestimmung bestehen im ÖD nicht.

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Transaktionskosten8 infolge der Dezentralisierung der institutionellen Arrangements bzw. der governance structures zunehmen (Williamson 1985; 1996). Dieser Effekt gilt weniger für die Arbeitgeber und ihre Verbände, die trotz zunehmender Transaktions- sinkende Produktions- bzw. Entgeltkosten erwarten und daher die Dezentralisierung fördern. Für ver.di hingegen steigt die Summe aus Transaktions- und Produktionskosten. Bei den Transaktionskosten erfolgt eine Zunahme sowohl bei den ex ante- (im Sinne von Informations-, Verhandlungs- und Vertragskosten) als vor allem auch bei den ex post-Varianten (im Sinne von Absicherungs-, Überwachungs- und ggf. Anpassungskosten). Letztere steigen, weil das „Controlling“ heterogener, dezentral geschlossener Kollektivverträge (u.a. der Umgang mit Öffnungsklauseln in Einzelfällen sowie der Einhaltung von Vereinbarungen) komplizierter ist als das zentraler Vereinbarungen. Die notwendigen transaktionskostenspezifischen Investitionen (etwa in das spezifische Humankapital der hauptamtlichen Verhandlungsführer in Form zusätzlicher Schulungen und Weiterqualifikation) nehmen zu, ohne dass positive Entwicklungen der Produktionskosten, d.h. Verbesserungen der Arbeitsbedingungen, zu erwarten sind – wenn man von der Beendigung des längere Zeit andauernden tariflosen Zustands auf Länderebene absieht. Da unter der Randbedingung stets begrenzter Rationalität aller Akteure („intendedly rational, but only limitedly so“) die Unsicherheiten bei der Aushandlung der notwendigerweise unvollständigen Kollektivverträge („incomplete contracting“) zunehmen, müssen mehr Optionen der Verhandlungspartner, einschließlich der Möglichkeit opportunistischen Verhaltens („self-seeking interest with guile“), in den komplexeren, langfristig angelegten Vertragsbeziehungen berücksichtigt werden. Ungewiss ist das tatsächliche Auftreten der erwarteten „Synergieeffekte“ zwischen verschiedenen, nunmehr notwendigen Verhandlungen. Mit anderen Worten: Eine weitere Dezentralisierung der Verhandlungsebene bzw. ein resultierender tarifpolitischer „Häuserkampf“ macht den Einsatz erheblicher, zusätzlicher Verbandsressourcen notwendig. Infolge der Überlastung der Hauptamtlichen kann eine Mobilisierung weiterer Ressourcen nur bei den Ehrenamtlichen erfolgen; außerdem wird eine neue Prioritätensetzung notwendig. Insofern ist in institutionenökonomischer Perspektive das Insistieren auf der Wiederherstellung bundeseinheitlicher Regelungen nachvollziehbar – und aus ver.di-Sicht konsequent. Ob diese Option realistisch ist, mag man be8

„The ex ante costs of drafting, negotiating, and safeguarding an agreement, and, more especially, the ex post costs of maladaptation and adjustment that arise when contract execution is misaligned as a result of gaps, errors, omissions, and unanticipated disturbances; the costs of running the economic system“ (Williamson 1996: 379).

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zweifeln. Im Übrigen würde eine strikte „Regionalisierung“ der Tarifpolitik verbandsintern eine Verlagerung der Zuständigkeiten von der Bundes- auf die Landesebene bedeuten. Insgesamt besteht Anlass zu der Vermutung, dass die bereits bestehende (Tarif-)Konkurrenz der Verbände auf Arbeitnehmerseite sowohl aufgrund der gegebenen Mitglieder- und die darüber vermittelten Interessenstrukturen (Multibranchengewerkschaft versus Standesorganisation) als auch aufgrund der aktuellen Erfahrungen in Zukunft zunehmen wird. Auf Arbeitgeberseite kann es zu Verbandsaustritten („Tarifflucht“) oder -ausschlüssen wegen Verstoßes gegen die Verbandssatzung kommen. Infolge der Streikaktionen des Jahres 2006 setzt sich eine weitere Form von Dezentralisierung im ehemals zentralisierten öffentlichen Dienst fort, die unterschiedlich nicht nur nach Ebenen (Bund, Ländern, Gemeinden) sondern auf den Ebenen auch nach einzelnen Funktions- bzw. Tätigkeitsbereichen erfolgt (zur Situation in Großbritannien Kirkpatrick/Hoque 2005).9 Damit ist das Prinzip des Flächentarifvertrags („multi-employer bargaining“) gefährdet – jedenfalls soweit es nicht nur berufsgruppenspezifisch gilt.

3.2 Exkurs: Der Beamtenbereich Konstitutiv für die Ausgestaltung der hochgradig verrechtlichten Arbeitsbeziehungen ist nach wie vor der traditionelle, aus den „hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums“ (Art. 33 Abs. V GG) abgeleitete Dualismus der Beschäftigungsverhältnisse, d.h. das privatrechtliche Arbeitnehmerverhältnis von Arbeitern und Angestellten sowie das öffentlich-rechtliche Dienstverhältnis der Beamten. Die Interessenverbände der Beamten, d.h. ihre Dachverbände DBB und DGB, verfügen im Gegensatz zu den Gewerkschaften nicht über das Kollektivverhandlungs- und Streikrecht, das stärkste Instrument der Interessendurchsetzung, sondern lediglich über gesetzlich garantierte Beteiligungsrechte bei der Vorbereitung allgemeiner Regelungen der beamtenrechtlichen Verhältnisse (§94 BBG, §58 BRRG); die grundgesetzlich verbriefte Koalitionsfreiheit (Art. 9 Abs. 3 GG) bleibt für alle Beschäftigten unberührt. Insofern verläuft in

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Die Autoren weisen auf ein bis dato in der Bundesrepublik unbeachtetes Problem hin: „By standardising practice and providing a degree of employment security for the majority, traditional systems have been crucial to the maintenance of wider notions of a public service ethos […] The risk is that further decentralization and increased variation in pay and conditions will undermine this. Hence, questions should be raised not only about the extent and feasibility of such change, but also its desirability“ (Kirkpatrick/Hogue 2005: 115).

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juristischer Perspektive die Trennlinie nicht zwischen Privatwirtschaft und öffentlicher Dienst sondern innerhalb des öffentlichen Dienstes; allerdings sollten die faktischen Konsequenzen dieser rechtlichen Unterscheidung nicht überschätzt werden. Bis in die 1990er Jahre erfolgten Veränderungen der Arbeitsbedingungen als Prozesse wechselseitiger Angleichung von Tarif- und Beamtenbereich bzw. als Prozesse einer gewissen Nivellierung der Dienstverhältnisse (Keller 1993). Trotz der rechtlichen Unterschiede bestand eine faktisch enge Koppelung: In der Regel wurden die materiellen Ergebnisse der Tarifverhandlungen sowohl zeitals auch inhaltsgleich auf die Beamten übertragen. Die gesetzlich garantierten sowie die faktisch vorhandenen, darüber hinaus gehenden Einflussmöglichkeiten der Beamtenverbände (wie informelle Einflussnahmen auf politische Akteure, institutionelle Bedingungen wie die sog. Verbeamtung der Parlamente, Beeinflussung der öffentlichen Meinung) reichten aus, um wesentliche Unterschiede in der Behandlung der Statusgruppen zu verhindern. Seit den 1990er Jahren wird die durch diese Koppelung erreichte „Einheitlichkeit der Arbeits- und Beschäftigungsbedingungen im öffentlichen Dienst“ allmählich aufgelöst, d.h. die Entwicklung im Beamten- wird von der im Tarifbereich abgekoppelt (u.a. durch Verzögerungen in Form von „Nullmonaten“ oder sogar den kompletten Wegfall von Anpassungen entweder bei allen oder bestimmten Besoldungsgruppen). Durch diese Unterschiedlichkeit der materiellen Ergebnisse lassen sich in Zeiten andauernder Finanzkrisen erhebliche Einsparungen bei den Personalausgaben im Rahmen der allgemeinen Haushaltskonsolidierung und -sanierung erzielen. In jüngster Vergangenheit machten alle öffentlichen Arbeitgeber erstmals sowie mit zunehmender Intensität von ihrer unilateralen Regelungsgewalt Gebrauch, vor allem indem sie die regelmäßigen Wochenarbeitszeiten der Beamten (von 38,5 auf mindestens 40, in einigen Ländern bis zu 42 Wochenstunden) erhöhten und Sonderzuwendungen (Weihnachts- und Urlaubsgeld) kürzten oder strichen. Mit dieser Vorgehensweise, die den mehrere Jahrzehnte dominierenden Zusammenhang von „pattern setting“ und „pattern following“ innerhalb des öffentlichen Dienstes umdrehte, schufen sie schnell und für sie selbst problemlos neue Fakten. Anschließend versuchten sie, die einseitig verfügten Änderungen der Arbeitsbedingungen der Beamten auch in den Tarifverhandlungen für Arbeiter und Angestellte durchzusetzen. Vor und während des Streiks 2006 argumentierten sie mit der unbedingt gebotenen „Gleichbehandlung aller öffentlich Bediensteten“ bzw. „Nichtbenachteiligung unter den Statusgruppen“ im Sinne einer „inneren Gerechtigkeit“ bzw. der Notwendigkeit eines eigenen „Konsolidierungsbeitrags“.

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Einige Bundesländer versuchten, mit diesen Flexibilisierungsstrategien eine langfristige Entwicklung umzukehren. Das Beamtenrecht war ausgeprägt föderalistisch: Der Bund war für seine Beamten zuständig, die Länder für die Beamten der Länder und Kommunen. Diese Kompetenzen wurden in den späten 1960er/frühen 1970er Jahren in mehreren Schritten vereinheitlicht und harmonisiert, um bestehende Unterschiede bei Besoldung und übrigen Arbeitsbedingungen zu beseitigen sowie Konkurrenz zwischen öffentlichen Arbeitgebern in Zukunft zu verhindern. Diese Zentralisierung der Kompetenzen (durch Änderung von Art. 74 GG) erfolgte auf vehementes Betreiben der Arbeitgeber und gegen den latenten Widerstand der Gewerkschaften, die eine Einengung ihrer Handlungsspielräume befürchteten (zu Einzelheiten Keller 1990). Nunmehr wird das damals mühsam vereinheitlichte Beamtenrecht – abermals auf Drängen der Arbeitgeber – wieder dezentralisiert, d.h. reföderalisiert in Richtung auf den Status quo ante. Eine mögliche Konsequenz ist das erneute Auftreten von Konkurrenz zwischen öffentlichen Arbeitgebern. Ob diese Folge flächendeckend realistisch ist, hängt u.a. vom Mobilitätsverhalten ab. Die im politischen Rahmen der Förderalismusreform (Art. 75 GG) vereinbarte Föderalisierung des einheitlichen Beamtenrechts bedeutet eine wesentliche Verlagerung von Handlungsoptionen. Bisher erfolgte die Ausgestaltung der Beschäftigungsverhältnisse bzw. Arbeitsbedingungen durch den Bund, der durch die ihm übertragene Kompetenz zur Rahmengesetzgebung Vorgaben bzw. Leitlinien für die Gesetzgebung der Länder formulierte und damit Mindeststandards für sämtliche beamtenrechtlichen Regelungen setzte. Diese bis dato im Bundesrechtsrahmengesetz formulierte Kompetenz geht auf die Länder über, die eigenständige Politiken im Sinne der Einführung abweichender Regelungen für ihre Zuständigkeitsbereiche einführen können. Dadurch wird der Trend zur Differenzierung der einheitlichen Vorgaben, der spätestens mit dem 2002 in Kraft getretenen „Gesetz zur Modernisierung der Besoldungsstruktur“ eingeleitet wurde (zu Einzelheiten Henneberger/Sudjana 2005), im Sinne einer weiter gehenden Regionalisierung bzw. eines stärkeren Auseinanderdriftens nach spezifischen (Arbeitsmarkt-)Bedingungen und Finanzlagen verstärkt. Jedes Bundesland kann in Zukunft nicht nur über die Höhe der Besoldung, sondern auch über die konkrete Ausgestaltung aller übrigen Arbeitsbedingungen (vor allem der Arbeitszeiten, aber auch des Personalvertretungs- sowie des Laufbahn- und Versorgungsrechts) weitgehend autonom entscheiden. Die relevante Handlungsebene für alle korporativen Akteure verschiebt sich infolge dieser Änderungen vom Bund auf die Länder. Infolge dieser erheblich ausgeweiteten Handlungs- und Gestaltungsspielräume können nach einer Übergangsfrist nicht nur die spezifischen Arbeits-

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sondern auch die allgemeinen Lebensbedingungen zwischen den Ländern – und ggf. weitergehend je nach spezifischer Arbeitsmarkt- und Kassenlage sogar zwischen einzelnen, „marktnahen oder marktfernen“ Beschäftigtengruppen – stärker als bisher differieren. Das Ausmaß derartiger Unterschiede im Sinne zunehmender Entgeltdifferentiale sowie Heterogenität der Arbeitszeiten und übrigen Arbeitsbedingungen wird von der faktischen Nutzung der eröffneten Optionen durch die Arbeitgeber bzw. Bundesländer abhängen („Wettbewerbsföderalismus“ bzw. konkret Besoldungswettbewerb). Eine grundlegende, (in etwa bundes-)einheitliche Reform bzw. Modernisierung des Beamtenrechts wird in Anbetracht dieser „neuen Unübersichtlichkeit“ einer erneuten Rechtszersplitterung schwieriger, wenn nicht unmöglich – von der Einführung eines einheitlichen, einigermaßen kohärenten Dienstrechts ganz zu schweigen. Im Übrigen war im internationalen Vergleich (Bach et al. 1999; Dell’Aringa et al. 2001) die Zentralisierung der Kompetenzen beim Bund in Anbetracht des strikt föderalen Aufbaus der Bundesrepublik erstaunlich – und nicht der aktuelle Trend, zum Status quo ante uneinheitlicher Regelungen der Arbeitsbedingungen zurückzukehren. Auch der ursprüngliche Zentralisierungsgrad des collective bargaining-Systems war ungewöhnlich und im internationalen Vergleich bemerkenswert (Bordogna/Winchester 2001). Mit anderen Worten: In international-komparativer Perspektive ist der öffentliche Dienst der Bundesrepublik Deutschland in Hinsicht des Grades seiner Heterogenisierung eher ein Nachzügler (OECD 1997).

4. Schluss: Über den Tag hinaus Derzeit findet ein deutlicher, nicht mehr nur inkrementeller Wandel vor allem der Formen – aber auch der formalen Institutionen – der Arbeitsbeziehungen statt. Er lässt sich unter den Vorzeichen von Liberalisierung und Vermarktlichung als allmählicher Wechsel von Konsens und Kooperation zu mehr Konfrontation und Konflikt beschreiben; insofern handelt es sich um „the end of an era“. Die Parameter von Aktion und Reaktion verschieben sich: Während früher stets die Gewerkschaften und Interessenverbände Forderungen aufstellten bzw. Verbesserungen der Arbeitsbedingungen erreichten, ergreifen nunmehr die Arbeitgeber und ihre Verbände die Initiative und setzen Verschlechterungen durch. Das stets labile Machtgleichgewicht zwischen den Tarifvertragsparteien verschiebt sich zuungunsten der Arbeitnehmervertretungen. In langfristiger Perspektive nehmen die Unterschiede zwischen Privatwirtschaft und öffentlichem Dienst ab; eine gewisse Konvergenz ist festzustellen.

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Indikatoren dieser Veränderungen sind vor allem folgende:  Die Dauer der Streiks im Jahr 2006 ist auf Basis sämtlicher Erfahrung mit Arbeitskämpfen im öffentlichen Dienst ungewöhnlich. Der Tarifkonflikt hat nicht nur klassisch-materielle, sondern auch (macht-)politische Komponenten. Einige konservative „Hardliner“ auf Arbeitgeberseite wollen einen anderen öffentlichen Dienst, der über den eines „schlanken Staates“ hinaus geht; sie benutzen den Tarifkonflikt als Instrument zur Durchsetzung grundsätzlicher Änderungen des Charakters sowie der Kultur von Tarifverhandlungen, die bis dato zum Abschluss einheitlicher Flächentarifverträge führten, in Richtung auf die Einführung bzw. langfristige Tolerierung „tariffreier Zonen“. Es handelt sich um eine öffentlich ausgetragene Machtprobe bzw. um den Versuch, einen öffentlichen Dienst mit unilateraler Regelungsgewalt der Arbeitgeber und ihrer Verbände statt bilateraler Regelungskompetenzen einschließlich eines ausgehandelten Interessenausgleichs mit den Gewerkschaften durchzusetzen.  Die auf der Basis vereinbarter Öffnungsklauseln seitens einiger kommunaler Arbeitgeberverbände ausgesprochene Kündigung der Regelungen zur Arbeitszeit der von beiden Seiten einhellig gelobten „Jahrhundert-Reform“ des TVöD war rein rechtlich nicht zu kritisieren. Sie erfolgte jedoch zum erstmöglichen Termin nach Inkrafttreten des TVöD und damit noch vor dessen zweifellos schwierigen Umsetzung, geschweige denn vollständiger Implementation auf Ebene der Dienststellen. Dieser Schritt zeugte nicht von ausgeprägter Bereitschaft zu langfristiger Verlässlichkeit, glaubwürdiger Verpflichtungsfähigkeit sowie bilateraler Kooperationsbereitschaft und trug wesentlich bei zu einer neuen, bis dato unbekannten, verschlechterten Qualität bei der Gestaltung der Arbeitsbeziehungen. Das langfristig zu lösende Grundsatzproblem lässt sich unabhängig von Verlauf und Ergebnis einzelner Tarifrunden in folgenden Fragen zusammenfassen, die in der Öffentlichkeit zu diskutieren und zu entscheiden wären: Welchen öffentlichen Dienst wollen in Zukunft die Bürger, mit welchen konkreten Dienstleistungen in den Aufgabenbereichen jenseits der „klassischen“ Hoheitsverwaltung (u.a. Kindergärten/ Kindertagesstätten und Schulen, Krankenhäuser und Altenheime) sowohl in quantitativer wie auch in qualitativer Hinsicht? Wie viele Beschäftigte – zu welchen Entgelten und damit zu welchem Preis – sind zur Erstellung dieser Dienstleistungspalette notwendig? Die ständigen, zu einseitig betriebswirtschaftlich orientierten Wiederholungen der Forderungen nach weiteren Kürzungen und zusätzlichen Einsparungen beim Personal gefährden langfristig die Leistungs- und Handlungsfähigkeit des öffentlichen Dienstes und stellen kein „nachhaltiges“ politisches Konzept zu dessen Gestaltung und Zukunftsfähigkeit dar.

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Berndt Keller

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Beschäftigungsflexibilität im öffentlichen Sektor in Polen Gabriela Grotkowska1

1. Beschäftigung im öffentlichen Sektor in Polen – Allgemeine Trends Die Beschäftigung im öffentlichen Sektor stellt einen wesentlichen Beschäftigungsteil in jeder Marktwirtschaft dar. In Polen spielt sie, ähnlich wie in anderen Ländern Mittel- und Osteuropas, sogar eine noch größere Rolle als in etablierten Marktwirtschaften. Zu Beginn der wirtschaftlichen Transformation dominierte der öffentliche Sektor nicht nur in denjenigen Bereichen, die traditionell die Gesellschaft mit öffentlichen Gütern und Dienstleistungen versorgen (Bildung, Gesundheitsfürsorge, öffentliche Sicherheit und Verteidigung, Verwaltung), sondern war auch der wichtigste Arbeitgeber in Industrie, Bergbau, Energieversorgung und sogar in typischen marktlichen Dienstleistungen. Mitte 1992 – seit diesem Jahr führt das polnische Hauptamt für Statistik (Gáówny Urząd Statystyczny) regelmäßig die „Untersuchung zur Erwerbstätigkeit der Bevölkerung“ [Badania AktywnoĞci Ekonomicznej LudnoĞci – BAEL] durch – waren ca. 73% aller abhängig Beschäftigten im öffentlichen Sektor berufstätig. Ende 2005 lag der Anteil unter 40%. Zur selben Zeit fiel der Anteil des öffentlichen Sektors an der Gesamtzahl der Beschäftigten (unter Berücksichtigung der Selbstständigen und der so genannten mithelfenden Familienangehörigen) von 51% auf 30%. Auch wenn man sich der großen Veränderungen in der Beschäftigungsstruktur in Polen bewusst ist, so gilt zu betonen, dass der polnische öffentliche Sektor weiterhin für die Beschäftigung von entscheidender Bedeutung und der Staat nach wie vor ein bedeutender Arbeitgeber ist (Abb. 1). Der dynamische Rückgang der Beschäftigung im öffentlichen Sektor hat nicht alle Wirtschaftsbereiche in Polen erfasst2 (Abb. 2). Zu beobachten war ein Konvergieren der Beschäftigungsstruktur in Richtung einer Struktur, wie sie für Marktwirtschaften typisch ist. Die Beschäftigung in der verarbeitenden Industrie, 1 2

Der Beitrag wurde von Christina Hohlbein (Halle) übersetzt. Wenn im Text von abhängiger Beschäftigung die Rede ist, ist damit die abhängige Beschäftigung außerhalb der Landwirtschaft gemeint.

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im Bergbau und in der Energieversorgung (also im so genannten Industriesektor) ging entschieden zurück, insbesondere nach 1998. Zur gleichen Zeit erfuhren die marktlichen Dienstleistungen eine dynamische Entwicklung. Die Beschäftigung in den nicht-marktlichen Dienstleistungen3 blieb weiterhin auf einem stabilen Niveau und stieg letztlich sogar an. Der Anteil des öffentlichen Sektors sank in allen Wirtschaftsbereichen, wobei der Rückgang in den nicht-marktlichen Dienstleistungen nicht signifikant war. Am stärksten wurden die verarbeitende Industrie und die damit verbundenen Erwerbszweige von der Privatisierung erfasst (Abb. 2). Abb. 1: Abhängige Beschäftigung in Polen (inkl. mithelfende Familienangehörige), in Tausend abhängig Beschäftigte, Öffentlicher Sektor

abhängig Beschäftigte, Privater Sektor

Selbständige

16000 14000 12000 10000 8000 6000 4000 2000 0 Mai 1994

Mai 1993

Mai 1994

Mai 1995

Mai 1996

Mai 1997

Mai 1998

IV IV IV IV IV IV IV Quartal Quartal Quartal Quartal Quartal Quartal Quartal 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Quelle: Eigene Berechnungen in Anlehnung an BAEL (Badania AktywnoĞci Ekonomicznej LudnoĞci [Untersuchung zur Erwerbstätigkeit der Bevölkerung]) (1992-2005)

Im traditionellen Verständnis der Arbeitsmarktpolitik ist die Arbeitslosenquote der Hauptindikator für die Beschreibung des Arbeitsmarktes, wobei eine geringe Arbeitslosenquote eine gute Lage auf diesem Markt bedeutet.4 Ebenfalls erwünschte 3

4

Nicht-marktliche Dienstleistungen umfassen die öffentliche Verwaltung, Verteidigung, Bildung und das Gesundheitswesen. Die marktlichen Dienstleistungen schließen die verbleibenden Dienstleistungen ein. Zum Industriesektor (verarbeitende Industrie, Bergbau und Energie) gehört auch das Baugewerbe. In einer neueren Herangehensweise, wie sie z.B. von der International Labour Organization (ILO) oder der Europäischen Kommission propagiert wird, stellt die Erwerbsquote das Schlüsselelement zur Beurteilung der Lage auf dem Arbeitsmarkt dar.

Beschäftigungsflexibilität im öffentlichen Sektor in Polen

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Eigenschaften des Arbeitsmarktes sind das Potential zur Akkumulation von Humankapital sowie seine Flexibilität. Eine hohe Flexibilität ermöglicht Unternehmen eine schnelle und reibungslose Anpassung an wechselnde Bedingungen des wirtschaftlichen Umfelds. Nach eventuellem Eintreten eines äußeren Schocks erreicht die Beschäftigung so letztendlich schnell wieder ein hohes Niveau. Dies ist in einer offenen Wirtschaft, in der die Unternehmen ausländischer Konkurrenz die Stirn bieten und unter ungewöhnlich wandelbaren Bedingungen agieren, besonders wichtig. Abb. 2: Abhängige Beschäftigung in Polen: Zahl (in Tausend) und Art der Beschäftigung (rechte Skala, in %) 4500 4000 3500

Beschäftigung 1994

100

Beschäftigung 2000 Beschäftigung 2005

90

Anteil des öffentlichen Sektors 1994

80

Anteil des öffentlichen Sektors 2000 Anteil des öffentlichen Sektors 2005

70

3000

60 2500 50 2000 40 1500

30

1000

20

500

10

0

0 Industrie (incl. Bergbau und Energieversorgung)

Bauwesen

marktliche Dienstleistungen

nicht-marktliche Dienstleistungen

Quelle: Eigene Berechnungen in Anlehnung an BAEL

Theoretische wie empirische Forschungen weisen darauf hin, dass es Institutionen des Arbeitsmarktes sind, auf die die meisten Hindernisse in Bezug auf die Arbeitsmarktflexibilität zurückzuführen sind: der Mechanismus der Lohnfestsetzung, die Aktivität der Sozialpartner, auf Beschäftigungsschutz abzielende Gesetzgebung, Arbeitsmarktpolitik sowie die Politik sozialer Sicherung. Viele dieser Faktoren werden auf der zentralstaatlichen Ebene festgelegt und betreffen alle Wirtschaftsbereiche. Viele sind jedoch nur für bestimmte Bereiche spezifisch, zum Beispiel für die Bergbauindustrie, die staatliche Verwaltung oder das Schulwesen.

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Für gewöhnlich bewegt sich die Nachfrage nach öffentlichen Gütern und Dienstleistungen – im Vergleich zu anderen Arten von Gütern und Dienstleistungen – auf einem relativ stabilen Niveau und das Problem der Flexibilität ist für den öffentlichen Sektor nicht von entscheidender Bedeutung. Unter den Bedingungen des demographischen Strukturwandels sowie weitgehender Reformen des öffentlichen Sektors, insbesondere in der Verwaltung, dem Bildungs- und dem Gesundheitssystem, wird eine hohe Flexibilität jedoch auch in der Beschäftigung im Bereich der öffentlichen Dienstleistungen wünschenswert. Ziel dieses Aufsatzes ist eine Einschätzung der realen Beschäftigungsflexibilität des öffentlichen Sektors in Polen. In der gegebenen Kürze ist es nicht möglich, die Ursachen des Ausmaßes an Flexibilität zu beleuchten, so dass lediglich potentielle Faktoren aufgezeigt werden, welche möglicherweise einen Einfluss auf dieses Niveau haben. In diesem Aufsatz wird die Beschäftigungsstruktur des öffentlichen Sektors analysiert, insbesondere im Hinblick auf seine Flexibilität und seine Möglichkeiten, sich an die im Wandel begriffenen Marktbedingungen anzupassen. Da es sich bei der Beschäftigung im öffentlichen Sektor – insbesondere in postsozialistischen Ländern – um eine sehr weitgefasste und heterogene Kategorie handelt, wird die Flexibilität im öffentlichen Sektor anhand der NACE-Klassifikation der Wirtschaftszweige vorgestellt. Aus praktischen Gründen wurden die Bereiche in folgende Gruppen unterteilt:5 Industrie (verarbeitende Industrie, Bergbau und Energieversorgung), marktliche Dienstleistungen sowie nicht-marktliche Dienstleistungen. Als Bezugspunkt für die Indikatoren der Flexibilität im öffentlichen Sektor dienen ähnliche Maße wie für den privaten Sektor. Sämtliche Daten stammen aus der „Untersuchung zur Erwerbstätigkeit der Bevölkerung“ (Badanie AktywnoĞci Ekonomicznej LudnoĞci - BAEL). Auf empirischer Ebene lässt sich der Grad der Flexibilität mit verschiedenen Methoden bewerten. Am häufigsten verwendet man die folgenden Maße: š den Anteil der befristet Beschäftigten an der Gesamtzahl der abhängig Beschäftigten, was im Allgemeinen mit einer größeren Freiheit in der Anpassung der Beschäftigung an aktuelle Bedürfnisse des Unternehmens einhergeht, š die durchschnittliche Beschäftigungsdauer bei einem Arbeitgeber, was ein mittelbares Maß der Arbeitnehmerfluktuation darstellt, š das Ausmaß des Erwerbsstatuswechsels auf dem Arbeitsmarkt, was eine Einschätzung der tatsächlichen Beschäftigungsfluktuation erlaubt,

5

In der vorliegenden Analyse wird die Landwirtschaft nicht mit berücksichtigt. Obwohl dieser Wirtschaftssektor nach wie vor einen wesentlichen Teil der Gesamtbeschäftigung in Polen ausmacht (2000: ca. 21%, BAEL), spielt er im öffentlichen Sektor keine entscheidende Rolle. Deshalb wurde die Analyse auf den außerlandwirtschaftlichen Sektor beschränkt.

Beschäftigungsflexibilität im öffentlichen Sektor in Polen

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den Anteil der Personen mit mehreren Arbeitsplätzen bzw. Beschäftigungsverhältnissen, š Informationen über die Arbeitszeit (dabei über Voll- und Teilzeitbeschäftigung), š die Teilnahme am lebenslangen Lernen, was als Maß potentieller Flexibilität in Bezug auf Umschulung oder Berufswechsel gilt. Im folgenden Abschnitt werden grundlegende Informationen über die Struktur der Beschäftigten des öffentlichen Sektors in Polen nach Geschlecht, Alter und Bildungsgrad vorgestellt. Die Beschäftigungsstruktur des öffentlichen Sektors unterscheidet sich wesentlich von der Struktur des privaten Sektors, was – unabhängig von institutionellen Faktoren – eine Ursache für die Differenzen im Grad der Beschäftigungsflexibilität darstellen kann. Im dritten Teil werden ausgewählte Indikatoren tatsächlicher Flexibilität diskutiert. Der Artikel endet mit ersten Schlussfolgerungen bezüglich der Einschätzung der tatsächlichen Flexibilität des Arbeitsmarktes im polnischen öffentlichen Sektor. Die Mehrheit der Daten betrifft die Lage im Jahr 2005. Dort, wo dies hilfreich erschien und möglich war, wurde auch eine Einschätzung der Veränderungen der letzten Jahre hinzugefügt. š

2. Beschäftigungsstruktur des öffentlichen Sektors in Polen – ausgewählte Fragestellungen Zwischen 2000 und 2005 war in allen untersuchten Bereichen ein Anstieg des Anteils des privaten Sektors an der Beschäftigung außerhalb der Landwirtschaft zu beobachten. Relativ gesehen war dieser Anstieg im Dienstleistungsbereich am größten, insbesondere bei den marktlichen Dienstleistungen. Trotz ihres dynamischen Wachstums ist die Beschäftigung in den privaten nicht-marktlichen Dienstleistungen nach wie vor relativ gering. Der Anteil des öffentlichen Sektors verminderte sich in allen Bereichen, außer bei den nicht-marktlichen Dienstleistungen. Für die Beschäftigung im öffentlichen Sektor ist ein relativ hoher Frauenanteil charakteristisch. Dies resultiert vor allem aus dem hohen Frauenanteil in den nicht-marktlichen Dienstleistungen, welche im öffentlichen Sektor dominieren. Die Mehrheit der Arbeitsplätze in Bildung, Gesundheitswesen oder öffentlicher Verwaltung wird von Frauen besetzt, was wiederum mit der Dominanz von Frauen in den Berufen zusammenhängt, die am häufigsten in diesen Bereichen ausgeübt werden. Diese Tatsache kann sich auf die potentielle Beschäftigungsflexibilität im öffentlichen Sektor aufwirken, denn aufgrund ihrer traditionellen Rolle in der Familie gelten Frauen, im Vergleich zu Männern, im Allgemeinen als weniger mobil.

Gabriela Grotkowska

100 Abb. 3: Frauenanteil unter den abhängig Beschäftigten (in %) 90 80 70

2000 2005

60 50 40 30 20 10 0 Öffentlicher Öffentlicher Öffentlicher Privater Sektor, Privater Sektor, Sektor, nichtSektor, Sektor, Industrie nicht-marktliche marktliche marktliche marktliche Dienstleistungen Dienstleistungen Dienstleistungen Dienstleistungen

Privater Sektor, Industrie

Insgesamt

Quelle: Eigene Berechnungen in Anlehnung an BAEL

Ein anderes charakteristisches Merkmal der Beschäftigung im öffentlichen Sektor Polens ist die Altersstruktur der Beschäftigten. Das Durchschnittsalter der Beschäftigten im öffentlichen Sektor liegt bei 42 Jahren. Im privaten Sektor sind es 37 Jahre (siehe Tab. 1). Mehr noch: diese im Hinblick auf potentielle Flexibilität negative Eigenschaft der Beschäftigung des öffentlichen Sektors hat sich in den letzten Jahren noch verstärkt. Innerhalb der letzten Jahre erhöhte sich der Anteil der Beschäftigten, die 44 Jahre und älter waren, wesentlich, insbesondere in den öffentlichen Betrieben der verarbeitenden Industrie und der marktlichen Dienstleistungen (Abb. 4). Dies hing möglicherweise mit den geringen Neueinstellungen in diesen Bereichen des öffentlichen Sektors zusammen. Der öffentliche Sektor unterscheidet sich auch im Hinblick auf den Bildungsgrad der Beschäftigten deutlich vom privaten Sektor. Derzeit besitzen 36% der im öffentlichen Sektor Beschäftigten einen höheren Bildungsgrad. In den nichtmarktlichen Dienstleistungen ist dieser Anteil noch höher und liegt bei über 46%. Im privaten Sektor ist der Bildungsgrad der Beschäftigten im Bereich der nicht-marktlichen Dienstleistungen im Vergleich zu den anderen NACE-Bereichen (marktliche Dienstleistungen und Industrie) ebenfalls am höchsten.

Beschäftigungsflexibilität im öffentlichen Sektor in Polen

101

Tab. 1: Durchschnittsalter von Beschäftigten im privaten und im öffentlichen Sektor Bereich

Durchschnittsalter der Beschäftigten

öffentlicher Sektor, nicht-marktliche Dienstleistungen

41,5

öffentlicher Sektor, marktliche Dienstleistungen

43,1

öffentlicher Sektor, Industrie

42,8

privater Sektor, nicht-marktliche Dienstleistungen

40,8

privater Sektor, marktliche Dienstleistungen

35,7

privater Sektor, Industrie

37,9

Quelle: Eigene Berechnungen in Anlehnung an BAEL

Der Bildungsgrad der Beschäftigten im privaten Sektor ist aber geringer als im öffentlichen Sektor. Man kann annehmen, dass es für besser ausgebildete Menschen einfacher ist, sich weiterzubilden oder sogar umzuschulen beziehungsweise den Beruf zu wechseln. In einer sich dynamisch wandelnden Umwelt ist dieses Beschäftigungsmerkmal im öffentlichen Sektor im Hinblick auf potentielle Flexibilität mit Sicherheit ein wertvoller Trumpf. Abb. 4: Altersstruktur der abhängig Beschäftigten in Polen (2000 und 2005) 100%

45-64 Jahre 35-44 Jahre

25-34 Jahre 80%

15-24 Jahre

60%

40%

20%

0% 2000

2005

2000

2005

2000

2005

2000

2005

2000

2005

2000

2005

Öffentlicher Privater Sektor, Privater Sektor, Privater Sektor, Öffentlicher Öffentlicher Industrie marktliche Sektor, Industrie nicht-marktliche Sektor, Sektor, nichtDienstleistungen Dienstleistungen marktliche marktliche Dienstleistungen Dienstleistungen

Quelle: Eigene Berechnungen in Anlehnung an BAEL

2000

2005

Insgesamt

Gabriela Grotkowska

102

Innerhalb der letzten Jahre hat sich das Bildungsniveau der polnischen Arbeitskräfte – insbesondere das der Erwerbstätigen – entscheidend verbessert. Der Anteil der Personen mit Hochschulbildung stieg um 43 %, mit allgemeiner Hochschulreife um mehr als 12% und mit Fachhochschulabschluss6 (policealne) um 8 %. Obwohl das Bildungsniveau im öffentlichen Sektor im Durchschnitt nach wie vor höher ist, ist im privaten Sektor sein Anstieg signifikant höher. Dies lässt sich mit den höheren Gehältern für höher qualifizierte Beschäftigte, wie sie der private Sektor bietet, in Verbindung bringen. Abb. 5: Änderungen in der Bildungsstruktur bei den abhängig Beschäftigten in Polen; (2000 und 2005) 100%

80%

Hochschule

60%

Fachhochschule Abitur

40% Berufsschule Sekundarstufe I und darunter

20%

0% 2000

2005

2000

2005

2000

2005

2000

2005

2000

2005

2000

2005

Öffentlicher Öffentlicher Öffentlicher Privater Sektor, Privater Sektor, Privater Sektor, Sektor, nichtSektor, Sektor, Industrie nicht-marktliche marktliche Industrie marktliche marktliche Dienstleistungen Dienstleistungen Dienstleistungen Dienstleistungen

2000

2005

Insgesamt

Quelle: Eigene Berechnungen in Anlehnung an BAEL

Zusammenfassend lässt sich bezüglich der Eigenschaften der Beschäftigung im öffentlichen Sektor in Polen festhalten, dass in diesem Bereich vor allem ältere Menschen mit hohem Bildungsgrad und vor allem Frauen beschäftigt sind. In den letzten Jahren ist das Durchschnittsalter der im öffentlichen Sektor Beschäftigten angestiegen. Ähnlich verhielt es sich mit dem durchschnittlichen Bildungsgrad, 6

Zwar gibt es in Polen keine Fachhochschulen wie in Deutschland, aber um gewisse Parallelen zum deutschen Bildungswesen herauszuarbeiten, wird hier die policealne Bildung (im Anschluss an die allgemeine Hochschulreife) als Fachhochschule bezeichnet.

Beschäftigungsflexibilität im öffentlichen Sektor in Polen

103

jedoch erfolgte hier ein geringerer Anstieg als im privaten Sektor. Diese Beschäftigungsstruktur im öffentlichen Sektor bedingt möglicherweise eine niedrigere Flexibilität dieses Sektors. Trotz des relativ hohen Bildungsgrades können die Alters- und Geschlechterstruktur die Fähigkeit des öffentlichen Sektors, sich flexibel an strukturelle Veränderungen der Nachfrage nach öffentlichen Gütern und Dienstleistungen anzupassen, entscheidend beeinträchtigen.

3. Faktische Beschäftigungsflexibilität im öffentlichen Sektor 3.1 Art des Arbeitsvertrages Arbeitsmarktexperten zufolge besteht einer der Hauptgründe für die fehlende Flexibilität eines Arbeitsmarktes in der Tatsache, dass die meisten Arbeitsverträge (zumindest traditionell) unbefristet abgeschlossen werden. Solche Arbeitsverträge haben für den Arbeitnehmer viele Vorteile, vor allem ein hohes Maß an Beschäftigungs- und Einkommenssicherheit. Abb. 6: Anteil der befristet Beschäftigten an der Gesamtzahl der abhängig Beschäftigten im jeweiligen Sektor (linke Skala) sowie Beschäftigungsentwicklung in den Sektoren von 2000 bis 2005 (rechte Skala) (jeweils in %). 40

6

35

5

30 4

2000

25

2005

20

3

2005/2000 (rechte Skala)

15

2

10 1

5 0

Öffentlicher Sektor

Quelle: Eigene Berechnungen in Anlehnung an BAEL

Privater Sektor

Industrie und Bauwesen

marktliche Dienstleistungen

nicht-marktliche Dienstleistungen

Industrie und Bauwesen

marktliche Dienstleistungen

nicht-marktliche Dienstleistungen

0

Insgesamt

Gabriela Grotkowska

104

Andererseits stellen die unbefristeten Arbeitsverträge aber ein entscheidendes Hindernis für den Arbeitgeber bei der flexiblen Anpassung an die sich wandelnden Bedingungen der institutionellen Umwelt dar. Der öffentliche Sektor in Polen zeichnet sich durch einen relativ niedrigen Anteil Beschäftigter mit befristetem Arbeitsvertrag aus (13 % der abhängig Beschäftigten im Jahr 2005 im Vergleich zu 35 % im privaten Sektor). Gleichzeitig stieg jedoch im öffentlichen Sektor innerhalb der letzten fünf Jahre die Häufigkeit der Anwendung befristeter Verträge an, aber die Dynamik dieses Prozesses war im privaten Sektor wesentlich größer. Der Anteil der Beschäftigten mit befristetem Arbeitsvertrag vervierfachte sich dort innerhalb der letzten fünf Jahre. Hauptsächlich hing dies wahrscheinlich mit der Liberalisierung des Arbeitsrechts sowie mit der relativ schwierigen wirtschaftlichen Situation zusammen. Im öffentlichen Sektor finden befristete Verträge gegenwärtig meistens in nicht-marktlichen Dienstleistungen Anwendung. In der öffentlichen Verwaltung und der nationalen Verteidigung haben fast 16 % der Beschäftigten einen befristeten Arbeitsvertrag. Bei den Beschäftigten des Gesundheitswesens ist der Anteil mit 15% ähnlich hoch, bei den Beschäftigten des Bildungssystems beträgt er dagegen 12%. Abb. 7: Anteil der befristet Beschäftigten an den abhängig Beschäftigten einer Altersgruppe nach Beschäftigungssektor, 2005 (in %) 90 Öffentlicher Sektor, nicht-marktliche Dienstleistungen

80

Öffentlicher Sektor, marktliche Dienstleistungen Öffentlicher Sektor, Industrie und Bauwesen

70

Privater Sektor, nicht-marktliche Dienstleistungen

60

Privater Sektor, marktliche Dienstleistungen Privater Sektor, Industrie und Bauwesen

50

Insgesamt

40 30 20 10 0 15-24 Jahre

25-34 Jahre

Quelle: Eigene Berechnungen in Anlehnung an BAEL

35-44 Jahre

45-64 Jahre

Beschäftigungsflexibilität im öffentlichen Sektor in Polen

105

Befristete Beschäftigung ist in Polen im Prinzip zu einem typischen Weg für junge Arbeitskräfte und solche ohne Berufserfahrung auf den Arbeitsmarkt geworden. Dieses Phänomen betrifft den öffentlichen Sektor ebenso wie den privaten. Befristete Beschäftigung ist im öffentlichen Sektor relativ gesehen sogar häufiger (Abb. 7). Das bedeutet, dass im öffentlichen Sektor die Differenz zwischen dem Anteil der 15-24-jährigen befristet Beschäftigten an der Gesamtzahl der Beschäftigten in dieser Altersgruppe und dem Anteil der befristet Beschäftigten in anderen Altersgruppen wesentlich größer als im privaten Sektor ist. Dies resultiert eher aus der geringen Häufigkeit befristeter Verträge bei älteren Beschäftigten im öffentlichen Sektor. Weiterhin überrascht die breite Anwendung befristeter Verträge bei jungen Leuten, die in nicht-marktlichen Dienstleistungen beschäftigt sind. Die Daten zu den befristeten Arbeitsverträgen zeigen, dass die Beschäftigungsflexibilität im öffentlichen Sektor zwar geringer ist als im privaten, nichts desto trotz aber dynamisch wächst. Es ist zu erwarten, dass der Anteil der unbefristet Beschäftigten im öffentlichen Sektor schrittweise zurückgehen wird. Dies könnte die potentielle Beschäftigungsflexibilität in diesem Sektor befördern.

3.2 Beschäftigungsdauer bei einem Arbeitgeber Eines der am häufigsten eingesetzten Maße der faktischen Flexibilität des Arbeitsmarktes ist die Beschäftigungsdauer bei einem Arbeitgeber. Dies ist das einfachste Maß für Beschäftigungswechsel. Es ist nicht leicht zu sagen, ob eine lange oder eine kurze durchschnittliche Beschäftigungsdauer die erwünschtere Eigenschaft des Arbeitsmarktes ist. Eine längere Beschäftigungsdauer geht mit einer größeren Sicherheit für die Arbeitnehmer einher. Sie besitzt auch noch weitere potentielle Vorteile, wie zum Beispiel die Möglichkeit einer größeren Akkumulation spezifischen Humankapitals für einen Arbeitgeber. Eine lange durchschnittliche Beschäftigungsdauer ist sicherlich eine positive Eigenschaft stabiler Wirtschaftsbranchen, welche keiner intensiven Restrukturierung oder technologischen Veränderungen unterliegen. Andererseits kann eine lange durchschnittliche Beschäftigungsdauer ein Hindernis in Branchen darstellen, die sich an wandelnde Umweltbedingungen anpassen müssen, denn sie können einen Indikator für bestimmte institutionelle Einschränkungen von Veränderungen der Beschäftigungsstruktur darstellen. Da mit langen durchschnittlichen Beschäftigungszeiten für gewöhnlich das Problem der Langzeitarbeitslosigkeit einhergeht, kann dies bedeuten, dass Personen, die über viele Jahre hinweg für denselben Arbeitgeber gearbeitet haben, möglicherweise ernsthafte Schwierigkeiten haben können, eine neue Beschäftigung zu finden.

Gabriela Grotkowska

106

Tab. 2: Beschäftigungsdauer im öffentlichen und privaten Sektor, 2005 (in Monaten) Bildungsgrad Hoch- Fachhoch- FachMänner Frauen Abitur schule schule abitur Öffentliche nicht-marktliche Dienstleistungen Mittelwert 145 131 151 136 170 156 144 Erstes Quartil 51 41 56 45 65 66 40 Median 127 110 136 112 165 147 115 Drittes Quartil 221 188 232 209 259 231 227 Öffentliche marktliche Dienstleistungen Mittelwert 171 178 162 133 175 176 180 Erstes Quartil 60 66 53 38 67 64 50 Median 150 157 144 99 171 166 178 Drittes Quartil 270 279 261 197 270 275 289 Öffentliche verarbeitende Industrie Mittelwert 196 197 195 144 177 218 182 Erstes Quartil 99 101 90 39 79 126 105 Median 194 192 207 121 151 220 185 Drittes Quartil 281 281 281 221 284 313 256 Private nicht-marktliche Dienstleistungen Mittelwert 87 64 92 69 90 95 80 Erstes Quartil 16 14 17 15 16 19 16 Median 49 36 50 41 36 61 46 Drittes Quartil 118 86 130 80 160 122 105 Private marktliche Dienstleistungen Insgesamt

Geschlecht

Berufs- Sekundar schule stufe I 132 48 122 192

149 63 143 222

188 85 172 291

163 41 158 272

201 115 203 281

197 107 196 290

108 16 65 170

127 18 49 255

65 65 Mittelwert Erstes Quartil 13 13 Median 38 39 Drittes Quartil 85 85 Private verarbeitende Industrie 93 91 Mittelwert Erstes Quartil 15 14 Median 57 54 Drittes Quartil 129 125

65 13 37 85

63 15 42 82

65 13 38 86

67 13 40 89

53 9 26 66

68 14 41 92

62 9 25 80

98 18 63 135

80 17 48 105

94 23 56 127

101 16 61 138

73 12 40 101

96 16 62 132

86 11 38 127

Insgesamt Mittelwert Erstes Quartil Median Drittes Quartil

117 24 80 185

112 27 75 172

128 27 89 214

119 23 80 185

97 14 53 148

108 20 71 162

104 13 61 166

112 21 73 174

108 19 67 160

Quelle: Eigene Berechnungen in Anlehnung an BAEL

Beschäftigungsflexibilität im öffentlichen Sektor in Polen

107

Im öffentlichen Sektor in Polen ist die durchschnittliche Beschäftigungsdauer bei einem Arbeitgeber fast zweimal so lang wie im privaten Sektor. 2005 konnten Beschäftige im öffentlichen Sektor im Durchschnitt eine Beschäftigungsdauer von über 158 Monaten (über 13 Jahre) vorweisen. Im privaten Sektor betrug das entsprechende Maß 80 Monate (über 6,5 Jahre). Innerhalb des öffentlichen Sektors haben die Beschäftigten der verarbeitenden Industrie die längsten Beschäftigungszeiten. Die kürzesten Beschäftigungszeiten weisen dagegen auf Beschäftigte der öffentlichen Verwaltung und der nationalen Verteidigung auf. Die durchschnittliche Beschäftigungsdauer variiert auch zwischen den unterschiedlichen Beschäftigtengruppen: Frauen weisen meistens eine längere Beschäftigungsdauer auf als Männer. Dies trifft nicht auf die öffentliche verarbeitende Industrie und die privaten marktlichen Dienstleistungen zu. Personen mit dem höchsten und dem niedrigsten Bildungsgrad haben kürzere durchschnittliche Beschäftigungszeiten als Personen mit einem mittleren Bildungsgrad. Abb. 8: Beschäftigungsdauer nach Beschäftigungsart und NACE-Bereichen, 2005 öffentliche Produktion

öffentlich, marktlich

.005 .01 .015 .02

privat, nicht-marktlich

private Produktion

privat, marktlich

0

Dichte

0 .005 .01 .015 .02

öffentlich, nicht-marktlich

0

200

400

600

800

0

200

400

600

800

0

200

400

600

800

Beschäftigungsdauer Dichte kDichte Schätzer

Quelle: Eigene Berechnungen in Anlehnung an BAEL

Öffentlicher und privater Sektor unterscheiden sich nicht nur im Hinblick auf die durchschnittliche Beschäftigungsdauer, sondern auch hinsichtlich der Struktur

108

Gabriela Grotkowska

dieser Beschäftigungsdauer (siehe Abb. 8). Obwohl beide Verteilungen rechtsschief sind, ist die Verteilung der Beschäftigungsdauer im öffentlichen Sektor deutlich weniger konzentriert, da es dort keinen stark ausgeprägten Modus gibt. Der Zusammenhang zwischen den ersten Quartilen der Beschäftigungsdauer im öffentlichen und im privaten Sektor ist wesentlich größer als der Zusammenhang der durchschnittlichen Längen der Beschäftigungsdauer. Zweifelsohne können die Eigenschaften des Arbeitnehmers wie des Arbeitgebers die durchschnittliche Beschäftigungsdauer beeinflussen. Deswegen sollte man sehr vorsichtig mit der Behauptung sein, dass die Tatsache, ob es sich um einen privaten oder öffentlichen Arbeitgeber handelt, einen Einfluss auf die durchschnittliche Beschäftigungsdauer habe. Denn dies könnte bedeuten, dass es zu einer gewissen Selektion kommt, die bewirkt, dass sich im öffentlichen Sektor Beschäftigte mit einer längeren durchschnittlichen Beschäftigungsdauer konzentrieren. Für die Beantwortung der Frage, inwiefern die Beschäftigung im privaten und im öffentlichen Sektor einen signifikanten Einfluss auf die durchschnittliche Beschäftigungsdauer hat, bedarf es einer Regressionsanalyse, bei der Eigenschaften des Arbeitnehmers und ausgewählte Eigenschaften des Arbeitgebers kontrolliert werden (Tab. 3a und 3b). Die Schätzergebnisse der Regressionsparameter zeigen, dass der Beschäftigungssektor (öffentlich oder privat) einen von den anderen kontrollierten Variablen unabhängigen Einflussfaktor auf die Dauer des Beschäftigungsverhältnisses darstellt: ein Beschäftigter desselben Geschlechts, gleichen Alters, mit gleichem Bildungsgrad, der in demselben NACE-Bereich tätig ist, in der gleichen Art von Ortschaft in derselben Woiwodschaft wohnt, weist eine ca. 5 Jahre längere Beschäftigungsdauer auf, wenn er im öffentlichen Sektor arbeitet, als wenn er im privaten Sektor beschäftigt wäre. Dies könnte bedeuten, dass bestimmte institutionelle Eigenschaften des öffentlichen Sektors diese Unterschiede hervorrufen. Weiterhin wäre es interessant, die Bedeutung des Beschäftigungssektors für die durchschnittliche Beschäftigungsdauer einzelner Beschäftigtengruppen zu untersuchen.

Beschäftigungsflexibilität im öffentlichen Sektor in Polen

109

Tab. 3a: Determinanten der Beschäftigungsdauer bei einem Arbeitgeber; Ergebnisse der Regressionsschätzung (OLS). Abhängige Variable: Personenzahl = 55506 F( 46, 55459) = 740.45

Beschäftigungsdauer (in Monaten) R-squared = 0.5805

Unabhängige Variablen:

Koeffizient

t-Wert

Signifikanz

Geschlecht: Ausgangskategorie = Männer Frauen

3.75

4.45

Alter

7.38

30.62

0 0

Alter2

-0.03

-10.21

0

7.13

0

Bildungsstand: Ausgangskategorie = Hochschulbildung Fachhochschulbildung

13.98

Fachabitur

12.09

10.63

0

Abitur an Allgemeinbildender Schule

9.17

5.88

0

Berufsschulabschluss

1.85

1.55

0.12

Abschluss einer 8-jährigen Grundschule

-8.23

-4.77

0

Niedriger als Grundschulabschluss

-62.31

-2.14

0.032

Sektion NACE: Bergbau = Ausgangskategorie Verarbeitende Industrie

-23.84

-7.94

0

Energieversorgung

-12.94

-3.47

0.001

Bauwesen

-58.51

-18.06

0

Handel und Reparaturen

-47.52

-15.21

0

Hotels und Restaurants

-52.23

-13.33

0

Transport

-25.92

-8.25

0

Finanzbranche

-34.55

-9.05

0

Immobilienverwaltung und Firmenbetreuung

-67.10

-20.51

0

Öffentliche Verwaltung und nationale Verteidigung

-72.23

-23.1

0

Bildung

-61.29

-19.59

0 0

Gesundheitswesen

-52.84

-16.64

Andere Dienstleistungen

-62.40

-18.1

0

Private beschäftigende Haushalte

-94.77

-8.67

0

Andere Tätigkeiten

-61.83

-3.14

0.002

-63.84

-53.1

0

Beschäftigungssektor: Öffentlich = Ausgangskategorie Privat Quelle: Eigene Berechnungen in Anlehnung an BAEL

Gabriela Grotkowska

110

Tab. 3b: Determinanten der Beschäftigungsdauer bei einem Arbeitgeber; Ergebnisse der Regressionsschätzung (OLS). Abhängige Variable: Personenzahl = 55506

Beschäftigungsdauer (in Monaten) F( 46, 55459) = 740.45

Unabhängige Variablen:

R-squared = 0.5805

Koeffizient

t-Wert

Signifikanz

Woiwodschaft: DolnoĞląskie = Ausgangskategorie Kujawsko-Pomorskie

10.58

5.17

Lubelskie

11.06

5.34

0 0

Lubuskie

-1.48

-0.68

0.495

àódzkie

0.36

0.19

0.851

Maáopolskie

20.63

10.61

0

Mazowieckie

1.82

0.95

0.341

Opolskie

5.34

2.33

0.02

Podkarpackie

16.66

8.14

0

Podlaskie

4.85

2.03

0.042

Pomorskie

4.73

2.28

0.023

ĝląskie

11.47

6.27

0

ĝwiĊtokrzyskie

8.53

3.8

0

WarmiĔsko-mazurskie

-0.06

-0.03

0.976

Wielkopolskie

11.73

6.26

0

Zachodniopomorskie

-4.33

-2.02

0.043

Ortsgröße: Stadt mit 100 000 Einwohnern und mehr = Ausgangskategorie Stadt mit 50 000 – 99 999 Einwohnern

8.82

6.15

0

Stadt mit 20 000 – 49 999 Einwohnern

7.56

5.86

0

Stadt mit 10 000 – 19 999 Einwohnern

6.76

4.6

0

Stadt mit 5 000 – 9 999 Einwohnern

4.05

1.99

0.047

Stadt mit 2000 – 4 999 Einwohnern

3.97

1.65

0.1

Stadt mit weniger als 2000 Einwohnern

-2.85

-0.45

0.655

Ländliche Regionen

4.23

4.22

0

Konstante

-61.27

-10.68

0

Quelle: Eigene Berechnungen in Anlehnung an BAEL

3.3 Statuswechsel auf dem Arbeitsmarkt – Bedeutung des öffentlichen Sektors Auch die Unterschiede bei den Statuswechseln auf dem Arbeitsmarkt illustrieren eine größere Beschäftigungsstabilität im öffentlichen Sektor. Eine dynamische He-

Beschäftigungsflexibilität im öffentlichen Sektor in Polen

111

rangehensweise ermöglicht eine Bewertung des Ausmaßes der Restrukturierung der Beschäftigung und zeigt außerdem die Mobilität derjenigen Beschäftigten, die nicht in den statistischen Daten erfasst sind. Der öffentliche Sektor zeichnet sich durch eine (im Vergleich zum privaten Sektor) größere Wahrscheinlichkeit der Aufrechterhaltung eines Beschäftigungsverhältnisses aus (Tab. 4). Von den im zweiten Quartal 2004 im öffentlichen Sektor abhängig Beschäftigten waren 94,9 % ein Jahr später immer noch erwerbstätig. Bei den im privaten Sektor Beschäftigten betrug der entsprechende Anteil 91,8 %. Der Unterschied in der Wahrscheinlichkeit des Statuswechsels ist besonders sichtbar im Bereich des Risikos des Eintritts in die Erwerbslosigkeit: Von den in öffentlichen Betrieben Beschäftigten hatten ein Jahr später nur 1,6 % keine Arbeit mehr und waren arbeitsuchend. Im privaten Sektor ist dieser Anteil dreimal so groß und beträgt über 4,6 %. Dagegen gibt es keinen signifikanten Unterschied bei der Wahrscheinlichkeit eines Eintritts in die berufliche Passivität.7 Dies steht sicherlich im Zusammenhang mit einer mit dem Alter einhergehenden Deaktivierung (Übergang in den Ruhestand) und deshalb ist die Frage des Beschäftigungssektors hier von geringerer Bedeutung. Die Wahrscheinlichkeit des Statuswechsels auf dem Arbeitsmarkt variiert im privaten wie im öffentlichen Sektor in Abhängigkeit von den Eigenschaften der Beschäftigten. Männer weisen eine höhere Stabilität im Verbleib im Beschäftigungsverhältnis auf (sowohl im öffentlichen als auch im privaten Sektor),8 Frauen geraten dagegen wesentlich häufiger als Männer von der Beschäftigung in die berufliche Passivität. Im privaten Sektor ist diese Differenz mehr als doppelt so groß. Die Beschäftigungsstabilität hängt auch vom Bildungsgrad ab: Der höchste Wert wurde in der Gruppe der Personen mit Hochschulbildung gemessen. Des Weiteren war sie im privaten Sektor größer als im öffentlichen. Je niedriger das Bildungsniveau, desto geringer ist die Wahrscheinlichkeit, 12 Monate lang erwerbstätig zu bleiben, und desto größer ist auch die Differenz dieser Wahrscheinlichkeiten zwischen dem öffentlichen und dem privaten Sektor. Es zeigt sich, dass relativ gesehen der öffentliche Sektor zunehmend stabilere Beschäftigung bietet. Ein Faktor, der sich ebenfalls auf diese Wahrscheinlichkeit auswirkt, ist das Alter des Beschäftigten: die geringste Beschäftigungsstabilität weisen junge Leute (bis 24 Jahre) auf. 7

8

Gemeint ist Erwerbsunterbrechung und -beendigung zum Beispiel aufgrund von Schwangerschaft, Erziehungsurlaub, Ruhestand. Im Licht der Daten zur Beschäftigungsdauer beim derzeitigen Arbeitgeber erscheint das überraschend. Diese Tatsache kann damit zusammenhängen, dass in der Untersuchung vom Statuswechsel die Tatsache des Verbleibs in der Erwerbstätigkeit berücksichtig wurde (was nicht notwendigerweise einen Verbleib bei dem selben Arbeitgeber bedeutet). Für Männer besteht im Allgemeinen eine höhere Wahrscheinlichkeit, die Erwerbslosigkeit zu verlassen (und sie sind weniger von Langzeitarbeitslosigkeit bedroht). Dies kann ihre Chance, erwerbstätig zu bleiben (selbst bei Wechsel des Arbeitgebers) signifikant erhöhen.

Gabriela Grotkowska

112

In ihrem Fall beträgt die Wahrscheinlichkeit, nach 12 Monaten immer noch erwerbstätig zu sein, 81,25 % im öffentlichen und 86,63 % im privaten Sektor. Besonders häufig geraten junge Leute, die im öffentlichen Sektor beschäftigt sind, in die Erwerbslosigkeit (13,75 %). Tab. 4. Wahrscheinlichkeit, sich 12 Monate in einem bestimmten Status zu befinden, nach Sektoren und demografischen Merkmalen (E = Arbeitnehmer, N = Passiv, U = Arbeitslos) (in %) Personen, die im zweiten Quartal 2004 abhängig beschäftigt waren Arbeitskräftepopulation Insgesamt Öffentlich Privat Geschlecht Männer Öffentlich Privat Frauen Öffentlich Privat Altersgruppen 18-24 Jahre Öffentlich Privat 25-44 Jahre Öffentlich Privat 45-59/64 Jahre Öffentlich Privat Ältere Öffentlich Privat Bildungsgrad Hochschule Öffentlich Privat Fachhochschule Öffentlich Privat Fachabitur Öffentlich Privat Abitur Öffentlich Privat Berufsschule Öffentlich Privat Sekundarstufe I Öffentlich und darunter Privat

Personen, die im zweiten Quartal 2000 abhängig beschäftigt waren

E 94,91 91,78

N 3,53 3,58

U 1,55 4,63

E 94,5 88,0

N 3,0 4,4

U 2,5 7,6

95,20 92,91 94,70 90,16

3,93 5,21 3,93 5,21

1,38 4,64 1,38 4,64

94,33 88,72 94,64 87,01

3,23 3,42 2,74 5,86

2,44 7,86 2,62 7,13

81,25 86,63 97,04 93,29 94,15 91,54 74,51 78,38

5,0 3,58 1,59 2,56 4,91 4,82 25,49 21,62

13,75 9,79 1,37 4,15 0,94 3,64 0,0 0,0

85,51 82,94 95,39 90,20 94,50 87,34 87,50 74,36

5,07 3,33 1,72 2,72 4,27 7,30 12,50 23,08

9,42 13,73 2,89 7,08 1,23 5,36 0,00 2,56

95,76 97,00 96,55 93,22 96,25 92,49 92,32 89,19 92,95 91,52 100,0 82,35

3,29 2,31 3,45 4,24 2,40 3,09 4,40 5,07 4,45 3,65 0,00 11,76

0,94 0,69 0,00 2,54 1,35 4,42 3,30 5,74 2,60 4,84 0,00 5,88

96,29 97,21 94,33 94,57 96,85 90,93 93,90 84,72 92,08 87,77 89,02 77,93

2,69 1,59 3,09 3,26 1,85 3,06 1,88 5,09 3,78 3,71 6,06 11,04

1,02 1,20 2,58 2,17 1,30 6,01 4,23 10,19 4,14 8,52 4,92 11,04

Quelle: Eigene Berechnungen in Anlehnung an BAEL

Dies kann mit den institutionellen Bedingungen zusammenhängen, die eine aktive Arbeitsmarktpolitik und dabei insbesondere solche Programme wie Berufspraktika und berufsvorbereitende Praktika betreffen. Da diese aus Mitteln des

Beschäftigungsflexibilität im öffentlichen Sektor in Polen

113

Arbeitsamtes und nicht aus denen der betreffenden Einrichtung finanziert werden, werden sie häufig von öffentlichen Einrichtungen genutzt, um Zugang zu billigerer Beschäftigung zu bekommen. Die Dynamik von Statuswechseln auf dem Arbeitsmarkt ist eng mit der wirtschaftlichen Konjunktur verbunden. Der Zeitraum nach 2003 war gekennzeichnet durch eine schrittweise Verbesserung der Konjunktur, und somit durch eine Verbesserung der Arbeitsmarktsituation. Der Rückgang des Arbeitsplatzabbaus hemmte Übergänge von der Beschäftigung in die Erwerbslosigkeit. Wenn man jedoch auf das Jahr 2001 zurückblickt, so gilt es festzuhalten, dass das BIP deutlich langsamer wuchs und der Rückgang der Beschäftigungsverhältnisse wesentlich höher war. Auch war der Unterschied zwischen Beschäftigten des öffentlichen und des privaten Sektors bezüglich der Wahrscheinlichkeit, in Beschäftigung zu bleiben, wesentlich größer (Tab. 5). Folglich scheint es, als zeige sich – in Übereinstimmung mit den auf ökonomischen Theorien basierenden Erwartungen – eine (relativ) größere Beschäftigungsstabilität im öffentlichen Sektor vor allem in Zeiten einer konjunkturellen Verschlechterung. Der Rückgang der kumulierten Nachfrage wirkt sich vor allem auf die Beschäftigung im privaten Sektor aus. In Zeiten besserer Konjunktur verringert sich der Unterschied in der Beschäftigungsstabilität zwischen öffentlichem und privatem Sektor dagegen deutlich. Auch die Unterschiede in den Aufnahmen neuer Beschäftigungsverhältnisse illustrieren eine wesentlich höhere Mobilität auf dem Arbeitsmarkt von Personen, die mit dem privaten Sektor verbundenen sind (Tab. 5). Die gute wirtschaftliche Konjunktur in den letzten Jahren führte in Polen zu einem wesentlichen Anstieg der Zahl der Neueinstellungen. Trotzdem gab ein recht bedeutender Anteil der derzeit erwerbstätigen Personen an, im vergangenen Jahr arbeitslos gewesen zu sein. Ihr Anteil ist jedoch im öffentlichen Sektor deutlich niedriger: Ähnlich wie der öffentliche Sektor in Zeiten konjunkturellen Rückgangs schwächer reagiert, so schafft er auch in Zeiten verstärkter wirtschaftlicher Aktivität in deutlich geringerem Maße neue Arbeitsplätze. Besonders stabil sind die Beschäftigungsverhältnisse älterer und besser ausgebildeter Personen. Dagegen zeigt sich der charakteristische Unterschied zwischen öffentlichem und privatem Sektor bei gering Qualifizierten (nur Berufsgrundausbildung oder niedriger) am stärksten. Ein Zeitraum mit schwächerer Konjunktur zeichnet sich gewöhnlich durch eine gebremste Schaffung von Arbeitsplätzen aus (besonders wenn man dies netto betrachtet). Eine Analyse der Situation der 2001 befragten Beschäftigten, zeigt, dass sich ihre überwiegende Mehrheit, insbesondere im öffentlichen Sektor, ein Jahr zuvor ebenfalls in einem Beschäftigungsverhältnis befand. Der

Gabriela Grotkowska

114

Anteil der Personen, die ihren Status auf dem Arbeitsmarkt beibehielten, ist unter den Beschäftigten des öffentlichen Sektors wesentlich höher. Tab. 5: Arbeitskräfteangebot nach Sektoren und demographischen Merkmalen (2. Quartal 2005 versus 2. Quartal 2001) (E = Arbeitnehmer, N = Passiv, U = Arbeitslos) (in %)

Beschäftigtenpopulation Insgesamt Öffentlich Privat Geschlecht Männer Öffentlich Privat Frauen Öffentlich Privat Altersgruppen 18-24 Jahre Öffentlich Privat 25-44 Jahre Öffentlich Privat 45-59/64 Jahre Öffentlich Privat Älter als 64 J. Öffentlich Privat Bildungsgrad Hochschule Öffentlich Privat Fachhochschule Öffentlich Privat Fachabitur Öffentlich Privat Abitur Öffentlich Privat Berufsschule Öffentlich Privat Sekundarstufe I Öffentlich und niedriger Privat

Stand auf dem Arbeitsmarkt 2004 (Personen, die 2005 abhängig beschäftigt waren) E N U 96,18 1,55 2,27 87,25 3,88 8,86

Stand auf dem Arbeitsmarkt 2000 (Personen, die 2001 abhängig beschäftigt waren) E N U 96,34 1,68 1,98 87,84 4,69 7,47

96,96 88,58 95,59 85,34

1,20 2,96 1,82 5,22

1,84 8,46 2,59 9,44

96,20 88,87 96,46 86,43

1,90 3,86 1,49 5,83

1,90 7,27 2,05 7,75

63,46 69,40 96,97 89,09 98,38 93,38 100 96,88

23,08 12,69 0,65 2,40 0,64 1,36 0,00 3,13

13,46 17,91 2,31 8,51 1,01 5,26 0,00 0,00

74,48 71,97 96,81 90,48 98,75 93,99 91,89 100,00

15,17 12,65 1,16 2,46 0,36 2,34 8,11 0,00

10,34 15,38 2,03 7,06 0,89 3,67 0,00 0,00

97,46 90,36 95,93 92,62 97,24 88,73 91,80 84,39 96,32 88,35 89,15 77,16

0,97 2,52 0,58 1,64 1,07 3,34 4,92 7,64 0,97 2,00 5,43 9,75

1,57 7,13 3,49 5,74 1,68 7,93 3,28 7,96 2,71 9,65 5,43 13,09

97,54 95,67 96,77 88,66 96,97 89,19 90,05 83,55 96,85 89,24 94,44 78,68

1,30 1,18 1,08 5,15 1,23 3,39 6,64 10,39 0,82 2,59 2,56 12,53

1,17 3,15 2,15 6,19 1,79 7,42 3,32 6,06 2,33 8,17 2,99 8,79

Quelle: Eigene Berechnungen in Anlehnung an BAEL

Beschäftigungsflexibilität im öffentlichen Sektor in Polen

115

3.4 Arbeitszeit Die Arbeitszeit der Beschäftigten des öffentlichen Sektors ist im Allgemeinen kürzer als die der Beschäftigten des privaten Sektors (Tabelle 6). In den letzten Jahren verkürzte sich die Arbeitszeit in Polen generell, aber im privaten Sektor (mit Ausnahme der privaten nicht-marktlichen Dienstleistungen) war das Ausmaß der Veränderung wesentlich geringer. Abb. 9. Häufigkeit der Abwesenheit vom Arbeitsplatz, 2005 (in %) 9 8 7 6 5 4 3 2 1 0 Nicht-marktliche Dienstleistungen

Marktliche Dienstleistungen

Industrie und Bauwesen

nicht-marktliche Dienstleistungen

Öffentlicher Sektor

marktliche Dienstleistungen Privater Sektor

Industrie und Bauwesen Insgesamt

Quelle: Eigene Berechnungen in Anlehnung an BAEL

In Bezug auf die Flexibilität erscheinen die Arbeitszeitdisziplin sowie die Möglichkeit, Urlaub zu nehmen, wichtiger als die Arbeitszeit. Die Häufigkeit der Abwesenheit am Arbeitsplatz ist im öffentlichen Sektor wesentlich höher. Das ist eine typische Eigenschaft des Bereichs nicht-marktlicher Dienstleistungen und insbesondere nicht-marktlicher Dienstleistungen im öffentlichen Sektor. 2005 gaben durchschnittlich 8 % der in nicht-marktlichen Dienstleistungen im öffentlichen Sektor Beschäftigten in der BAEL-Untersuchung an, in der Woche, die die Untersuchung betraf, zeitweise von der Arbeit abwesend gewesen zu sein (Abb. 9).

Gabriela Grotkowska

116 Tab. 6: Durchschnittliche Wochenarbeitszeit (2000 und 2005) Sektor

2000

2005

Öffentlicher Sektor, nicht-marktliche Dienstleistungen Öffentlicher Sektor, marktliche Dienstleistungen Öffentlicher Sektor, Industrie Privater Sektor, nicht-marktliche Dienstleistungen Privater Sektor, marktliche Dienstleistungen Privater Sektor, Industrie Insgesamt

36.46 40.46 40.77 36.92 40.94 41.93 40.01

35.88 39.52 40.32 34.99 40.70 41.82 39.64

Prozentuale Veränderung -1.6 -2.3 -1.1 -5.2 -0.6 -0.3 -0.9

Quelle: Eigene Berechnungen in Anlehnung an BAEL

3.5 Lebenslanges Lernen Die Vorstellung eines „idealen“ Ausbildungssystems, welches den Erwerb eines Berufes ermöglicht, den die Beschäftigten ihr ganzes Berufsleben lang ausüben können, ohne sich formal weiterqualifizieren zu müssen, erscheint in der heutigen sich schnell wandelnden Wirtschaft als Utopie. Lebenslanges Lernen ist zu einem Schlüsselfaktor der Arbeitsmarktflexibilität geworden, von der die Fähigkeit der Wirtschaft, sich schnell und erfolgreich an die sich wandelnden Bedingungen anzupassen, abhängig ist. Leider ist die Teilnahme an Weiterbildungsmaßnahmen unter den Beschäftigten in Polen sehr selten. Im Jahr 2005 gaben durchschnittlich nur 3% der polnischen Beschäftigten an, innerhalb der vergangenen 4 Wochen an einer Schulung, einem Kurs oder einem Seminar teilgenommen zu haben. Das ist wesentlich weniger als der Durchschnitt in hochentwickelten Ländern. Die Fortbildungsneigung der Beschäftigten ist am höchsten im Bereich der nichtmarktlichen Dienstleistungen des öffentlichen Sektors (durchschnittlich 5,5 %). Von den Beschäftigten dieses Sektors bilden sich die Beschäftigten im Bildungswesen und in der öffentlichen Verwaltung am häufigsten weiter. Anscheinend hängt dies mit dem spezifischen System der beruflichen Beförderung in diesen Bereichen zusammen. Häufig wird eine formale Weiterbildung, die nicht notwendigerweise mit einem faktischen Zuwachs an beruflichen Qualifikationen verbunden ist, für eine Beförderung verlangt. Untersuchungen zeigen, dass es sich dabei um einen Schlüsselmechanismus insbesondere in der öffentlichen Verwaltung handelt.

Beschäftigungsflexibilität im öffentlichen Sektor in Polen

117

Abb. 10: Häufigkeit der Teilnahme an Weiterbildungsmaßnahmen innerhalb der zurückliegenden vier Wochen (Anteil an abhängig Beschäftigten in %). Durchschnitt des Jahres 2005 6

2,5 Öffentlicher Sektor

5

Privater Sektor

2

Öffentlicher /privater Sektor (rechte Skala)

4

1,5 3 1 2

0,5

1

0

0 nicht-marktliche Dienstleistungen

marktliche Dienstleistungen

Industrie und Bauwesen

Quelle: Eigene Berechnungen in Anlehnung an BAEL

3.6 Mehrere Beschäftigungsverhältnisse Eine andere Eigenschaft der Beschäftigung, die einen indirekten Hinweis auf Beschäftigungsflexibilität darstellen kann, ist das Bestehen mehrerer Beschäftigungsverhältnisse. Derzeit haben ca. 9 % der abhängig Beschäftigten in Polen einen zweiten Arbeitsplatz. Dieser Anteil ist bei den Beschäftigten des öffentlichen Sektors wesentlich höher. Bei den nicht-marktlichen Dienstleistungen übersteigt der Anteil der Personen mit zwei Beschäftigungsverhältnissen 12 % (bei Männern sogar 17 %). Im Bildungs- und im Gesundheitssystem arbeiten über 14 % an zwei Stellen (Abb. 11).

Gabriela Grotkowska

118

Abb. 11: Anteil der anhängig Beschäftigten mit zwei Arbeitsplätze, 2005 (in %) 25

20

Insgesamt Männer

15 Frauen

10

5

Öffentlicher Sektor

Privater Sektor

Industrie und Bauwesen

marktliche Dienstleistungen

nicht-marktliche Dienstleistungen

Industrie und Bauwesen

marktliche Dienstleistungen

nicht-marktliche Dienstleistungen

0

Insgesamt

Quelle: Eigene Berechnungen in Anlehnung an BAEL

4. Schlussfolgerungen Der öffentliche Sektor unterliegt in Polen, ähnlich wie in vielen anderen Ländern Europas, einer tiefgehenden Umstrukturierung. Darüber hinaus steht zu erwarten, dass der Druck in Bezug auf diese Umstrukturierung in den nächsten Jahren noch wachsen wird. Die Frage der Beschäftigungsflexibilität in diesem Sektor scheint für die Einschätzung der Chancen für einen erfolgreichen Umbau des öffentlichen Sektors sowie der Auswirkungen dieser Reformen auf den gesamten Arbeitsmarkt (und auf die gesamte Wirtschaft) von entscheidender Bedeutung zu sein. Eine Analyse der die Beschäftigungsstruktur im öffentlichen Sektor in Polen betreffenden Daten legt vor allem Folgendes nahe: š Die Bedeutung der Beschäftigung im öffentlichen Sektor ist im Allgemeinen rückläufig, obwohl sie noch immer im Bereich der nicht-marktlichen Dienstleistungen dominiert, die über 26 % der Beschäftigung in Polen ausmachen. š Die Beschäftigung im öffentlichen Sektor ist gekennzeichnet durch einen hohen (und steigenden) Anteil an Frauen und älteren Beschäftigten. Dies

Beschäftigungsflexibilität im öffentlichen Sektor in Polen

119

könnte eine mögliche Bedrohung für die potentielle Flexibilität des öffentlichen Sektors darstellen. š Der öffentliche Sektor zeichnet sich, insbesondere im Bereich der nicht-marktlichen Dienstleistungen, durch einen hohen durchschnittlichen Bildungsgrad seiner Beschäftigten aus; dieses Niveau ist darüber hinaus innerhalb der letzten Jahre wesentlich angestiegen, wenn auch nicht so stark wie im privaten Sektor; dadurch wird die Flexibilität deutlich gefördert. š Die Beschäftigung im öffentlichen Sektor ist im Allgemeinen wesentlich stabiler. Dies geht sowohl aus der größeren Häufigkeit unbefristeter Verträge als auch der längeren durchschnittlichen Beschäftigungsdauer bei einem Arbeitgeber hervor. š Auch die geringere Dynamik der Eintritte in die Erwerbstätigkeit beziehungsweise der Abgänge aus der Erwerbstätigkeit im öffentlichen Sektor belegen eine geringere Flexibilität in diesem Sektor. Der Unterschied in der Dynamik der Zugänge ist in Zeiten konjunkturellen Rückgangs besonders groß – in dieser Zeit geht die Zahl der Arbeitsplätze im privaten Sektor besonders deutlich zurück, wohingegen die Beschäftigten im öffentlichen Sektor vor Veränderungen geschützt sind. š Die Arbeitszeit ist im öffentlichen Sektor kürzer und die Abwesenheit vom Arbeitsplatz häufiger als im privaten Sektor. Dies befördert die Einstellung zusätzlicher Beschäftigter. š Die Beschäftigten des öffentlichen Sektors nehmen häufiger an Schulungen, Kursen und anderen Formen der Weiterbildung teil. Man kann jedoch vermuten, dass diese Weiterbildung im hohen Maße formalen Charakter trägt und mit den verschiedenen Wegen der beruflichen Beförderung in öffentlichen Einrichtungen verbunden ist, wodurch jedoch die Produktivität und Flexibilität der Beschäftigten nicht steigt. Zieht man die oben genannten Argumente in Betracht, hat es – mit den theoretischen Erwartungen übereinstimmend – den Anschein, als zeichne sich der öffentliche Sektor in Polen durch eine niedrigere Beschäftigungsflexibilität aus als der private Sektor. Angesichts wechselnder institutioneller Veränderungen ist seine Flexibilität in den letzten Jahren jedoch bedeutend gestiegen (Anstieg des Anteils befristeter Arbeitsverträge, Verbesserung der Ausbildungs- und Bildungsniveaus, Ausbau der Rotation insbesondere in der Verwaltung). Diese Veränderungen geben Anlass zur Hoffnung, dass der öffentliche Sektor den notwendigen Reformen der Beschäftigung, wie man sie in diesem Bereich der Wirtschaft im Zusammenhang mit den demographischen, institutionellen und anderen Veränderungen erwarten kann, gewachsen sein wird.

120

Gabriela Grotkowska

Literatur Auer Peter und Sandrine Cazes (Hg.), 2003: Employment stability in an age of flexibility. Geneva: ILO. Cazes Sandrine und Alena Nesporova, 2003: Labour markets in transition: Balancing flexibility and security in Central and Eastern Europe. Geneva: ILO. Grotkowska, Gabriela, Mieczyslaw W. Socha und Urszula Sztanderska, 2005: Misbalancing Employment Flexibility and Security during the Period of Structural Slumps in Poland. Geneva: ILO. Kwiatkowski, Eugeniusz, Mieczyslaw W. Socha und Urszula Sztanderska, 2001: Labour Market Flexibility, Employment and Social Policy in Poland. ILO Employment Paper No. 28. Geneva. Svejnar Jan, 2002: Labor Market Flexibility in Central and East Europe. William Davidson Working Paper 496. World Bank, 2001: Poland’s Labor Market: The Challenge of Job Creation. Document No. 23033.

Der polnische Lehrerarbeitsmarkt im Spiegel der Flexibilitätsdebatte Katarzyna Kopycka/Maria Reinhold

1. Einleitung – eine kurze Geschichte des Flexibilitätsbegriffs In der Debatte über Flexibilität im Zusammenhang mit der Funktionsweise von Arbeitsmärkten lässt sich inzwischen auf eine mehrere Jahrzehnte umfassende Geschichte zurückblicken. Im Laufe der Zeit wandelten sich Sichtweisen, Deutungen, Anforderungen und Bewertungen verbunden mit dem Flexibilitätsbegriff, welcher einerseits als wissenschaftlicher Fachterminus, andererseits als „ökonomischer und politischer Kampfbegriff“ (Vobruba 2006: 25) ge- und missbraucht wurde. In den frühen 1960er Jahren spielte sich die Diskussion des Flexibilitätsbegriffs in den Industrienationen vor dem Hintergrund von Vollbeschäftigung und Arbeitskräftemangel ab. In diesem Zusammenhang fanden sich vordergründig positiv angelegte Argumentationen: Man erörterte Themen wie die Verbesserung der Qualität des Arbeitslebens, Fragen der Ermutigung zu einer größeren Flexibilität auf Arbeitnehmerseite und des Ausbaus aktiver Arbeitsmarktpolitik (Brodsky 1994). Mitte der 1970er Jahre vollzog sich dann, getragen von den wirtschaftlichen Umwälzungen im Zuge der Ölkrise, ein Wandel der Diskussionsrichtung und des Tons. Die Flexibilitätsdebatte wurde nun im Lichte neuer Kontexte geführt: wirtschaftliche Rezession, Strukturwandel, Internationalisierung, inflationärer Druck und vor allem schnell wachsende, sich zu verfestigen drohende Arbeitslosigkeit (Farnham/Horton 2000). Als deren Hauptursache waren schnell Störungen auf dem Arbeitsmarkt ausgemacht: Rigiditäten waren angeklagt, die Arbeitsmärkte an einer schnellen Anpassung an neue Herausforderungen zu hindern. Die darauf bezogene empirische Evidenz schien spätestens ein Jahrzehnt später die Gruppe der Industriestaaten zweizuteilen (Brodsky 1994): als hochflexibles Beispiel wurde der Arbeitsmarkt der USA angeführt, der nur geringe Arbeitslosenraten aufwies. Im Gegensatz dazu fiel die Diagnose für die Arbeitsmärkte eines Großteils der Länder Europas bitter aus: Verknöcherung mit der Folge struktureller Arbeitslosigkeit. Forderungen nach Flexibilisierung

122

Katarzyna Kopycka/Maria Reinhold

wurden infolgedessen in einem Atemzug mit Deregulierungsnotwendigkeiten genannt (Kress 1998). Es sollte nicht lange dauern, dass auch negative Seiten des Vorzeigebeispiels USA entdeckt wurden. Es zeigten sich große Einkommensdisparitäten, trotz bestehender Beschäftigung in Armut lebende Bevölkerungsteile sowie eine mangelnde Personalentwicklung (Brodsky 1994). Etwa zur gleichen Zeit setzte, angelehnt an Arbeiten Atkinsons (1987; 1989), eine Debatte über verschiedene Flexibilitätstypen ein, und die Arten der Anpassung personeller Ressourcen wurden in den Katalog aktueller Fragen aufgenommen (Farnham/Horton 2000). Während der 1990er Jahre vertiefte man diese Diskussion weiter: Humankapital wurde als unverzichtbare Ressource (wieder-)entdeckt, entsprechend wurden Investitionen in Aus- und Weiterbildung gepriesen. Instrumente aktiver Arbeitsmarktpolitik und deren Bedeutung kamen aufs Neue ins Gespräch (Brodsky 1994) und wurden als Teil einer Strategie zur Verbesserung der Anpassungsfähigkeit der Arbeitsmärkte empfohlen (OECD 1994). Gegen Ende des Jahrtausends wurde die Debatte um den Begriff der Flexicurity erweitert, als Verknüpfung der Ideen von Arbeitsmarktflexibilität mit sozialer Sicherheit und der Auflösung des vermeintlichen Konfliktes beider Elemente (Keller 2000; Wilthagen 1998; Kronauer/Linne 2005). Trotz der langjährig andauernden und nach wie vor nicht abflauenden Diskussion über Flexibilität, kann noch immer eine kaum zu überblickende Fülle an Definitionen und Konzeptionen des Begriffs konstatiert werden. So wird bereits an dessen unterschiedlicher Bewertung und Nutzung im Laufe der Zeit deutlich, wie flexibel sich der Flexibilitätsbegriff in seiner Auslegung und Anwendung erwies. Auch in der wissenschaftlichen Debatte kann keine klare Linie in Richtung einer allgemein anerkannten Definition ausgemacht werden, in der Literatur wird schon fast resignierend bemerkt: „Labour market flexibility is a concept that defies a simple definition and that will continue to have different meanings for different people“ (Brodsky 1994: 60). Dabei kann nur eine weitgehend anerkannte Definition die Grundlage konsistenter Einschätzungen der Flexibilität und ihres Ausmaßes bilden. Dementsprechend wird im ersten, theoretisch angelegten Teil dieser Arbeit versucht, einen definitorischen Rahmen zu ziehen. Durch eine konzeptionelle Eingrenzung, durch das Zusammentragen wichtiger Elemente aus bestehender Literatur entsteht ein theoretischer Überblick. Dabei wird zwischen makro- und mikroökonomischer Ebene unterschieden und auf Interdependenzen einzelner Akteure und Institutionen eingegangen (Kapitel 2). Darauf aufbauend wird die Frage der Flexibilitätsmessung aufgegriffen und im Lichte verschiedener Ansätze diskutiert (Kapitel 3). Anknüpfend an diese Überlegungen wird der zweite, empirisch fundierte Teil dieser Arbeit den polnischen Lehrerarbeitsmarkt betrachten. Zunächst wird die Perspektive der Flexibilität auf den öffentlichen

Der polnische Lehrerarbeitsmarkt im Spiegel der Flexibilitätsdebatte

123

Sektor zugeschnitten (Kapitel 4). Daraufhin wird der öffentliche Lehrerarbeitsmarkt Polens vorgestellt, um dessen Flexibilität mithilfe gesetzlicher Regelungen und statistischer Daten einzuschätzen (Kapitel 5). Der letzte Abschnitt (Kapitel 6) gibt noch einmal eine Zusammenfassung des Dargestellten.

2. Ein definitorischer Rahmen Geht man mit der Frage, wie Flexibilität überhaupt begrifflich konkretisiert werden kann, an die zum Thema bestehende Literatur heran, so klingen aus einzelnen definitorischen Versuchen bestimmte gemeinsame Punkte hervor. Bezeichnungen wie Anpassungsfähigkeit oder Potenzial tauchen immer wieder auf (Semlinger 1991b, a; Klau/Mittelstädt 1986; Beatson 1995). Flexibilität repräsentiert keinen einfach fassbaren Begriff, da sie weniger einen Zustand als ein Vermögen, eine abrufbare Fähigkeit zu Dynamik beschreibt. Sie ist als Konstrukt zur Fassung von Handlungsoptionen zu betrachten, über die ein System zur Reaktion auf einen wie auch immer gearteten Anpassungsdruck verfügen kann. „Flexibilität steht – abstrakt gesprochen – für die Möglichkeit eines Systems zu quantitativen oder qualitativen Anpassungen bei veränderten Umweltzuständen“ (Semlinger 1991b: 19). Vobruba (2006: 26) fasst den Begriff ähnlich und betont zusätzlich die zeitliche Komponente, indem er Flexibilität als „rasch abrufbaren Vorrat an Handlungsalternativen eines Handlungssystems“ definiert. Der auf das jeweilige System ausgeübte Anpassungsdruck kann von verschiedenen Quellen ausgehen, zumeist wird er außerhalb des Systems gesehen, er kann durchaus auch aus internen Veränderungen resultieren. Der Begriff der Arbeitsmarktflexibilität ist auf Anpassungen im Bereich des Beschäftigungssystems bezogen: Inwiefern kann Veränderungen speziell in diesem Feld und mit dort anzusiedelnden Instrumenten begegnet werden? Beispielsweise kann der Druck, welcher zu Anpassungsleistungen drängt, von wirtschaftlichen Faktoren ausgehen: Schwankungen der (Rohstoff-)Preise, der Produktnachfrage oder gestiegener Konkurrenzdruck als Resultat der Internationalisierung der Märkte. Jene Einflüsse wurden und werden regelmäßig in Untersuchungen national unterschiedlich ausgeprägter Arbeitsmarktflexibilität genannt (vgl. Brodsky 1994; Walwei 1996; Farnham/Horton 2000; OECD 1994). Wandlungen in Orientierungen und im Konsumverhalten der potentiellen Kunden fordern ebenfalls Reaktionsvermögen, im Beschäftigungsbereich beispielsweise in Verbindung mit Arbeitszeiten. Denkbar sind allerdings auch arbeitsmarktendogene Entwicklungen wie Veränderungen des Arbeitskräfteangebotes (ausgelöst

124

Katarzyna Kopycka/Maria Reinhold

durch Migration, demographische Entwicklung1 oder Erwerbsverhalten), die Anpassungsmaßnahmen erforderlich werden lassen. Die Frage nach der Arbeitsmarktflexibilität erörtert demnach das Problem, wie ein System im Teilbereich des Arbeitsmarktes auf Veränderungen wie die genannten reagieren kann, welches Ausmaß an Reaktionsmöglichkeiten ihm also in diesem Rahmen zur Verfügung steht. Anpassungen können dabei in verschiedenen Dimensionen erfolgen: preislich, quantitativ wie qualitativ. Fragen danach, ob und wie schnell ein derartiger Handlungsbedarf festgestellt wird, nach Effizienz der Selbstbeobachtung und -kontrolle des Systems (des Arbeitsmarktes) werden dabei zumeist nicht beachtet. Der Begriff der Flexibilität findet im Zusammenhang mit Betrachtungen auf der Makro- und der Mikroebene Verwendung, wobei verschiedentlich nicht klar zwischen beiden differenziert wird. Geht man allein vom Begriff der Arbeitsmarktflexibilität aus, so bezieht sich dieser zunächst auf die Makroebene, den Arbeitsmarkt als Ganzes. Dabei erweist es sich als strittig, inwiefern die Verwendung des Flexibilitätsbegriffs in dieser Hinsicht angebracht ist. Stehen der Institution des Marktes tatsächlich Handlungsoptionen zur Verfügung, besitzt sie überhaupt die Möglichkeit zu reagieren, mehr oder weniger flexibel zu sein (vgl. Erlinghagen 2004)? Diese begriffliche Unsicherheit birgt wohl einen Grund für den Umstand, dass in Verbindung mit der Makroebene der Begriff „Funktionsfähigkeit“ des Arbeitsmarktes oder des Beschäftigungssystems Anwendung findet (Walwei 1996). Diese sei gegeben, wenn der Arbeitsmarkt „ausgeglichen“ ist. Beatson (1995) führt verschiedenste Indikatoren einer derartigen Funktions- bzw. Leistungsfähigkeit an: Arbeitslosigkeit (insbesondere strukturelle und Langzeitarbeitslosigkeit), Partizipationsrate, Arbeitskraftproduktivität. Einigkeit herrscht dahingehend, dass die Flexibilität auf der Makroebene erhöht werden sollte, jedoch besteht Unklarheit darüber, auf welchem Wege dies bewerkstelligt werden könnte (Walwei 1996). Begrifflich festgesteckt wird sie an verschiedenster Stelle mit Größen wie Gesamtkosten für Arbeitskraft (ausgedrückt in Höhe und Veränderung, Institutionen der Festsetzung, Variabilität auf regionaler wie betrieblicher Ebene) und Arbeitskräftemobilität (regional, beruflich und qualifikationsbezogen) (Klau/Mittelstädt 1986; OECD 1986; Monastiriotis 2003; vgl. Beatson 1995). Allerdings kann auf diese Weise nicht trennscharf von der Mikroebene unterschieden werden, da die genannten Größen in diese hineinreichen und auch von dieser beeinflusst werden. Aus diesen Gründen scheint die Mikroebene in der Diskussion der Arbeitsmarktflexibilität einen höheren Stellenwert einzunehmen. Walwei (1996: 221) konstatiert, dass Flexibilität auf der Mikroebene als ein „Schlüssel zur Lösung 1

Zu den Einflüssen demographischer Entwicklungen vgl. Kiander/Virén 2001.

Der polnische Lehrerarbeitsmarkt im Spiegel der Flexibilitätsdebatte

125

der Makroprobleme gesehen“ wird. Flexibilität auf der Mikroebene bestimmt demnach das Ausmaß der auf dem Gesamtarbeitsmarkt konstatierbaren. Die Mikroebene umfasst dabei vor allem das Anpassungspotenzial der Unternehmen. Aber auch das Handeln der Arbeitsanbieter darf nicht unberücksichtigt bleiben, da dieses den Spielraum ersterer mitgestaltet. Mit diesem Schritt wird nun der Flexibilitätsbegriff an sich fassbarer, da hier Akteure und deren Handlungsoptionen ins Blickfeld der Betrachtungen gerückt werden. Der Flexibilitätsbegriff bleibt auch während der Betrachtung der Unternehmensebene auf Handlungsalternativen in Verbindung mit Beschäftigung und Arbeitskräften bezogen. Beispielsweise bleiben Fragen nach der Anpassung mittels Beschaffung neuer Technologien oder Maschinen, der Möglichkeit schneller Kreditaufnahme – ebenfalls grundsätzlich Formen von Flexibilität – unbeleuchtet. Reaktionsmöglichkeiten der Unternehmen auf der Beschäftigungsebene sind wiederum in preislicher, quantitativer wie qualitativer Hinsicht denkbar. Statt von Arbeitsmarktflexibilität, wäre es auf der Mikroebene angebrachter, von Beschäftigungsflexibilität oder Flexibilität der Arbeitsorganisation zu sprechen. Sieht man Flexibilität weiterhin konsequent als Potenzial, dann werden die Handlungsoptionen beziehungsweise der Anpassungsspielraum der Unternehmen durch verschiedene Größen bestimmt. Einfluss auf die Rahmenbedingungen des Unternehmenshandelns geht beispielsweise von staatlicher Seite aus. Über gesetzliche Festlegungen wie Kündigungs- und Beschäftigungsschutz, Arbeitszeit- oder Mindestlohnregelungen wird der Handlungsraum der Unternehmen gewährleistet. Dies muss nicht a priori negative Einschränkungen bedeuten. Neben Arbeitnehmerschutz wird mit Hilfe von Regulierung eine Grundlage für das systematische, kontinuierliche Funktionieren von Betrieben geschaffen, durch das Festlegen der „Regeln des Spiels“ Komplexität abgebaut sowie alle Unternehmen auf eine gemeinsame Ausgangsbasis gestellt (Monastiriotis 2003). Über den staatlichen Einfluss hinaus berühren andere Institutionen das unternehmerische Reaktionsvermögen: Gewerkschaften bestimmen in Tarifverhandlungen über Arbeitsbedingungen und Entlohnung mit, auch betriebliche Organe der Arbeitnehmervertretung sind an Entscheidungen des Unternehmens nicht unbeteiligt. Nicht zuletzt ermöglicht auch das Arbeitsangebot den Firmen ein gewisses Reaktionspotenzial. Nicht nur Verhaltensmuster und Präferenzen der Arbeitnehmer sind an dieser Stelle zu benennen. Ebenso kann das Unternehmen nur aus einem bestehenden Angebot an Arbeitskräften wählen; dieses kann je nach regionaler oder beruflicher Mobilität oder nach Veränderungen des Erwerbsverhaltens variieren. Die einzelnen Einflussgrößen sind nicht unabhängig voneinander zu sehen, sondern sie beeinflussen sich durchaus gegenseitig. So können staatliche Regelungen im Lohn- oder Arbeitszeitbereich Anreize zu höherer Erwerbsbeteiligung setzen. Beispielsweise wird die Förde-

Katarzyna Kopycka/Maria Reinhold

126

rung des verstärkten Einsatzes von Teilzeitbeschäftigung mit einer erhöhten Präsenz von Frauen auf dem Arbeitmarkt verbunden (Deml/Struck 1998; Dombois 1999). Durch die genannten Rahmenbedingungen werden unterschiedliche Bereiche des unternehmerischen Handlungsraumes berührt. Diese einzelnen Felder lassen sich in den Flexibilitätstypologien ausmachen, welche in der Literatur häufig Verwendung finden, und über welche – trotz kleinerer begrifflicher Differenzen – weitgehend ein Konsens besteht. Die Typologie spannt sich einerseits auf in interne und externe Maßnahmen, die andere Dimension umfasst numerische sowie funktionale (oder alternativ quantitative und qualitative) Optionen (Keller/Seifert 2002; Goudswaard/de Nanteuil 2000). Bei einigen Autoren findet sich zusätzlich die Entlohnungsebene als Anpassungsmöglichkeit auf preislicher Ebene (Erlinghagen 2004; Keller/Seifert 2006; Brunhes 1989). Die einzelnen Dimensionen sind schematisch in Tab. 1 dargestellt. Die Kreuzung von interner und externer sowie numerischer wie funktionaler Flexibilität ergibt zunächst vier Typen: eine „extern-numerische“ Form der Flexibilität als quantitative Anpassung der Belegschaft der Unternehmen im Austausch mit dem externen Arbeitsmarkt, den „intern-numerischen“ Typ mengenmäßiger Abstimmung der Beschäftigten im Unternehmen selbst, wobei vor allem auf der Basis der Arbeitszeit operiert wird. Es schließen sich die „extern-funktionale“ Dimension an, wobei Auslagerungen oder Eingliederung einzelner Tätigkeits- oder Produktionsbereiche benannt werden und die „intern-funktionale“ Form als Reorganisation der Arbeitsmethoden sowie Tätigkeitsinhalte. Nimmt man die Dimension der Lohnflexibilität hinzu, so ergeben sich insgesamt sechs Felder. Der monetärnumerische Bereich verweist dabei auf die absolute Variabilität der Lohnkosten, der monetär-funktionale bezieht sich auf Möglichkeiten, die Bedeutung einzelner Lohnbestandteile zu verändern. Tab. 1: Flexibilitätsbereiche numerisch

funktional Arbeitsorganisation, Qualifizierung

intern

Arbeitszeit (Dauer, Lage)

extern

Einstellungen, Entlassungen

Auslagerung von Aufgaben

monetär

Lohnkosten, Mechanismen der Lohnsetzung

Variabilität der Lohnbestandteile

Eine allumfassende, jeden Bereich einschließende Flexibilität ist allerdings nicht als erstrebenswert zu erachten, da die einzelnen Typen nicht durchgängig als komplementär anzusehen sind, sondern unter Umständen einander ersetzen oder

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behindern können. Flexibilität in einem Teilbereich setze, so Walwei (1996), Stabilität in anderen voraus. Kündigungsschutzbestimmungen, die Aktionen im Feld der extern-numerischen Flexibilität Grenzen setzen, schaffen mit der Erhöhung der Beschäftigungssicherheit die Grundlage für die Akzeptanz internfunktionaler Flexibilitätsformen bei den Arbeitnehmern und damit für unternehmensseitiges Handeln in diesem Bereich. Zusätzlich ist zu beachten, dass in einem segmentierten Arbeitsmarkt in den einzelnen Teilarbeitsmärkten jeweils unterschiedliche Formen der Flexibilität zum Einsatz kommen (Keller/Seifert 2006). Es gibt letztlich nicht den einen Weg, sondern mehr als ein Mittel zum Erreichen eines optimalen Flexibilitätsausmaßes, als gut aufeinander abgestimmtes Repertoire an Reaktionsweisen (OECD 1986; Beatson 1995). Auf Grundlage der bisherigen Überlegungen und Erkenntnisse – Flexibilität als Potenzial, die Mikroebene als ausschlaggebender Bereich und die hierfür vorgestellte Typologie – soll im nun folgenden Abschnitt eine Diskussion der Messung von Flexibilität erfolgen.

3. Gedanken zur Bestimmung des Flexibilitätsausmaßes Brachte schon die Suche nach einer Definition von Flexibilität Einiges an Uneinigkeit und Unschärfen ans Licht, so finden sich diese Eigenschaften noch ausgeprägter bei der Frage nach der Flexibilitätsmessung. Verwundern sollte dies nicht, da ja eine konsistente, trennscharfe und weitgehend anerkannte Definition die Grundlage einer Bestimmung des Ausmaßes von Flexibilität und nicht zuletzt eines Vergleiches dessen – sei es auf Makro- oder Mikroebene – darstellt. Die Erkenntnis, dass kein goldener Weg zur bestmöglichen Flexibilität existiert, einzelne Strategien einander beeinträchtigen und hemmen können, erschwert zusätzlich vergleichende Messungen. In früheren Analysen, vor allem im Zusammenhang mit der Diskussion um sklerotische europäische Arbeitsmärkte, wurde die Arbeitslosigkeit als Indiz zur Bestimmung des Flexibilitätsgrades genutzt (Brodsky 1994). Hohe (und strukturell verfestigte) Arbeitslosigkeit galt als Anzeichen für zu wenig anpassungsund wandlungsfähige Arbeitsmärkte. Ausmaß und Dauer der Arbeitslosigkeit wurden damit gewissermaßen als inverses Maß für Flexibilität genutzt. Dieser Indikator kann allerdings nur als unzureichend eingestuft werden. Zum einen sagen Arbeitslosenzahlen selbst wenig über die Anpassungsfähigkeit des Arbeitsmarktes aus, da in diesem Vorgehen eine statische Perspektive zur Betrachtung eines dynamischen Prozesses eingenommen wird (Erlinghagen 2004). Zum anderen muss eine niedrige Arbeitslosenzahl nicht zwingend Anzeichen für einen mustergültigen Arbeitsmarkt sein, da beispielsweise Abgänge in die

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Nichterwerbstätigkeit verdeckt werden, die teilweise auch als Ausdruck der Resignation vor einem (aus subjektivem Empfinden) nicht funktionierenden Arbeitsmarkt interpretiert werden können. Drittens kann Arbeitslosigkeit paradoxerweise auch gerade als Bedingung für Flexibilität gedeutet werden, da sie die Arbeitnehmer zur Akzeptanz entsprechender Maßnahmen zwingt und den Unternehmen ein entsprechendes Aktionspotential eröffnet wird. Brunhes (1989) verweist etwa auf diesbezügliche Äußerungen von Arbeitgebern. Inzwischen finden jedoch differenzierte Maße Anwendung, die den verschiedenen Flexibilitätstypen Rechnung tragen. Eine große Bandbreite an Methoden und Konzepten wurde in einer Vielzahl von Analysen hervorgebracht: sie reichen von Befragungen in Unternehmen, Gewerkschaften und Arbeitgebervertretungen (Brunhes 1989) über die Auswertung amtlicher Statistiken und der Sekundäranalyse vorhandener Studien (OECD 1986) bis hin zur Konstruktion feingliedriger Indizes (Monastiriotis 2003). Es zeigt sich folglich eine Vielzahl an Untersuchungen, die allerdings in atomisierter Weise nebeneinander stehen, wenig Konsistenz aufweisen und zudem nicht selten den Flexibilitätsbegriff unreflektiert benutzen. Das Gros der empirischen Arbeiten stützt die Flexibilitätsmessung auf die Beobachtung realisierter Handlungen und nicht auf die als Potenzial zu bezeichnende Zahl zur Verfügung stehender Handlungsoptionen. Die ausschließliche Messung dieser Potenzialausschöpfung läuft jedoch Gefahr, Artefakte zu produzieren. Wenn man keine faktische Anpassung, keine entsprechenden Handlungen feststellt, dann bedeutet dies nicht gleichzeitig die Abwesenheit von Flexibilität (definiert als Potenzial). So kann durch institutionelle, staatliche, gewerkschaftliche Regelungen ein äußerst weit reichender Handlungsspielraum gegeben sein, nur wird dieser von den Akteuren nicht genutzt. Ein Beispiel findet sich in Deutschland im Zusammenhang mit der Deregulierung befristeter Beschäftigung durch das Beschäftigungsförderungsgesetz 1985 (Fritsch/Schank 2005). Die vom Gesetzgeber erweiterten Möglichkeiten zur Befristung wurden von Unternehmen in nur geringem Maße genutzt (Deml/Struck 1998; Bielenski 1998). Würde folglich nur die Entwicklung der Zahl befristeter Einstellungen nach veränderter Gesetzlage erhoben werden, würde auf geringe Flexibilität geschlossen und das durchaus vergrößerte Handlungspotenzial verkannt werden. Hält man sich strikt an die Flexibilitätsdefinition, muss also der Handlungsrahmen und nicht dessen Ausschöpfung erfasst werden. Die Operationalisierung eines konsequent auf dem Potenzialbegriff beharrenden Konzeptes gestaltet sich sicherlich schwierig, muss allerdings nicht als unmöglich gelten. Gleichwohl sieht sich auch diese Herangehensweise mit Problemen konfrontiert, beruhend auf dem Sachverhalt, dass das Potenzial empirisch lediglich mithilfe formell und institutionell festgeschriebener Regelungen zu erheben ist. Ergibt dessen Mes-

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sung beispielsweise, dass vom Gesetzgeber kaum Handlungsspielraum gewährleistet wird, so sollte man geneigt sein, ein geringes Reaktionspotenzial und damit verbunden nur schwache Flexibilität zu diagnostizieren. Allerdings entgehen dem Forscher auf diesem Wege Vorgehensweisen und Strategien der Akteure, die außerhalb dieses Rahmens Anwendung finden und für das notwendige Maß an Reaktivität sorgen. Diese sind letztendlich aufgrund ihres vornehmlich informellen Charakters nur mithilfe der faktischen Handlungen zu erfassen. Jede der beiden Herangehensweisen an die Flexibilitätsmessung birgt folglich gewisse Schwächen, die nur durch Hinzunahme der jeweils anderen kompensiert werden können. Aus dieser Erkenntnis lässt sich schließen, dass beide Aspekte – Handlungsrahmen (Potenzial) sowie dessen tatsächliche Ausschöpfung – erfasst werden müssen, da sich keiner der beiden allein als hinreichend für eine Einschätzung des tatsächlich vorhandenen Flexibilitätsausmaßes erweist. Grafik 1 zeigt zur Verdeutlichung einmal stark vereinfacht die aus der Erfassung beider Konstrukte resultierenden möglichen Konstellationen. Grafik 1: Kombinationsmöglichkeiten bei zweidimensionaler Messung von Flexibilität institutionell gegebenes Potenzial faktische Anpassungsleistungen

ja

ja I

nein IV

nein

II

III

Geht man schematisch davon aus, dass jeweils nur einer von zwei Zuständen eingenommen und beobachtet werden kann, so ergeben sich vier mögliche Kombinationen. Feld I repräsentiert den Fall, dass Flexibilität im Sinne von Handlungspotenzial gegeben ist und gleichzeitig eine Ausschöpfung dessen, erkennbar an entsprechenden Aktionen, stattfindet. Hier würde man von einer idealen Situation sprechen: der gegebene Rahmen wird ausgenutzt, es scheint durchaus Bedarf an entsprechenden Regelungen zu bestehen. Des Weiteren wäre eine Konstellation wie in Feld II dargestellt, denkbar: ein umfangreicher Rahmen an Anpassungsoptionen wird gewährleistet, Flexibilität (definiert als Potenzial) ist faktisch gegeben. Diese wird allerdings zumindest zum Zeitpunkt der Messung nicht von den Akteuren genutzt, abzuleitende Handlungen können nicht beobachtet werden. Hier wäre gegebenenfalls zu prüfen, ob das verfügbare Potenzial von den Akteuren tatsächlich wahrgenommen wird. Die verbleibenden Felder der Übersicht zeigen sich vergleichsweise spannungsreicher, da in Er-

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mangelung vorhandenen Aktionspotenzials per definitionem zunächst keine Flexibilität vorzuliegen scheint. In Feld III mutet die Sachlage eindeutig an: Potenzial ist nicht gegeben, Handlungen, welche als Reaktion auf einen entstehenden Druck interpretiert werden könnten, finden nicht statt – Flexibilität besteht nicht. An dieser Stelle schließt sich die Frage an, ob überhaupt ein Bedarf an Flexibilität zu konstatieren ist. Entsprechende Hinweise hierzu ließen sich eventuell mithilfe einzelner Indikatoren für die Funktions- und Leistungsfähigkeit des Arbeitsmarktes wie Partizipations-, Arbeitslosenraten, Maße struktureller Arbeitslosigkeit oder der Arbeitskräfteproduktivität (vgl. Beatson 1995) finden. Feld IV kombiniert schließlich den bereits angedeuteten Fall fehlender messbarer Handlungsoptionen mit beobachteten stattfindenden Reaktionsleistungen der Akteure. Aus rein theoretischer Perspektive besteht keine Flexibilität. Die Akteurshandlungen sprechen hingegen eine andere Sprache, so dass man von versteckter oder informeller Flexibilität sprechen könnte. Diese Konstellation umfasst alle Fälle, die von der OECD mit „concealed flexibility“ betitelt werden und Beschäftigung sowie vertragliche Vereinbarungen beschreiben, die getroffen werden, um Abgaben (Steuern und Sozialversicherung) zu sparen sowie um legale Regulierungen zu umgehen (OECD 1986). Laut OECD offenbart sich in deren Existenz ein Bedarf an größerer Flexibilität. Zum anderen finden sich in diesem Feld Handlungsweisen und Vereinbarungen einzelner Akteure, die außerhalb der Regelungskompetenzen von institutioneller Seite liegen. Gleichzeitig ist zu beachten, dass eine Entscheidung für informelle Arrangements aufgrund des unter Umständen illegalen Charakters Einschränkungen in anderen Handlungsbereichen oder zusätzliche Kosten (der Absicherung) mit sich bringen kann, so dass sie nicht zwingend zu höherer Flexibilität führt, ja sogar Flexibilität in anderen Bereichen mindern kann. Zusammenfassend zeigte sich in der Gegenüberstellung des Handlungspotenzials und seiner Ausschöpfung noch einmal, dass die Erhebung beider Komponenten zur hinreichenden Einschätzung des Flexibilitätsausmaßes erforderlich ist. Die Erfassung des institutionell gegebenen Potenzials wird um die Betrachtung der tatsächlichen Handlungen ergänzt, um auf diesem Wege auch informelles Potenzial erkennen zu können. Diese Vorgehensweise ermöglicht es, durchaus relevante Aspekte wie Fehlsteuerungen, Diskrepanzen und bestehende Bedarfe aufzudecken. Um bei dieser zweidimensionalen Messung einen systematischen Vergleich von Potenzial und faktischen Handlungen vorzunehmen, kann die im vorherigen Kapitel angeführte Flexibilitätstypologie als Analyseraster dienen. Anhand dieses Rasters können systematisch Daten zu beiden Komponenten erhoben und anschließend gegenüber gestellt werden. Das der Flexibilitätsdefinition zugrunde gelegte Potenzial scheint nur schwer direkt beobachtbar. Als Methode wurde bereits die Erfassung der den Handlungsrahmen

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absteckenden Festsetzungen angesprochen, da experimentelle Anordnungen oder Befragungen an mangelnder Realisierbarkeit oder Validitätsproblemen zu scheitern drohen. Zum einen wären hier gesetzliche Regelungen zu betrachten, welche bestimmte Handlungen erlauben, untersagen oder mit Kosten versehen, so dass Anreize zu entsprechenden Maßnahmen geschaffen oder gemindert werden. Hinzu kämen beispielsweise Festlegungen von Gewerkschaftsseite, Gewerkschaftsdichte oder Deckungsgrad. Für jedes der sechs Felder der Flexibilitätstypologie können dementsprechend Handlungsoptionen erschlossen werden. Analog wird dann mit der Beobachtung der tatsächlichen Ausschöpfung der Flexibilität respektive der realisierten Handlungen der Akteure verfahren. Hierfür lassen sich in der Literatur eine Vielzahl von Beispielen für Indikatoren finden. Für jedes der Typologiefelder können nun beide Komponenten gegenübergestellt werden. Die voranstehenden Absätze sollten einige konzeptionelle Richtlinien zur Messung des Flexibilitätsausmaßes vorschlagen. Dabei wurde auf die Notwendigkeit der Erhebung zweier Komponenten, des Handlungsrahmens und dessen tatsächlicher Nutzung, hingewiesen. Grundlage der Erfassung beider Elemente bietet die für die Organisationsebene vorgestellte Flexibilitätstypologie. Der nun folgende Teil wird die Flexibilitätsdiskussion aus empirischer Perspektive führen und die Zusammenhänge am polnischen Lehrerarbeitsmarkt beleuchten. Dabei werden exemplarisch einzelne Indikatoren für Handlungspotenzial und realisierte Handlungen vorgestellt und miteinander verglichen werden.

4. Flexibilität der Beschäftigungsverhältnisse im öffentlichen Sektor Flexibilität in der Beschäftigung wird nicht nur in der Privatwirtschaft sondern immer öfter auch im öffentlichen Sektor angestrebt. Dabei wird sie je nach Blickpunkt unterschiedlich gesehen und bewertet (Farnham/Horton 2000: 3-4). Auf der Seite der Beschäftigten wird Flexibilisierung als eine Möglichkeit wahrgenommen, die Beschäftigungsverhältnisse nach ihren eigenen Präferenzen zu gestalten, indem sie über die Arbeitszeiten und -inhalte sowie die Länge ihres Berufslebens entscheiden können. An der Flexibilisierung der öffentlichen Leistungen sind offensichtlich auch die Empfänger dieser Dienste interessiert, wobei sie darunter vor allem variable Arbeitszeiten und ein vielfältiges Leistungsangebot verstehen. Manager (Amtsleiter) als unmittelbare Arbeitgeber streben wiederum eine größere Flexibilität in Beschäftigungsverhältnissen an, damit der Faktor Arbeit nicht fixe Kosten, sondern vielmehr eine Variable der Organisation des Produktionsprozesses darstellt. Denn flexible Beschäftigungsverhältnisse lassen den Personalmanagern einen größeren Entscheidungsspiel-

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raum bezüglich der Beschäftigtenzahlen (numerische Flexibilität), der Aufgabenaufteilung (funktionale Flexibilität) und des Entgelts (Lohnflexibilität) und ermöglichen dadurch eine bessere Anpassung des Arbeitseinsatzes an die derzeitigen Bedürfnisse. Flexible Arbeitsverhältnisse gewinnen mittlerweile im öffentlichen Dienst an Bedeutung, was zunächst auf die ungünstige finanzielle Lage öffentlicher Verwaltungen zurückzuführen ist. Darüber hinaus ist auch mit weiteren Verschiebungen in der Struktur der Nachfrage nach öffentlichen Leistungen zu rechnen, die durch sich verändernde gesellschaftliche Umstände ausgelöst werden. Als Beispiele können hier etwa der demographische Wandel oder Globalisierungsprozesse erwähnt werden. Vor diesem Hintergrund schienen die Arbeitsverhältnisse im öffentlichen Sektor nicht flexibel genug zu sein, um den zukünftigen Herausforderungen gerecht zu werden. Der öffentliche Dienst stellt einen hierarchischen, von der Außenwelt abgeschotteten und hoch institutionalisierten Arbeitsmarkt dar, der nach einer eigenen Logik der langfristigen (und zum Teil sogar lebenslangen) Beschäftigung, des Laufbahnprinzips und interner Aufstiege strukturiert ist (Henneberger 1997: 80-110; Keller 1985). Die gerade genannten Merkmale wirken sich in erster Linie auf die Transaktionskosten der Anpassung der Personalstruktur an die veränderten Betriebsbedingungen aus. Die institutionellen Rahmenbedingungen der Beschäftigung im öffentlichen Dienst (vgl. Henneberger 1997: 19-35) machen vor allem den Austausch mit dem externen Arbeitsmarkt schwer oder sogar kaum möglich. Dort wo die Kosten des Austausches erheblich sind, sind interne Flexibilisierungsmechanismen zu erwarten (Henneberger 1997: 71), z.B. in Form von Überlassungen. Solche Schritte sind dennoch auch an sich kostenaufwendig, da sie Umschulungs- und Einarbeitungskosten erzeugen. Der Bedarf an größerer Flexibilität wird auch angesichts der Neueinstellung vom Personal deutlich. Denn die Perspektive der lebenslangen Beschäftigung verteuert relativ die Transaktionskosten der Einstellung. Die Neueinstellungbeschaffung im öffentlichen Dienst scheint viel ressourcenaufwendiger zu sein, da die Kosten des eventuellen Mismatch aufgrund von unvollständiger Information viel höher sind. In diesem Beitrag sollen die gegenwärtigen Flexibilisierungstendenzen im öffentlichen Dienst am Beispiel des polnischen Lehrerarbeitsmarktes näher betrachtet werden. Dabei soll die im theoretischen Teil ausgearbeitete mehrdimensionale Vorgehensweise verwendet werden, welche die Analyse des gesetzlich gegebenen Potenzials mit der Untersuchung faktischer Beschäftigungsstrategien verknüpft. Nun wird folgend sowohl auf die gesetzlichen Rahmenbedingungen des Lehrerberufes in Polen als auch auf die faktischen Daten zur Lage des polnischen Lehrerarbeitsmarktes Bezug genommen. Die Sachverhalte sollen in fol-

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genden Schritten erläutert werden: Zunächst stellen wir die möglichen Formen der Lehrerbeschäftigung dar und verknüpfen sie mit statistischen Daten. Dann besprechen wir die Ein- und Austritte aus der Beschäftigung und die Mobilität der Lehrer. Danach gehen wir auf Regulierungen bezüglich der Arbeitszeit ein. Nicht zuletzt wenden wir uns der funktionalen Flexibilität der Lehrer zu. Zum Schluss stellen wir die Determinanten ihrer Entlohnung dar.

5. Flexibilität auf dem polnischen Lehrerarbeitsmarkt – Versuch einer Analyse 5.1 Allgemeine Bemerkungen Die Personalverhältnisse von Lehrern in polnischen öffentlichen Schulen sind in einer Berufspragmatik – dem so genannten Lehrergesetz (Karta Nauczyciela) geregelt. Die Vorschriften des Arbeitsrechts haben gegenüber dem Lehrergesetz nur eine Hilfsfunktion und treten nur dann in Kraft, wenn ein Sachverhalt nicht spezifisch im Lehrergesetz reguliert ist. Das allgemeine Arbeitsrecht als Basis des Arbeitsverhältnisses gilt lediglich für die pädagogischen Arbeitskräfte, die nicht Lehrer sind (Art. 7, Abs. 1a des Bildungsgesetzes) (Bielenski/Kohler 1995). Seit 1999 gelten im polnischen Bildungssystem 4 Stufen des beruflichen Aufstiegs der Lehrer. Die Person, welche die Arbeit in der öffentlichen Schule erst anfängt, erhält den Status des Lehrer-Praktikants (nauczyciel staĪysta). Nach dem meist einjährigen Praktikum wird sie zum Kontraktlehrer (nauczyciel kontraktowy). Nach vier Jahren erfolgreicher pädagogischer Arbeit erhält sie den Status des ernannten Lehrers (nauczyciel mianowany). Darauf aufbauend kann sie den höchsten Status des diplomierten Lehrers (nauczyciel dyplomowany) erlangen. Vereinfacht gesagt gilt das Arbeitsverhältnis für die ersten zwei und das Dienstverhältnis für die letzten zwei Statusgruppen. Von dieser Regel gibt es jedoch Ausnahmen, die im Folgenden zum Ausdruck kommen.

5.2 Typen des Lehrerbeschäftigungsverhältnisses Für den Zweck der Analyse des Flexibilitätsgrades auf dem polnischen Lehrerarbeitsmarkt soll zunächst auf die möglichen Formen des Beschäftigungsverhältnisses von Lehrern eingegangen werden. Es sind grundsätzlich zwei Typen der Lehrerbeschäftigung zu unterscheiden: das Arbeitsverhältnis und das Dienstverhältnis. Das Arbeitsverhältnis kann wiederum auf unbefristeter und befristeter Basis

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geschlossen werden. Das Dienstverhältnis ist immer unbefristet. Der Abschluss eines befristeten Arbeitsvertrages mit den Lehrern kann nur unter durch das Lehrergesetz bestimmten Umständen geschehen. Ein befristetes Arbeitsverhältnis wird mit einem Lehrer geschlossen, der die Arbeit in der öffentlichen Schule gerade anfängt. Die Befristung gilt erst für ein Schuljahr, während dessen der junge Lehrer sein Praktikum absolvieren soll. Diese spezifische „Probezeit“ kann nach Bedarf um ein weiteres Jahr verlängert werden. Zweitens werden befristete Verträge im Vertretungsfall abgeschlossen. Drittens ist laut des 10. Artikels, Abs. 7 des Lehrergesetzes gestattet, sowohl die Kontraktlehrer als auch die ernannten Lehrer als auch die diplomierten Lehrer befristet zu beschäftigen, wenn es durch die „Organisation des Lehrprozesses“ verursacht ist. Dies stellt eine sehr interessante gesetzliche Rahmenbedingung dar. Immer wenn ein Schulleiter, der im polnischen Schulsystem der Beschäftiger für Lehrer ist, auf Umstände verweisen kann, die die langfristige Beschäftigung eines Lehrers unmöglich machen, darf er den Lehrer ungeachtet seines Status befristet beschäftigen. Außer diesen hier beschriebenen Situationen gelten im polnischen öffentlichen Bildungssektor unbefristete Arbeitsverhältnisse. Dabei stellt das Dienstverhältnis eine besondere Form der Beschäftigung dar, da es den Lehrern mehrere Rechte zusichert. Das Dienstverhältnis wird jedoch nur unter bestimmten Umständen begonnen. Es gilt nur für die ernannten und diplomierten Lehrer und wird erst dann vertraglich vereinbart, wenn Bedingungen für eine unbefristete VollzeitBeschäftigung vorhanden sind. Das Dienstverhältnis gilt im Unterschied zu den deutschen Verhältnissen nicht lebenslang, sondern muss bei einem Arbeitsplatzwechsel erneut geschlossen werden. Das bedeutet, die polnischen im Beamtenverhältnis beschäftigten Lehrer sind unter gewissen Umständen kündbar. Dazu kommen wir noch später in diesem Beitrag. Die Grafik 2 zeigt die Häufigkeit der verschiedenen Formen der Lehrerbeschäftigung: Grafik 2: Formen der Lehrerbeschäftigung 2,03% 4,43%

0,47% 22,90%

46,78% Quelle: CODN (2006)

23,40%

Form en der

Befristeter Arbeitsvertrag Lehrerbeschäftigung Unbefristeter Arbeitsvertrag Dienstvertrag geringfügige Arbeit (umowa zlecenie) Werkvertrag Andere

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Die Daten stammen aus dem Jahr 2005 und sprechen von sämtlichen Lehrern, also von den sowohl in öffentlichen als auch in privaten Einrichtungen tätigen. Angesichts der sehr geringen Prozentzahl der privat beschäftigten Lehrer (5% der Gesamtzahl2), repräsentieren die Daten vor allem den öffentlichen Sektor. Die Grafik zeigt deutlich die Dominanz des unbefristeten Beschäftigungsverhältnisses, das der Kategorie des Normalarbeitsverhältnisses in Deutschland entspricht. Unbefristete Dienst- und Arbeitsverträge machen zusammen 70% aller Beschäftigungsformen in polnischen Schulen aus. Andere Formen der Beschäftigung treten nur in sehr geringem Maß auf. Auf der Basis der nicht im Arbeitsrecht regulierten Formen der Beschäftigung, der geringfügigen Arbeit und des Werkvertrags, sind weniger als 7% der Lehrer tätig. Bei dieser Gruppe handelt es sich um nicht in öffentlichen Schulen tätige Lehrer, die nicht dem Lehrergesetz unterliegen. In öffentlichen Schulen sind diese Formen der Beschäftigung widerrechtlich (Art. 10, Abs.1 des Lehrergesetzes). Einen beträchtlichen Teil der Beschäftigungsverhältnisse machen die befristeten Arbeitsverträge aus. Wie wir vorangehend angedeutet haben, sind im Lehrergesetz mehrere Umstände vorbehalten, unter welchen die Beschäftigung auf befristeter Basis gestattet wird. Ein relativ hoher Anteil an solchen Verträgen kann zudem auf die Starrheit der Beschäftigungsverhältnisse im öffentlichen Dienst zurückgeführt werden. Befristete Arbeitsverträge bleiben eine der wenigen Möglichkeiten der Flexibilisierung des Personaleinsatzes (Giesecke/Groß 2006: 248). Die auf der Grafik 2 abgebildete Struktur der Lehrerbeschäftigung in polnischen Schulen verweist auf eine erhebliche Stabilität der Personalverhältnisse. Diese Stabilität resultiert zum Großteil aus gesetzlichen Regulierungen bezüglich des Lehrerberufes.

5.3 Ein- und Austritte aus der Beschäftigung und intraberufliche Mobilität Ein- und Austrittsraten aus der Beschäftigung stellen einen zweiten wichtigen Indikator von Arbeitsmarktflexibilität dar (Beatson 1995: 25). Zwischen 1989 und 2000 wurden etwa 200 Tausend neue Lehrer eingestellt. Dabei sind etwa 170 Tausend aus natürlichen Gründen aus dem Beruf ausgeschieden. Vergleicht man diese Zahlen mit dem heutigen Stand der Lehrerbeschäftigung (ungefähr 654 Tausend beschäftigte Lehrer) so stellt sich heraus, dass in zehn Jahren fast ein Drittel der Lehrer ausgetauscht wurde. Die verfügbaren Zahlen zu Neueinstellungen der Lehrer vom Jahr 2000 und 2002 zeigen eine Einstellungsrate von 2

Die im Beitrag verwendeten Zahlen kommen aus Publikationen des CODN und GUS (CODN 2003; 2006; GUS 2006)

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ungefähr 24,5 Tausend Neueinstellungen von Lehrern aus dem externen Arbeitsmarkt jährlich. Zahlen zu Austritten der Lehrer aus der Beschäftigung sind leider schwer zu erhalten. Betrachtet man die innerberuflichen Ein- und Ausstiege, also die Mobilität der Lehrer zwischen Schulen, so stehen auch dazu keine Daten zur Verfügung. Daher wird hier lediglich auf die gesetzlichen Bedingungen des Eintritts und des Austritts eingegangen. Nach den letzten Neuerungen des Lehrergesetzes im Jahr 2002 wurden die Voraussetzungen bezüglich der Qualifikation der einzustellenden Person weiter erhöht. Dies ist auf eine Politik der Qualitätsverbesserung des polnischen Schulsystems zurückzuführen. Die Steigerung der Anforderungen an die Eingangsqualifikation zielt auf eine Erhöhung der Qualität der pädagogischen Arbeit, bedeutet jedoch gleichzeitig weniger Flexibilität in der Beschäftigung angesichts der schwierigen Arbeitsmarktlage. Art. 10 des Lehrergesetzes lässt jedoch zu, unter gewissen Umständen Personen einzustellen, welche nicht vollständig qualifiziert sind. Dies darf geschehen, wenn keine Arbeitskraft mit verlangtem Abschluss aufgrund der Arbeitsmarktlage gefunden werden kann. In diesen Fällen wird die Schulaufsicht beauftragt, die Beschäftigung zu begutachten. Der Lehrerarbeitsmarkt ist mittlerweile gesättigt und es besteht nur ein geringer Bedarf, diese Maßnahme aufzugreifen. In den vorigen Jahren wurde jedoch diese Klausel aufgrund von Bedarf an Fremdsprachen- und Informatiklehrern öfters verwendet. Bei nicht ausreichender Qualifikation sind die Lehrkräfte jeweils für ein Jahr zu beschäftigen. Der Anteil der Lehrer, die ihre Tätigkeit ohne entsprechende Qualifikation ausüben, wird immer geringer. Im Schuljahr 2005/2006 gab es lediglich 2% Lehrer ohne pädagogische Qualifikation und ohne Hochschulabschluss. Austritte aus der Beschäftigung erfolgen auf dem Lehrerarbeitsmarkt vor allem in Form von freiwilligen Kündigungen und Übergängen in die Rente. Bis Ende 2007 gelten im polnischen Schulsystem noch Frühverrentungsprogramme, laut denen ein Lehrer nach 30 Jahren pädagogischer Arbeit ungeachtet seines Alters in Rente gehen darf. Frühverrentung stellt dabei in vielen Schulen eine wichtige Maßnahme bei der Reduzierung der Lehrerzahl in Reaktion auf schrumpfende Schülerquoten dar. Unfreiwillige Austritte aus der Beschäftigung, sprich Entlassungen von Lehrern, kommen wiederum, abgesehen von befristeten Arbeitsverträgen, relativ selten vor, was auf die gesetzlichen Bedingungen zurückzuführen ist. Krankheitsfälle und Nichterfüllung von Pflichten ausgeklammert, sind die unbefristet angestellten und die im Dienstverhältnis bleibenden Lehrer laut Art. 20 des polnischen Lehrergesetzes nur dann kündbar, wenn strukturelle oder organisatorische Bedingungen auftreten, die eine weitere Beschäftigung der Lehrer unmöglich machen. Dabei haben die über das Dienstverhältnis beschäftigten Lehrer Anspruch auf eine 6-monatige Abfindung. Darüber

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hinaus besteht seitens des Lehrers eine Möglichkeit in den so genannten „inaktiven Stand“ (stan nieczynny) versetzt zu werden. Dabei erhält er sechs Monate lang seine übliche Besoldung und erst nach dieser Zeit wird das Arbeitsverhältnis aufgelöst. Die im Artikel 20 des Lehrergesetzes vorbehaltene Klausel, die eine Kündigung aus betrieblichen Gründen zulässt, stellt einen wichtigen Unterschied gegenüber dem deutschen Beamtenrecht dar. Es handelt sich dabei allerdings um eine kostenaufwendige Maßnahme. Sollte es jedoch aufgrund von Verschiebungen der Nachfrage zu Veränderungen der Rahmenbedingungen der betrieblichen Tätigkeit kommen, bietet sie eine Möglichkeit des Austausches mit dem externen Arbeitsmarkt. Es sind bis dato leider keine Zahlen bezüglich der Häufigkeit der Inanspruchnahme dieses Instruments veröffentlicht worden. Aus den im Oktober 2006 im Rahmen des Sonderforschungsbereich 580 geführten 21 Gesprächen mit polnischen Schulleitern und Verantwortlichen für Schulen in Gemeinden lässt sich schließen, dass solche Fälle selten auftreten. Das dürfte eine Folge der erheblichen Kosten dieser Lösung darstellen. Trotzdem bleibt diese Maßnahme eines der möglichen Instrumente der Anpassung des Personaleinsatzes an die betrieblichen Bedingungen. Bezüglich der innerberuflichen Mobilität der Lehrer enthält das Lehrergesetz eine eigenartige Regelung. Die auf der Basis des Dienstverhältnisses beschäftigten Lehrer können bei Bedarf anderen öffentlichen Schulen überlassen werden. Der Lehrer kann dabei sowohl freiwillig als auch gegen seine Willen versetzt werden. In diesem zweiten Fall hat der Lehrer das Recht auf eine 4-tägige Arbeitswoche und bekommt einen Zuschuss in Höhe von 20% seiner üblichen Besoldung. Bei der Versetzung gegen seinen Willen bleibt ihm außerdem das Recht vorbehalten, nach 3 Jahren in die vorige Schule zurückzukehren. Die Überlassung von Lehrern scheint im Lichte der durchgeführten Experteninterviews eine sehr geringe Rolle zu spielen. Selbst wenn die Lehrer zwischen den Schulen in der gleichen Stadt (bzw. Gemeinde) wechseln, wird mit ihnen häufig das Arbeits- bzw. Dienstverhältnis aufgelöst und dann erneut geschlossen. Auch freiwillige Überlassungen werden kaum praktiziert. Unklar bleibt, warum die Gemeinden diese günstige Form des Austausches der Lehrkräfte nicht benutzen. Stattdessen wird der Lehrer entlassen, was ihm einen Anspruch auf Abfindung gibt und ab dem nächsten Schuljahr wird er an einer anderen Schule wieder eingestellt. Einen weiteren Aspekt der innerberuflichen Mobilität der Lehrer stellt auch die im Lehrergesetz enthaltene Möglichkeit der Stellenergänzung dar. Wenn der Lehrer sein didaktisches Pensum nicht in einer Schule realisieren kann, besteht die Möglichkeit, die Arbeitsstunden in einer anderen Schule zu ergänzen, so

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dass die Arbeitszeit in beiden Einrichtungen zusammen die im Gesetz vorgesehenen 18 Stunden pro Woche beträgt.

5.4 Regulierungen bezüglich der Arbeitszeit Unter Arbeitszeitflexibilität fallen sowohl die Flexibilität bezüglich des Arbeitszeitausmaßes als auch die Flexibilität bezüglich der zeitlichen Ausübung einer Tätigkeit (flexible Arbeitsstunden). Die zweite Flexibilitätsart findet in der Schule insofern Anwendung, dass die Unterrichtszeit auf die Bedürfnisse der Schüler angepasst werden muss. Hier interessiert vor allem der erste Aspekt der flexiblen Arbeitszeit, und zwar die Abweichungen von der Normalarbeitszeit. Eine volle Stelle entspricht im polnischen Schulsystem zwar 40 Stunden pro Woche, darunter aber lediglich 18 Stunden pädagogischer Arbeit. Im Vergleich zu anderen europäischen Ländern stellt dies eine eher geringe Arbeitslast dar (Euridice 2003: 46). Abweichungen von dieser Normalarbeitszeit weisen die Form von Teilzeitarbeit und Überstunden auf. Das Lehrergesetz legt keine Beschränkungen bezüglich der Einstellung der Lehrer auf Teilzeitbasis fest. Die Zahl der teilzeitbeschäftigten Lehrer stellt die folgende Grafik dar. Grafik 3: Teilzeitbeschäftigte Lehrer Prozentzahl der teilzeitbeschäftigten Lehrer 40,00% 20,00% 0,00% 1992

1994

1996

1998

2000

2002

2005

Quelle: CODN (2006)

Wie abgebildet, steigt die Prozentzahl der teilzeitbeschäftigten Lehrer von Jahr zu Jahr. Von 2002 bis 2005 betrug der Anstieg 33%. Das ist vor allem auf fallende Schülerzahlen zurückzuführen. Die meisten Lehrer behalten ihre Beschäftigung, müssen aber mit Arbeitszeitkürzungen rechnen. Was die Einführung von Überstunden betrifft, hat der Schulleiter das Recht, Lehrern die wöchentliche Arbeitszeit um ein Viertel zu erhöhen. Nach Absprache mit dem Lehrer darf die Arbeitszeit sogar um bis zu 9 zusätzliche Stunden

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erhöht werden. Zum Ausmaß der in öffentlichen Einrichtungen auftretenden Überstunden wurden bis dato keine Zahlen publiziert. Es ist zu erwarten, dass aufgrund der zurückgehenden Kinderzahlen die Anzahl der Überstunden pro Lehrer in den letzten Jahren gefallen ist. Vor etwa 10 Jahren war es dagegen üblich, dass Lehrer mehrere Überstunden leisteten, was auf den Mangel an Lehrkräften zurückzuführen war. Vor diesem Hintergrund stellt die zwischenzeitliche Reduzierung der Überstunden in mehreren Einrichtungen eine wichtige Maßnahme gegen die durch den demographischen Wandel verursachte Reduktion der Lehrernachfrage dar.

5.5 Funktionale Flexibilität der Lehrer Die Lehrerausbildung in Polen umfasst in der Regel ein Fach. Aus diesem Grund sind zusätzliche Qualifikationen der Lehrer eine wichtige Voraussetzung für ihre funktionale Flexibilität. Der Lehrer ist berechtigt, ein weiteres Fach zu lehren, indem er eine zusätzliche Ausbildung in Form von postgraduellen Studien in diesem Fach abschließt. Die Erweiterung der Qualifikationen von Lehrern scheint im Lichte der durch uns im Oktober 2006 geführten Experteninterviews ein wichtiges Instrument der Personalpolitik im Schulbereich zu sein. Jeder der 14 interviewten Schulleiter fand diese Maßnahme bedeutsam und beschäftigte zumindest einige Lehrer mit Doppelqualifikation. Der Erwerb einer weiteren Qualifikation wird ebenso durch die Gemeinden gefördert. Die relativ hohen Kosten der Weiterbildung werden vom kommunalen Haushalt zumindest teilweise finanziert. Trotz der öfters geäußerten Vorrangigkeit der Doppelqualifikation bleibt der Anteil der doppel- und mehrqualifizierten Lehrer relativ gering. Die Grafik zeigt den Anteil der Lehrer mit zweiter und weiteren Qualifikationen für das Jahr 2002/2003. Grafik 4: Qualifikationen der Lehrer 1,1% 1,3% 3,8% 16,8%

Quelle: CODN (2003)

Zw eite und w eitere

77%

1 Fach Qualifikation der Lehrer 2 Fächer 3 Fächer 4 Fächer mehr als 4 Fächer

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Ein weiterer Aspekt der funktionalen Flexibilität der Lehrer stellt die Beschäftigung auf mehr als einer Stelle dar. Gesetzliche Regulierungen bezüglich des Lehrerberufes in Form von Lehrergesetz und Bildungsgesetz legen den Lehrern dabei keine Beschränkungen bezüglich weiterer Tätigkeiten auf. Die folgende Grafik zeigt den Anteil der Lehrer mit mehr als einer Beschäftigung. Grafik 5: Lehrer mit mehr als einer Beschäftigungsform

15% Lehrer m it m ehr als einer Beschäftigungsform Lehrer mit mehr als einer Stelle 85%

Lehrer mit einer Beschäftigungsform

Quelle: CODN (2006)

Unter den 15% der Lehrer mit mehr als einer Stelle versteht man sowohl die Beschäftigung an einer weiteren Stelle in der gleichen Einrichtung als auch an einem anderen Arbeitsplatz (öffentlich oder privat). Dabei wird nicht unterschieden zwischen der funktionalen Flexibilität der Lehrer im Sinne ihres flexiblen innerbetrieblichen Einsatzes und ihrer beruflichen Mobilität zwischen mehreren, sowohl privaten als auch öffentlichen Arbeitsplätzen.

5.6 Flexibilität des Lohnes in öffentlichen Bildungseinrichtungen Den letzten Aspekt der Flexibilität des Lehrerberufes, den wir in diesem Beitrag berühren möchten, stellt die Entlohnung dar. Die in öffentlichen Bildungseinrichtungen tätigen Lehrer werden nach zentralstaatlich geregelten Sätzen besoldet. Die Höhe des überall geltenden Entgelts wird jedes Jahr durch eine Verordnung festgelegt und variiert bezüglich des Lehrerstatus. Als Basislohn dient dabei die Besoldung des Lehrer-Praktikanten. Die Löhne der höheren Statusgruppen werden dann entsprechend berechnet: Der Kontraktlehrer bekommt 125%, der ernannte Lehrer 175% und der diplomierte Lehrer 225% des Basisentgelts. Im Gesetz wird die Mindesthöhe des Lohnes vorgeschrieben. Die Gemeinden haben wiederum die Möglichkeit durch Zulagen die Besoldung zu erhöhen, jedoch nicht herabzusetzen. Dadurch ist regionale Lohnflexibilität vorhanden, wenn auch eingeschränkt (Swianiewicz/Herbst/Marchlewski 2005). Diese Möglichkeit der Erhöhung der Löhne ist besonders wichtig in Regionen mit großem wirtschaftlichen Wachstum (z.B. Warschau und umgebende Ge-

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meinden), wo die Löhne den höheren Lebenskosten entsprechen und gleichzeitig ausreichend sein müssen, um freiwilligen Arbeitsplatzwechseln in die private Wirtschaft entgegenzuwirken. Im Lehrergesetz sind darüber hinaus zusätzliche Zulagen zur Erhöhung der Motivation der Lehrkräfte möglich. Theoretisch bietet diese Regelung eine Möglichkeit der Lohnanpassung an das individuelle Leistungsniveau der Lehrer. In der Praxis sind jedoch aufgrund der finanziellen Engpässe der meisten Gemeinden die zur Verfügung stehenden Mittel so gering, dass sie keinen realen Anreiz für die Lehrkräfte darstellen. Es stehen leider keine Daten bezüglich der regionalen Lohndifferenzierung im öffentlichen Bildungssektor zur Verfügung. Es ist daher schwer abzuschätzen, inwieweit die Löhne von den gesetzlich festgelegten Werten abweichen. Aus den im Rahmen des Projektes durchgeführten Expertengesprächen lässt sich die Tendenz beobachten, dass die reichen Gemeinden höhere Zulagen anbieten, um höhere Lebensunterhaltskosten auszugleichen.

6. Zusammenfassung Ziel dieses Beitrags war es, das Konzept der Arbeitsmarktflexibilität zu erläutern und es darauf aufbauend in der Analyse der Beschäftigungsverhältnisse auf dem polnischen Lehrerarbeitsmarkt anzuwenden. Im theoretischen Teil wurde auf die Mehrdeutigkeit des Konzeptes und auf daraus resultierende Messprobleme des Flexibilitätsgrades eines Arbeitsmarktes aufmerksam gemacht. Daraufhin wurde eine Vorgehensweise bei der Bestimmung des Flexibilitätsausmaßes vorgeschlagen, welche sich als aussagekräftiger als bis dato übliche Analysen erweisen dürfte. Nun entscheiden über den Flexibilitätsgrad eines Arbeitsmarktes auf der einen Seite die gesetzlichen Rahmenbedingungen der sich auf dem Arbeitsmarkt vollziehenden Transaktionen. Dies scheint im Falle des Arbeitsmarktes des öffentlichen Dienstes von besonderer Bedeutung zu sein, da er eine hochinstitutionalisierte Struktur aufweist.3 Auf der anderen Seite müssen bei der Bestimmung des Flexibilitätsgrades eines Arbeitsmarktes die Reaktionsweisen und Strategien sowohl der Arbeitnehmer als auch der Arbeitgeber berücksichtigt werden. Diese Vorgehensweise wurde dann im empirischen Teil dieses Beitrags am Beispiel des polnischen öffentlichen Lehrerarbeitsmarktes exemplarisch dargestellt. Die Verknüpfung von statistischen Daten und Analysen der geltenden gesetzlichen Regulierungen, obwohl aufgrund der mangelnden Zahlen unvollständig, zeigt eine weitgehende Stabilität der Beschäftigungsver3

Dabei muss die faktische Kraft der gesetzlichen Normen berücksichtigt werden (Bluhm 2006).

142

Katarzyna Kopycka/Maria Reinhold

hältnisse der Lehrer in öffentlichen Einrichtungen. Im Großteil wird dies durch den gesetzlichen Rahmen des Lehrerberufes in Polen bewirkt. Gleichzeitig werden die stabilen Arbeitsverhältnisse von den Schulleitern (Arbeitgebern) hoch geschätzt. Die Hauptstrategie der Arbeitgeber des polnischen Bildungssystems besteht in Maßnahmen zur Erhöhung der internen Flexibilität, wie z.B. Doppelqualifikation, Teilzeitarbeit oder Stellenergänzungen.

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Der polnische Lehrerarbeitsmarkt im Spiegel der Flexibilitätsdebatte

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Institutionelle Umbrüche im öffentlichen Sektor: Das Ende der kommunalen Daseinsvorsorge? Thomas Edeling

Traditionell nehmen kommunale Betriebe Aufgaben der „Daseinsvorsorge“ wahr, die je nach ihrem Inhalt heute in der Sprache der Europäischen Union als „Dienstleistungen von allgemeinem Interesse“ oder als „Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse“ in Erscheinung treten. Obwohl die Europäische Union sich in der Privatisierungsdiskussion neutral verhält und Privatisierungen öffentlicher Unternehmen ebenso wenig vorschreibt wie umgekehrt die Erfüllung bestimmter Aufgaben der Daseinsvorsorge durch Staat oder Kommunen, haben die fiskalischen Nöte der Städte und Gemeinden, die Liberalisierung der meisten Versorgungsmärkte und der dadurch ausgelöste Wettbewerbsdruck sowie das neue politische Leitbild von der „Gewährleistungsverantwortung“ des Staates in öffentlich-privater Partnerschaft die institutionellen Formen der kommunalen Daseinsvorsorge gravierend verändert. Dieser Wandel erfasst die Breite der Felder, in denen kommunale Unternehmen tätig sind, ebenso wie die Ausgliederung und Verselbständigung öffentlicher Aufgabenbereiche, den Wandel der Organisations- und Rechtsformen kommunaler Betriebe und reicht bis zu einem vollständigen Rückzug der Kommunen aus wirtschaftlichen Beteiligungen auf dem Wege der Privatisierung öffentlicher Unternehmen. Unter den Herausforderungen des demografischen Wandels, denen die Städte und Gemeinden heute und in naher Zukunft gegenüberstehen, erhebt sich erneut und erst recht die Frage, ob der eingeschlagene Weg der Verwaltungsmodernisierung sich als richtig erweist. Ausgliederungen und Privatisierungen sind denkbare Antworten auf die „Challenges“ des demografischen Wandels (vgl. Sackmann und Bartl/Jonda in diesem Band); Ausgliederungen und Privatisierungen können sich aber ebenso als irreversible Entscheidungen erweisen, die den Handlungsspielraum der Kommunen bei der politischen Bewältigung der Folgeprobleme des demografischen Wandels eher einschränken als erweitern. Der Schwerpunkt der im Folgenden vorgestellten Veränderungen im Feld der kommunalen Daseinsvorsorge liegt auf der formalen und materialen Privatisierung wirtschaftlicher Beteiligungen der Städte, den daraus erwachsenden

146

Thomas Edeling

Konsequenzen für die politische Steuerung dieser Beteiligungen und den Anzeichen, die einen Identitätswandel kommunaler Unternehmen markieren, der die Grenzen zwischen öffentlichem und privatem Wirtschaften einebnet. Die empirischen Befunde stützen sich (soweit nicht anders angegeben) auf eigene Erhebungen und Berechnungen aus den Jahren 1999 bis 2006: a) Kommunale Beteiligungen deutscher Städte über 50.000 Einwohner Die für die Größenklassen 1 bis 4 (Städte über 50.000 Einwohner, ohne Stadtstaaten) repräsentative Erhebung erfasst direkte und indirekte kommunale Beteiligungen mit einem Anteil der Städte von mindestens 25 %. Die Angaben beziehen sich auf den Stichtag 31.12.2001 (vgl. im Einzelnen Richter/ Edeling/Reichard 2006). b) Kommunale Unternehmen im Ost-West-Vergleich Die Studie untersucht die Kommunalwirtschaft im Bundesland Brandenburg und zieht einen Vergleich zwischen den alten und den neuen Bundesländern. Sie basiert in ihren Hauptteilen auf der öffentlichen Statistik des Bundes und der Länder, ergänzt um eigene Erhebungen und Recherchen bei Kommunen und Verbänden. Die Studie wurde 2006 abgeschlossen (vgl. im Einzelnen Richter 2007). c) Einzelfallstudien im Feld kommunaler Versorgungsunternehmen Die zusammenfassende Studie enthält die Ergebnisse eines DFG-Projektes aus dem Feld der Stadtwerke und beschäftigt sich insbesondere mit der Grenzziehung zwischen öffentlicher und privater Wirtschaft, der Mitgliedsrolle der Stadtwerkemanager und der politischen Steuerung der Stadtwerke (vgl. im Einzelnen Edeling/Stölting/Wagner 2004).

1. Kommunale Unternehmen im Kontext von Daseinsvorsorge und kommunaler Selbstverwaltung Die Institution der kommunalen Selbstverwaltung in Deutschland reicht in ihren Wurzeln bis in die preußische Städteordnung des Freiherrn vom Stein, die Rheinische Bürgermeisterverfassung der nach-napoleonischen Zeit oder die genossenschaftliche Selbstverwaltung der Städte in Württemberg und Baden zurück. Sie enthält als Kerngedanken die liberale Vorstellung der bürgerlichen Selbstregelung lokaler Angelegenheiten und damit der Emanzipation der Städte und Gemeinden von zentralstaatlicher Bevormundung (vgl. ausführlicher Nassmacher/Nassmacher 1999). Verstärkt durch Industrialisierung und Verstädterung fallen seit dem Ende des 19. Jahrhunderts Aufgaben der Daseinsvorsorge in den Bereich der kommu-

Institutionelle Umbrüche im öffentlichen Sektor

147

nalen Selbstverwaltung. Die wirtschaftliche Tätigkeit der Kommunen auf dem Gebiet der Energie- und Wasserversorgung, des Verkehrs, der Abwasser- und Abfallentsorgung, zunehmend aber auch der Wohnungswirtschaft oder der Krankenversorgung bezieht ihre Legitimation aus der Vorstellung kommunaler Daseinsvorsorge und schafft sich in Gestalt kommunaler Unternehmen die dafür erforderlichen Instrumente. Kommunale Selbstverwaltung erweist sich in dieser Zeit nicht nur als eigenverantwortlich und unabhängig vom Zentralstaat, sondern übernimmt in der Daseinsvorsorge Verpflichtungen, die der zurückgenommene Staat um 1900 von seinem Selbstverständnis her ausblendete. „Der Kontrast zwischen dem liberalen (Nachtwächter)Staat, der seine Verwaltungstätigkeit auf Polizei und Justiz beschränkte, und der großen Fülle kommunaler Aufgaben zeigt deutlich die gesellschaftspolitische Ergänzungsfunktion der (Stadt)Gemeinde“ (Nassmacher/Nassmacher 1999: 46). Auf der anderen Seite führte die stetige Ausweitung kommunaler Wirtschaftsaktivitäten in politische Auseinandersetzungen, die den Kommunen schon in den 20er Jahren, erneut in den 60er Jahren des 20. Jahrhunderts und andauernd bis in die Gegenwart den Vorwurf der „kalten Sozialisierung“ oder des „Munizipalsozialismus“ einbrachten. Die nach dem Zweiten Weltkrieg im wesentlichen aus der Deutschen Gemeindeordnung von 1935 übernommenen Gemeindeordnungen der deutschen Bundesländer schränkten eingedenk dieser Diskussionen die wirtschaftlichen Betätigungsmöglichkeiten der Kommunen wieder ein und binden die Errichtung kommunaler Unternehmen bis heute an einen öffentlichen Zweck, dessen Behauptung und substantielle Ausfüllung allerdings immer wieder politisch umstritten ist. Der öffentliche Zweck erst und die darauf gegründete „Instrumentalfunktion“ öffentlicher Unternehmen für die Erfüllung dieser politisch definierten Zwecke legitimiert staatliches oder kommunales Wirtschaften und zieht auf diese Weise eine Grenze zwischen der öffentlichen „Bedarfswirtschaft“ und der privaten „Erwerbswirtschaft“ (Reichard 1987: 16). Nicht wirtschaftliche oder fiskalische Ziele allein legitimieren kommunales Wirtschaften, sondern die Bindung an ein öffentliches Interesse begründet und beschränkt zugleich die Möglichkeiten kommunalen Wirtschaftens (Machura 2001).

2. Verselbständigung und Ausgliederung aus der Verwaltung Die Öffnung der meisten europäischen Versorgungsmärkte, die die überkommenen Gebietsmonopole kommunaler Unternehmen aufgebrochen hat, der dadurch auch für kommunale Unternehmen entstandene Wettbewerbsdruck, die Finanznöte der Gemeinden und nicht zuletzt das neue Leitbild des „Gewähr-

Thomas Edeling

148

leistungstaates“, das dem Staat zwar nach wie vor die Verantwortung für die Erfüllung von Aufgaben der Daseinsvorsorge, nicht aber ihre Ausführung zuweist, haben die Strukturen der Kommunalverwaltung grundlegend verändert. An die Stelle der klassisch bürokratischen Stadtverwaltung und ihrer Ämter tritt inzwischen – zum Teil erst programmatisch, zum Teil auch schon verwirklicht – der „Konzern Stadt“ (Linhos 2005), der neben der Kernverwaltung mit ihren Fachämtern die wirtschaftlichen Beteiligungen der Stadt umfasst, die bis dahin mit wenigen Ausnahmen Teil der Stadtverwaltung waren. Mittlerweile hat die Ausgliederung kommunaler Aufgabenbereiche zu einer annähernd gleichgewichtigen Aufspaltung der Stadtverwaltung in eine „Kernverwaltung“ und einen Block verselbständigter, formal und teilweise material privatisierter Beteiligungen geführt (vgl. Abb. 1). Abb. 1: Beschäftigte in Kernverwaltung und Beteiligungen nach Größenklassen in Städten über 50.000 Einwohner (Anteile in %); Stichtag 31.12.2001 60 50

54,1 50,3

49,7

45,9

55,4

52,8

52,4 47,6

47,2

44,6

40 30 20 10 0 Gesamt

GK 1

GK 2 Kernverwaltung

GK 3

GK 4 Beteiligungen

Quelle: vgl. Richter/Edeling/Reichard 2006

Der Umstand, dass nun etwa die Hälfte des ursprünglich städtischen Verwaltungspersonals außerhalb der Kernverwaltung in Betrieben beschäftigt ist, die überwiegend in privaten Rechtsformen und zum Teil auch mit privaten Kapitalanteilen auf dem Markt als Unternehmen agieren, ist Ausdruck der verwandelten ökonomischen Rahmenbedingungen, unter denen die Städte wirtschaften. Der Gewinn an größerer wirtschaftlicher Autonomie und Flexibilität durch Ausgliederung, Verselbständigung und formale oder anteilige Privatisierung der kommunalen Betriebe stellt aber für die Städte zugleich ein Steuerungsproblem dar. Wenn ehemals städtische Eigenbetriebe oder sogar städtische Ämter ausgegliedert werden und als Kapitalgesellschaften auftreten, dann hat sich – mit oder

Institutionelle Umbrüche im öffentlichen Sektor

149

ohne private Anteilseigner – über die Veränderung der formalen Struktur und Rechtsform hinaus ein Organisationswandel vollzogen, der Kernverwaltung und kommunale Unternehmen von einander trennt. „Tätigkeiten, Rollen, Organisationen, Institutionenkomplexe unterscheiden sich nicht nur hinsichtlich ihres Spezialisierungsgrades, sondern auch durch die Art des speziellen Sinns“, d.h. durch eine jeweils voneinander unterschiedene „Handlungslogik oder Handlungsrationalität“ (Mayntz 1988: 17-19). In Gestalt von Kernverwaltung und ausgegliederten und verselbständigten Unternehmen, von Kommunalpolitik und Management der Betriebe begegnen sich nun Akteure, „die unter unterschiedlichen normativen Anforderungen stehen, sich in ihren Eigeninteressen und Identitäten unterscheiden und die auch von unterschiedlichen Situationsdeutungen ausgehen“ (Mayntz/Scharpf 1995: 32). Dass kommunale Unternehmen unter diesen Voraussetzungen eine Situation politisch beobachten oder aus der Logik von Politik und Verwaltung heraus „bedarfswirtschaftlich“ entscheiden, kann von verselbständigten Betrieben unter den Bedingungen von Markt und Wettbewerb kaum noch erwartet werden (Lüder 2002), im Gegenteil: Ausgliederung und Verselbständigung führen ganz augenscheinlich zu einer Angleichung nicht nur der formalen Strukturen, sondern ebenso auch und vor allem zu einer Angleichung der Handlungsrationalitäten kommunaler Unternehmen an die Privatwirtschaft (vgl. dazu im Einzelnen Edeling 2002). Der Steuerungsverlust gegenüber der kommunalen Wirtschaft, wie er sich für Politik und Verwaltung aus Ausgliederungen und Privatisierungen ergibt, wird seit geraumer Zeit als „Ent-Öffentlichung“ der öffentlichen Wirtschaft (Diederich/Haag/Cadel 1994) oder als „materielle Entdemokratisierung“ der kommunalen Selbstverwaltung (Zielinski 1997) kritisiert. Obwohl Ausgliederungen und formale Privatisierungen durch Übernahme privater Rechtsformen als Aktiengesellschaft oder GmbH im Sektor der kommunalen Versorgungswirtschaft – Energie, Wasser, Verkehr – zumindest in Großstädten eine schon hundertjährige Tradition haben, wird die politische Steuerung kommunaler Unternehmen erst unter Marktbedingungen zum Problem: Markt und Wettbewerb haben die Unternehmen einem enormen wirtschaftlichen Druck ausgesetzt, sie gerade aber dadurch in ihrer Eigenmacht gegenüber Politik und Öffentlichkeit gestärkt. Unter Berufung auf die verschärfte Wettbewerbssituation lassen sich politische Erwartungen zurückweisen, wenn sie den Bestand des Unternehmens im Wettbewerb zu gefährden scheinen. Steuerungsverluste von Verwaltung, Politik und Öffentlichkeit treten deshalb am stärksten in marktnahen, wettbewerbsintensiven Sektoren der Versorgungswirtschaft auf, erfassen zunehmend aber darüber hinaus, wenn auch eher abgeschwächt, ausgegliederte und formal privatisierte Bereiche, die bis in die Gegenwart hinein als Teile der Verwaltung unmittelbarer politischer Steuerung zugänglich waren (vgl. Abb. 2).

Thomas Edeling

150

Abb. 2: Ausgliederung und Verselbständigung ausgewählter Aufgabenfelder in Städten über 50.000 Einw.; Stichtag 31.12.2001 Fallzahl insgesamt

Innerhalb der Verwaltung

Eigenbetrieb

In anderer öff. Rechtsform

In anderer priv. Rechtsform

Wasser/ Abwasser

270

12 %

24 %

13 %

51 %

Wohnungsbau/ -verwaltung

100

6%

0

10 %

84 %

ÖPNV

140

3%

5%

8%

84 %

Energieversorgung

124

0

2%

1%

97 %

Gasversorgung

130

1%

4%

2%

94 %

Wirtschaftsförderung

177

48 %

1%

3%

48 %

Krankenhäuser

69

3%

33 %

10 %

54 %

Theater

108

43 %

12 %

4%

41 %

Museen

132

78 %

5%

8

9%

Bibliotheken

133

91 %

5%

0

4%

Überwachung ruhender Verkehr

130

99 %

1%

0

0

Rettungsdienst

97

80 %

4%

12 %

3%

Aufgabenfelder

Quelle: vgl. Richter/Edeling/Reichard 2006

Bei Ausgliederungen und Verselbständigungen entscheiden sich die Kommunen in der Mehrheit der Fälle für private Rechtsformen, vornehmlich die GmbH (vgl. Abb. 3). Organisations- und Rechtsformen zeigen, dass sich in den besonders marktnahen und wettbewerbsintensiven Versorgungsbranchen, zunehmend aber auch in der kommunalen Wohnungswirtschaft und im ÖPNV private Rechtsformen durchgesetzt haben, die eine unmittelbare Einflussnahme des kommunalen Eigentümers zumindest formal beschränken. Eine wirksame Beteiligungssteuerung hingegen, die kommunale Unternehmen an die Verfolgung öffentlicher Interessen binden könnte, scheint unter den Bedingungen von Markt und Wettbewerb nach neuesten empirischen Recherchen zumindest fraglich, wenn nicht gar illusorisch (Bremeier/Brinckmann/Killian 2006).

Institutionelle Umbrüche im öffentlichen Sektor

151

Abb. 3: Rechtsformen kommunaler Beteiligungen in Städten über 50.000 Einw.; Stichtag 31.12.2001 Rechtsform

Anzahl der Nennungen

Häufigkeit

Eigenbetrieb und eigenbetriebsähnliche Einrichtung

210

9,2 %

Anstalt d.ö.R.

12

0,5 %

Stiftung d.ö.R.

14

0,6 %

Zweckverband

107

4,7 %

eingetragener Verein

24

1,1 %

Genossenschaft

49

2,2 %

GmbH

1671

73,4 %

AG

111

4,9 %

Sonstige

79

3,5 %

Quelle: vgl. Richter/Edeling/Reichard 2006

3. Privatisierung kommunaler Unternehmen Die Felder, in denen Städte und Gemeinden wirtschaftlich tätig werden, sind ebenso vielfältig wie die Rechts- und Organisationsformen, die dort anzutreffen sind. Sie reichen vom städtischen Weingut bis zum „Umweltkonzern“ der Stadtwerke mit manchmal mehr als eintausend Beschäftigten und umfassen Mehrheits- und Minderheitsbeteiligungen, direkte Beteiligungen wie indirekte Beteiligungen (Tochtergesellschaften etwa der Stadtwerke und deren Töchter) der Kommunen an Unternehmen.

Thomas Edeling

152

Abb. 4: Rangfolge der Tätigkeitsfelder kommunaler Beteiligungen in Städten über 50.000 Einw.; Stichtag 31.12.2001 Aufgabenbereich

Anzahl der Nennungen

1

Wasserversorgung und -entsorgung

229

2

Wohnungsbau und -verwaltung, Gewerbebau und -verwaltung

192

3

Wirtschaftsförderung

183

4

ÖPNV

179

5

Elektrizitätsversorgung

177

6

Gasversorgung

164

7

Abfallwirtschaft

138

8

Gebäudewirtschaft

134

9

Tourismus und Stadtmarketing

125

10

Fernwärme

100

Gesamt

1.621

Quelle: vgl. Richter/Edeling/Reichard 2006

Die Kernsektoren der kommunalen Wirtschaft liegen nach wie vor (zumindest bei den Städten, nicht so bei den Landkreisen) im Feld der kommunalen Versorgungswirtschaft: der Energie- und Wasserverssorgung, der Wohnungswirtschaft, dem öffentlichen Personennahverkehr und der Abfallentsorgung, neuerdings ergänzt um Unternehmen der Wirtschaftsförderung, des Tourismus und Stadtmarketings (vgl. Abb. 4). In Städten mit mehr als 50.000 Einwohnern machen Unternehmen dieser Branchen rund zwei Drittel aller direkten und indirekten kommunalen Beteiligungen aus (bezogen auf alle direkten und indirekten Beteiligungen mit einem kommunalen Kapitalanteil von mindestens 25 %). Bleibt auf diese Weise die kommunale Wirtschaft schwerpunktmäßig eine Versorgungswirtschaft mit den Hauptfeldern Energie- und Wasserversorgung, Abwasserentsorgung, Wohnungswirtschaft und Nahverkehr, macht mittlerweile auch dort die Entwicklung nicht bei formalen Privatisierungen halt, sondern weist schon beim Stand am Jahresende 2001 in Richtung „echte“, materiale Privatisierung auf dem Weg des anteiligen oder vollständigen Verkaufs dieser städtischen Versorgungsbetriebe an privatwirtschaftliche Unternehmen.

Institutionelle Umbrüche im öffentlichen Sektor

153

Abb. 5: Vorhandensein kommunaler Versorgungseinrichtungen in Städten über 50.000 Einw.; Stichtag 31.12.2001 Branche

in kommunaler Trägerschaft vorhanden

Wohnungsbau/-verwaltung

99 % der Städte

Abwasserentsorgung

96 % der Städte

Wasserversorgung

94 % der Städte

Gasversorgung

91 % der Städte

ÖPNV

88 % der Städte

Stromversorgung

86 % der Städte

Fernwärme

77 % der Städte

Abfallbeseitigung

64 % der Städte

Altersheime

54 % der Städte

Krankenhaus

52 % der Städte

Pflegeheime

51 % der Städte

Quelle: vgl. Richter/Edeling/Reichard 2006

Ein erster Blick auf das Vorhandensein kommunaler Versorgungseinrichtungen (Abb. 5) zeigt, dass fast jede Stadt mit über 50.000 Einwohnern nach wie vor über kommunale Versorgungsmöglichkeiten auf dem Wohnungs-, Energie-, Wasser- und Nahverkehrssektor verfügt. Auch im sozialen Bereich stützt sich jede zweite Stadt dieser Größenordnung auf eigene kommunale Einrichtungen zur Krankenversorgung und Altenbetreuung. Dieser Anteil kommunaler Sozialeinrichtungen liegt beträchtlich höher, wenn – anders als hier – insbesondere bei Krankenhäusern neben den Städten auch die Landkreise als typische Träger solcher Aufgaben in die Datenerfassung mit einbezogen werden. Auf der anderen Seite macht ein zweiter Blick auf kommunale Beteiligungen (vgl. Abb. 6) darauf aufmerksam, dass bereits Ende 2001 (und vermutlich weiter fortschreitend bis heute) kommunale Unternehmen längst zu einem beträchtlichen Teil gemischtwirtschaftliche Unternehmen sind, in denen die Städte zwar häufig als Mehrheitseigentümer, kaum weniger häufig aber auch nur noch als Minderheitseigentümer auftreten.

Thomas Edeling

154

Abb. 6: Eigentumsstrukturen wirtschaftlicher Beteiligungen in Städten über 50.000 Einw.; Stichtag 31.12.2001 Branche

vollständig kommunale Betriebe mit öffentlichen nicht (mehr) vorhanden Betriebe und privaten Anteilen

Stromversorgung

35 %

51 %

14 %

Gasversorgung

40 %

50 %

9%

Wasserversorgung

50 %

45 %

6%

ÖPNV

53 %

34 %

12 %

Quelle: vgl. Richter/Edeling/Reichard 2006

Jede zweite Stadt in Deutschland über 50.000 Einwohner hat (zum Stand 31.12.2001) gerade in denjenigen Versorgungsbereichen, die trotz verschärften Wettbewerbs noch am ehesten Gewinne eintrugen, also sowohl im Energie- wie im Wassersektor, private Kapitalanteile aufgenommen. Wie bei jeder Teilprivatisierung werden dadurch öffentliche Verfügungsrechte eingeschränkt und gerade in diesen Sektoren Gewinne privatisiert, während die Verluste aus nicht privatisierungsfähigen Betrieben bei der Stadt verbleiben. Über alle Branchen hinweg ergibt sich derzeit für die kommunale Wirtschaft ein buntes Bild, das neben vollständig kommunalen Betrieben auch gemischt-öffentliche und öffentlich-private Beteiligungen enthält, Unternehmen also, in denen entweder mehrere Kommunen gemeinsam oder Kommunen und Privatunternehmen Eigentümer dieser Betriebe sind (vgl. Abb. 7). In den Fällen, in denen kommunale Unternehmen als „nicht mehr vorhanden“ erscheinen (Abb. 6), können sie als Privatunternehmen durchaus noch vor Ort existieren; begonnen hat hier „nur“ der vollständige Rückzug der Kommunen aus diesen Teilen der tradierten Daseinsvorsorge und damit der Übergang von der „Leistungsverantwortung“ zur „Gewährleistungsverantwortung“ des Staates. Dort, wo die Städte Teilprivatisierungen ihrer Betriebe vorgenommen haben – und das betraf schon Ende des Jahres 2001 mehr als jedes dritte kommunale Unternehmen – wächst die Autonomie des Managements gegenüber dem kommunalen (Teil-)Eigentümer, während gleichzeitig die Ausrichtung an dominant betriebswirtschaftlichen Zielen sich verstärkt und die politische Steuerbarkeit und Instrumentalisierbarkeit der teilprivatisierten Unternehmen für politisch-öffentliche Zwecke abnimmt.

Institutionelle Umbrüche im öffentlichen Sektor

155

Abb. 7: Eigentumstypen kommunaler Unternehmen in Städten über 50.000 Einw., Stichtag 31.12.2001 (vgl. Richter/Edeling/Reichard 2006) 11% (219 Nenn.) Public

28%

45%

(558 Nenn.)

Public/Public

(901 Nenn.) Public/Private

Public/Public/Private 16% (331 Nenn.)

Quelle: vgl. Richter/Edeling/Reichard 2006

4. Die politische und wirtschaftliche Bedeutung kommunaler Unternehmen vor Ort Trotz umfangreicher Privatisierungen in den letzten Jahren haben kommunale Unternehmen noch immer eine erhebliche Bedeutung für Politik und Wirtschaft im lokalen und regionalen Maßstab, obwohl sie im Kontext der Gesamtwirtschaft in Deutschland nur eine marginale Rolle spielen. Gerade in wirtschaftlich schwachen Regionen, wie in Ostdeutschland, sind kommunale Unternehmen als Arbeitgeber und Lohnzahler, als „Wertschöpfer“ in ihrem Beitrag zum lokal produzierten Waren- und Dienstleistungsangebot sowie als Investor politisch und wirtschaftlich relevante Standortfaktoren und in diesen Eigenschaften noch immer über ihre wirtschaftliche Bedeutung hinaus ein Rückhalt für kommunalpolitische Gestaltungsmöglichkeiten. Aus der in der öffentlichen Statistik der Bundesrepublik angestellten volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung (VGR) und der ebenfalls dort vorhandenen „Erhebung der Jahresabschlüsse öffentlich bestimmter Fonds“ (JöU) lassen sich regional wie branchenspezifisch bis hinab zur Ebene der Landkreise und kreisfreien Städte sehr differenzierte Daten gewinnen, die Auskunft über kommunale

Thomas Edeling

156

Unternehmen als Arbeitgeber, Lohnzahler, „Wertschöpfer“ oder Investor geben (vgl. dazu methodisch Richter 2007: 31) Abb. 8: Bedeutung kommunaler Unternehmen in Ost- und Westdeutschland 7%

6,5%

6%

6,2%

5,3%

5% 3,7%

4% 3,2%

3,2%

4,1% 3,1%

3,4%

3% 2,2% 2% 1% 0% Arbeitnehmer

Personalaufwand

Neue Bundesländer

Umsatz

Nettoinvestitionen

Zugang an Sachanlagen

Alte Bundesländer

Quellen: VGR u. JöU für den Stand 2002

Selbst wenn man berücksichtigt, dass die öffentliche Statistik der Bundes- und Landesämter als kommunale Unternehmen nur diejenigen Unternehmen erfasst, bei denen die Kommunen Mehrheitseigentümer sind, mithin das wirkliche Gewicht kommunaler Unternehmen unter Einbeziehung der kommunalen Minderheitsbeteiligungen höher ist, als es Abb. 8 zeigt, macht die Statistik doch zweierlei sichtbar: Zum einen entkräftet sie empirisch Vorwürfe einer Verlängerung staatssozialistischer Wirtschaftsstrukturen in Ostdeutschland, denn bei allen verwendeten Kriterien liegt der Anteil der kommunalen Wirtschaft an der Gesamtwirtschaft im Osten zwar über ihrem Anteil in Westdeutschland, bleibt aber auch in Ostdeutschland beträchtlich unter 10 %. Zum anderen wird deutlich, dass die kommunale Wirtschaft in Ostdeutschland in ihrer Rolle als Arbeitgeber und Lohnzahler, in ihrem Anteil am lokalen Bruttoprodukt (als „Wertschöpfer“) oder als Investor ein größeres Gewicht hat als in Westdeutschland, allerdings nicht (mit Ausnahme der kommunalen Wohnungswirtschaft) als unmittelbare Folge staatssozialistischer Strukturen, sondern als Ausdruck dessen, dass die Entwicklung des privatwirtschaftlichen Sektors in weiten Teilen Ostdeutschlands noch nicht das Niveau Westdeutschlands erreicht hat. Das aber

Institutionelle Umbrüche im öffentlichen Sektor

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unterstreicht noch einmal die Bedeutung kommunaler Unternehmen gerade für strukturschwache Regionen generell. Über die bislang aus der öffentlichen Statistik gewonnenen volkswirtschaftlichen Daten zur Rolle kommunaler Unternehmen als Arbeitgeber, Lohnzahler, Wertschöpfer oder Investor hinaus illustriert eine im Jahre 2006 abgeschlossene Befragung brandenburgischer Städte und Gemeinden über 10.000 Einwohner (Richter 2007) die wirtschaftliche und politische Bedeutung kommunaler Unternehmen vor Ort. Abb. 9: Größte Arbeitgeber in brandenburgischen Gemeinden 70% 59%

60%

öffentliche Einrichtung 50% mehrheitlich öffentliches Unternehmen

40% 30%

28% privates Unternehmen

20% 10% 10%

andere 4%

0% Die fünf größten Arbeitgeber in der Gemeinde

Quelle: Richter 2007, S. 44

Es ist nicht überraschend, dass sich unter den jeweils fünf größten Arbeitgebern in Städten und Gemeinden des Landes Brandenburg mehrheitlich private Unternehmen finden, gefolgt von öffentlichen Einrichtungen des Bundes, des Bundeslandes oder der Kommunen. Mit einem Anteil von 10 % unter den fünf größten Arbeitgebern vor Ort sind kommunale Unternehmen die kleinste Gruppe örtlicher Arbeitgeber. Zusammen mit öffentlichen Einrichtungen des Bundes, der Länder und der Kommunen (z.B. der Bundeswehr, eines Landesklinikums oder einer Kreis- oder Stadtverwaltung) und den unter „andere“ Arbeitgeber erfassten Einrichtungen (z.B. des Wohlfahrtssektors) erreichen öffentliche und nicht erwerbswirtschaftliche Arbeitgeber aber in den brandenburgischen Kommunen ein Gewicht, das ihnen als Arbeitgeber fast dieselbe Bedeutung wie der Privatwirtschaft gibt.

Thomas Edeling

158

Die lokale Bedeutung kommunaler Unternehmen zeichnet sich noch markanter ab, wenn ihr Anteil unter den jeweils fünf größten Wirtschaftsunternehmen oder den fünf größten Sponsoren in Städten und Gemeinden des Landes Brandenburg erhoben wird (Abb. 10): Abb. 10: Größte Wirtschaftsunternehmen und Sponsoren in brandenburgischen Gemeinden Anteil vollständig oder mehrheitlich kommunaler Unternehmen an… 35% 29%

30% 25% 20% 15% 10%

12%

10% 5%

0,7%

0% den Unternehmen insgesamt

den je 5 größten Arbeitgebern vor Ort

den je 5 größten Wirtschaftsunternehmen vor Ort

den je 5 größten Sponsoren vor Ort

Quelle: Richter 2007, S.94

In absoluten Zahlen gesehen, bleiben kommunale Unternehmen als größte Arbeitgeber, Wirtschaftsunternehmen oder Sponsoren hinter der Privatwirtschaft zurück, gemessen am Anteil kommunaler Unternehmen an brandenburgischen Unternehmen insgesamt (0,7 %), sind kommunale Unternehmen jedoch relativ betrachtet unter den jeweils fünf größten lokalen Arbeitgebern (10 %), Wirtschaftsunternehmen (12 %) oder Sponsoren (29 %) deutlich überrepräsentiert.

5. Identitätswandel kommunaler Unternehmen Der Angleichung der formalen Strukturen und Rechtsformen kommunaler Unternehmen an Privatunternehmen korrespondiert eine Angleichung der Rollen und Handlungsrationalitäten im Management dieser Unternehmen an die Privatwirtschaft. Die Ergebnisse eines Forschungsprojekts in Stadtwerken unterschiedlicher Größe, Rechtsform und Eigentümerstrukturen (Edling/Stölting/Wagner 2004) liefern Bilder des Managements kommunaler Unternehmen, die eine Grenzziehung zwischen öffentlichem und privatem Wirtschaften kaum noch zulassen. Das neue Selbstverständnis des Managements kommunaler Unternehmen zwischen „nicht mehr ganz öffentlich“ und „noch nicht ganz privat“ bestätigt sich in

Institutionelle Umbrüche im öffentlichen Sektor

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den Ergebnissen offener Interviews (vgl. wiederum Edeling/Stölting/Wagner 2004). Dort offenbart sich deutlich, in welche Richtung sich das Management der kommunalen Unternehmen bewegt, nämlich hin zum Vorbild des privatwirtschaftlichen Managers und weg vom „politischen Funktionär in privatwirtschaftlichem Gewande“ (Lehmann 1984: 62). Für solch radikalen Bruch mit der Tradition muss die Vergangenheit des kommunalen Unternehmens diskreditiert werden: als „vermufftes, altes Stadtwerk“, als „Beamtenladen“ oder als „VEB, der DDR-Staatswirtschaft vergleichbar“. Die neue Rolle des Stadtwerkemanagements definiert sich dagegen eindeutig am Leitbild des privaten Managers: „Wir sind keine Beamte, die ihre Zeit absitzen“, verstehen uns eher “unternehmerisch, statt träge, behördlich und doof“, „müssen die Hand auf dem Geld haben“, „die Mitarbeiter auf Wettbewerb trimmen“ und „uns an gestandenen Geschäftleuten orientieren“. Die Abkehr von traditionell politisch bestimmten bedarfswirtschaftlichen Zügen des Managements kommunaler Unternehmen verändert nicht zuletzt auch Machtkonstellationen innerhalb der Unternehmen. Gaben in der marktfernen, von technischer Perfektion und Sicherheit bestimmten Versorgungswirtschaft der Vergangenheit die Ingenieure und Techniker den Ton an, dominieren heute in den Stadtwerken Kaufleute und Betriebswirtschaftler die betrieblichen Entscheidungsprozesse und bilden anstelle der Ingenieure die neue „Leitprofession“ (Stichweh 1994) der kommunalen Wirtschaft (vgl. Abb. 11): Abb. 11: Berufsgruppeneinfluss in kommunalen Unternehmen (in % der befragten Manager) 100% 90% Techniker

80% 70%

Kaufleute

60% 50%

Juristen

40% 30% 20%

keine

10% 0% früher

Quelle: Edeling/Stölting/Wagner 2004

gegenw ärtig

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In der Konsequenz führen die Angleichung formaler Strukturen und Rechtsformen wie die Annäherung der Handlungsrationalitäten und Rollen des Managements kommunaler Unternehmen zu demselben Ergebnis: Unter dem Druck von Markt und Wettbewerb erfüllen auch kommunale Unternehmen zuerst die Forderungen des Marktes und erst danach – wenn überhaupt – die Erwartungen von Verwaltung, Politik und Öffentlichkeit. Je erfolgreicher kommunale Betriebe sich an private Unternehmen angleichen, desto weniger orientieren sie ihre Entscheidungen unter Bezugnahme auf ein öffentliches Interesse. Gestützt auf ihre durch den Markt gewachsene Autonomie gegenüber politischen Steuerungsversuchen und gestärkt durch die Erwartungen privater Anteilseigner, wirtschaften kommunale Unternehmen heute nicht anders als private Unternehmen, untergraben aber gerade damit die Grundlage, die kommunales Wirtschaften bis heute legitimiert: ihre Instrumentalfunktion für die Erfüllung öffentlicher Ziele. Die „echte“ Privatisierung kommunaler Unternehmen bliebe dann nur eine nachholende Konsequenz, eine formale Legalisierung des Faktischen.

6. Privatisierung und politische Handlungsfähigkeit der Kommunen „Verselbständigungen“ und Ausgliederungen aus der Kommunalverwaltung, „formale“ Privatisierungen durch Übernahme privater Rechtsformen, „materiale“ Privatisierungen kommunaler Unternehmen durch anteiligen oder vollständigen Verkauf an einen privaten Eigentümer und, nicht zuletzt, die faktische Angleichung der noch im kommunalen Eigentum befindlichen Betriebe an die Privatwirtschaft als Konsequenz von Marktöffnung und Wettbewerb haben einen Institutionenwandel im öffentlichen Sektor in Gang gesetzt: die Ersetzung von Politik durch Wirtschaft oder von Staat durch Markt. In einem sehr weiten Begriff von „Privatisierung“, wie er im jüngsten Bericht des Club of Rome Verwendung findet, umgreift „Privatisierung“ begrifflich „alle Schritte der Ausweitung der produktiven Rolle der Privatwirtschaft gegenüber dem Staat“ (Weizsäcker/Young/Finger 2006: 16). In dieser weiten Konzeption von „Privatisierung“ beginnt Privatisierung nicht erst beim Verkauf öffentlichen Eigentums an Privatunternehmen, sondern bereits von dem Punkt an, ab dem durch Einführung von Markt und Wettbewerb politisches Handeln durch wirtschaftliches Handeln ersetzt wird (Weizsäcker/Young/Finger 2006: 18). Die Öffnung der lokalen Versorgungsmärkte und die Einführung von Wettbewerb löst dann über einen Organisationswandel in Gestalt der Einführung etwa privater Rechtsformen hinaus einen institutionellen Wandel aus, der sich in Struktur und Handeln kommunaler Betriebe manifestiert. Wenn Institutionen – anders als im ökonomischen Institutionalismus – nicht lediglich als Regelsysteme gelten sollen, sondern „the most generous vision of

Institutionelle Umbrüche im öffentlichen Sektor

161

institutions is that which views these systems as not simply defining the broader context but also constituting the nature of the actors and the possible actions“ (Scott 1995: 139), dann verändert die Einführung von Markt und Wettbewerb in kommunalen Versorgungsmärkten in der Tat die Rollen des Managements ebenso wie den Sinn des Wirtschaftens kommunaler Unternehmen. Im Ergebnis dieses Institutionenwandels werden aus „politischen Funktionären“ markttüchtige Manager; die am öffentlichen Auftrag ausgerichtete „Bedarfs- und Versorgungswirtschaft“ mutiert unter Wettbewerbsverhältnissen ganz selbstverständlich zur „Erwerbswirtschaft“, die sich am Markt, nicht aber am politisch ausgehandelten öffentlichen Interesse orientiert und vom Privatunternehmen nicht länger unterscheidbar ist. Der im Bericht an den Club of Rome benutzte weite Begriff von Privatisierung macht zudem darauf aufmerksam, dass das in der Liberalisierungspolitik der EU dominierende Wettbewerbsprinzip „de facto einen impliziten Sachzwang“ zur Privatisierung erzeugt (Cox 2001: 35), der zur Angleichung öffentlicher Betriebe an privatwirtschaftliche Unternehmen führt. Die Kommunen reagieren in dieser Lage eher auf supranationale Regelungen, die sie selbst nicht beeinflussen können, und folgen so weniger eigenen Intentionen, sondern vielmehr einem Zwang zur Anpassung, der die Rationalität des Wandels als „Isomorphismus durch Zwang“ (DiMaggio/Powell 1991: 63-82) wohl zutreffender bezeichnet als die Erhöhung der betriebswirtschaftlichen oder institutionellen Effizienz von Privatisierungen. Die Effizienz des Institutionenwandels bleibt, vergleicht man nur die konträren Aussagen zum Effekt von Privatisierungen aus den jüngsten Berichten der Weltbank (Kessides 2004) und des Club of Rome (Weizsäcker/Young/Finger 2006), nach wie vor umstritten. Unter den neuen Bedingungen von Markt und Wettbewerb arbeiten kommunale Unternehmen betriebswirtschaftlich nicht weniger effizient als private Unternehmen; umgekehrt können wirtschaftliche Funktionen der Daseinsvorsorge unter bestimmten politischen, ökonomischen und kulturellen Rahmenbedingungen auch durch private Unternehmen erfüllt werden. Für die Bewältigung der Herausforderungen des demografischen Wandels geht es deshalb weniger um betriebwirtschaftliche Effizienz als um Institutioneneffizienz und damit um die Frage, wo eher dem Markt und wo eher der Politik die größere Problemlösungskapazität zugetraut werden soll. Die Ersetzung politischer Handlungsrationalitäten durch wirtschaftliche Rationalitäten ist der Kern eines Institutionenwandels im öffentlichen Sektor, der sich auf kommunaler Ebene durch die Angleichung kommunaler Unternehmen an privatwirtschaftliche Unternehmen ebenso vollzieht wie auf dem Weg der „echten“ Privatisierung durch den Verkauf der Unternehmen an einen privaten Eigentümer. In jedem Fall wird der Spielraum politischen Handelns enger, schwinden die Möglichkeiten, auf demografische Herausforderungen lokale politische Antworten zu finden.

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Literatur Bremeier, Wolfram, Hans Brinckmann und Werner Killian, 2006: Public Governance kommunaler Unternehmen. Düsseldorf: Hans-Böckler-Stiftung. Cox, Helmut, 2001: Zur Organisation der Daseinsvorsorge in Deutschland. In: Schader-Stiftung (Hg.), Die Zukunft der Daseinsvorsorge, Darmstadt: Schader-Stiftung. S. 25-40. Diederich, Nils, Ingeborg Haag und Georg Cadel, 1994: Kontrolle öffentlicher Unternehmen. Berlin: Freie Universität. DiMaggio, Paul, J. und Walter W. Powell,1991: The iron cage revisited. In: Walter W. Powell und Paul J. DiMaggio, The New Institutionalism in Organizational Analysis, Chicago/London: The University of Chicago Press. S. 63-82. Edeling, Thomas, 2002: Stadtwerke zwischen Markt und Politik. Zeitschrift für öffentliche und gemeinwirtschaftliche Unternehmen 25: S. 127-139. Edeling, Thomas, Erhard Stölting und Dieter Wagner, 2004: Öffentliche Unternehmen zwischen Privatwirtschaft und öffentlicher Verwaltung. Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften. Kessides, Ioannis N., 2004: Reforming Infrastructure. Privatization, Regulation and Competition. New York: World Bank and Oxford University Press. Lehmann, Hans, 1984: Managementverhalten in öffentlichen und gemeinwirtschaftlichen Unternehmen. ZögU. Beiheft 6: S. 54-79. Linhos, Ramon, 2005: Die Stadt als Konzern. Potsdam: Wirtschafts- und Sozialwissenschaftliche Fakultät der Universität. Lüder, Klaus, 2002: Verwaltung in der Marktwirtschaft. In: Klaus König (Hg.), Die Verwaltung an der Wende zum 21. Jahrhundert, Baden-Baden: Nomos. S. 119-130. Machura, Stefan, 2001: Was begrenzt, begründet auch. In: Thomas Edeling, Werner Jann und Dieter Wagner (Hg.), Öffentliche Unternehmen. Entstaatlichung und Privatisierung? Opladen: Leske und Budrich. S. 95-112 Mayntz, Renate (Hg.), 1988: Differenzierung und Verselbständigung. Frankfurt: Campus. Mayntz, Renate und Fritz W. Scharpf, 1995: Steuerung und Selbstorganisation in staatsnahen Sektoren. In: Renate Mayntz und Fritz W. Scharpf, Gesellschaftliche Selbstregelung und politische Steuerung, Frankfurt: Campus. S. 9-38. Nassmacher, Hiltrud und Karl-Heinz Nassmacher, 1999: Kommunalpolitik in Deutschland. Opladen: Leske und Budrich. Reichard, Christoph, 1987: Betriebswirtschaftslehre der öffentlichen Verwaltung. Berlin: de Gruyter. Richter, Peter, 2007: Die Bedeutung der kommunalen Wirtschaft. Eine vergleichende Ost-WestAnalyse. Berlin: edition sigma. Richter, Peter, Thomas Edeling, und Christoph Reichard, 2006: Kommunale Betriebe in größeren Städten. In: Werner Killian, Peter Richter und Jan Hendrik Trapp (Hg.), Ausgliederung und Privatisierung in Kommunen, Berlin: edition sigma. S. 55-84. Scott, Richard W., 1995: Institutions and Organizations. London/ New Delhi: SAGE. Stichweh, Rudolf, 1994: Berufsbeamtentum und öffentlicher Dienst als Leitprofession. In: Rudolf Stichweh, Wissenschaft, Universität, Professionen, Frankfurt: Suhrkamp. S. 379-394 Weizsäcker, Ernst Ulrich von, Oran R. Young und Matthias Finger, 2006: Grenzen der Privatisierung. Bericht an den Club of Rome. Stuttgart: Hirzel. Zielinski, Heinz, 1997: Kommunale Selbstverwaltung im modernen Staat. Opladen: Westdeutscher Verlag.

Privatisierung kommunaler Leistungen – Erfolgs- und Misserfolgsfaktoren für die Entstaatlichung kommunaler Leistungen Peter Haug

1. Einleitung Der demographische Wandel, insbesondere der – vor allem in ostdeutschen Städten – erhebliche Bevölkerungsrückgang, erhöht in Verbindung mit der angespannten Haushaltslage der Kommunen zunehmend den Druck auf die Kommunen zu einer effizienteren kommunalen Leistungserstellung. Besonders vom demographischen Wandel betroffen sind teilweise die netzgebundenen Infrastrukturen (z.B. Wasser, Abwasser, Fernwärme), aber auch die soziale Infrastruktur wie z.B. Schulen oder Kindertagesstätten. Eine mögliche Lösung zur Kostenentlastung wird in der Privatisierung gemeindlicher Dienste, d.h. vor allem der Erbringung dieser Leistungen durch private Anbieter, gesehen. Die Frage nach der Sinnhaftigkeit der Privatisierung kommunaler Leistungen wird in der Ökonomie seit langem im Kontext der übergeordneten Frage, welche Güter der Staat bereitstellen oder produzieren sollte, behandelt. Die Einstellung von Wirtschaftstheorie und -politik zur staatlichen Wirtschaftstätigkeit unterlag insbesondere im vergangenen Jahrhundert zahlreichen Wandlungen (Shleifer 1998: 133-135). Bereits vor dem endgültigen Niedergang des Kommunismus schritten die Privatisierungsprogramme nicht nur in Großbritannien und den USA voran. Später folgten die postsozialistischen Länder. Die empirischen Belege für die Überlegenheit der privaten über die staatliche Produktion und damit der Privatisierung staatlicher Aufgaben zur Steigerung der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit schienen eindeutig. Müller (2003: 373) kommt angesichts der Ergebnisse von 71 Studien überwiegend aus den 70er und 80er Jahren zu dem Ergebnis: „The provision of a good or service by a state bureaucracy or by a state-owned company generally leads to lower residual profits and/or higher costs and lower productivity.“1 1

Ähnlich auch bei Megginson und Netter (2001).

164

Peter Haug

Mittlerweile ist die Sicht in Theorie wie Politik und Praxis wieder etwas moderater geworden. Während in vielen marktnahen Sektoren sich die Privatisierung als Erfolgsgeschichte erwies, formierte sich unter dem Eindruck der problematischen Erfahrungen z.B. bei der Privatisierung der Wasserversorgung in Großbritannien ein wachsender öffentlicher Widerstand bei Gütern der sog. „Daseinsvorsorge“. Auch wenn man das von Hall et al. (2005) entworfene Bild eines allgemeinen „Aufstands der Zivilgesellschaft“ gegen die „Interessen des Kapitals“ so nicht teilen möchte, scheiterten in Deutschland auf der kommunalen Ebene einige Privatisierungsbestrebungen am Widerstand der Bürger.2 Parallel dazu erlaubte insbesondere die „Neue Institutionenökonomie“, d.h. vor allem die sog. Prinzipal-Agent Theorie und der Transaktionskostenansatz, eine differenziertere Sichtweise auf den Vergleich staatlicher und privater Produktion bestimmter Güter. So kommen etwa Cavaliere und Scabrosetti (2006) bei ihrer Auswertung der theoretischen ökonomischen Literatur zum Thema Privatisierung und Effizienz zu keiner eindeutigen Aussage bezüglich der Vorteilhaftigkeit privater gegenüber öffentlicher Produktion.3 Ob es nun der Anwendung verfeinerter empirischer Methoden, der teilweise besseren Datenlage oder anderen nicht kontrollierbaren Faktoren geschuldet ist: Die empirischen Untersuchungen wie z.B. Hodges (2000) umfangreiche Metaanalyse internationaler empirischer Studien liefern ebenfalls ein differenzierteres Bild, indem sie auf die große Heterogenität möglicher Kostenersparnisse durch Privatisierung öffentlicher Leistungen in Abhängigkeit vom jeweiligen Sektor hinweisen. Speziell für Deutschland, wo Privatisierungen oder Auslagerung kommunaler Leistungen häufig nur unter dem Druck leerer Kassen in Betracht gezogen werden, stellt sich die Frage, wann eine Privatisierung kommunaler Leistungen sinnvoll ist und was im Falle einer fehlenden politischen Durchsetzbarkeit an Alternativen offen steht. Vor diesem Hintergrund versucht der Beitrag Faktoren herauszuarbeiten, die eine Privatisierung kommunaler Dienste erfolgversprechend im Sinne einer allgemeinen Wohlfahrtssteigerung machen.

2

3

So wurde beispielsweise der Stadt Mülheim per Bürgerentscheid 2005 selbst die Teilprivatisierung kommunaler Aufgaben im Bereich der Daseinsvorsorge untersagt, 2001 wurde in einem Bürgerentscheid zugunsten des Erhalts der Mehrheitsbeteiligung der Stadt Düsseldorf an den Stadtwerken entschieden, 2002 ein Teilverkauf der Stadtwerke Münster verhindert und 2004 geschah das Gleiche für die Stadtwerke Dessau. Die Liste ließe sich fortsetzen. „The theoretical literature we surveyed is not conclusive about the impact of privatization on a firm’s efficiency“ (Cavaliere/Scabrosetti 2006: 26-27).

Privatisierung kommunaler Leistungen

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2. Wohlfahrtsmaximierendes Güterangebot Ausgangspunkt der weiteren Ausführungen soll die Frage nach dem gesellschaftlich optimalen Leistungsangebot sein. Unabhängig davon, ob privat oder staatlich bereitgestellt, sollte die jeweilige Qualitäts-Mengen-Kombination (z.B. Kubikmeter Trinkwasser einer bestimmten Qualitätsstufe) den Überschuss der daraus resultierenden gesamtgesellschaftlichen Wohlfahrt (den „Nutzen“), z.B. der Bürger einer Kommune oder einer Volkswirtschaft, über die volkswirtschaftlichen Kosten maximieren. Dieser Grundsatz der Maximierung des „sozialen Überschusses“ ist allerdings in der Praxis kaum operationalisierbar. Zum einen ist eine Messung der gesamtgesellschaftlichen Wohlfahrt bestenfalls indirekt möglich und die Ermittlung einer gesamtgesellschaftlichen Wohlfahrtsfunktion auch in der Theorie ohne Aufgabe fundamentaler Annahmen unmöglich.4 Zum anderen bereitet auch die Ermittlung der gesellschaftlichen Kosten Probleme, da neben den reinen Produktions- und Transaktionskosten z.B. auch noch Kosten in Form negativer externer Effekte (Umweltkosten) oder – bei staatlichen Leistungen – Wohlfahrtsverluste als Folge etwa der Erhebung von Steuern zur Finanzierung anfallen. Aus Gründen der analytischen Vereinfachung konzentriert sich dieser Beitrag im Hinblick auf die Bewertung staatlicher (kommunaler) oder privater Bereitstellung daher auf die Frage nach der allokativen Effizienz als Maßstab: Die Güter sollten a) möglichst passgenau zu den Präferenzen der Nachfrager und b) zu möglichst niedrigen (Produktions- + Transaktions-)Kosten bereitgestellt werden. Ebenfalls in die Bewertung einbezogen werden die Änderung der interpersonellen Einkommensverteilung mit dem Ziel der Bedarfsgerechtigkeit, und zwar im Sinne einer Sicherstellung der Befriedigung von Grundbedürfnissen, sowie das Konzept der Chancengerechtigkeit (gleiche Chancen zur Erzielung entsprechender Einkommen). Modellhaft lässt sich das Problem der optimalen Güterbereitstellung anhand der üblichen wohlfahrtsökonomischen Vorgehensweise illustrieren: Die durch Integration der Nachfragefunktion erhaltene aggregierte Zahlungsbereitschaft der Bürger einer Kommune soll der gesamtgesellschaftlichen Bruttowohlfahrt bezüglich dieses Gutes entsprechen. Eine Maximierung der Nettowohlfahrt (aggregierte Zahlungsbereitschaft für bestimmte Mengen-Qualitätskombination abzüglich Kosten der Erstellung) und damit allokative Effizienz ist dann gegeben, wenn der von den Bürgern dafür gezahlte Preis pro Einheit den Kosten der letzten Einheit („Grenz4

Arrow (1963) zeigte die Unmöglichkeit einer ordinalen gesamtgesellschaftlichen Wohlfahrtsfunktion, die eine eindeutige Anordnung verschiedener Alternativen nach ihrer gesamtgesellschaftlichen Wünschbarkeit ermöglicht (Ausnahme: Diktatur). Vgl. dazu auch Müller, D. (2003), S. 582ff.

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kosten“) entspricht.5 Als Nebenbedingung muss Kosteneffizienz vorliegen, d.h. die Kosten sollten den technisch geringst möglichen Kosten entsprechen. Das sich auf Wettbewerbsmärkten (Modell der vollständigen Konkurrenz) einstellende Preis-Mengen-Gleichgewicht garantiert unter sehr restriktiven Annahmen die Bereitstellung einer allokativ effizienten Gütermenge.6 Wichtig ist dabei, dass die Effizienzbedingung (in einer Welt ohne Steuern) unabhängig von der Einkommensverteilung der Haushalte gilt. Falls von der Gesellschaft eine Umverteilung gewünscht wird, so sind Instrumente wie eine vom Zentralstaat erhobene progressive Einkommensteuer/Einkommenstransfers der Besteuerung/Subventionierung einzelner Güter (mit womöglich lokal differierenden Sätzen) vorzuziehen.7 In der finanzwissenschaftlichen Literatur wird darüber hinaus die Meinung vertreten, dass Verteilungsziele auf der kommunalen Ebene eine eher untergeordnete Rolle spielen sollten.8

3. Gründe für die Abweichungen vom wohlfahrtsökonomischen Ideal des Güterangebots Abweichungen von der unter 2. dargestellten Idealkonstellation können zum einen bei privater Produktion und Bereitstellung auf sogenanntes „Marktversagen“, bei staatlicher Produktion und Bereitstellung analog auf „Staatsversagen“ zurückgeführt werden. In der Literatur werden üblicherweise folgende Marktversagenstatbestände aufgeführt:9 š (reale!) externe Effekte (z.B. Lärm- und Abgasbelastung durch Verkehr, Beeinträchtigung des Stadtbildes durch Gebäude), š öffentliche Güter, (Nichtausschließbarkeit von der Nutzung und Nichtrivalität im Konsum),

5

6 7

8

9

Nach Ansicht von Bös (1991, S. 13) gilt diese Bedingung nur unter restriktiven Annahmen. Weitere Ausnahmen ergeben sich z.B. bei Mehrgüterproduktion. Siehe dazu die Literatur zur Wohlfahrtsökonomik, z.B. Arnold (1992), S. 5-77. Eine Ausnahme läge nur bei Gütern vor, die jeweils nahezu ausschließlich von „Reichen“ bzw. „Armen“ konsumiert werden. Solche Güter finden sich aber in der Realität kaum. Die Theorie des fiskalischen Föderalismus argumentiert hier, dass wegen der befürchteten regionalen Segregation (arme und reiche Gemeinden) mit allen damit verbundenen Problemen bei der Finanzierung öffentlicher Leistungen die interpersonelle Umverteilung im Wesentlichen (aber: Anreizprobleme bei der Pflege vorhandener Arbeitsplätze und Verminderung der Sozialausgaben) und die interregionale Umverteilung gänzlich dem Zentralstaat überlassen werden sollten; vgl. dazu z.B. Zimmermann (1999), S. 50-53. Für eine vertiefte Behandlung dieser Problematik siehe z.B. Frisch et al. (1993).

Privatisierung kommunaler Leistungen

š

š

š š

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Anpassungsmängel von Märkten (z.B. zeitverzögerte Anpassung und dauerhafte Divergenz von Angebot und -nachfrage [Cobweb-Theorem], insbesondere auf dem Wohnungsmarkt), Unteilbarkeiten der Produktion („natürliche“ Monopole als Folge der Kombination von steigenden Skalenerträgen und hohen irreversiblen Kosten insbesondere bei netzgebundenen Leistungen [Energie, Wasser/Abwasser, Telekommunikation, Schienenverkehr]), Informationsasymmetrien, „ungerechte“ Einkommens- und Vermögensverteilung.

Ein populäres, aber nichtsdestoweniger sehr problematisches Argument für Staatseingriffe ist vermeintlich nichtrationales Verhalten der Individuen: Damit ist der zu hohe Konsum von tatsächlich oder vermeintlich „gesellschaftlich unerwünschten“ Gütern (z.B. Drogen, motorisierter Individualverkehr, Popkultur etc.) und der zu niedrige Konsum von „gesellschaftlich erwünschten“ Gütern (z.B. klassische Musik, ÖPNV, Energie aus erneuerbaren Ressourcen) gemeint. Diese von Musgrave (1959) propagierte Idee der meritorischen und demeritorischen Güter zeugt von einem eher paternalistischen Staatsverständnis und ist als Begründung staatlicher Maßnahmen nur in Ausnahmefällen geeignet. Die genannten Marktversagenstatbestände rechtfertigen für sich genommen zwar staatliche Eingriffe in den Markt, nicht jedoch notwendigerweise eine staatliche Produktion der fraglichen Güter. Ein staatlicher Eingriff in die relevanten Märkte kann zu weiteren Abweichungen vom gesellschaftlich wünschenswerten Angebot führen („Staatsversagen“), und zwar u.a. aufgrund von š eigennützigem (z.B. Wählerstimmenmaximierung) Politikerverhalten, 10 11 š budgetmaximierendem oder anstrengungsminimierendem Verhalten der Bürokraten (in Abhängigkeit von Verhandlungsposition oder Messbarkeit des Outputs12), 13 š Lobbyarbeit einflussreicher Interessensgruppen, š inadäquater Preisgestaltung für staatliche Leistungen.

10 11 12 13

Vgl. Niskanen (1971, 1979). Vgl. Wyckhoff (1990). Vgl. z.B. Eavey und Miller (1984). Für eine Übersicht der entsprechenden Theorien vgl. z.B. van Winden (1999). Allerdings kann die Artikulation von Wählerinteressen über Interessensgruppen auch eine Verbesserung des kommunalen Leistungsangebots bewirken.

Peter Haug

168 4. Bewertung des aktuellen Aufgabenspektrums der Kommunen am Beispiel Sachsen-Anhalts

Die folgende Tabelle enthält eine Übersicht über die wichtigsten Leistungen der Kommunen (kreisangehörige Gemeinden, Landkreise und kreisfreie Städte). Die Darstellung beschränkt sich auf die freiwilligen Selbstverwaltungsaufgaben („Ob“ und „Wie“ liegen im Ermessen der Kommune) und die Pflichtaufgaben im eigenen Wirkungskreis (nur das „Wie“ der Aufgabenerfüllung liegt im Ermessen der Kommunen). Die Aufgaben des übertragenen Wirkungskreises (Auftragsverwaltung) sollen hier nicht diskutiert werden. Es stellt sich zunächst die Frage, bei welchen dieser Aufgaben überhaupt Marktversagen vorliegt und ob die jetzige Praxis der kommunalen Bereitstellung und Produktion auf Staatsversagen schließen lässt. Tab. 1: Zentrale Aufgaben der Kommunen am Beispiel Sachsen-Anhalts Freiwillige Selbstverwaltungsaufgaben Kreisangehörige Städte/Gemeinden Versorgung š Elektrizität š Gas, Fernwärme ÖPNV Wohnungsbau und -vermietung Bildung und Kultur š Theater, Oper, Orchester š Museen, Galerien, Ausstellungen

Pflichtaufgaben im eigenen Wirkungskreis

Freizeiteinrichtungen š Parks, Grünanlagen š Schwimmbäder, Sportstätten Wirtschaftsförderung, Märkte, Messen

Kreisangehörige Städte/Gemeinden Ver- und Entsorgung š Wasser (§§ 146, 146a WG)* š Abwasser (§§ 151, 151a)* Kinderbetreuung, Schulen š Kindertagesstätten (§ 3 KiföG ) š Schulträger Grundschule (§ 65(1) SchulG) Brandschutz/Hilfeleistung (§§ 1, 2 BschHLG) Straßen š Straßenbaulast Gemeindestraßen, Fuß-, Radwege (§§ 42, 47 StrG) š Straßenreinigung (§47 StrG) Kreisfreie Städte/ Landkreise Abfallbeseitigung (§ 3AbfG LSA)

Kreisfreie Städte/ Landkreise

Kinderbetreuung, Schulen

ÖPNV

š Schulträger Weiterführende Schulen, Sonderschulen (§ 65(2) SchulG) Wirtschaftsförderung š Schülerbeförderung (§, 71 SchulG) Sparkassen (§ 1 SpkG-LSA) Krankenhausträger (§ 1 KHG LSA) Bildung und Kultur Brandschutz, Rettungsdienst š Kreismuseum, Kunst und Kulturpreise š Brandschutz, überörtlich (§§ 1, 3 BschHLG) š Theater- und Orchesterförderung, Kreismu- š Rettungsdienstträger (§ 3 RettDG) sikschule Straßenbaulast Kreisstraßen (§ 42 StrG)

Quelle: Kregel (2005), eigene Zusammenstellung *

Nach der entsprechenden Änderung des Landeswassergesetzes ist eine befristete Übertragung sowohl der Aufgabenträgerschaft als auch der -durchführung an Dritte möglich. Nach Ablauf des Vertrags oder falls sich kein geeigneter Dritter findet, ist die Gemeinde weiterhin zur Durchführung verpflichtet.

Privatisierung kommunaler Leistungen

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4.1 Freiwillige Selbstverwaltungsaufgaben Tab. 2: Marktversagen und Staatsversagen bei kommunalen Selbstverwaltungsaufgaben Marktversagen Allokativ Distributiv Strom, Unteilbarkeiten in der Zugang zu Gas, Fern- Produktion, hohe irre- Leistungen der wärme versible Daseinsvorsorge für Markteintrittskosten Einkommensschwache Zugang zu ÖPNV Negative Leistungen der Externalitäten des Daseinsvorsorge für Individualverkehrs, EinkommensUnteilbarkeiten im schwache Schienenverkehr Wohnungen

Kreditwesen (Sparkassen)

Kultur (Theater, Oper, Orchester, Museen etc.) Parks, Grünflächen

Sport, Freizeit

Anpassungsmängel des Wohnungsmarktes, externe Effekte für Stadtbild Defizite der Kreditversorgung in strukturschwachen Regionen (Wengler 2006)

Meritorisches Gut, positive Externalitäten für die Gesellschaft (?)

Alternativen zur kommunalen Produktion Quersubventionierung des Angebot auf reguliertem ÖPNV (Haug 2003), Markt: Durchleitungswettbeüberhöhte Preise, „Melkwerb, Preisregulierung durch kühe“ der Kommunen Behörde, einkommensabhängige Zuschüsse Planung, Koordination durch Keine bedarfsgerechte Kommunen/Land, Produktion Subventionierung, Streudurch Private, direkte Internaverluste, keine Internalisierung der externen Effekte lisierung der Ext. beim Verursacher (z.B. City-Maut), eindes Individualverkehrs kommensabhängige Zuschüsse Privatisierung bis auf Restbe„bezahlbarer Wohn- Anpassungsmängel tlw. stand für „Problemgruppen“, raum“ durch Kommunen vereinkommensabhängige Zuursacht (Baulandausweischüsse sung), keine bedarfsgerechte Subventionierung Privatisierung, GenossenEinnahmequelle für Zugang zu schaftsbanken als Alternative Bankdienstleistungen Kommunen, gemeinnütziges Engagement (Wengler für Einkom2001) als Kundenwerbung, mensschwache Kaum Unterschiede zum Geschäftsgebaren der Privatbanken Problematische Umvertei- Privatisierung, einkommensZugang zu „geselllungswirkung (Kulturkon- abhängige Zuschüsse, Fördeschaftlich rung gemeinnütziger oder prisumenten primär BessererwünschtemGut“ verdienende), Verdrängung vater Träger für Einkommensprivater Anbieter schwache

Erholungsmöglichkeiten auch für Einkommensschwache in dicht besiedelten Gebieten Gelegenheit zur (Breiten-)Sport als sportlichen meritorisches Gut Betätigung und zur (Vermeidung von Gesundheitskosten), Freizeitgestaltung für Vermeidung negativer Einkommensexterner Effekte z.B. schwache unbeschäftigter Jugendlicher (Vandalismus), positive Externalitäten für die Gesellschaft (Sozialverhalten)

„Staatsversagen“

Planung durch Kommune, Anlage und Pflege durch Private

Positive externe Effekte (Stadtbild, Kleinklima usw.)

Quelle: Eigene Zusammenstellung.

Streuverluste der Subventionierung, Förderung von Leistungssport, „Trendsportarten“ und kommerziellen Sportveranstaltungen, Verdrängung gleichwertiger privater Anbieter (Spaßbäder, Fitnessstudios)

Privatisierung, Übertragung und Förderung von gemeinnützigen Trägern, einkommensabhängige Zuschüsse

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Peter Haug

Die Tabelle listet mögliche Marktversagenstatbestände (allokativ, distributiv) auf, die im Bereich der freiwilligen Selbstverwaltungsaufgaben einen Staatseingriff rechtfertigen könnten. Die dritte Spalte enthält spezielle Staatsversagenstatbestände (neben den für alle Bereiche potentiellen Ineffizienzen der kommunalen Produktion), die sich aus der derzeitigen Praxis der kommunalen Produktion und Bereitstellung der fraglichen Güter ergeben. In der vierten Spalte werden mögliche Alternativen zum Status Quo aufgeführt. Insgesamt bleibt bei den freiwilligen Selbstverwaltungsaufgaben festzuhalten: Es lassen sich in den meisten Fällen durchaus mehr oder minder gewichtige Marktversagenstatbestände in Form von positiven bzw. negativen Externalitäten, Unteilbarkeiten der Produktion oder Verteilungsaspekten finden, die für eine staatliche (nicht notwendigerweise kommunale) Regulierung dieser Bereiche sprechen. Allerdings scheint zumindest eine Privatisierung der Produktion in vielen Fällen wünschenswert und praktikabel. Ob diese auch zu einer Verbesserung der allokativen Effizienz führt, wird in Abschnitt 5 noch zu diskutieren sein. Die häufig nicht kostendeckenden Preise für die freiwilligen kommunalen Angebote deuten dagegen in den meisten Fällen auf Staatsversagen hin, da sie weder auf eine Internalisierung der (vermuteten) externen Effekte abzielen, noch mit dem Konzept der Bedarfsgerechtigkeit in Einklang stehen.

4.2 Pflichtaufgaben im eigenen Wirkungskreis Die Diskussion soll sich hier auf einige ausgewählte Bereiche beschränken. Die Notwendigkeit eines allgemeinen Zugangs zu sauberem Trinkwasser sowie eine geregelte Abwasserentsorgung sind vor allem unter seuchenhygienischen Gesichtspunkten, beim Abwasser auch unter dem Gesichtspunkt von Geruchsbelästigung und Gewässerbelastung, unbestritten, weswegen sich diese Aufgaben – auch aufgrund ihrer begrenzten räumlichen Reichweite – zu kommunalen Kernaufgaben entwickelt haben. Unteilbarkeiten im Produktionsprozess liegen analog zur Strom- und Gasversorgung vor. Allerdings sind die Markteintrittskosten in diesen Bereichen zwar sehr hoch, die vermuteten Größenvorteile bei der Verteilung und der Erzeugung/Reinigung dagegen deutlich geringer als etwa im Gas-, Strom- oder Telekombereich.14 Ferner besteht weitgehend Einigkeit darüber, dass ein Durchleitungswettbewerb im Trinkwasser- und Abwasserbereich technisch kaum realisierbar ist. Zweifelhaft ist aber, ob insbesondere der politisch forcierte Anschluss an die zentrale Abwasserentsorgung in ländlichen Gebieten wegen des ungünstigen Kosten-Nutzen 14

Vgl. dazu z.B. Haug (2006).

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Verhältnisses allokativ vorteilhaft ist. Wasser- und Abwassergebühren sind traditionell in Deutschland durch einen hohen Kostendeckungsgrad gekennzeichnet. Die einheitlichen Gebühren innerhalb eines Versorgungsgebietes bewirken aber insbesondere in Agglomerationsräumen eine Quersubventionierung wohlhabender, dünner besiedelter Gebiete durch tendenziell einkommensschwächere Gebiete mit hoher Bevölkerungsdichte. Für die Müllbeseitigung, eine Aufgabe, die in Sachsen-Anhalt bei den Landkreisen bzw. kreisfreien Städten liegt, gelten die Ausführungen zur Abwasserbeseitigung analog. Allerdings sind hier speziell beim Abtransport des Mülls kaum nennenswerte Unteilbarkeiten der Produktion gegeben, bestenfalls im Bereich der Deponierung oder der thermischen Entsorgung. Wege, Gemeinde- oder Kreisstraßen weisen teilweise den Charakter von öffentlichen Gütern auf, da hier zumindest eine Ausschließbarkeit von der Nutzung nur mit unvertretbar hohem Aufwand möglich wäre. Aus diesem Grund ist eine Regulierung des Baus sowie des Unterhalts und der Reinigung dieser Straßen- und Wegetypen durch die Kommunen auch aufgrund der räumlichen Beschränkung des Nutzerkreises grundsätzlich sinnvoll.

4.3 Annexaufgaben (Hilfstätigkeiten) Dabei handelt es sich um Hilfstätigkeiten, die Bestandteile freiwilliger wie Pflichtaufgaben der Kommunen sind und keinen eigenständigen Aufgabenbereich bilden. Typische Beispiele wären etwa die Gebäudereinigung, Druckereileistungen oder EDV-Dienste, es können aber auch z.B. Laborleistungen für die Trinkwasserver- und Abwasserentsorgung sein. Gravierende Fälle von Marktversagen sind hier nicht erkennbar, weswegen sich diese Bereiche für eine Auslagerung anbieten und in der kommunalen Praxis auch häufig an Private vergeben werden.

4.4 Fazit Die Diskussion des kommunalen Aufgabenspektrums machte deutlich, dass auf jeden Fall für die Pflichtaufgaben im eigenen Wirkungskreis, aber auch für einige freiwillige Selbstverwaltungsaufgaben Marktversagenstatbestände vorliegen, die zwar eine staatliche (kommunale) Regulierung, keineswegs jedoch immer auch eine staatliche (kommunale) Bereitstellung oder gar Produktion dieser Güter erfordern. Staatsversagen zeigt sich bei der gegenwärtigen Praxis der

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kommunalen Bereitstellung insbesondere bei der Preisgestaltung. Diese verstößt z.B. häufig massiv gegen das Konzept der Bedarfsgerechtigkeit.

5. Privatisierung kommunaler Leistungen als Lösungsansatz? Grundsätzlich können zwei Formen der Privatisierung unterschieden werden: Aufgabenprivatisierung, d.h. Privatisierung von Bereitstellung und Produktion und Outsourcing, d.h. Privatisierung nur der gesamten Produktion oder in Teilbereichen. Die Aufgabenprivatisierung kommt zumindest kurzfristig ohne entsprechende Änderung der gesetzlichen Rahmenbedingung für den Bereich der kommunalen Pflichtaufgaben im eigenen Wirkungskreis nicht in Frage. Für diese Aufgaben ist nur eine Privatisierung der Produktion möglich, während die Aufgabenverantwortung, d.h. die Verantwortung für die Bereitstellung, bei der Kommune verbleibt. In der Einführung wurde bereits angesprochen, dass die „Neue Institutionenökonomik“15 eine differenzierte theoretische Sichtweise auf die Vor- und Nachteile der Privatisierung staatlicher Leistungsangebote ermöglicht. Als zentrale Punkte soll hier vor allem auf die Transaktionskostenproblematik und die Frage der Wettbewerbsintensität auf den relevanten Märkten eingegangen werden.

5.1 Transaktionskosten Die durch die Arbeiten von Williamson (1975, 1985, 1999) geprägte Transaktionskostentheorie behandelte ursprünglich die Frage, wieso wirtschaftliche Vorgänge innerhalb von Unternehmen (sog. „Hierarchien“) anstatt auf Märkten abgewickelt werden, d.h. Untersuchungsgegenstand sind „Make-or-Buy“-Entscheidungen in Unternehmen. Sie lässt sich aber auch zur Beurteilung von Outsourcing-Entscheidungen oder Vollprivatisierung kommunaler Leistungen heranziehen. Unter Einbeziehung dieser Transaktionskosten kann unter Umständen die staatliche Eigenproduktion trotz der höheren Produktionskosten kostenmäßig vorteilhafter sein als die Bereitstellung der fraglichen Güter durch einen privaten, womöglich monopolistisch strukturierten und staatlich zu regulierenden Gütermarkt. Der Ansatz geht von begrenzter Rationalität (bedingt durch unvollständige Informationen) und opportunistischem Verhalten der Akteure (z.B. Kommune und privates Unternehmen) aus. Als relevante Transaktionskosten sind die Kosten 15

Für eine tiefergehende Diskussion von öffentlichen Unternehmen aus der Sicht der Neuen Institutionenökonomie siehe Mühlenkamp (2007).

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der Marktbenutzung (insbesondere die Kosten der Vertragsanbahnung, -durchführung und -kontrolle), worunter ggf. auch die Kosten der Regulierung durch andere staatliche Stellen fallen, mit den Kosten der Organisationsbenutzung zu vergleichen. Zu den wesentlichen Determinanten der Transaktionskosten werden in der Literatur Faktorspezifität, Unsicherheit und Transaktionshäufigkeit gezählt. Nach Williamson ist vor allem die Faktor- oder Kapitalspezifität, also die Notwendigkeit Investitionen in Produktionsfaktoren ohne alternative Verwendungsmöglichkeit zu tätigen, von zentraler Bedeutung.16 Eine mögliche Folge spezifischer Investitionen besteht in der Umwandlung eines Wettbewerbsmarktes in ein bilaterales Monopol (sog. „fundamentale Transformation“). Mit zunehmender Faktorspezifität wächst die Abhängigkeit der Vertragspartner voneinander. Bedingt durch die begrenzte Rationalität sowie das opportunistische Verhalten der Akteure steigt dann der Bedarf an vertraglichen/organisatorischen Maßnahmen zur Absicherung der Verträge und damit die Transaktionskosten. Als Folge dieser fundamentalen Transformation treten Kosten der Marktnutzung für den Fall eines Ausbeutungsversuches (sog. „Holdup“) durch einen Vertragspartner auf.17 Die Transaktionskosten setzen sich in diesem Fall aus den Kosten der Nach- und Neuverhandlungen zusammen. Welcher Vertragspartner zu einem Ausbeutungsversuch neigt, hängt auch von eventuellen Asymmetrien zwischen den Akteuren ab.18 Aufgrund der latenten Bedrohung durch solche Ausbeutungsversuche kann ein Vertragspartner eventuell zu Unterinvestitionen in spezifisches Kapital neigen. Dies kann z.B. Qualitätseinbußen bei der zu erbringenden Leistung zur Folge haben. Den genannten Kosten der Marktbenutzung stehen als wesentliche Kosten der Organisationsbenutzung die Überforderung der zentralen Leitung (Kommunalpolitker, Kommunalverwaltung) bei der Koordination verschiedener Leistungen gegenüber. Dies ermöglicht den Bürokraten Missbrauchs- und Bewertungsspielräume, die Zurechnung von Kosten und Leistungen wird schwierig. Bei hoher Faktorspezifität und langen Amortisationszeiten der entsprechenden Anlagen sind die Vertragsparteien tendenziell an langfristigen Verträgen interessiert. Mit zunehmender Vertragsdauer wächst allerdings die Unsicherheit über die künftige Leistungsqualität, die Kosten oder die Zuverlässigkeit des An-

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Formen der Faktorspezifität können z.B. Standortspezifität, Sach- oder Humankapitalspezifität, spezifische Investitionen in Markennamen oder terminspezifische Investitionen sein. Der Auftraggeber möchte z.B. einen niedrigeren als den vereinbarten Preis zahlen oder der Auftragnehmer versucht einen höheren Preis herauszuschlagen. Die Situation bei einer kleinen Gemeinde als Auftraggeber und z.B. einem multinationalen Konzern ist eine andere als die einer Großstadt und einem mittelständischen Unternehmen.

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bieters wie des Auftraggebers. Damit steigen auch die Transaktionskosten über eine eventuelle spätere Notwendigkeit der Vertragsanpassung. Je häufiger Transaktionen mit den gleichen oder unterschiedlichen Vertragspartnern abgewickelt werden, desto niedriger sind die Transaktionskosten. Generell gilt: Faktorspezifität und Unsicherheit verlieren mit zunehmender Transaktionshäufigkeit an Bedeutung für die Höhe der Transaktionskosten. Nach Scholl und Thöne (1998, S. 82) beeinflusst im kommunalen Bereich auch die Pflichtigkeit der Aufgabe die Transaktionskosten. Diese sind z.B. bei übertragenen Aufgaben des eigenen Wirkungskreises höher als bei freiwilligen Selbstverwaltungsaufgaben, weil hier die Kommune auch nach dem Scheitern einer Privatisierung eine Erfüllung dieser Aufgaben sicherstellen muss.

5.2 Wettbewerbsintensität Wie bereits unter 5.1 erläutert wurde, kann sich bei hoher Faktorspezifität nach dem Vertragsabschluss ein Wettbewerbsmarkt zum bilateralen Monopol wandeln. Allerdings können sich die Kosten des Outsourcings bzw. der vollständigen Privatisierung im Vergleich zur Eigenproduktion durch eine niedrige Wettbewerbsintensität vor oder auch nach der Privatisierung im Vergleich zur Eigenproduktion zusätzlich erhöhen. Dies betrifft neben dem notwendigen Regulierungsaufwand für netzgebundene Leistungen auch das Problem, eine größere Anzahl von potentiellen Anbietern in dünn besiedelten Gebieten zu finden. Ebenfalls problematisch ist es, auf eigentlich nicht zu Monopolisierungstendenzen neigenden Märkten wie dem Wohnungsmarkt durch konzentrierten Verkauf kommunaler Bestände lokale private Monopole zu etablieren.

5.3 Fazit Aus den vorangegangenen Ausführungen wurde deutlich, dass neben niedrigen Transaktionskosten vor allem ein hinreichender Wettbewerbsdruck auf die privaten Anbieter vor und nach der Privatisierung bzw. Auslagerung der kommunalen Aufgaben ein zentraler Erfolgsfaktor sind. Insbesondere die Kombination niedriger Wettbewerbsdruck und hohe Transaktionskosten kann unter Umständen eine kommunale Eigenproduktion attraktiv machen. Generelle Aussagen lassen sich hierzu allerdings kaum machen. Besonders Erfolg versprechend und gut zu privatisieren bzw. auszulagern sind daher standardisierte Leistungen (niedrige Transaktionskosten) mit hoher Wettbewerbsintensität auf den relevanten privaten Märkten: Annexaufgaben wie

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Serviceleistungen, Reinigungsleistungen, aber auch kommunale Wohnungen, Sparkassen, Abfallentsorgung, Transportleistungen, Bauleistungen.

6. Empirische Befunde zu Privatisierung und Effizienz kommunaler Leistungen Im Folgenden soll anhand der vorliegenden Befunde aus der nationalen wie internationalen empirischen Literatur für ausgewählte Bereiche untersucht werden, ob sich die zentrale Bedeutung von Transaktionskosten und Wettbewerbsintensität für den Erfolg von Privatisierungen bzw. Outsourcing im kommunalen Bereich bestätigen lassen. Die Untersuchungen müssen sich dabei auf Kostenvergleiche (meistens ohne Einbeziehung von Transaktionskosten) beschränken. Eine Überprüfung der allokativen Effizienz, d.h. der Frage nach der präferenzgerechten Bereitstellung der fraglichen Leistungen für die Gemeindebürger, können sie nicht leisten.

6.1 Wasserwirtschaft Die Trinkwasserver- und Abwasserentsorgung sind generell durch Unteilbarkeiten in der Verteilung, der – im Gegensatz zur Gas- oder Stromversorgung – Unmöglichkeit eines Wettbewerbs im Markt und eine hohe Faktorspezifität gekennzeichnet. Die Ergebnisse internationaler Untersuchungen zum Vergleich der Effizienz von privaten und öffentlichen Wasserversorgern belegen nach Dupont und Renzetti (2003) keinen Effizienzvorteil privater (regulierter) Wasserversorger gegenüber öffentlichen Wasserversorgern. Die behandelten Arbeiten umfassten sowohl Querschnittsvergleiche für die USA als auch „Vorher-Nachher“-Vergleiche der Privatisierung des Wassersektors in Großbritannien. Für Deutschland liegen dagegen keine aussagekräftigen Vergleichsstudien vor, da die hierzulande aktiven privaten Wasserversorger sich entsprechenden Effizienzvergleichen kategorisch entziehen. Dennoch werden diesen Unternehmen im Wasser- wie im Abwasserbereich derzeit auch von notorischen Privatisierungskritikern „Spitzenleistungen“ bescheinigt, allerdings unter der Einschränkung, dass dies wohl nur zwecks Reputationsaufbaus bei der „Eroberung“ des deutschen Wassermarktes geschehe.19 19

Vgl. Geiler (2006: 140). Auch Shleifer (1998: 140) argumentiert, dass private Unternehmen aus Gründen des Reputationsaufbaus kein Interesse an Kostenminimierung auf Kosten der Qualität hätten.

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Der sich mit dem Abwasserbereich befassende Teil der Untersuchung von Scholl und Thöne (1998: 111-127) beschränkt sich auf den Kostenvergleich von privaten und kommunalen Kläranlagenbetreibern in Niedersachsen („Niedersächsisches Betreibermodell“). Die Untersuchung ist einer der wenigen Versuche, die Transaktionskosten (hier: nur Kosten der Marktbenutzung) im Zusammenhang mit der Auslagerung kommunaler Aufgaben zu quantifizieren. Die Autoren waren dabei sehr bemüht, Kläranlagen von Kommunen mit möglichst identischen Strukturmerkmalen und Abwasseranfall zu vergleichen, was sich allerdings in geringen Fallzahlen (Querschnittsvergleich von je 4 privaten und kommunalen Anlagen) niederschlägt. Auch unter Einbeziehung der Transaktionskosten wiesen die privaten Betreiber hier signifikant niedrigere Abwasserbeseitigungskosten und niedrigere Abwassergebühren auf. Der geschätzte Transaktionskostenanteil an den Gesamtkosten ist mit 1,4 %-9,2 % unerwartet niedrig.

6.2 Müllabfuhr Die Müllabfuhr gehört neben der Gebäudereinigung zu den international am häufigsten untersuchten kommunalen Dienstleistungen. Der Abtransport des Mülls ist durch geringe Unteilbarkeiten, tendenziell niedrige Faktorspezifität und hohe Wettbewerbsintensität gekennzeichnet. Die bis etwa zur Mitte der 90er Jahre vorliegenden internationalen Untersuchungen lassen, wie die vergleichende Auswertung von Hodge (2000) zeigt, erhebliche Kostenersparnisse durch Outsourcing erkennen. Neuere Untersuchungen für Spanien (Bel und Costas 2004), die Niederlande (Dijkgraaf und Gradus 2003) oder Schweden (Ohlson 2003) dagegen können entweder keinen signifikanten Kostenunterschied zwischen privaten und kommunalen Entsorgern oder – wie im Falle Schwedens – sogar einen geringfügigen Kostenvorteil öffentlicher Entsorger feststellen. Eine nähere Analyse von Bel und Costas (2004) macht deutlich, dass für das Ergebnis eine verstärkte Unternehmenskonzentration im katalonischen Abfallsektor und die zunehmende interkommunale Zusammenarbeit bei der Müllabfuhr verantwortlich sind. Die geringe Wettbewerbsintensität, die im Zweifelsfall die privaten Entsorger zu einer Ausnutzung ihrer Verhandlungsmacht verleitet, ist wohl im Wesentlichen darauf zurückzuführen, dass die Müllabfuhr nur im Paket für ein ganzes Entsorgungsgebiet an ein Unternehmen vergeben wird. Gómez-Lobo und Szymanski (2001) bestätigen, dass die Zahl der potentiellen Bieter bei Ausschreibungen für Abfalltransportleistungen sich umgekehrt proportional zu den erwarteten Kosten verhält. Kleine Entsorgungsbetriebe verfügen daher wohl einfach nicht über die Kapazitäten, um die Müllabfuhr in einem großen Gebiet zu über-

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nehmen oder scheuen das Risiko eines Ausbeutungsversuchs von Seiten der Kommune, dem sie als kleine Anbieter stärker ausgesetzt sind als Großunternehmen. Eine Möglichkeit, wie Kostenreduzierungen durch Privatisierungen erreicht und gleichzeitig die notwendige Wettbewerbsintensität zur Verhinderung von „Holdup“-Verhalten der Auftragnehmer gewährleistet werden kann, zeigt die Privatisierung der Müllabfuhr in Indianapolis ab 1993 (vgl. dazu Wegener 2002: 151-159). Dazu wurde die Stadt in 11 Müllbezirke eingeteilt, die getrennt ausgeschrieben wurden. Ein Bezirk wurde der städtischen Müllabfuhr vor dem Bieterverfahren zugewiesen, um die übrigen musste sie mit den privaten Anbietern konkurrieren. Ein Anbieter konnte aber für nicht mehr als 30 % der Müllbezirke den Zuschlag erhalten, selbst bei Abgabe eines kostengünstigeren Angebots als die übrigen Bieter. Die Vertragslaufzeit betrug 3 bis 5 Jahre und ermöglichte sowohl erhebliche Kostensenkungen als auch Qualitätssteigerungen.

6.3 Reinigungsleistungen Dabei handelt es sich um eine typische Annexaufgabe, die in noch geringerem Maße als die Müllabfuhr durch Unteilbarkeiten in der Produktion oder gar durch hohe Faktorspezifität gekennzeichnet ist. Die Wettbewerbsintensität in diesem Bereich ist tendenziell hoch. Die Metaanalyse der vorliegenden internationalen Kostenstudien zur Gebäudereinigung ergab daher bei Hodge (2000: 155-156) eine signifikante Kostenersparnis durch Auslagerung von 19 %. In einer Studie zur Auslagerung von Reinigungsleistungen für dänische Schulen kamen Christoffersen et al. (2007) zu dem Ergebnis, dass sich durch Vergabe an private Reinigungsunternehmen die Kosten um 30 % verringern lassen.

7. Schlussfolgerungen In diesem Beitrag wurde versucht Antworten auf die Frage zu finden, ob der u.a. infolge des demographischen Wandels gestiegene Kostendruck für die deutschen Kommunen durch die Privatisierung von kommunalen Leistungsangeboten gemildert werden kann. Der Befund fällt gemischt aus. Die vorangegangenen Ausführungen haben gezeigt, dass in vielen Fällen des kommunalen Aufgabenspektrums Marktversagenstatbestände gegeben sind, diese jedoch nicht notwendigerweise auch eine kommunale Eigenerstellung dieser Leistungen erfordern. Demgegenüber lässt die gegenwärtige Bereitstellungspraxis (beispielsweise die häufig weder am Prinzip der Kostendeckung noch der Inter-

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nalisierung externer Effekte orientierte noch mit dem Konzept der Bedarfsgerechtigkeit in Einklang stehende Preisgestaltung) auf Staatsversagen schließen. Insbesondere bei den freiwilligen Selbstverwaltungsaufgaben, vor allem im Bereich Sparkassen, Wohnungswesen und in Teilen des Kultur- und Freizeitbereichs erscheint daher eine weitgehende Privatisierung dieser Leistungen unter Effizienzgesichtspunkten zumindest unproblematisch. Im Bereich der Selbstverwaltungsaufgaben des übertragenen Wirkungskreises stellt sich wegen der Unmöglichkeit der Übertragung der Aufgabenverantwortung an Private derzeit vor allem die Frage nach Eigenerstellung oder Fremdbezug dieser Leistungen. Zentral für die Auslagerungsentscheidung scheint dabei neben der Höhe der potentiellen Transaktionskosten eine hinreichende Wettbewerbsintensität. Letztere kann z.B. abseits von Agglomerationsräumen nicht unbedingt gewährleistet sein. Wettbewerbsintensität kann – bei hinreichender Teilbarkeit der Produktionsprozesse – durch Vergabe der Leistungen an mehrere Auftragnehmer gesichert werden, so dass keiner eine dominierende Marktstellung einnimmt – notfalls auf Kosten möglicher Größenvorteile. Die internationalen empirischen Befunde zu den Bereichen Müllabfuhr und Reinigungsleistungen sind nicht ganz einheitlich, zeigen aber zumindest gewisse Einsparungspotentiale für die Bereiche Müllabfuhr und Reinigungsleistungen auf, die tendenziell durch niedrige Transaktionskosten gekennzeichnet sind, sofern eine gewisse Wettbewerbsintensität auch nach der Auslagerung gewährleistet ist. Da die empirischen Befunde und internationalen Erfahrungen in sensiblen Bereichen wie etwa der Wasserwirtschaft bezüglich der Effizienzwirkungen von Privatisierungen sehr uneinheitlich sind, wird es vom Einzelfall der jeweiligen Kommune abhängen, ob hier Eigenerstellung oder Fremdbezug (Wasser, Abwasser) vorteilhafter ist. Wie die in der Einleitung erwähnten Bürgerentscheide zeigen, sind Privatisierungen kommunaler Leistungen politisch oft nicht durchsetzbar. In solchen Fällen bieten sich alternative Ansätze zur Effizienzsteigerung an. Dazu gehören z.B. ein obligatorisches Benchmarking, d.h. der Effizienzvergleich der kommunalen Leistungserstellung zwischen den Kommunen, oder auch eine rein formale Privatisierung (z.B. Bildung einer kommunalen Eigengesellschaft). Auch wenn die Ergebnisse der Studie von Haug (2007) zur ostdeutschen Wasserwirtschaft keinen Anspruch auf Allgemeingültigkeit erheben können, so deuten sie doch zumindest auf größere Effizienz privatrechtlich organisierter, kommunaler Wasserversorger hin. In den letzten Jahren wurde vor allem von Verwaltungswissenschaftlern und Vertretern aus dem Bereich Public Management die Idee vertreten, dass der Wettbewerb der Anbieter – und weniger das Eigentum an den Produktionsmitteln – die Effizienz kommunaler Leistungserstellung garantieren würde („Konkurrieren

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statt Privatisieren“; siehe dazu Andersen et al. 2005). Das Vorhalten kommunaler Kapazitäten kann u.U. für Notfälle und als Drohpotential bei Problemen mit der Vertragserfüllung der privaten Auftragnehmer sinnvoll sein. Es besteht aber die Gefahr, dass die Kommunen unter dem Vorwand der Intensivierung des Wettbewerbs ihr Tätigkeitsspektrum räumlich wie sachlich (neue Produkte) ausdehnen. Derzeit ist wohl auch von Seiten der EU kaum mit einer Inititiative zur generellen Zwangsprivatisierung kommunaler Leistungen zu rechnen. Dennoch spricht nichts dagegen, den Bürgern wieder verstärkt die Art und die Kosten der auf Gemeindeebene erbrachten Leistungen bewusst zu machen. Dazu kann eine Renaissance des Äquivalenzprinzips bei der Finanzierung kommunaler Leistungen beitragen. Dies umfasst z.B. die Finanzierung möglichst vieler Leistungen über kostendeckende Gebühren, keine Quersubventionierung kommunaler Leistungen wie z.B. des ÖPNV oder Subjekt- statt Objektförderung. Anstöße zu Kostensenkungen und Effizienzsteigerungen bei der kommunalen Leistungserstellung werden erst dann von den Bürgern und Politikern kommen, wenn diesen klar wird, dass das Äquivalenzprinzip auf kommunaler Ebene auch bedeutet, dass wer Ansprüche stellt, auch für die Finanzierung zu sorgen hat.

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Demographie als Herausforderung der Kommunen: Bewältigungsstrategien

Demographischer Wandel und personalpolitischer Response in Kommunen Walter Bartl/Bernadette Jonda

1. Einleitung – demographischer Wandel als Thema der Öffentlichkeit In der deutschen Öffentlichkeit wird der demographische Wandel derzeit als ein Problem thematisiert, das die Leistungen gesellschaftlicher Funktionssysteme zu gefährden droht. Die Darstellung des demographischen Wandels als eine Kraft, die „unser Leben verändert“ (Gaschke 2006) unterstellt eine einfache Kausalität im Sinne von Ursache und Wirkung zwischen Demographie und Gesellschaft. Im Kontrast zu dieser dramatisierenden Darstellung des Themas gehen wir davon aus, dass der demographische Wandel zwar zu strukturellen Problemen gesellschaftlicher Funktionssysteme führen kann, dass deren Folgen jedoch entscheidend von gesellschaftlichen Umgangsweisen damit geprägt werden. In diesem Artikel werden exemplarisch personalpolitische Reaktionen auf demographischen Wandel untersucht. Das Feld der kommunalen Daseinsvorsorge ist ein Bereich, in dem eine besondere Betroffenheit durch demographischen Wandel vermutet wird. Seit Mitte der 1990er Jahre konnte eine zunehmende Erklärung kommunalpolitischer Probleme durch demographische Ursachen beobachtet werden (Sackmann/Bartl 2007a). Empirische Studien zeigen zudem, dass auch ein Großteil der Kommunen diese Problemperspektive teilt. Bei der Bürgermeisterbefragung der Bertelsmann Stiftung und der Regionalstudie Rheinland-Pfalz wird deutlich, dass die meisten Vertreter der Kommunen den demographischen Wandel1 als eine zentrale Herausforderung 1

Der demographische Wandel wird durch die demographischen Kennzahlen der Fertilität, Mortalität und Migration beschrieben. Die derzeit als problematisch angesehene Entwicklung manifestiert sich im Aggregat als Alterung und Schrumpfung der Bevölkerung. Bevölkerungswachstum gilt zwar als globales Problem, nicht jedoch als Problem im nationalen Kontext. Die Makrophänomene der Alterung und Schrumpfung können regional sehr unterschiedlich ausgeprägt sein. Für die Bürgermeister in Ostdeutschland steht das Thema Schrumpfung stärker im Mittelpunkt der Aufmerksamkeit, in Westdeutschland ist es eher das Thema der Alterung.

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Walter Bartl/Bernadette Jonda

betrachten (Bertelsmann Stiftung 2005; Hradil/Jonda 2004; Sarcinelli/Stopper 2006; Eckert et al. 2004). Es zeigt sich allerdings auch, dass sie einzelne kommunale Aufgabenfelder stärker betroffen sehen als andere. Im Bereich der Bildung und der Wirtschaftsförderung sehen sie etwa mehr Handlungsbedarf als beispielsweise in der allgemeinen Verwaltung. Laut der Studie der Bertelsmann Stiftung herrscht in den Kommunen noch eine gewisse Unsicherheit darüber, inwieweit sie sich den auf sie zukommenden Herausforderungen tatsächlich gewachsen sehen. Sie glauben jedoch, selbst eher in der Lage zu sein, mit den Auswirkungen des demographischen Wandels umzugehen, als sie es den Ländern oder gar der Bundesebene zutrauen. Ihre größten Handlungsspielräume sehen die Kommunen dabei im Bereich der Finanzen, Organisation und Personal2 (Bertelsmann Stiftung 2005: 64). Eine Untersuchung für ostdeutsche Landkreise und Städte von Helmut Seitz (2006: 183) zeigt, dass Gebietskörperschaften unter Schrumpfungsbedingungen weniger Ausgabenreduktion pro Kopf realisieren konnten als die unter Wachstumsbedingungen. Dabei konnten Landkreise ihre Personalausgaben pro Kopf zwischen 1995 und 2001 jedoch um durchschnittlich 16 % und kreisfreie Städte um etwa 10 % reduzieren, während die Sachausgaben im gleichen Zeitraum in beiden Fällen lediglich um etwa 6 % zurückgingen. Dieser empirische Befund spricht für die spezifische Untersuchung der Personalpolitik in Kommunen, um Folgen des demographischen Wandels für den Bereich der kommunalen Daseinsvorsorge einschätzen zu können. Daher wird nachfolgend zunächst ein theoretisches Modell von Challenge und Response entwickelt, das die Rolle der kommunalen Personalpolitik als entscheidendes Element zwischen der morphogenetischen Bevölkerungsentwicklung und ihren Folgen für die kommunale Daseinsvorsorge erläutert (Kap. 2). Die unterschiedliche Nachfrage einzelner Altersgruppen nach kommunalen Dienstleistungen lässt eine beispielhafte Untersuchung der Bereiche der Kindereinrichtungen und der allgemeinen Verwaltung sinnvoll erscheinen. Vor dem Hintergrund des theoretischen Modells werden Hypothesen bezüglich vermuteter Bewältigungsprozesse formuliert (Kap. 3). Anschließend wird am Beispiel einer besonders von Schrumpfung betroffenen Gemeinde dargestellt, welche Herausforderungen der demographische Wandel für die Leistungserstellung dieser Gemeinde konstituiert und welche Personalpolitik sie angesichts dieser Herausforderungen praktiziert (Kap. 4). Die Darstellung des Beispiels basiert auf drei Experteninterviews mit Personalverantwortlichen der Stadtverwaltung in einer Kommune, die wir

2

Dieser bundesweiten Umfrage zufolge scheinen Maßnahmen der Privatisierung und Auslagerung die größten Spielräume zu bieten.

Demographischer Wandel und personalpolitischer Response in Kommunen

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Stechwitz3 nennen, sowie der dortigen Personalstandsstatistik und Bevölkerungsdaten des statistischen Bundesamtes. Eine Diskussion der Ergebnisse sowie ein Ausblick auf weitere Forschung bilden den Abschluss dieser exemplarischen Fallstudie (Kap. 5).

2. Probleme und ihre Bewältigung in Organisationen Der hier verfolgte Gedanke, dass bei der Analyse von gesellschaftlichen Problemen stets auch Bestrebungen zu ihrer Überwindung zu berücksichtigen sind, wurde von Arnold Toynbee (1979a [1949]; 1979b [1949]) durch seine Konzepte von Challenge und Response formuliert. Challenge und Response als eine historische Abfolge von Herausforderung und Antwort stellt eine frühe Variante einer Denkfigur dar, die heute besonders in der Bewältigungsforschung vertreten ist. Eine Herausforderung wäre demnach der besondere Fall eines Problems. Folgt man dieser Bestimmung, kann für eine Präzisierung auf die Definition eines Problems zurückgegriffen werden, die im Kontext der traditionell psychologisch orientierten Coping-Forschung gegeben wurde, um interdisziplinäre Vergleiche zu ermöglichen (Greve/Strobl 2004: 194): „problems generally can be defined as is-ought discrepancies with an aversive character, that is, as discrepancies between a (perceived) actual situation and a normative standard or expectation that the system involved endeavors to overcome“4. Die folgenden Ausführungen schließen sich den Autoren Greve und Strobel sowohl in der Definition eines Problems als auch in der Verwendung der theoretischen Begrifflichkeit von System und Umwelt an. Die hohe Abstraktion beider Begriffspaare erlaubt es, sowohl auf Kognition basierende Bewusstseinsysteme als auch durch Kommunikation von Entscheidungen konstituierte Organisationen zu analysieren. Gleichwohl müssen aus der Coping-Theorie bezogene Anregungen im Folgenden organisationstheoretisch ergänzt werden. Die Definition eines Problems als Soll-Ist-Diskrepanz, die es zu überwinden gilt, setzt bei einer Querschnittsbetrachtung an, die den Blick auf die Zukunft lenkt. Projektionen in die Zukunft implizieren gleichzeitig eine Deutung der Bedingungen, die durch Vergangenheit festgelegt sind. Elder und Caspi (1990) haben die Entstehung von Problemen beschrieben als Entwicklung der zur Verfügung stehenden Ressourcen und des darauf bezogenen Anspruchsniveaus. 3

4

Der Name der Stadt sowie die Namen der Interviewpartner wurden anonymisiert. Namensähnlichkeiten mit realen Städten und Entscheidungsträgern der Verwaltung sind zufällig und nicht beabsichtigt. Der englische Begriff des Coping wird hier gleichbedeutend mit dem Begriff der Bewältigung verwendet.

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Den Autoren zufolge kann eine Diskrepanz zwischen beiden Größen durch einen Ressourcenverfall oder durch steigende Aspirationen ausgelöst werden. Die Auflösung der Diskrepanz kann entsprechend der Konstitution des Problems entweder bei den Ressourcen oder beim Anspruchsniveau ansetzen. Die Relevanz des Verhältnisses zwischen einem bestimmten Aspirationsniveau und der darauf bezogenen Ressourcen für die Konstitution eines Problems ist auch auf Organisationen oder Staaten übertragbar (Reiser/Schnapp 2007). Um die Ambivalenz dieses Konzeptes für die empirische Untersuchung von Problemen und ihrer Bearbeitung fruchtbar zu machen, ist es nützlich, nach der strukturellen Betroffenheit von einem Problem, der Einschätzung dieser Situation, Bewältigungsformen und Folgen der Bewältigung zu unterscheiden. Im Kontext moderner Organisationen bedeutet die strukturelle Betroffenheit von einem Problem, dass die Zwecke der Organisation (verstanden als die „ought“Seite der Unterscheidung) stets nur insofern erfüllt werden können, als auch entsprechende finanzielle Ressourcen (verstanden als die „is“-Seite der Unterscheidung) zur Verfügung stehen, durch die Erwerbsorganisationen beispielsweise die Arbeitsleistung ihrer Mitglieder motivieren, oder Güter beschaffen, um Leistungen für ein Publikum zu erstellen. Die „flexible Spezifikation“ von Organisationen in einer funktional differenzierten Gesellschaft beruht auf finanziellen Ressourcen, die laufend neu beschafft werden müssen (Luhmann 2000: 467). Die Zwecke der Organisation symbolisieren in generalisierter Form das Anspruchsniveau, an dem die Organisation Erfolg oder Misserfolg misst und stellen insofern ein in die Zukunft projiziertes „Soll“ aktueller Entscheidungen dar. Die Organisation etabliert durch die Zwecksetzung normative Verhaltenserwartungen an ihre Mitglieder, die durch Stellenbeschreibungen und Kompetenzregelungen spezifiziert werden. Zweck-Mittel-Programmierung, Kommunikationswege und Personen in einer Mitgliedschaftsrolle werden auch als Entscheidungsprämissen einer Organisation bezeichnet, die eine konkrete Stelle spezifisch bündelt (Luhmann 2000). Mit anderen Worten ermöglichen Zwecke die Selbststeuerung einer Organisation. Die Zuordnung von Personen auf Stellen gilt als legitimes Mittel der Zweckverfolgung. Zwecke haben aber auch die Funktion, die Organisation öffentlich zu legitimieren, indem sie eine Bezugnahme auf Leitideen formulieren, die als allgemein anerkannt unterstellt werden (Lepsius 1995). Die Interpretation von Leitideen durch Zwecksetzungen ist jedoch immer wieder umstritten, ebenso wie die Versuche diese Zwecke zu realisieren (Stölting 1999). Dabei produziert die schriftliche und mündliche Kommunikation der Organisationsmitglieder einen Text, mit dem die Organisation sich selbst beschreibt und der als eine sich wandelnde Identität empirisch beobachtet werden kann (Luhmann 2000: 417ff). Die Coping-Forschung betont die aktive Rolle der Betroffenen bei der Einschätzung von Problemen. Der Prozess der Einschätzung von Aspirationsniveau

Demographischer Wandel und personalpolitischer Response in Kommunen

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und Ressourcenlage wurde von Lazarus und Folkman (1984: 31ff) als „cognitive appraisal“ bezeichnet. Diese Einschätzung wird den Autoren zufolge durch den Grad der Unsicherheit der Situation (ambiguity) und die Selbstbindung der Person (commitments) sowie die der Einschätzung zugrunde liegenden Hintergrundannahmen (beliefs) beeinflusst. Die Einschätzung lässt sich analytisch trennen in die Bewertung der Situation und in die Frage nach den Handlungsalternativen. Die Bewertung einer Situation kann diese als irrelevant, positiv oder Gefahr bzw. Herausforderung klassifizieren. Die Einschätzung der Handlungsalternativen durch Personen hängt Albert Bandura zufolge maßgeblich von ihren Selbstwirksamkeitserwartungen ab. Bandura unterscheidet zwischen „outcome expectancy“ und „efficacy expectation“ (1977). Der erste Begriff bezeichnet die Erwartung, dass eine gegebene Strategie zu bestimmten Ergebnissen führt. Der zweite Begriff bezeichnet die Erwartung, diese Strategie auch erfolgreich ausführen zu können. Hinzu kommt eine Abwägung der Konsequenzen einer bestimmten Strategie in Anbetracht konkurrierender Anforderungen (Opportunitätskosten bzw. Ziel- oder Rollenkonflikt). Die Erwartungen, die im Prozess der Einschätzung der Handlungschancen gebildet werden, bestimmen die Arten der Problembewältigung. Welche Möglichkeiten haben Organisationen, um Situationen einzuschätzen und Selbstwirksamkeitserwartungen zu bilden? Wirtschaftsunternehmen nutzen die Beobachtung von Märkten und ihren Finanzrahmen, um das Risiko ihrer strategischen Entscheidungen einzugrenzen (Donaldson/Lorsch 1983). Einen Überblick über die Marktlage ermöglichen die Preise anderer Produzenten, die Vergewisserung über den Finanzrahmen ermöglicht die Selbstbeobachtung der Organisation durch das betriebliche Rechnungswesen. „Kapital ist hier ein handgreiflicher Ausdruck für die Autonomie der Selbststeuerung, insbesondere für die relative Unabhängigkeit von Schwankungen in den einzelnen Märkten, an denen das Unternehmen beteiligt ist“ (Luhmann 2000: 406). Während Unternehmen ihr Geld selbst erwirtschaften können, erleben Organisationen anderer Funktionssysteme ihren Finanzrahmen eher als Beschränkung bei der Durchführung ihrer Aufgaben, denn als Mittel strategischer Planungen. Die spezifische Identität von Kommunen beispielsweise ergibt sich weder aus dem Ziel der Gewinnmaximierung, noch operieren sie im Kontext von Märkten, die eine Orientierung an Preisen erlauben würde. Die inhaltliche Bestimmung der Aufgaben des öffentlichen Sektors hat sich traditionell an der Leitidee des Gemeinwohls orientiert. Sie ist beispielsweise als anzustrebende Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse rechtlich instituiert, wird durch die politische gesteuerte kommunale Daseinsvorsorge realisiert sowie durch kommunale Aufsichtsbehörden kontrolliert. Die Abstimmung von Angebot und Nachfrage kann im öffentlichen Sektor nur begrenzt über die Beobachtung von Märkten erfolgen. Stattdessen erfüllen hier Schätzungen und Prognosen eine

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Orientierungsfunktion. In der Bundesrepublik Deutschland erbringen beispielsweise die statistischen Ämter solche Leistungen für die Gebietskörperschaften. Auch der historische Ursprung der Demographie im 18. Jahrhundert ist im Kontext von Planungsbestrebungen des Staates zu begreifen (Desrosières 2005).5 Die Coping-Forschung betont analog zu der Ausgangsthese der hier geführten Argumentation, dass die Umgangsweise mit Problemen entscheidend für deren Folgen ist. Dabei fasst sie den Begriff der Bewältigung explizit in Abgrenzung zu routinehaft adaptivem Verhalten. Coping schließt diesem Verständnis nach notwendig eine gewisse Anstrengung in Anbetracht spezifischer Aufgaben ein: „We define coping as constantly changing cognitive and behavioral efforts to manage specific external and/or internal demands that are appraised as taxing or exceeding the resources of the person“ (Lazarus/Folkmann 1984: 141). Der weiter gefasste Begriff der Adaptation würde auch einen Response durch Routine einschließen. Die Einengung des Bewältigungsbegriffs auf spezifische Anforderungen hat den Sinn, Reaktionen zu fokussieren, die sich vor dem Hintergrund der Routine abheben. Wenn ein System also in gewohnter Routine fortfährt, kann man davon ausgehen, dass eine bestehende Diskrepanz zwischen Aspirationsniveau und Ressourcen unterhalb eines kritischen Schwellenwertes bleibt, ohne tatsächlich als problematisch wahrgenommen zu werden. Systeme können auch subtile Strategien der Problemvermeidung (defense/avoidance) entwickeln, die durchaus mit einer Anstrengung verbunden sein dürften (Greve/Strobl 2004: 196ff). Sie äußern sich beispielsweise in der Bearbeitung von Stellvertreterproblemen. Strategien der Problemvermeidung können funktional für das System sein, weil sie eventuell einen Zeitgewinn oder eine soziale Verschiebung des Problems beinhalten.6 Problemvermeidung stellt als Response einen Sonderfall dar, in dem von der objektiven Betroffenheit durch ein Problem und dessen beobachtbaren Folgen auf latente „Strategien“ der Problemvermeidung geschlossen werden muss. Wenn sich in der Einschätzung der Situation ein Problem etabliert, lassen sich assimilative und akkommodative Bewältigungsprozesse unterscheiden. Greve und Strobl orientieren sich begrifflich an Brandstädters (2007) Konzepten der hartnäckigen Zielverfolgung (Assimilation) und der flexiblen Zielanpassung (Akkommodation) als Alternativen der Problembewältigung. Beide Formen gel5

6

Der Begriff der Bevölkerung bezeichnet neben seinem statischen Bedeutungsgehalt als Bezeichnung der Population eines Territoriums ursprünglich auch einen Prozess der politisch gesteuerten Besiedlung eines Territoriums. Der Begriff der Bevölkerung enthält demnach semantisch, was Bevölkerungswissenschaft und Bevölkerungspolitik institutionell verkörpern. Die Autoren führen als Beispiel an, dass es für Studenten funktional sein kann, eine nicht bestandene Prüfung zunächst auf Eigenheiten des Prüfers zurückzuführen, um sich vor einem neuen Versuch nicht entmutigen zu lassen.

Demographischer Wandel und personalpolitischer Response in Kommunen

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ten zwar als funktional äquivalent hinsichtlich der Überwindung der problematischen Diskrepanz. Analytisch lassen sie sich jedoch unterscheiden, je nachdem ob eine Mobilisierung von Ressourcen (Assimilation) oder eine Reduzierung des Anspruchsniveaus (Akkommodation) betrieben wird. Die positiven Effekte bezüglich der Diskrepanzreduktion nehmen ab, wenn es zu Regulationskonflikten zwischen beiden Strategien kommt (Bak/Brandtstädter 1998). Grüblerisches und kontrafaktisches Denken markieren in diesem Zusammenhang gewissermaßen einen Umkehrpunkt in der Bewältigungsform von Personen. Gleichwohl betonen andere Forscher, dass mehrere Bewältigungsstrategien auch parallel verfolgt werden können (Lazarus/Folkman 1984). In der Perspektive der Organisationstheorie könnte man aus der Routine herausgehobene Entscheidungen der Problembewältigung als Planung im Sinne einer Entscheidung über Entscheidungsprämissen bezeichnen (Luhmann 2000: 230). Demnach läge Planung dann vor, wenn über langfristig wirksame Prämissen, wie Programme, die Zuordnung von Personal auf Stellen und die Änderung formaler Kommunikationswege entschieden wird. Der kritische Punkt von Planungsentscheidungen sind Stellen, da darüber sämtliche Entscheidungsprämissen gebündelt und koordiniert werden. Stellen werden im Rechnungswesen der Organisation durch einen Geldbetrag symbolisiert und sind in dieser Form lediglich Leerstellen, die inhaltlich erst gefüllt werden müssen. Für die Beurteilung der Funktionalität eines Prozesses der Problembearbeitung sind vor allem seine Konsequenzen ausschlaggebend. Der Definition zufolge ist das Problem dann gelöst (overcome), wenn die Diskrepanz zwischen Soll und Ist nicht mehr als problematisch wahrgenommen wird und das System sich nach eigenen Maßgaben weiter reproduzieren kann. Mit anderen Worten muss wieder ein dynamisches Gleichgewicht zwischen Aspirationsniveau und darauf bezogenen Ressourcen hergestellt werden, um von einer erfolgreichen Problembewältigung zu sprechen. Für die empirische Untersuchung von Organisationen sind genaue Bedingungen eines solchen dynamischen Gleichgewichts im Einzelfall zu spezifizieren und zeitlich einzugrenzen. Mit dieser theoretischen Prämisse bindet sich der Forscher zunächst an die Systemperspektive und an die Erhaltung der Funktionsfähigkeit des Systems. Allerdings ist Funktionsfähigkeit gerade nicht mit Strukturerhaltung gleichzusetzen. Die Funktionsfähigkeit eines Systems kann oft ganz unterschiedlich gewährleistet werden. Die Einschätzung unterschiedlicher Problemlösungen erfolgt in vergleichender Perspektive und zielt auf Aussagen bezüglich ihrer funktionalen Äquivalenz. Der Vergleich aus der Perspektive des Forschers kann auch Latenzen manifest werden lassen, die im System selbst nicht sichtbar sind (Merton 1968).

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Wie sich diese bewältigungs- und organisationstheoretischen Überlegungen hinsichtlich kommunaler Personalpolitik in fruchtbare Hypothesen umsetzen lassen, stellt der folgende Abschnitt dar.

3. Hypothesen zu personalpolitischen Bewältigungsstrategien Die Realisierung kommunaler Daseinsvorsorge ist im Kontext von Liberalisierungsvorgaben der EU (vgl. Schader-Stiftung 2001) und innenpolitischer Diskussionen um territoriale Ungleichheiten (Barlösius 2006; Kocks et al. 2005) umstritten. Durch die Konstitution der kommunalen Leistungsverwaltung als Organisation des politischen Systems kann man davon ausgehen, dass sie grob die drei Umweltsegmente Politik, Mitglieder und Publikum unterscheidet (Luhmann 1966). Für die Versorgung der Bevölkerung und die Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse stehen den Kommunen politisch konditionierte Finanzmittel in Form von Steuern, Gebühren und Zuweisungen aus dem kommunalen Finanzausgleich zur Verfügung. Diese Ressourcen ermöglichen es der Verwaltung, Stellen zu schaffen und Personen auf dem Arbeitsmarkt zur Mitgliedschaft zu motivieren, um Dienstleistungen gegenüber dem Publikum zu erbringen. Planungsentscheidungen werden in der Regel durch die Verwaltung vorbereitet und durch politische Gremien getroffen. Das Aspirationsniveau einer Kommune wird hier als Zahl der vorgehaltenen Planstellen (Vollzeitbeschäftigungseinheiten) in einer gegebenen Laufbahngruppe operationalisiert. Der kommunale Haushalt spiegelt die finanziellen Ressourcen, die dafür zur Verfügung stehen. Diskrepanzen in diesem Bereich können in Organisationen nur durch Entscheidungen7 überwunden werden, die eine Beibehaltung der bisherigen Personalstruktur (Assimilation) oder eine Anpassung der bisherigen Personalstruktur (Akkommodation) bewirken. Die Haushaltslage der Kommunen wird allerdings nicht nur durch den demographischen Wandel bestimmt, sondern auch durch Faktoren, die es davon zu unterscheiden gilt. So sind die Ansprüche an das Niveau kommunaler Daseinsvorsorge in den letzten Jahren teilweise durch Aufgabenübertragung durch Bund und Länder gewachsen, teilweise aber auch durch Bedarfszunahmen in der Bevölkerung gestiegen. Gleichzeitig sind die verfügbaren Ressourcen der Kommunen gesunken (Deutscher Städte- und Gemeindebund 2005). Diese Entwicklung spiegelt sich auch in der Entwicklung der Kassenkredite der Kommunen wider, die in den letzten Jahren deutlich zugenommen haben (Bundesministerium für Finanzen 2006). 7

Selektion durch Nicht-Entscheidung stellt dem zugrunde gelegten Verständnis ebenfalls eine Entscheidung dar.

Demographischer Wandel und personalpolitischer Response in Kommunen

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Durch Alterung und Schrumpfung wird eine Verschlechterung der kommunalen Haushaltslage und als Folge ein Abbau des Spektrums kommunaler Dienstleistungen befürchtet. Zudem droht den Kommunen mittelfristig möglicherweise ein Fachkräftemangel durch eine homogenisierte Altersstruktur der Belegschaften. Der demographische Wandel konstituiert demnach insofern ein Problem für die öffentliche Verwaltung, als sich dadurch Leistungen relevanter Umwelten potenziell verringern und sich damit das dynamische Gleichgewicht zwischen Aspirationsniveau und Ressourcen verschlechtert. Der demographische Wandel stellt dann eine Gefahr für die Aufgabenerfüllung der Kommunen dar, wenn sich die Haushaltslage der Kommunen dadurch deutlich verschlechtert (Seitz 2002). Durch den Bevölkerungsrückgang kommt es zu absolut sinkenden Einnahmen, weil die Einnahmen der Kommunen direkt an die Einwohnerzahl gekoppelt sind. Durch die Alterung der Bevölkerung kommt es tendenziell ebenfalls zu sinkenden Einnahmen, weil über 60 Jährige weniger Steuern bezahlen als die mittleren Altersgruppen. Gleichzeitig kommt es durch den Bevölkerungsrückgang zu steigenden Pro-Kopf-Ausgaben. Der Begriff der Remanenzkosten sagt aus, dass die Ausgaben nicht in gleichem Maße angepasst werden können wie die Bevölkerung zurückgeht (zum Beispiel: Schuldendienst oder Infrastruktur). Durch die Alterung der Bevölkerung verschiebt sich die Nachfrage nach kommunalen Dienstleistungen etwa vom Bereich der Kinderbetreuung zum Bereich der Altenpflege. Die Verschiebung der altersspezifischen Nachfrage birgt jedoch nicht nur Risiken, sondern auch Einsparpotenziale auf der Ausgabenseite (vgl. Freigang/Kempkes in diesem Band). Voraussetzung ist eine Anpassung des Angebots an kommunalen Dienstleistungen. Wie werden Kommunen personalpolitisch auf diese Herausforderung reagieren? Der demographische Wandel konstituiert weiterhin ein Problem für die kommunale Daseinsvorsorge, wenn aufgrund der Alterung der Belegschaft ein Bedarf an Nachwuchsfachkräften entsteht, der weder auf dem internen noch auf dem externen Arbeitsmarkt zu decken ist (vgl. Wiekert 2002). Durch Frühverrentungsmaßnahmen und „sozialverträglichen“ Personalabbau ist die Altersstruktur der kommunalen Belegschaften sehr homogen und besteht insbesondere aus Altersgruppen, die kurz vor der Rente stehen. Diese Struktur lässt für die nächsten Jahre, das heißt ab etwa 2013 einen Fachkräftemangel der Kommunen möglich erscheinen. Der Arbeitsmarkt des öffentlichen Sektors wird in der Begrifflichkeit der Segmentationstheorie traditionell als ein interner Arbeitsmarkt beschrieben (Keller 1993). Dies gilt sowohl für die Hoheitsverwaltung als auch für den Bereich der Leistungsverwaltung der Kommunen. Diese Arbeitsmärkte sind durch einen geringen Austausch mit externen Arbeitsmärkten bei einer langen Verweildauer im gleichen Beschäftigungsverhältnis gekennzeichnet.

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Wie wird die strukturelle Alterung der Beschäftigten von kommunalen Entscheidungsträgern wahrgenommen und welche Möglichkeiten der Personalpolitik bieten sich unter gegebenen finanziellen und rechtlichen Rahmenbedingungen, um dieser Entwicklung gegenzusteuern? Nachfolgend werden konkrete Hypothesen bezüglich zu vermutender Bewältigungsstrategien von Kommunen formuliert. Demographische Prognosen lassen vermuten, dass die kommunalen Aufgabenbereiche unterschiedlich von Nachfrageschwankungen betroffen sind, die sich auch auf finanzielle Ressourcen auswirken. Beispielsweise sind die Bereiche der Kindereinrichtungen und Schulen stärker betroffen, als etwa die Kernverwaltung. Die institutionell unterschiedliche Betroffenheit eines Bereiches von Mittelkürzungen sollte demnach auch zu unterschiedlichen Bewältigungsstrategien führen. Hypothese 1: Je stärker sich der demographische Wandel auf den finanziellen Rahmen eines Aufgabenbereiches auswirkt, desto stärkere Anpassungen des Aspirationsniveaus (Stellenzahl) wird es in diesem Bereich geben (Akkommodation). Umgekehrt lässt sich vermuten, dass die Selbstbeschreibung des Systems nicht beliebig änderbar ist und akkommodativen Strategien demnach Grenzen gesetzt sind. Soll eine gewisse Kontinuität in der Selbstbeschreibung des Systems gewahrt werden, muss eine Form der assimilativen Problembewältigung gefunden werden. Hypothese 2: Wenn eine Stellenkürzung nicht mehr möglich erscheint, ohne die Fähigkeit kommunaler Aufgabenerfüllung zu gefährden, wird eine Personalpolitik gewählt, die neue Ressourcen für kommunale Zwecke mobilisiert (Assimilation). Ein Kennzeichen interner Arbeitsmärkte ist, dass sie ihren Nachwuchsbedarf intern decken, so lange das möglich ist. Da in Ostdeutschland etwa ab dem Jahr 2013 die Kohortenstärke derer, die aus dem Erwerbsleben ausscheiden, deutlich über der Kohortenstärke derer liegt, die neu in den Arbeitsmarkt eintreten (Wiekert 2002), könnte dies künftig zu einem Fachkräftemangel führen. Westdeutschland könnte künftig allerdings vor vergleichbaren Problemen stehen. Um einer Homogenisierung der Altersstruktur der Belegschaft entgegen zu wirken und damit einem Fachkräftemangel vorzubeugen, könnten Kommunen anstreben, durch die Neueinstellung von Nachwuchskräften die Altersstruktur ihrer Belegschaft zu verjüngen. Gegen eine bewusste Förderung des Generationenaustausches durch externe Personalrekrutierung sprechen jedoch eine Organisationskultur interner Arbeitsmärkte, sowie Gegenmachttendenzen durch Personalräte und nicht zuletzt Einschränkungen einer Einstellungspolitik durch die Haushaltslage. Demnach ist zu vermuten, dass das Problem einer homogenen Altersstruktur durch andere Probleme verdrängt wird. Hypothese 3: Je enger der Finanzrahmen einer Kommune und je mehr Widerstand der Personalrat gegen eine externe Einstellungspolitik mobilisiert,

Demographischer Wandel und personalpolitischer Response in Kommunen

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desto weniger Aufmerksamkeit wird die Kommune auf eine ausgeglichene Altersstruktur legen (können) (Defense). Organisationstheoretisch wäre das der Fall der Nicht-Entscheidung (Bachrach/Baratz 1963).

4. Personalpolitische Bewältigung am Beispiel einer stark schrumpfenden Kommune Inwiefern sind diese theoretischen Überlegungen für die Erklärung der sozialen Wirklichkeit brauchbar? Anhand des Beispiels einer kreisangehörigen Stadt in Ostdeutschland sollen sie im Folgenden erläutert werden.8 Wir nennen die Stadt hier Stechwitz. Die folgende Abbildung (Abb. 1) führt die Bevölkerungsentwicklung in Stechwitz von 1991 bis 2006 vor Augen und verdeutlicht, dass die Herausforderung für die Kommunalverwaltung darin bestand, ihre Aufgaben bei schrumpfenden Bevölkerungszahlen zu erfüllen. Die Bevölkerungsentwicklung in Stechwitz in den vergangenen 15 Jahren trifft für viele Städte in Ostdeutschland tendenziell zu, wenngleich der Schrumpfungsprozess in diesem Beispiel besonders deutlich hervortritt. Während die Bevölkerungszahl zwischen 1991 (43.800 Einwohner) und 2006 (23.900 Einwohner) um 46% zurückgegangen ist, fiel die Zahl der Kinder im relevanten Alter für Kinderbetreuungseinrichtungen noch stärker: mit ca. 650 im Jahr 2005 liegt sie bei gut 20% des Ausgangsniveaus im Jahr 1991 (damals gab es ca. 3.000 0-5 Jährige), das entspricht einem Rückgang um knapp 80% (Felsing, PER). Die uns vor diesem Hintergrund interessierenden Leitfragen lauten: Welchen Einfluss hat die Demographie auf die öffentliche Verwaltung? Welche Bewältigungsstrategien entwickeln die Kommunen vor dem Hintergrund der demographischen Entwicklung?

8

Die Datenerhebung im Rahmen des Projektes „Demographischer Wandel und Arbeitsmarkt des öffentlichen Sektors“ beläuft sich auf 33 Expertengespräche mit intermediären Organisationen der Kommunen in Deutschland und Polen und 62 Expertengespräche mit Entscheidungsträgern (Bürgermeister, Verantwortliche Personal und Kindereinrichtungen) in je sieben Kommunen in Ostdeutschland, Polen und Westdeutschland. In Polen wurden zusätzlich 14 Interviews mit Schuldirektoren geführt. Die hier präsentierten Ergebnisse beziehen sich in erster Linie auf die Auswertung dreier Interviews mit vier Vertretern der Stadt Stechwitz: Frau Brecheisen, Bürgermeisterin (BM); Frau Felsing und Herr Grübel, Fachbereichsleiterin Personal und Fachbereichsleiter Hauptamt (PER); Herr Konopka, Fachbereichsleiter Soziales (SOZ). Es handelt sich um anonymisierte Namen der Interviewpartner. Namensähnlichkeiten mit realen Städten und Entscheidungsträgern der Verwaltung sind zufällig und nicht beabsichtigt.

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Abb. 1: Bevölkerungsentwicklung der Stadt Stechwitz 1991-2006.

Bevölkerungsentwicklung Stechwitz 50000

3500

45000

3000 2500

35000 30000

2000

25000 1500

20000 15000

0-5 Jährige

Wohnbevölkerung

40000

1000

10000 500

5000

0

19 91 19 92 19 93 19 94 19 95 19 96 19 97 19 98 19 99 20 00 20 01 20 02 20 03 20 04 20 05 20 06

0

Wohnbevölkerung

0-5 Jährige

Quelle: Eigene Zusammenstellung basierend auf Daten des Statistischen Landesamtes SachsenAnhalt.

Wir greifen exemplarisch den Bereich der Kindertagesstätten in der Kommune Stechwitz auf und kontrastieren die Beschäftigungsstrategien in diesem Aufgabenbereich mit denen in den sonstigen Aufgabenbereichen der Kommune.

4.1 Einfluss der demographischen Entwicklung auf die öffentliche Verwaltung in der Stadt Stechwitz Zu Beginn der 1990er Jahre hatte die öffentliche Verwaltung der Stadt Stechwitz ca. 1.000 Mitarbeiter bei einem Bevölkerungsstand von fast 43.800 Einwohnern. Nach Aussagen der interviewten Personen wurden bis 2005 insgesamt ca. 700 Personen entlassen. Die meisten von ihnen waren Erzieherinnen (ca. 500), die aufgrund der demographischen Entwicklung „freigesetzt“ wurden. Es handelte sich teilweise um Massenentlassungen: im ersten Jahr der großen Kündigungs-

Demographischer Wandel und personalpolitischer Response in Kommunen

195

welle gab es 96 Mitarbeiterinnen, die entlassen werden mussten. In Augen der Interviewpartner handelte es sich um einen „dramatischen Prozess“. Diese Entwicklung ist durch Angaben der Stadt Stechwitz für die Jahre 1999 bis 2006 auch statistisch nachzuvollziehen (vgl. Abb.2). Es zeigt sich, dass die Personaltrends in den Kinderbetreuungseinrichtungen und in den anderen kommunalen Aufgabenbereichen deutlich auseinander fallen, dabei aber jeweils für sich eine gewisse Isomorphie mit den Bevölkerungsdaten aufweisen. Während die Beschäftigten in den Kinderbetreuungseinrichtungen in dieser Zeit um 71% (1999: 112; 2006: 31) weniger wurden, reduzierte sich die Zahl der Beschäftigten in den anderen Bereichen „nur“ um 36% (1999: 600; 2006: 375). Legt man Veränderungen der Kinderzahl im Alter von bis zu 5 Jahren von -34% (1999-2005) und Bevölkerungsveränderungen von -25% (1999-2006) zugrunde, so wird deutlich, dass die Personalanpassung nicht direkt proportional, sondern vermutlich verzögert erfolgte und auch durch andere Faktoren (z.B. Haushaltspolitik) beeinflusst wurde. Abb. 2: Entwicklung der Beschäftigten sowie der Vollzeitbeschäftigungseinheiten (VbE) der Stadt Stechwitz

120

700

100

600 500

80

400 60 300 40 200 20

100

0

0 1999

2000 in Kitas

2001

2002

VbE Kitas

2003 insgesamt

2004

2005

2006

VbE insgesamt

Quelle: Eigene Bearbeitung auf Grundlage von Angaben des kommunalen Statistikamtes

insgesamt

in Kindertagesstätten

Personalentwicklung der Stadtverwaltung Stechwitz

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Der Vergleich der Beschäftigtenzahlen mit den Daten der Vollzeitbeschäftigungseinheiten (VbE) zeigt zudem, dass die Entwicklung in den sonstigen Aufgabenbereichen stetig parallel verläuft, während es im Bereich der Kindereinrichtungen in den Jahren 2000 und 2001 zu einem relativen Einbruch der Beschäftigtenzahl gegenüber der Zahl der Planstellen (VbE) kommt. In diesen Jahren kam es zum Ausscheiden von Mitarbeitern, was im Jahr 2002 wiederum Neueinstellungen ermöglichte. Bei Aufgabenwegfall werden den Kommunen betriebsbedingte Kündigungen rechtlich ermöglicht – in Ostdeutschland anders als in Westdeutschland auch nach 15 Jahren Beschäftigung im Tarifbereich. Arbeitsmarkttheoretisch handelt es sich bei Entlassungen um externe Flexibilisierung als Bewältigungsstrategie. Aufgrund des Bevölkerungsverlustes musste die Personalstärke in beinahe allen Bereichen der öffentlichen Verwaltung den finanzierbaren Stellen angepasst werden. Die kommunalen Aufsichtsbehörden teilweise aber auch die Gemeinderäte pochen in dieser Hinsicht auf eine strikte Konsolidierungspolitik. Im Bereich der Bildung waren die Auswirkungen des demographischen Wandels besonders drastisch, weil die Kommunen für diesen Aufgabenbereich zweckgebundene Finanzzuweisungen bekommen. Der Spielraum für Entscheidungen ist in den Kommunen in diesem Kontext stark eingeschränkt. Es gibt einen vom Gesetzgeber vorgegebenen Personalschlüssel, auf dessen Grundlage die Personalstärke der jeweiligen Kinderbetreuungseinrichtung bis ins Detail kalkuliert wird (Bock-Famulla 2004). Von 26 Kindertagesstätten in städtischer Trägerschaft zu DDR-Zeiten (Felsing, PER 113) mit über 4000 Kindern ist im Jahr 2006 in Stechwitz nur noch eine Doppeleinrichtung (Kindergarten/Krippe) geblieben. Die etwa 650 Kinder im relevanten Alter für Kindertagesstätten verteilen sich außerdem auch auf sechs Einrichtungen freier Träger. Für Schulkinder existieren mittlerweile zwei städtische Horte. Von ehemals zwölf Grundschulen existieren nur noch zwei.9 Die demographische Entwicklung führte zu Entlassungen und zwar besonders unter jüngeren Angestellten. Daraus resultiert eine Altersstruktur der Belegschaft, deren Durchschnittsalter im Jahr 1999 bei 44 und im Jahr 2006 bei 48 Jahren lag. Mit anderen Worten: Scheiden bis zum Jahr 2016 zahlenmäßig starke Kohorten (etwa 120 Personen) altersbedingt aus der Organisation aus, während ihnen auf dem internen Arbeitsmarkt nur wenige junge Kohorten gegenüber stehen. Es ist fraglich, ob es dadurch zu Personalengpässen kommen wird. Berechnungen des Zentrums für Sozialforschung in Halle zeigen, dass ab 2013 deutlich geringere

9

Für die kommunale Verwaltung ist dies insofern relevant, als diese auch in den Schulen teilweise für Personalfragen (Schulsekretärinnen und Hausmeister) zuständig ist.

Demographischer Wandel und personalpolitischer Response in Kommunen

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Kohortenstärken junger Menschen neu in den Gesamtarbeitsmarkt eintreten (Wiekert 2002). Abb. 3: Altersstruktur der Beschäftigten der Stadt Stechwitz in den Jahren 1999 und 2006 Altersstruktur der Beschäftigten der Stadt Stechwitz 120

MitarbeiterInnen

100

80 1999

60

2006

40

20

0 15-19

20-24

25-29

30-34

35-39

40-44

45-49

50-54

55-59

60-64

Altersgruppe

Quelle: Eigene Bearbeitung auf Grundlage von Angaben des kommunalen Statistikamtes

4.2 Bewältigungsstrategien im Wandel: von externer zur interner Flexibilisierung Welche personalpolitischen Bewältigungsstrategien haben zu diesen Konsequenzen geführt? Anknüpfend an die dargestellte Alterung der Belegschaft, scheinen sich die Vermutungen der Hypothese 3 zu bestätigen, die diesbezüglich eine problemverdrängende Reaktion erwarten ließ, da diese Alterung institutionell nicht über Finanzen vermittelt wird. Nachfrageveränderungen hingegen werden deutlich über Finanzen vermittelt und so lassen sich auch Bewältigungsstrategien gemäß den ersten beiden Hypothesen beobachten: In der zweiten Hälfte der 1990er Jahre dominierten externe Anpassungen (vgl. Hypothese 1) während in den letzten Jahren keine Entlassungen mehr vorgenommen wurden (vgl. Hypo-

198

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these 2). Diese Bewältigungsstrategien werden nachfolgend chronologisch dargestellt. Ganz zu Beginn der 1990er Jahre bestand eine Sorge der Kommunalverwaltungen darin, qualifiziertes Personal einzustellen. Kurz darauf kam es jedoch bereits zu Personalabbau durch Auslagerung von Bereichen (Küche, Wäscherei, Reinigung; vgl. PER 490), wie Frau Felsing, die Leiterin der Personalabteilung berichtet: „[I]n den Jahren 92, 93, 94 haben wir schon das Wirtschaftspersonal abgebaut. Also das war auch schon erheblich, aber dann traf es eben auch die Erzieherinnen, weil die Kinder einfach nicht mehr da waren. Es kamen keine Kinder mehr nach.“ (PER 1080ff) „Also bis 1996 wollte man eigentlich, wie soll ich mal sagen, wollte man das auch nicht so richtig wahrhaben, dass sich da ein so großer Personalüberhang anbahnt und man dann auch entsprechend mit sehr unpopulären Maßnahmen reagieren muss.“ (PER 1073ff) „Und diese erste große Kündigungswelle von ungefähr hundert betriebsbedingten Kündigungen konnten wir zumindest teilweise dadurch abfangen, dass wir noch, ich sag mal, in letzter Sekunde den ersten bezirklichen Haustarifvertrag geschlossen haben mit einer Senkung der Arbeitszeit. Dann waren es also nicht mehr hundert, sondern sechzig ungefähr noch. In den Jahren darauf hatten wir unge… immer ungefähr so um die fünfzig Stellen, die wir abzubauen hatten. Haben aber trotzdem immer das kombiniert.“ (PER 1083)

In den folgenden Jahren wurden pro Jahr etwa 40 bis 50 Erzieherinnen entlassen. Nach einer anfänglichen Problemverdrängung war man plötzlich zu akkomodativen Reaktionen (vgl. Hypothese 1) gezwungen. Dabei wurde stets eine Sozialauswahl durchgeführt und man hat „mit den betroffenen Arbeitnehmern dahingehend gesprochen, ob man sich einvernehmlich trennt. […] Und die meisten Arbeitsverhältnisse, die wir beenden mussten, haben wir einvernehmlich beendet. Haben das dann natürlich auch mit der Arbeitsagentur entsprechend abgeklärt, dass den Beschäftigten keine Nachteile entstehen, und haben 2002 auch durch den Stadtrat die Möglichkeit bekommen, mit Genehmigung des Innenministeriums außertariflich erhöhte Abfindungen zu zahlen.“ (Felsing, PER 522-532)

Außerdem wurden auch die meisten Schulsekretärinnen betriebsbedingt gekündigt. Der Abbau der Schulhausmeister hat sich „glücklicherweise“ durch Verrentung „ergeben“ (Konopka, SOZ 172). Seit 2001 konnten die Personalüberhänge dann rein durch die Haustarifverträge ausgeglichen werden. Stundenreduzierungen wurden auch in Bereichen der Kernverwaltung vorgenommen, die über Fallzahlen mit anderen Städten vergleichbar sind wie z.B. im Meldewesen oder in der Wohngeldbearbeitung (Felsing, PER 787f). „Und ungefähr seit zwei, drei Jahren haben wir dann wieder so eine Steigerung, also dass wir sagen, eigentlich haben wir jetzt sogar wieder Bedarf. Also die Talsohle ist wirklich durchschritten. Ja.“ (Felsing, PER 1118)

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Diese Aussagen zeigen, dass Probleme der Schrumpfung im Kontext institutionalisierter Wachstumsleitbilder lange Zeit nicht als solche wahrgenommen werden und erst eine gewisse Dringlichkeit erlangen müssen, bevor sie bearbeitet werden (vgl. Glock 2006). Die Problemwahrnehmung wurde besonders in Bereichen manifest, in denen Nachfragerückgänge über Fallzahlen operationalisiert werden (Meldewesen, Wohngeld) oder diese sogar an Mittelzuweisungen gekoppelt sind (Kindertagesstätten, Schulen). Bereiche in denen ein Aufgabenwegfall nicht so genau zurechenbar ist, bestehen dann weiter: „Und dann haben wir natürlich auch problematische Bereiche, ich nehme jetzt einfach mal den Tiefbau raus. Wir haben ja noch einen relativ großen Tiefbau […] wo in den Jahren nach der Wende natürlich wahnsinnig viele Maßnahmen auch zu machen waren […] und dass einfach jetzt auch durch die verringerte Haushaltskraft, weil wir ja auch sparen müssen, weil wir ein Defizit haben, also defizitären Haushalt haben, da einfach gar nicht mehr so viel möglich ist. Und natürlich dann auch bestimmte Überhänge entstehen, ja. Also die sich nicht unbedingt an Kennzahlen messen lassen, aber die sich einfach an den nicht mehr vorhanden seienden Aufgaben dann messen lassen. Und das hat auf jeden Bereich so seine spezifischen Auswirkungen.“ (Felsing, PER 1042-1052)

Gehörte in den Kindertagesstätten seit 1996 die betriebsbedingte Entlassung zu den wichtigsten Instrumenten der Personalpolitik, so entsprach diese Maßnahme offensichtlich nicht dem kommunalen Selbstverständnis. Vielmehr ist man stolz darauf, die Härte dieser Maßnahme von Anfang an durch den ersten Haustarifvertrag in der Region abgemildert zu haben. Insbesondere Bemühungen des Personalrates führten dazu, dass zu rein akkomodativen Bewältigungsstrategie (Hypothese 1) des Managements auch assimilative Elemente (vgl. Hypothese 2) hinzutraten. Später hat man trotz knapper Haushaltslage sogar monetäre Anreize für das freiwillige Ausscheiden von Beschäftigten und auch für freiwillige Stundenreduzierungen eingerichtet. Hauptbestandteil des Haustarifvertrages ist in erster Linie eine kollektive Arbeitszeit- und Lohnreduzierung. Demzufolge besteht die reguläre Arbeitszeit bei Vollzeitkräften aus 32 Wochenstunden. Diese 32 Wochenstunden werden auf jeden Fall vergütet, auch für den Fall, dass eigentlich nur 30 Stunden gearbeitet werden. Wenn die Mitarbeiter zeitweise 34 Stunden arbeiten, werden sie trotzdem nur für 32 Stunden entlohnt und erhalten dafür einen Zeitausgleich. Der Zeitaufwand, der über diesen Zeitkorridor hinausgeht, wird allerdings bezahlt. Die Zweckmäßigkeit einer solchen flexiblen Gestaltung der Arbeitsverhältnisse zeigte sich bereits in der jüngsten Zeit: Die kommunale Einrichtung in der Altstadt der Stadt Stechwitz hat sich durch innerstädtische Migration „soweit stabilisiert, dass uns hier langsam die Kinderzahlen ins Uferlose ansteigen. Ist ja ein schöner Trend. […] Und da brauchen wir eben das alles in Kombination. Wir brauchen zum einen die Arbeitszeitflexibilisierung, weil die Kinderzahl ist im Sommer ja ne ganz andere als im

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Frühjahr. Im Sommer sind die Kindergartenkinder in die Schule gegangen. Da fehlen also auf einen Schlag gleich mal 50 Kinder. Dann sind sie mit der Arbeitszeit natürlich relativ niedrig. Und dann baut sich das im Laufe des Jahres wieder auf bis zu den nächsten Ferien, bis zum nächsten Frühjahr, Sommer, um dann wieder einzubrechen, weil die Kinder ja dann wieder in die Schule gehen. Und dann baut sich das wieder auf. Dazu brauchen wir Flexibilisierung. Die besondere Entgeltregelung, also Haustarifvertrag, passt sich also dieser Flexibilisierung an. Dieser flexiblen Arbeitszeit passt sich dann auch das Gehalt an.“ (Konopka, SOZ, 241ff)

Diese Ausführungen und die positive Bewertung interner Personalflexibilität machen deutlich, dass das praktizierte Modell interner Arbeitsmärkte in Stechwitz trotz der temporären Umsetzung externer Maßnahmen das Leitbild des „guten Arbeitgebers“ verkörpert. Um die freiwillige interne Flexibilität zu optimieren, arbeitet man derzeit bereits mit einer Tauschbörse und erarbeitet ein Personalentwicklungskonzept (PER 634ff). Bei Neueinstellungen, die in jüngster Zeit wieder vorgenommen werden, schätzt man zwar die Möglichkeit der zweimaligen Befristung der Verträge, um die Eignung prüfen zu können, jedoch strebt die Kommune auch hier eine unbefristete Übernahme an. Die Einstellung auf Probe zeugt von schlechten Erfahrungen mit der Motivation unbefristet Beschäftigter in der Kernverwaltung, gegenüber denen die Personalverantwortlichen ihrer eigenen Einschätzung nach so nur mangelhafte Sanktionsmöglichkeiten haben (BM 23f, SOZ 517ff). Auch ist man inzwischen sehr vorsichtig bezüglich linearer Wachstumserwartungen geworden und stellt bei Bedarf insbesondere Teilzeitkräfte ein. Damit schafft man eine Randbelegschaft als Reservoir für saisonale Schwankungen. Das langsame Ansteigen der Kinderzahl in den Kindereinrichtungen (Krippe und Kindergarten) beginnt gewöhnlich im September, mit Schuljahresbeginn, und setzt in den folgenden Monaten fort. In einem Hort ist es erfahrungsgemäß genau umgekehrt. „In der ersten Klasse gehen erst mal fast alle Kinder in den Hort. Da gehen 90% der Kinder in Hort. Dann können die Eltern einschätzen: Ist ihr Kind selbstständig genug, dann nehmen sie es Weihnachten wieder raus“ (Konopka, SOZ 259ff). Weil die Entwicklungen in Kindergartenbereich und im Hort entgegengesetzt sind, werden im Laufe des Jahres auch Versetzungen vorgenommen: Manche Mitarbeiterinnen sind einige Monate des Jahres im Hort, die restliche Zeit hingegen im Kindergarten beschäftigt.

4.3 Gründe für die Änderung von Bewältigungsstrategien Der vorangegangene Abschnitt verdeutlicht, dass Verwaltungsleitung und Personalrat je eigene Schwerpunkte bei der Definition der Organisationsziele setzten. Während die Verwaltungsleitung den Stellenabbau als Lösung favorisierte, sah der Personalrat das Leitbild des „guten Arbeitgebers“ gefährdet, was mit erhöhten

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Verhandlungsanstrengungen zu einem hauseigenen Kollektivvertrag.führte. Das gleiche Problem wurde durch Bezugnahme auf Organisationsziele nicht mehr nur durch eine akkomodative Strategie, sondern auch durch eine assimilative Strategie bearbeitet. Dieser interne Aufbau an Komplexität bei dem verschiedene Interessen berücksichtigt werden, kann als Lernerfolg der Organisation interpretiert werden. Ähnliches gilt offensichtlich nicht nur für die Anpassung des Personalbestandes an Nachfragerückgänge, sondern auch für die Entwicklung von Bewältigunsstrategien einer alternden Belegschaft. Wie in vielen deutschen Kommunen ist auch die finanzielle Situation in Stechwitz kritisch. Der kommunale Haushalt steht seit Jahren unter Konsolidierungsdruck. Die Verantwortlichen wurden über Jahre angehalten, frei werdende Stellen (z.B. durch Verrentung, Altersteilzeit) nicht neu zu besetzen, um Personalkosten einzusparen und entsprechend der Haushaltskonsolidierung wirksam zu werden. Der Hauptamtsleiter Herr Grübel und die Personalverantwortliche Frau Felsing machen jedoch deutlich, dass Sparmaßnahmen ihre Grenze erreichen, wenn die Aufrechterhaltung der Organisationsidentität gefährdet erscheint: „Da das schon über ein Jahrzehnt eigentlich so läuft, kommen wir langsam zu einem Punkt, wo wir sagen, die Schmerzgrenze ist erreicht. Wir sind jetzt so weit, dass wir dann doch schon wieder an Einstellung von Personal denken müssen, um eben Aufgaben, die von der Kommune erwartet werden, erfüllen zu können. […] Es hat sich bestimmtes verschoben innerhalb unserer Verwaltung, z.B. was die Altersstruktur angeht. Dadurch, dass kaum Neueinstellungen erfolgt sind [Felsing:] liegen wir durchschnittlich bei 48 [Grübel:] 48,5 Jahren etwa. Und ich denke mal, das ist ein sehr hoher Altersdurchschnitt, und wir müssen gegensteuern, wir brauchen frisches Blut, hätte ich fast gesagt, aber junge Mitarbeiter, ausgebildete Mitarbeiter, es ist jetzt an der Zeit. Und wir müssen jetzt wirklich eine Gratwanderung gehen: In der Haushaltskonsolidierung zu sein, das ist die eine Seite, auf der anderen Seite aber auch intelligente Schritte zu machen, das Blut aufzufrischen sozusagen, die Verwaltung zu verjüngen, um funktionsfähig zu bleiben. Die Aufgaben müssen erfüllt werden, sagen wir es mal so. Oder wir kommen an einen Punkt, wo wir dann sagen müssen: wir schmeißen das Handtuch, wir können bestimmte Aufgaben nicht mehr erfüllen.“ (Grübel/Felsing, PER, 93ff)

Um hier gegensteuern zu können, wurden in den letzten Jahren Einstellungskorridore trotz kollektiver Arbeitszeit- und Lohnreduzierung vereinbart. Die Einstellungen von Auszubildenen und insbesondere von Erzieherinnen erfolgen vorwiegend befristet. Damit deutet sich auch bezüglich der Altersstruktur eine beginnende assimilative Bewältigungsstrategie an. Die Änderung der Bewältigungsstrategie in Stechwitz resultiert aus dem Empfinden der Beteiligten, dass die Aufhebung der Diskrepanz zwischen den vorhandenen und den finanzierbaren Stellen nicht allein durch eine Anpassung des Aspirationsniveaus nach unten erfolgen kann; diese Einsicht motivierte die Verantwortlichen zur Suche nach Bewältigungsmodi, die ihrem Selbstverständnis als Kommune besser entsprechen. Zu den zentralen Ressourcen, die dafür

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erfolgreich mobilisiert wurden, gehören die Kooperationsbereitschaft von Personal- und Stadtrat sowie die Solidarität des Personals durch die interaktive Konstruktion von Vertrauen (vgl. Beckert 2002) innerhalb der Organisation. Die Anstrengungen gehen so weit, dass auch eine Aufgabenausweitung vorgenommen wurde, um Stechwitz Pluspunkte im Standortwettbewerb zu verschaffen: seit 2001 betreibt die Stadt ein neues Freizeitbad als Eigenbetrieb mit 8 Angestellten (PER 766). Diese Strategie ist allerdings auch mit einer Haushaltsbelastung verbunden.

5. Zusammenfassung und Diskussion der Ergebnisse Der demographische Wandel betraf in den neunziger Jahren alle kommunalen Aufgabenbereiche in Stechwitz, aber durch die sinkende Kinderzahl und somit durch die schrumpfende Finanzierung seitens des Landes hat sich der finanzielle Spielraum im Kinderbetreuungsbereich so stark eingeengt, dass der Stellenabbau (d.h. Anpassungen des Aspirationsniveaus an die Gegebenheiten) besonders deutlich gerade in diesem Bereich aufgetreten ist (vgl. Hypothese 1). Die finanziellen Ressourcen der Kommune sind in Stechwitz in den vergangenen fünf Jahren weiterhin sehr knapp gewesen, aber die Bewältigungsstrategie der Kommune hat sich wesentlich geändert. Die Organisation, die temporär stark auf externe Lösungen gesetzt hatte, änderte ihre Strategie bei geringeren Personalüberhängen zu einer rein internen Lösung mit Arbeitszeit- und Lohnreduktion. Trotz des Sparzwanges versuchten die Entscheidungsträger am Leitbild des „guten“ Arbeitgebers festzuhalten, der Beschäftigungssicherheit bietet. Die Veränderung der Bewältigungsstrategie wird hier als eine Rückbesinnung auf die Identität der Organisation im Unterschied zu anderen Organisationen (z.B. Unternehmen) gedeutet (vgl. Hypothese 2). Das Problem der homogenen Altersstruktur wird nicht nur wahrgenommen, sondern in kommunalpolitischen Verhandlungen wurde auch erfolgreich um einen schmalen Einstellungskorridor gerungen. Gleichwohl wirken die Bestrebungen, die Altersstruktur gleichmäßiger zu durchmischen, neben dem Problem der Haushaltskonsolidierung eher randständig (vgl. Hypothese 3). Vor dem Hintergrund der Entwicklung in Stechwitz lassen sich unseres Erachtens zwar die oben formulierten Hypothesen plausibilisieren, die Prüfung ihrer Generalisierbarkeit steht jedoch noch weitgehend aus. Die bisherige Auswertung der Experteninterviews aus anderen Kommunen lassen vermuten, dass die hier sichtbar gewordene Bewältigungsdynamik sich möglicherweise für Bedingungen starker Schrumpfung auf den spezifischen Transformationskontext in Ostdeutschland generalisieren lässt. Bedenkt man die spezifischen Bedingungen

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der Anschlusstransformation in Ostdeutschland, wo bereits Anfang der 1990er Jahre zahlreiche Beschäftigte der DDR nicht in die neu geschaffenen Verwaltungsstrukturen übernommen wurden und somit bereits Erfahrungen mit externen Bewältigungsstrategien bestanden, erscheinen betriebsbedingte Kündigungen eher ein ostdeutsches Phänomen zu sein. Für die deutlich unterschiedlichen Kontexte in Westdeutschland und Polen zeigen sich hingegen Bewältigungsformen, die sich im Bildungsbereich insbesondere durch Angebotsausweitung auszeichnen (Kopycka 2007; Sackmann/Bartl 2007b). Vereinzelt treten Kündigungen aber auch an polnischen Schulen auf. Im Bereich der Kernverwaltung zeigt sich sowohl in Westdeutschland als auch in Polen weitgehend eine fortgesetzte Dominanz interner Arbeitsmärkte. Infolge punktueller betriebsbedingter Entlassungen bei Ausgliederungen gilt das für Ostdeutschland eher abgeschwächt. Ob die beginnende Nachwuchsrekrutierung wie in Stechwitz über befristete Verträge zu einer dauerhaften Koexistenz von internen und externen Arbeitsmärkten führt, wie sie in anderen Teilarbeitsmärkten in Deutschland beobachtet wurde (Struck 2006: 377ff), oder ob es sich dabei um ein vorübergehendes Phänomen handelt, bleibt offen für weitere Forschung. Die Dynamik von Bewältigungsstrategien und ihre langfristigen Folgen genauer zu untersuchen, wird ebenfalls Gegenstand zukünftiger Forschung sein müssen.

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1. Ausgangssituation und Problemstellung: Interkommunale Kooperation als Handlungsstrategie im Umgang mit dem demographischen Wandel? Bei der Auseinandersetzung mit dem demographischen Wandel geht es in vielen Städten und Gemeinden mittlerweile nicht mehr nur um abstrakte Modellrechnungen oder Zukunftsprojektionen, vielmehr werden Politik und Verwaltung beispielsweise angesichts der Entwicklung der Kinderzahlen in Kindergärten und Grundschulen sehr konkret mit den realen Erscheinungsformen des Wandels konfrontiert (vgl. Statistisches Landesamt Rheinland-Pfalz 2004; Sarcinelli/Stopper 2004; Hradil/Jonda 2004; Eckert/Erbeldinger/Wetzstein 2004). Spätestens an diesem Punkt gerät die Bevölkerungsentwicklung auf die kommunalpolitische Agenda, gehören doch Schulen und Kindergärten gerade in ländlichen Räumen zu den Infrastruktureinrichtungen mit großer symbolischer Bedeutung für die Zukunftsfähigkeit einer Gemeinde (vgl. Sarcinelli/Stopper 2004); die Schließung solcher Einrichtungen ist dementsprechend in der Kommunalpolitik von hoher Politikrelevanz. Aus sozialwissenschaftlicher Perspektive kann diese Situation als Herausforderung für die Steuerungsfähigkeit des kommunalpolitischen Systems interpretiert werden. Welchen Handlungszwängen unterliegt Kommunalpolitik dabei und welche Steuerungsmöglichkeiten hat sie im Umgang mit dem demographischen Wandel und seinen Folgen? Die mittlerweile sehr intensive Auseinandersetzung verschiedenster wissenschaftlicher Disziplinen aber auch zahlreicher Organisationen der Interessenvermittlung und Politikberatung mit diesen Fragestellungen erbrachte eine Vielzahl an Handlungsempfehlungen für die Kommunen (vgl. bspw. ARL 2006; APuZ 21-22/2006; DfK 2004/1; Gans/Schmitz-Veltin 2006; Mäding 2006). Dennoch besteht bei den kommunalpolitischen Entscheidungsträgern vielerorts noch große Unsicherheit darüber, wie unter den gegebenen Rahmenbedingungen kommunaler Selbstverwaltung angemessen auf die anstehenden Herausfor-

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derungen reagiert werden kann, zumal kaum allgemeingültige, generalisierbare Handlungsempfehlungen existieren, zu unterschiedlich sind die demographischen, räumlichen und wirtschaftlichen Ausgangsbedingungen, zu ungewiss erscheinen aber auch die örtlichen demographischen Perspektiven. Wachstum und Schrumpfung liegen regional und kleinräumlich oft sehr eng beieinander (vgl. Gans 2005; Mäding 2006; Müller/Siedentop 2004). Zu den in Wissenschaft und Praxis häufig genannten Handlungsempfehlungen gehört die Forderung nach verstärkter interkommunaler Kooperation. In Reaktion auf demographische Alterung und Schrumpfung sollen Kommunen durch freiwillige Zusammenarbeit auf den unterschiedlichsten Handlungsfeldern Kosten einsparen, Effizienzgewinne erzielen und Potenziale abgestimmter Planung ausschöpfen (vgl. Gans/Schmitz-Veltin 2006; Kersting 2006; Sarcinelli/Stopper 2006). Der vorliegende Beitrag wirft – nach einem kurzen Überblick über Hintergründe, Gegenstände und Formen interkommunaler Kooperation – einen kritischen Blick auf die kommunalpolitischen Rahmenbedingungen zwischengemeindlicher Kooperation. Im Zentrum des Beitrages steht deshalb nicht so sehr die Frage, ob interkommunale Kooperation eine sinnvolle Handlungsstrategie im Umgang mit dem demographischen Wandel und seinen Folgen darstellt – diese Frage kann mit Blick auf die Literatur rasch und positiv beantwortet werden – als vielmehr die Frage nach den Voraussetzungen und Entstehungsbedingungen erfolgreicher interkommunaler Zusammenarbeit. Interessanter als die Frage nach den Gründen für interkommunale Zusammenarbeit – sie wird in der Literatur üblicherweise normativ und mit erfolgreichen Fallbeispielen begründet – ist die Frage, unter welchen Bedingungen kommunalpolitische Akteure bereit sind, mit anderen Akteuren zu kooperieren und damit auf Macht, Autonomie, Handlungsspielräume und einseitige Verfügung über Ressourcen zu verzichten. Trotz zahlreicher empirischer Fallstudien zu interkommunaler Zusammenarbeit und systematischer Auswertungen bestehender interkommunaler Kooperationen fehlt es noch an wissenschaftlich brauchbaren Analysen und Erklärungen zu den Motivlagen kommunalpolitischer Entscheidungsträger. Warum und unter welchen Bedingungen kooperieren Kommunalpolitiker? Wie werden sich diese Bedingungen unter dem Eindruck demographischer Alterung und Schrumpfung verändern? Kann aus der Feststellung, dass verstärkte interkommunale Zusammenarbeit eine geeignete Handlungsstrategie im Umgang mit dem demographischen Wandel und seinen Folgen ist, schon eine Zunahme interkommunaler Kooperation abgeleitet werden? Oder sind dafür andere Faktoren – schließlich ist verstärkte freiwillige Zusammenarbeit nur eine von verschiedenen möglichen Strategien und nur eines von unterschiedlichen denkbaren Entwicklungsszenarien – ausschlaggebend? In der Tat ist nicht auszuschließen, dass kommunalpo-

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litische Entscheidungsträger auf den demographischen Wandel eher mit wettbewerbsorientierten Strategien reagieren, dass sie in kleinräumigen interkommunalen Verteilungskämpfen auf eigenes Wachstum setzen und dass damit statt interkommunaler Zusammenarbeit, interkommunale Konkurrenz zunimmt (vgl. Kersting 2006; Stopper/Sarcinelli 2004; Stopper/Sarcinelli 2006). Der Beitrag soll zeigen, dass Erklärungen für das Zustandekommen freiwilliger interkommunaler Zusammenarbeit, die allein die Interessen und Nutzenkalküle der Kooperationspartner in den Blick nehmen, zu kurz greifen. Neben Nutzenkalkülen und Interessen spielen in der Kommunalpolitik noch andere handlungsleitende Orientierungen eine Rolle, Orientierungen, die mit Ideen zu tun haben, mit Legitimitäts- und Autonomievorstellungen und nicht zuletzt auch mit Gewohnheiten und Traditionen. Erst aus dieser Perspektive werden weitere, nicht unwesentliche Voraussetzungen und Erfolgsfaktoren für das Entstehen und Funktionieren interkommunaler Zusammenarbeit sichtbar.

2. Interkommunale Kooperation: Bedeutung, Rahmenbedingungen, Voraussetzungen 2.1 Interkommunale Kooperation und kommunalpolitische Effektivität, Effizienz und Legitimität Mit interkommunaler Kooperation wird ganz allgemein die Zusammenarbeit von Städten, Kreisen und Gemeinden in unterschiedlichsten Zusammenarbeitsformen und auf unterschiedlichsten kommunalen Handlungsfeldern bezeichnet (vgl. ARL 1998; Gawron/Jähnke 2001). Weiterungen des Begriffsverständnisses in der Literatur, beispielsweise durch die Einbeziehung von Formen des PublicPrivate-Partnership, also die Kooperation mit privatwirtschaftlichen Akteuren, oder durch die Einbeziehung von kooperativen Formen der Demokratie, also die direkte Zusammenarbeit mit den Bürgern, lassen es aber sinnvoll erscheinen, genauer zu bestimmen, wovon die Rede sein soll. Der vorliegende Beitrag befasst sich mit interkommunaler Kooperation im engeren Sinne, also mit der Zusammenarbeit von Kommunalverwaltungen bzw. von kommunalpolitischen Entscheidungsträgern unterschiedlicher Kommunen (Gemeinde, Städte und Landkreise). Es wird dabei nur auf freiwillige Formen der interkommunalen Zusammenarbeit Bezug genommen, d.h. auch in Fällen hochgradig institutionalisierter Zusammenarbeit muss zumindest die Initialisierung der Kooperation auf freiwilliger Basis erfolgt sein. Es macht wenig Sinn, den Kooperationsbegriff auf Landkreise, Verwaltungsgemeinschaften wie die rheinland-pfälzischen Verbandsgemeinden oder die schleswig-holsteinischen Ämter, Eingemeindun-

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gen oder andere landesgesetzlich verfügte Zusammenschlüsse von Gemeinden auszudehnen und solche gesetzlich bestimmte Zwangsgemeinschaften nach den gleichen Kriterien zu analysieren wie freiwillige interkommunale Zusammenarbeit. In der gegenwärtigen Forschung dominiert die Beschäftigung mit Regionen und Regionalisierungsfragen, also mit Stadt-Umland-Zusammenarbeit in Großstadt- und Metropolregionen und mit Zusammenarbeitsformen in regionalen Clustern (vgl. ARL 1998; Diller 2002; Fürst 1999a; Heinz 2000), wohingegen bilaterale, nachbarschaftsbezogene und auf wenige Kooperationsobjekte begrenzte Zusammenarbeitsformen beispielsweise im ländlichen Raum eher eine untergeordnete Rolle spielen. Gerade letztere verdienen aber im Zusammenhang mit dem demographischen Wandel wieder stärkere Beachtung. Mit der im Zuge der Demographiedebatte vorgetragenen Forderung nach verstärkter interkommunaler Zusammenarbeit wird kein neues kommunalpolitisches Terrain betreten, vielmehr steht interkommunale Kooperation in einer langen Tradition und wird heute in vielfältigen Formen, in unterschiedlicher Intensität und Ausdehnung und in den verschiedensten kommunalen Politikfeldern häufig erfolgreich und mit den gewünschten Effekten praktiziert. Interkommunale Kooperation muss dementsprechend im Zusammenhang mit dem demographischen Wandel weder neu erfunden noch grundsätzlich neu organisiert werden. Die wohl bekannteste Form interkommunaler Kooperation ist der Zweckverband, eine öffentlich-rechtliche Organisationsform der Zusammenarbeit, die sich insbesondere im Ver- und Entsorgungsbereich seit Jahrzehnten bewährt hat. Begründet wurden Forderungen nach interkommunaler Zusammenarbeit in der Vergangenheit meist mit Argumenten, die auf eine Steigerung der Effektivität und der Effizienz abzielten. Interkommunale Kooperationen entstanden in Folge steigender Ansprüche an die kommunale Infrastruktur und die öffentliche Daseinsvorsorge, die von einzelnen Kommunen allein nicht mehr effizient und zu vernünftigen Kosten befriedigt werden konnten. Ein weiterer Grund für interkommunale Zusammenarbeit war die zunehmende Aufgaben- und Problemverflechtung zwischen den Kommunen. Siedlungsausdehnung und extensive Bau- und Gewerbeflächenentwicklung im Außenbereich der Städte (Suburbanisierung) erzeugten immer mehr Gemarkungsgrenzen überschreitende Aufgaben und Probleme und damit Kooperationsbedarf. Auch die vielerorts prekäre Lage der kommunalen Haushalte veranlasste Gemeinden, sich für gemeinsame Lösungen zu entscheiden um Kosten und Risiken zu teilen und die begrenzten finanziellen Möglichkeiten zu bündeln. Zudem erzwangen oder begünstigten kleinteilige kommunale Gebietsstrukturen einen fragmentierten politisch-administrativen Aufbau der kommunalen Ebene und die disparate Entwicklung der

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Verteilung von Einnahmen und Ausgaben insbesondere im Stadt-Umland-Vergleich interkommunale Zusammenarbeit. In den letzten Jahren wuchs der Kooperations- und Regionalisierungsdruck vor allem durch einen wachsenden europäischen und globalen Standortwettbewerb und die Regionalisierung der Förderpolitik der EU (vgl. zu den Kooperationsgründen und -motiven ARL 1998; Bunzel et al 2002; Heinz 2000; Hesse/Götz 2006; Hollbach-Grömig et al 2005). Insgesamt zeigt der Blick auf die wichtigsten Gründe für interkommunale Zusammenarbeit, dass Kooperationen zumeist auf Effektivitäts- und Effizienzgewinne abzielen. Das Kriterium der Legitimität, also beispielsweise die Frage nach den demokratischen Kontroll- und Einflussmöglichkeiten, spielt im wissenschaftlichen und kommunalpolitischen Diskurs eher eine untergeordnete Rolle. Allerdings ist davon auszugehen, dass in der Praxis interkommunaler Zusammenarbeit, insbesondere bei der Kooperationsanbahnung und bei der Wahl der Organisationsform Einfluss- und Kontrollfragen für die beteiligten Akteure von herausragender Bedeutung sind und damit wesentlichen Einfluss auf die Kooperationsbereitschaft und letztlich auf den Erfolg von Kooperationsinitiativen haben. Auch in der durch den demographischen Wandel hervorgerufenen Renaissance der Debatte um interkommunale Zusammenarbeit stehen zurzeit noch Effizienz- und Effektivitätsfragen im Fordergrund.

2.2 Interkommunale Kooperation zwischen Netzwerk und Institution Die sozialwissenschaftliche Forschung analysiert interkommunale Kooperation überwiegend aus organisations- und steuerungstheoretischer Perspektive (vgl. Diller 2002; Hesse/Götz 2006; Jähnke/Gawron 2001). Erklärungen für interkommunale Zusammenarbeit und den Bedeutungszuwachs der Region verweisen dabei auf staatliche Steuerungsdefizite und sinkende Fähigkeiten staatlicher Institutionen, andere gesellschaftliche Subsysteme über hierarchische Koordination und finanzielle Anreize zu steuern (vgl. Diller 2002). Auch auf kommunaler Ebene weisen die von der Politik zu lösenden Probleme und die ihnen zugrunde liegenden Ursachen ein wachsendes Maß an Komplexität, Interdependenz und inhaltlicher und territorialer Verflechtung auf. Sektoral und territorial fragmentierte politisch-administrative Strukturen sind immer weniger in der Lage, diese Probleme adäquat zu lösen. Auch die Notlage vieler öffentlicher Kassen ist Ausdruck erheblicher Steuerungsprobleme, nicht nur auf der kommunalen Ebene des politischen Systems. Gleichzeitig steigen aber offensichtlich sowohl der objektive als auch der subjektiv wahrgenommene Steuerungsbedarf, so dass der Rückgang politischer Steuerungsfähigkeit mit einer Zunahme politischen Handlungsdrucks einhergeht, was dem (kommunal-)politischen System

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natürlich erhebliche Legitimationsprobleme bereiten kann (zu Steuerungskrisen politischer Systeme vgl. Görlitz/Burth 1998). Politische Steuerung – so die steuerungstheoretische Argumentation – muss sich daher anderer Steuerungsformen bedienen. Etablierte hierarchische Strategien wie Regulierung auf der Basis von Macht oder Finanzierung auf der Basis von Geld erzeugen nicht mehr die gewünschte Steuerungswirkung, erweisen sich also als ineffektiv, werden als zu ressourcenaufwendig, also als ineffizient, und von den Betroffenen nicht mehr als legitim erachtet. Die sozialwissenschaftliche Steuerungsforschung beobachtet vor diesem Hintergrund einen Bedeutungsgewinn für kooperative, verhandlungsorientierte Steuerungsformen, wie sie in freiwilligen Kooperationen oder kooperativen Netzwerken anzutreffen sind (vgl. Diller 2002; Görlitz/Burth 1998; Jähnke/Gawron 2001). Solche Kooperationen und kooperativen Netzwerke sind als soziale Organisationsformen zwischen Markt und Hierarchie angesiedelt, also zwischen formalisierten Organisationen wie beispielsweise staatliche Institutionen einerseits und Strukturen freier Aushandlungsprozesse autonomer Akteure wie es (vollkommene) Märkte darstellen andererseits (vgl. Diller 2002; Jähnke/Gawron 2001; Powell 1996). Abb. 1: Kooperationen im Spektrum sozialer Organisationsformen Hierarchie/ formelle Organisationen + – + –

Institutionalisierte Kooperationen (feste Rechtsform)

Kooperative Netzwerke (ohne Rechtsform)

Ungerichtete Netzwerke

ĸ Grad der Kopplung zwischen den Akteuren ĺ ĸ Autonomie der Akteure ĺ ĸ Kollektive Handlungsfähigkeit ĺ ĸ Flexibilität der Organisation ĺ

Markt – + – +

Quellen: in Anlehnung an Diller (2002) und Powell (1996)

Wie Abbildung 1 zeigt, wird interkommunale Zusammenarbeit innerhalb eines Spektrums zwischen stark institutionalisierten Kooperationen mit fester Rechtsform einerseits und kooperativen Netzwerken ohne jede Rechtsform andererseits praktiziert. Diese Kooperationsformen lassen sich organisations- und steuerungstheoretisch zum einen danach unterscheiden, wie flexibel oder verfestigt das Strukturmuster der Organisationsform ist, zum anderen danach, wie sehr das interne Koordinationsverfahren des Steuerungsmodus entweder kollektive Handlungsfähigkeit oder individuelle Autonomie gewährleistet. Informelle, privatrechtliche oder auf eine Aufgabe beschränkte Kooperationsformen sind wesentlich flexibler und belassen den Kooperationspartnern ein wesentlich

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höheres Maß an Autonomie als hochgradig institutionalisierte multisektorale Kooperationen in öffentlich-rechtlicher Verbandsform, die dafür ein hohes Maß an kollektiver Handlungsfähigkeit und Stabilität gewähren (vgl. Diller 2002). Ob institutionalisierte Kooperationen und kooperative Netzwerke effiziente Steuerungsprozesse und effektive Steuerungsresultate erzeugen, hängt allerdings stark vom Verhalten der beteiligten Akteure ab, die ja loser gekoppelt und autonomer sind als in hierarchischen Steuerungszusammenhängen klassischer staatlicher Institutionen. Mit den Vetopositionen der beteiligten Akteure, die mit sinkender Kopplung und wachsender Autonomie zunehmen, reduziert sich entsprechend die Handlungsfähigkeit der Gesamtorganisation.

2.3 Kooperationsfelder und Kooperationsformen Das Spektrum der bereits praktizierten und noch denkbaren Kooperationsgegenstände umfasst nahezu alle kommunalen Handlungsfelder, auf die Kommunalpolitik im Rahmen der kommunalen Selbstverwaltung Zugriff hat, und zwar sowohl mit Blick auf Aufgaben des eigenen Wirkungskreises (freiwillige und pflichtige Selbstverwaltungsaufgaben), als auch auf manche Aufgaben des übertragenen Wirkungskreises (staatliche Aufgaben). Die wissenschaftlichen Vergleichs- und Fallstudien haben eine Fülle an Kooperationsgegenständen aufgedeckt und analysiert (vgl. ARL 1998; Diller 2002; Hesse/Götz 2006; HollbachGrömig 2005). In einer Beispielsammlung des Deutschen Städtetages reicht das Spektrum von gemeinsamen Programm-Systemen in der allgemeinen Verwaltung über gemeinsame Beschaffung von Feuerwehrausstattung, Kooperation beim Rettungsdienst und Zusammenarbeit bei der Lebensmittelüberwachung bis hin zu gemeinsamer Flächennutzungsplanung, interkommunalen Gewerbegebieten, Wirtschaftsförderung, Einzelhandelsentwicklung und den klassischen Kooperationsfeldern wie Abfallwirtschaft, Abwasserbeseitigung und Verkehrsverbünden (Deutscher Städtetag 2003). Dieses vielfältige Spektrum an Kooperationsfeldern und -gegenständen zeigt zum einen, welches – von vielen Kommunen noch ungenutzte – Potenzial in diesem Steuerungsmodus steckt, zum anderen legt es nahe, dass auch viele der durch den demographischen Wandel hervorgerufenen oder verstärkten Steuerungsprobleme durch interkommunale Zusammenarbeit in Angriff genommen werden könnten. Die Vielzahl an Kooperationsfeldern korrespondiert mit einer breiten Palette an rechtlichen Kooperationsformen, die im Folgenden in einer systematisierten Zusammenstellung dargestellt sind (Abb. 2).

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214 Abb. 2: Kooperationsformen mit Beispielen Öffentlich-rechtlich Privatrechtlich GmbH (Wirtschaftsförderung) AG (Verkehrsgesellschaften) e.V. (Regionalmarketing) GbR (Technologieförderung)

Aufgabenspezifisch Zweckverband (Abfallwirtschaft) (Zweck-) Vereinbarung (Industriepark) Kommunale Zweckund Arbeitsgemeinschaft

Territorial

Neue Formen

Nachbarschaftsverbände

Netzwerke, Foren, Regionalkonferenzen

Regionalverbände, Planungsverbände

Städtenetze, Städteverbünde

Mehrzweck-Pflichtverbände

PPP Entsorgungsbereich

Einrichtung von Gebietskörperschaften

Quelle: nach Hollbach-Grömig et al. (2005)

Generelle Handlungsempfehlungen zur Wahl von Kooperationsformen verbieten sich, da die Wahl der Kooperationsform immer auch abhängig ist vom Kooperationsgegenstand, vom Umfang der Kooperation und von der Zahl und Zusammensetzung der Kooperationspartner. Allerdings fällt die Anbahnung von Kooperationen bei informellen, nachbarschaftlichen und privatrechtlichen Formen leichter, da sie, wie gezeigt, ein flexibleres Strukturmuster aufweisen und den Beteiligten ein höheres Maß an Autonomie etwa in Form von Vetomöglichkeiten und Exit-Optionen einräumen. 2.4 Entstehungs- und Rahmenbedingungen interkommunaler Kooperation Die Feststellung von Kooperationsbedarf und die Aufdeckung von Kooperationspotenzial sind allerdings noch keine Gewähr dafür, dass Kommunen auch tatsächlich zu erfolgreicher Kooperation zusammenfinden. Das Zustandekommen, die Entstehungsbedingungen interkommunaler Kooperation sind von unterschiedlichen Einflussfaktoren abhängig, die insbesondere im Zusammenhang mit demographischen Veränderungsprozessen noch systematischer wissenschaftlicher Analyse und Erklärung bedürfen. Die lange Tradition interkommunaler Zusammenarbeit zeigt, dass es an Kooperationsbereichen, technischen und juristischen Möglichkeiten und auch an positiven Erfahrungen mit interkommunaler Kooperation nicht mangelt. Allerdings gibt es offensichtlich auch eine Menge unausgeschöpfter Kooperations-

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potenziale, die die Frage aufwerfen, warum trotz erheblicher finanzieller Engpässe und vielfach diagnostizierten Steuerungsdefiziten nicht mehr oder intensiver kooperiert wird. Ursachen für die Verhinderung oder das Scheitern interkommunaler Zusammenarbeit könnten bei zwei grundlegenden Einflussfaktoren liegen: Einerseits könnte interkommunale Kooperation durch ungünstige oder komplizierte rechtliche und finanzpolitische Rahmenbedingungen ver- oder behindert werden, andererseits könnte interkommunale Kooperation an mangelnder Kooperationsbereitschaft der verantwortlichen Akteure scheitern. Schienen insbesondere die rechtlichen Rahmenbedingungen in den meisten Kooperationsbereichen lange Zeit keine wesentliche Hürde mehr darzustellen – in vielen Bundesländern wurden dezidiert rechtliche Rahmenbedingungen für interkommunale Zusammenarbeit geschaffen und teilweise sogar finanzielle Anreize gesetzt – wurde die Praxis interkommunaler Kooperation in Deutschland in den letzten Jahren von Seiten der EU wieder grundlegend in Frage gestellt. EU-Richtlinien zu öffentlichen Ausschreibungen sowie Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs und deutscher Gerichte zur Geltung des europäischen Vergaberechts im Bereich der interkommunalen Kooperation – die europäische Ebene geht von einer umfassenden öffentlichen Ausschreibungspflicht bei interkommunalen Kooperationen aus – schränken Kooperationsmöglichkeiten der Kommunen und damit tradierte Selbstverwaltungsrechte in vielen Kooperationsbereichen in zunehmendem Maße ein. Die kommunalen Spitzenverbände fordern daher eine vergaberechtliche Freistellung interkommunaler Kooperationen im europäischen Recht durch eindeutige Ausnahmeregelungen (vgl. Stellungnahmen und Forderungen der kommunalen Spitzenverbände unter www.dstgb.de, www.staedtetag.de; www.kreise.de/landkreistag). Ob sie sich mit dieser, auch von der Bundesregierung unterstützten Forderung durchsetzen werden, ist noch unklar. Setzt sich die Auffassung der Europäischen Kommission durch, dass nur rein hoheitliche Kooperationsgegenstände von der Ausschreibungspflicht befreit sind, käme das in vielen Gegenstandsbereichen kommunaler Aufgaben und öffentlicher Daseinsvorsorge einem faktischen Kooperationsverbot gleich. Da eine endgültige Klärung der Rechtslage noch aussteht und der politische Entscheidungsprozess zur Einordnung interkommunaler Kooperationen in das europäische Vergaberecht derzeit noch nicht abgeschlossen zu sein scheint, soll die Problematik an dieser Stelle nicht weiter vertieft werden. Auch die finanzpolitischen Rahmenbedingungen interkommunaler Kooperation wirken eher kooperationshinderlich. Die kommunale Finanzverfassung schafft eine Situation interkommunaler Konkurrenz, in der die Kommunen zur Steigerung ihrer Einnahmen um Gewerbebetriebe und Einwohner konkurrieren müssen. Insbesondere das System des Gemeindefinanzausgleichs, das je nach Bundesland etwas variiert, setzt oftmals die falschen, kooperationsfeindlichen

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Anreize. Diese finanzpolitischen Rahmenbedingungen ließen sich sicherlich kooperationsförderlicher ausgestalten (vgl. Hesse/Götz 2006), allerdings wird interkommunale Kooperation durch sie nicht grundsätzlich verhindert, sondern je nach Bundesland etwas mehr oder weniger erschwert, indem die Kooperationsbereitschaft kommunalpolitischer Entscheidungsträger etwas mehr oder weniger beeinträchtigt wird. Die Frage nach der Kooperationsbereitschaft potenzieller Kooperationspartner schließlich nimmt die Handlungen kommunalpolitischer Akteure und die diesen Handlungen zu Grunde liegenden Motivlagen in den Blick. Wann sind kommunale Entscheidungsträger bereit, mit anderen kommunalen Entscheidungsträgern, mit denen sie üblicherweise eher konkurrieren, zusammenzuarbeiten?

2.5 Kooperationsbereitschaft kommunalpolitischer Akteure Die sozialwissenschaftliche Kooperationsforschung kennt eine Vielzahl von Faktoren, die zur Erklärung kooperativer Orientierungen und Verhaltensweisen herangezogen werden können. Im Folgenden sollen daraus zwei Gruppen von Faktoren vorgestellt werden, die für die Erklärung von Kooperationsbereitschaft bei kommunalpolitischen Entscheidungsträgern von herausragender Bedeutung sind: Zum einen auf Interessen und rationale Nutzenkalküle abhebende Erklärungsmodelle in der Tradition ökonomischer Theorien der rationalen Wahl (im Folgenden Interessenperspektive genannt) und zum anderen auf Einstellungen und grundlegende Überzeugungen und Handlungsorientierungen abhebende Erklärungsansätze in soziologischer Tradition (im Folgenden als Ideenperspektive bezeichnet).

2.5.1 Kooperationsbereitschaft kommunalpolitischer Akteure aus Interessenperspektive Aus Interessenperspektive ist Kooperationsbereitschaft das Ergebnis eines rationalen Nutzenkalküls. Wenn alle potenziellen Kooperationspartner der Ansicht sind, dass sie ihre Interessen am besten über kooperatives Handeln befriedigen können bzw. dass interkommunale Kooperation im Vergleich zu anderen Strategien eine maximale Interessenbefriedigung verspricht, kommt interkommunale Zusammenarbeit zu Stande. Folgt man diesem Erklärungsansatz, kooperieren kommunalpolitische Akteure immer dann, wenn sie vom Kooperationsergebnis einen Nutzen erwarten können, der höher ist als die direkten Kosten und die Transaktions-

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kosten der Zusammenarbeit, und dessen Erwartungswert höher ist als der alternativer Lösungsstrategien. Aus erfolgreichen Kooperationen resultieren dementsprechend im Ergebnis Win-Win-Lösungen. Diese Voraussetzungen für Kooperationsbereitschaft sind alles andere als trivial. Meist ist der Nutzen einer Zusammenarbeit eher diffus und zu Kooperationsbeginn noch in weiter Ferne, wohingegen die Kosten und der Transaktionsaufwand schon am Anfang einer Kooperation entstehen und deutlich zu Tage treten (vgl. ARL 1998). Auch sind Kosten und Nutzen einer Kooperation und oft genug auch die Machtverhältnisse unter den Kooperationspartnern nur selten gleich verteilt. Interkommunale Kooperation ist deshalb immer auch mit interkommunalen Verteilungsfragen behaftet und nicht zuletzt deshalb für kommunalpolitische Akteure oft schwieriger als einseitige, auf interkommunale Konkurrenz setzende Strategien. Aus diesem Grund wird auch in der dezidiert die Interessenperspektive einnehmenden Literatur meist auf weitere Voraussetzungen für Kooperationsbereitschaft und Kooperationserfolg verwiesen. Danach sollte unter den beteiligten Akteuren ein Klima wechselseitigen Vertrauens und Klarheit darüber herrschen, dass man sich in einer interdependenten Entscheidungssituation befindet, in welcher man aufeinander angewiesen ist. Voraussetzung für Kooperationsbereitschaft ist dementsprechend ein gemeinsamer Problembezug, Problembewusstsein bei allen Beteiligten und wechselseitiges Vertrauen (vgl. Diller 2002; Hollbach-Grömig 2005).

2.5.2 Kooperationsbereitschaft kommunalpolitischer Akteure aus Ideenperspektive Die zuletzt aufgeführten Voraussetzungen für Kooperationsbereitschaft verweisen bereits auf Einflussfaktoren, die außerhalb des ökonomischen Erklärungsmodells angesiedelt sind. So scheitert Zusammenarbeit trotz erkennbarem Nutzen und gemeinsamen Interessen nicht selten an einer ausgeprägten Misstrauenskultur oder auch an einem sehr unterschiedlich ausgeprägten Problembewusstsein. Auf die Einsicht in den Nutzen kooperativer Lösungen reagieren kommunalpolitische Akteure nicht selten mit verbaler Aufgeschlossenheit, im faktischen Handeln dominiert dann aber sprichwörtliches Kirchturmdenken. Ökonomische Theorien rationaler Wahl können solche Handlungen nicht hinreichend erklären. Offensichtlich müssen deshalb andere Faktoren in die Erklärung von Kooperationsbereitschaft einbezogen werden. In der Literatur wird deshalb wieder vermehrt auf die Bedeutung von Einstellungen, Normen und Werten und ihnen zu Grunde liegende Ideen verwiesen (vgl. Braun 1999). Ideen werden verstanden als Nutzenüberlegungen überlagernde Handlungsorientierungen, die als normative

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Prinzipien, als grundlegende Wertvorstellungen der Interessenbildung vorgelagert sind (vgl. Braun 1999; Sabatier 1993). Während Interessengegensätze zwischen Kooperationspartnern oft überwunden werden können, sind auf Ideen und Wertvorstellungen basierende Gegensätze nur sehr schwer zu beseitigen. Welches die wesentlichen handlungsleitenden Ideen bei kommunalpolitischen Akteuren sind, kann natürlich nicht abschließend und allgemeingültig definiert werden. Im Folgenden sollen deshalb nur einige, die Kooperationsbereitschaft potenziell beeinflussende Ideen skizziert werden, ohne dass damit schon theoretisch fundierte oder empirisch verifizierte Zusammenhänge hergestellt werden könnten. Eine der zentralen Ideen des kommunalpolitischen Selbstverständnisses ist die im Grundgesetz und den Landesverfassungen verankerte Idee der kommunalen Selbstverwaltung mit den aus ihr abgeleiteten kommunalen Hoheiten. Aus dieser Idee resultiert eine enorme Bedeutung des Autonomie-Ideals, die Orientierung am Subsidiaritätsgedanke und am Handeln in Eigenregie. Ein zweites Charakteristikum kommunalpolitischer Handlungsorientierungen ist der territoriale Bezug der kommunalpolitischen Handlungslogik. Ergänzend zur Selbstverwaltungsidee wirkt hier die identitätsstiftende Bindung an die lokale Wählerschaft, die für die direkt gewählte Verwaltungsspitze mindestens genauso gilt wie für die Vertretungskörperschaft. Kommunalpolitik ist deshalb selten funktional orientiert, also auf eine gesamtgesellschaftlich optimale Erfüllung einzelner Politik- und Verwaltungsfunktionen ausgerichtet, sondern meist multifunktional auf das eigene Territorium bezogen. Kommunalpolitiker sind dementsprechend meist territorial orientierte Generalisten, selten funktional orientierte Spezialisten. Schließlich orientieren sich kommunalpolitische Entscheidungsträger aus der Natur ihrer Aufgabe heraus am Wachstum und Erfolg des eigenen Verantwortungsbereiches, auch wenn dies faktisch oder potenziell zu Lasten benachbarter Kommunen in der Region geht. Daraus resultiert ein Hang zu kleinräumlich-kompetitiven Interaktionsorientierungen anderen Kommunen gegenüber. Interkommunale Konkurrenz ist deshalb aus kommunalpolitischer Sicht der Normalfall, interkommunale Kooperation eher eine voraussetzungsvolle Ausnahme. Für die Funktionsfähigkeit der kommunalen Ebene des politischen Systems ist der Selbstverwaltungsgedanke, das Subsidiaritätsprinzip und die territoriale Orientierung natürlich von grundlegender Bedeutung; auf Kooperationsbereitschaft und -erfolg wirken sich diese handlungsleitenden Ideen allerdings tendenziell negativ aus. Denn interkommunale Zusammenarbeit bedeutet AutonomieVerzicht beispielsweise in Form eingeschränkter Möglichkeiten einseitiger Ressourcenverfügung, reduzierter Zugriffsrechte auf Personal und Informationen, Verlust an Kontrolle usw.

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Aussichten auf Nutzenzuwachs in Form von Effizienzgewinnen und Kosteneinsparungen reichen vor diesem Hintergrund nicht immer aus, um Kooperationsbereitschaft zu erzeugen. Vielmehr ist interkommunale Kooperation für die beteiligten Akteure oftmals auch eine mentale Herausforderung. Kooperationsbereitschaft setzt dementsprechend voraus, dass Probleme als so relevant und lösungsbedürftig angesehen werden, dass grundlegende Ideen, Selbstverständnisse und Handlungsorientierungen zugunsten alternativer Ideen und Strategien wie die der interkommunalen Zusammenarbeit aufgegeben werden. Damit setzt Kooperationsbereitschaft bei vielen kommunalpolitischen Akteuren einen politischen Lernprozess voraus, der nicht unwesentlich von den Problemcharakteristika, der Wahrnehmung des Problems und den zur Verfügung stehenden Handlungsalternativen abhängen dürfte (vgl. Bandelow 2003; Sabatier 1993). Mit Blick auf den demographischen Wandel und die Chancen, dass kommunalpolitische Akteure im Umgang mit ihm auf kooperative Strategien setzen, stellt sich die Frage, wie sich die Problemcharakteristika demographischer Veränderungen und die Problemsicht in der Kommunalpolitik auf die Kooperationsbereitschaft auswirken. Werden durch den demographischen Wandel bei relevanten kommunalpolitischen Mehrheiten politische Lernprozesse und grundlegende Einstellungs- und Verhaltensänderungen ausgelöst, die zu einer Zunahme von Kooperationsbereitschaft und damit zu verstärkter interkommunaler Kooperation führen?

3. Kommunalpolitik im demographischen Wandel 3.1 Bevölkerungsentwicklung und Politik in Deutschland Während es auf bundespolitischer Ebene und im gesellschaftlichen Diskurs – vor allem jenseits der sozialstaatlichen Debatten – nach wie vor große Unsicherheiten hinsichtlich normativer Maßstäbe für Bevölkerungsgröße und Bevölkerungsentwicklung zu geben scheint (vgl. Kaufmann 2005), stellt sich die Situation auf kommunaler Ebene wesentlich eindeutiger dar. Nicht nur mit Blick auf die kommunalen Finanzen ist die Einwohnerzahl und die soziodemographische Zusammensetzung der Einwohnerschaft für kommunalpolitische Akteure ein zentraler Orientierungs- und Bewertungsmaßstab (vgl. Dick/Mäding 2002). Bevölkerungsschrumpfung, Bevölkerungsalterung aber auch eine Heterogenisierung der Bevölkerung sind weitgehend negativ besetzt, da sie von kommunalpolitischen Akteuren meist direkt mit Verlust an finanziellen Ressourcen (Steuereinnahmen, Finanzzuweisungen, Finanzströme aus dem kommunalen Finanzausgleich) und ökonomischen Potenzialen sowie mit einem Niedergang der

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Bedeutung des eigenen Verantwortungsbereiches verbunden werden. Dementsprechend dominiert bei der Wahrnehmung des demographischen Wandels die Wahrnehmung von Risiken, Chancen werden mit ihm nur selten verbunden (vgl. Sarcinelli/Stopper 2004). Insbesondere auf dem Gebiet der alten Bundesrepublik gehören gesellschaftliche Schrumpfungsprozesse noch sehr selten zum politischen Erfahrungshorizont. Nach wie vor gilt Wachstum fast als eine Art „Urversprechen“ des ökonomischen und politischen Systems und fungiert dabei als effektives politisches Steuerungsinstrument, schließlich erzeugt Wachstum auf recht einfache Art politische Handlungsspielräume, die zur Befriedung gesellschaftlicher Konflikte und zur Milderung von Problemen verwendet werden können. Wo solches Wachstum beispielsweise durch Verschuldung oder im Falle der Bevölkerungsentwicklung durch positive Wanderungssalden dann auch noch „simuliert“ werden kann, ist der Blick auf die Ursachen von Konflikten und Problemlagen vielfach getrübt. Natürliche Bevölkerungsbewegungen haben darüber hinaus einen wesentlich längeren Zeithorizont als an Legislaturperioden orientierte demokratische politische Steuerungsprozesse (vgl. Kaufmann 2005; Mäding 2006). So dauerte es Jahrzehnte, bis die Erkenntnis von der fehlenden „Nachhaltigkeit der Bevölkerungsentwicklung“ (Kaufmann 2005) sich auch politisch durchsetzen konnte. Versucht Politik dann tatsächlich, demographische Entwicklungen antizipierende Steuerungsimpulse zu setzen, noch ehe negative Folgen des Wandels erkennbar zum Tragen kommen, ist mit heftigem Widerstand zu rechnen. Hier offenbart sich eine weitere Problematik im Umgang mit dem demographischen Wandel: da signifikante Veränderungen im generativen Verhalten einer Gesellschaft erst Jahre oder Jahrzehnte später ihre demographischen, ökonomischen und sozialen Wirkungen entfalten, scheidet Öffentlichkeit als Seismograph und Frühwarnsystem für gesellschaftliche Entwicklungen, als „Resonanzboden für Probleme“ (Habermas 1992) und Erzeuger von Problemdruck praktisch aus. Dementsprechend erweist sich die kommunikative Wirkung demographischer Argumente insbesondere auf kommunaler Ebene schon im Agenda-Setting-Prozess, wenn Politik also – meist noch unter Wachstumsbedingungen – nicht mit Wachstum, sondern mit Schrumpfung begründet werden muss, als problematisch. Das Aufgreifen der Thematik war und ist für politische Akteure immer mit Unsicherheiten und Risiken verbunden. Dies lässt sich auch daran erkennen, dass die politische Bearbeitung des Themas bisher jedenfalls noch nicht in die interessenmäßigen Konfliktstrukturen und die programmatischen Positionen des deutschen Parteiensystems integriert wurde. Lange Zeit schien der demographische Wandel, seine Ursachen und deren Bekämpfung sowie der Umgang mit seinen Folgen ein für den öffentlichen Parteienwettbewerb völlig ungeeigneter Gegenstand zu sein, erschien seine Politikrelevanz marginal. Politische Akteure

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sahen offensichtlich kaum Möglichkeiten, aus der Thematisierung des Wandels politisches Kapital zu schlagen. Dass der mitunter dramatische Einwohnerrückgang in den neuen Bundesländern teilweise auf Binnenwanderungsverluste zu Gunsten westdeutscher Kommunen zurückzuführen war, verzögerte die Wahrnehmung des demographischen Wandels zusätzlich. Zwischenzeitlich scheint allerdings eher die alarmistische Dramatisierung des Wandels, der Missbrauch demographischer Argumente in aktuellen Verteilungsdiskursen und wenig geschichtsbewusste Rufe nach einer pronatalistischen Bevölkerungspolitik eine rationale und zielführende Auseinandersetzung mit dem demographischen Wandel und seinen Folgen zu behindern.

3.2 Merkmale von Politikfeldern im demographischen Wandel Das wachsende Bewusstsein für die demographischen Veränderungen und ihre mittelbaren und unmittelbaren Auswirkungen hat neue Dynamik in den Diskurs über funktionale und territoriale Strukturreformen und über interkommunale Kooperation gebracht. Immer deutlicher zeigt sich, dass der demographische Wandel eine besondere, nie da gewesene Herausforderung für das gesamt politische System darstellt. Nicht so sehr, weil er völlig neue Probleme aufwirft, sondern viel mehr, weil seine Auswirkungen und die Bekämpfung seiner Ursachen in vielen gesellschaftlichen Teilbereichen und eben auch in den unterschiedlichsten kommunalpolitischen Handlungsfeldern nahezu gleichzeitig immensen Steuerungsbedarf entstehen lassen. Schrumpfung, Alterung, Heterogenisierung/Internationalisierung und Singularisierung/Vereinzelung werden neben der anhaltenden Ressourcenknappheit vielerorts – so sie es nicht bereits heute sind – die prägenden Rahmenbedingungen lokaler Politik sein (vgl. Mäding 2005, 2006). Die demographischen Veränderungen werden dabei bestehende territoriale und sektorale Begrenzungen kommunalpolitischen Handelns überschreiten, was die Interdependenz von Kommunalpolitik und damit den Abstimmungsbedarf erhöht. Die wesentlichen Triebkräfte für den Bedarf an interkommunaler Zusammenarbeit werden durch Bevölkerungsschrumpfung und -alterung verstärkt (vgl. Sarcinelli/Stopper 2004). Die in vielen Bundesländern nach wie vor ausgeprägte Fragmentierung der politisch-administrativen Strukturen wird unter Schrumpfungsbedingungen unter Druck geraten, die anhaltende siedlungsstrukturelle Ausdehnung in die Fläche, die vielen Gemeinden insbesondere in suburbanen und ländlichen Räumen in der Vergangenheit Wachstum ermöglichte, wird nicht zu halten sein (vgl. Sarcinelli/Stopper 2006). Gleichzeitig wird der interkommunale Wettbewerb um die schrumpfende Einwohnerschaft und um die ebenfalls knapper werdenden finanziellen Ressourcen zunehmen,

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werden sich die finanziellen Disparitäten zwischen Kommunen unterschiedlicher Raumstrukturtypen und insbesondere zwischen Kernstädten und Umlandgemeinden verschärfen. Die flächendeckende Ausstattung kommunaler Einheiten mit technischer, kultureller und sozialer Infrastruktur und das damit erreichte Ausmaß an Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse (Art. 72,2 GG) wird dabei zumindest im bisherigen Umfang und mit den herkömmlichen Steuerungsinstrumenten nicht aufrechtzuerhalten sein. Der demographische Wandel ist damit nicht nur ein gesellschaftspolitisches Querschnittsthema, das mit normativen Herausforderungen und politisch-inhaltlichem Handlungsdruck in unterschiedlichsten Politikfeldern verbunden ist, sondern er entwickelt sich auch zu einem strukturpolitischen Querschnittsthema, das mit politisch-institutionellen Herausforderungen verbunden ist. Allerdings erweist sich die demographische Entwicklung im regionalen Vergleich als äußerst heterogen und die mittelfristigen demographischen Perspektiven als teilweise noch sehr offen. Nach wie vor sind im bundesweiten Vergleich nahezu alle denkbaren Szenarien der Bevölkerungsentwicklung vertreten, von Regionen mit Geburtenüberschuss und Wanderungsgewinnen bis zu Regionen mit Geburtendefizit und Wanderungsverlusten. Auch wenn kleinräumlich sehr unterschiedliche demographische Entwicklungen zusammengenommen deutliche regionale Trends aufweisen, gibt es auch intraregional signifikante Unterschiede, sowohl was die vergangene Entwicklung und die gegenwärtige Situation, als auch was die mittelfristige demographische Perspektive, deren Ursachen und Folgen anbetrifft (vgl. Koeppen 2003; Müller/Siedentop 2004). Dieser Umstand hat natürlich Auswirkungen auf die kommunalpolitischen Handlungsoptionen und deren Wahrnehmung durch lokale politische Akteure. Sie befinden sich vor allem in den alten Bundesländern vielerorts noch in einer Entscheidungssituation unter Unsicherheit; in Bezug auf interkommunale Zusammenarbeit resultiert aus dieser Unsicherheit ein Kooperationsdilemma, da zumindest mittelfristig demographische Entwicklungspfade auch kleinräumlich noch sehr unterschiedlich verlaufen werden und räumliche Verteilung von Wanderungsgewinnen und -verlusten auch von kommunalpolitischem Handeln abhängig zu sein scheint. Für wissenschaftliche Politikberatung folgt daraus, dass insbesondere in den westdeutschen Ländern generalisierende Handlungsempfehlungen für die Kommunalpolitik nur unter Berücksichtigung der spezifischen, örtlichen Gegebenheiten gegeben werden können. Weder kann kommunalpolitischen Entscheidungsträgern mit dem Hinweis auf langfristiges Schrumpfen verwehrt werden, gegenwärtig vorhandene Wachstumschancen zu nutzen, noch kann von Alterung und Schrumpfung besonders betroffenen oder bedrohten Kommunen dazu geraten werden, sich mit ihrem Schicksal abzufinden.

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Gerade die verbreitete Unsicherheit über die zu erwartende Bevölkerungsentwicklung im eigenen Verantwortungsbereich könnte kommunalpolitischen Akteuren allerdings nahe legen, nicht bedingungslos auf autonome Angebotsstrategien und Wachstum durch Binnenwanderungsgewinne zu setzen. Wo interkommunale Konkurrenz um Einwohner und Ressourcen erkennbar ein Nullsummenspiel wird oder sich zu einem ruinösen Wettbewerb mit mehr Verlierern als Gewinnern zu entwickeln droht, empfehlen sich aus Interessenperspektive alternative Strategien wie regional abgestimmte Planungen und interkommunalkooperative Lösungen. Wie die vorangegangenen Ausführungen gezeigt haben, resultiert aus mit interkommunaler Kooperation verbundenen Nutzenerwartungen nicht notwendig Kooperationsbereitschaft und interkommunale Kooperation. Auch der demographische Wandel erzeugt nicht zwangsläufig Kooperationsbereitschaft, vielmehr kann er dort, wo er als Herausforderung wahrgenommen wird, auch als Anreiz für Wettbewerbsorientierung wirken und zur Zunahme interkommunaler Verteilungskämpfe führen. Die Frage, ob der demographische Wandel zu einer Zunahme freiwilliger interkommunaler Zusammenarbeit oder zu wachsender interkommunaler Konkurrenz führt, kann deshalb noch nicht abschließend beantwortet werden, zumal hierzu keine systematischen empirischen Untersuchungen vorliegen. Theoretisch sind beide Szenarien vorstellbar, wobei interkommunale Zusammenarbeit aus Interessenperspektive für die Mehrzahl der Kommunen sicherlich die effektivere und effizientere Strategie zu sein scheint, aus Ideenperspektive und mit Blick auf die Kooperationsbereitschaft kommunalpolitischer Akteure aber wohl auch die voraussetzungsvollere.

4. Schlussfolgerungen: Interkommunale Kooperation im demographischen Wandel – eine Herausforderung für die Lern- und Anpassungsfähigkeit des kommunalpolitischen Systems In vielen Kommunen setzt Kooperationsbereitschaft und verstärkte Zusammenarbeit mit anderen Kommunen bei Bürgern, in Ratsgremien und in der Kommunalverwaltung einen politischen Lernprozess voraus, der der Anerkennung von interkommunaler Kooperation als alternativer Leitidee und legitimer Strategie im Umgang mit dem demographischen Wandel zum Durchbruch verhilft. Ein solcher Lernprozess würde begünstigt, wenn bei den Entscheidungsträgern innerhalb von Kommunen und innerhalb von Regionen ein gemeinsames Problembewusstsein entstünde, wenn der demographische Wandel als kollektives Problem und kollektive Herausforderung, die nicht nur einzelne Kommunen, sondern alle Kommunen einer Region in vergleichbarer Weise betrifft, wahrge-

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nommen würde. Ein solches überlokales Problembewusstsein könnte territoriale Politikauffassungen zugunsten eines funktionalen Politikverständnisses zurückdrängen und damit den Blick für alternative Lösungsstrategien öffnen. Die Erfahrung mit interkommunaler Kooperation zeigt zudem, dass Kooperationsbereitschaft auch künstlich, beispielsweise durch landespolitische Steuerungsinstrumente stimuliert werden kann (vgl. Hesse/Götz 2006). Wo finanzielle Ressourcen für umfangreiche Anreizsysteme und staatliche Förderprogramme fehlen – wovon angesichts knapper Länderkassen auch auszugehen ist – kann möglicherweise über die Androhung landesgesetzlicher Regelungen zur Regulierung einzelner Politikfelder oder zur strukturellen Neuordnung der kommunalen Ebene insgesamt die Kooperationsbereitschaft angeregt werden. Auch wenn solche landesgesetzlichen Regelungen aus kommunalpolitischer Sicht suboptimal sind und auch aus steuerungstheoretischer Perspektive subsidiären, auf freiwilliger interkommunaler Kooperation basierenden Lösungen unterlegen sind, können sie als „Schatten der Hierarchie“ positive Wirkungen entfalten und zu einer Verstärkung interkommunaler Zusammenarbeit beitragen. Insofern gibt es auf übergeordneten politischen Ebenen durchaus Steuerungsinstrumente, die die kommunale Ebene zu einer eigenständigen Bewältigung des demographischen Wandels und seiner Folgen befähigen, ohne dass von Landes- oder Bundesseite auf ineffektive, ineffiziente und mit Legitimitätsdefiziten behaftete hierarchische Steuerungsstrategien, die zudem die kommunale Selbstverwaltung unnötig einschränken, zurückgegriffen werden müsste.

Literatur Akademie für Raumforschung und Landesplanung (Hg.), 1998: Interkommunale und regionale Kooperation – Variablen ihrer Funktionsfähigkeit (Arbeitsmaterialien Nr. 244). Hannover: Verlag der ARL. Akademie für Raumforschung und Landesplanung, 2006: Folgen des demographischen Wandels für Städte und Regionen in Deutschland – Handlungsempfehlungen (Positionspapier aus der ARL Nr. 62). Hannover: Verlag der ARL. Bandelow, Nils C., 2003: Policy Lernen und politische Veränderungen. In: Klaus Schubert und Nils C. Bandelow (Hg.), Lehrbuch der Politikfeldanalyse, München/Wien: Oldenbourg. Beetz, Stephan, 2006: Ländliche Politik im demographischen Wandel. Aus Politik und Zeitgeschichte 21-22, S. 25–31. Bertelsmann Stiftung (Hg.), 2004: Demographie konkret. Handlungsansätze für die kommunale Praxis. Gütersloh: Verlag Bertelsmann Stiftung. Bertelsmann Stiftung (Hg.), 2006: Wegweiser Demographischer Wandel 2020. Analysen und Handlungskonzepte für Städte und Gemeinden. Gütersloh: Verlag Bertelsmann Stiftung. Braun, Dietmar, 1998: Der Einfluß von Ideen und Überzeugungssystemen auf die politische Problemlösung. Politische Vierteljahresschrift 39: S. 797–818. Bunzel, Arno, Frank Reitzig und Robert Sander, 2002: Interkommunale Kooperation im Städtebau (Difu-Beiträge zur Stadtforschung, Bd. 34). Berlin: Deutsches Institut für Urbanistik.

Kooperation zwischen Gemeinden als Handlungsstrategie

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Jochen Stopper

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Hindernisse interkommunaler Kooperation unter besonderer Berücksichtigung des europäischen Vergaberechts Dominika Pawleta

Interkommunale Kooperation ist angesichts einer sich verschärfenden finanziellen Haushaltslage der Kommunen, zunehmender wirtschaftlicher und demographischer Disparitäten und der Suche der Kommunen nach entsprechenden Bewältigungsstrategien erneut ein aktuelles Thema. Dabei ist interkommunale Kooperation kein neuer Tätigkeitsbereich, sondern eine seit Jahren gemeinsam praktizierte Form der Aufgabenerfüllung. Im Zuge des Integrationsprozesses der EU steht interkommunale Kooperation jedoch vor Herausforderungen, die sich aus den verschärfenden EU-Richtlinien in Bezug auf freie Wettbewerbsbedingungen und einem dadurch zunehmend restriktiven Vergaberecht für Kommunen ergeben. Letzte Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) erschwerten vergabefreie Übertragungen von Bau-, Liefer- und Dienstleistungsaufträgen und führten zum Teil aufgrund von ungeklärten Rechtslagen zu einem Rückgang der Öffentlich-Privaten-Partnerschaften (ÖPP) und zu Rekommunalisierungstendenzen.

1. Hindernisse interkommunaler Kooperation Interkommunale Kooperation ist ein aktuelles Schlagwort für eine bereits seit Jahrzehnten auf zahlreichen Gebieten erfolgreich praktizierte Form kommunaler Aufgabenerfüllung von Gebietskörperschaften (Fuchs/Abel/Bülow 2004: 1). Dabei sind die Beweggründe für interkommunale Kooperation meistens standortpolitischer, ökonomischer und versorgungstechnischer Art (Hollbach-Grömig u.a. 2005: 35). Die Beispiele für interkommunale Kooperation reichen von der Ausweisung gemeinsamer Gewerbegebiete über den Zweckverband zur Wasserversorgung, der Zusammenlegung von Verwaltungsaufgaben bis hin zu einer Vielzahl an Projekten beispielsweise im Bereich Tourismus oder Regionalmarketing. Diese und zahlreiche andere Formen der Zusammenarbeit gewinnen angesichts zunehmender räumlicher Disparitäten aufgrund auseinanderdivergie-

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render wirtschaftlicher und demographischer Entwicklung das Interesse der Kommunen. Die finanzielle Notlage vieler Städte und Gemeinden und die sich daraus ergebende Notwendigkeit kommunaler Entscheidungsträger die finanziellen Handlungsspielräume wieder zu gewinnen und zu optimieren sind Gründe für die wiederaufkeimende Debatte (Fuchs/Abel/Bülow 2004: 2). Durch gemeinsame Institutionen und koordiniertes Vorgehen sollen Aufgaben effektiver und effizienter ausgeführt werden, um durch wirtschaftliches Handeln die Leistungsfähigkeit der Kommunen dem Bürgern gegenüber erhalten und bestenfalls erhöhen zu können. Optimaler Weise würde interkommunale Kooperation nach dem Prinzip der „Systembildenden Koordination“ (Effektivitätsüberlegungen) und der „Systemkoppelnden Koordination“ (Effizienzüberlegungen) erfolgen und durch gemeinsames Vorgehen Transaktionskosten senken.1 Ziele interkommunaler Kooperation sind die Optimierung der Aufgabenerfüllung durch gemeinsames Handeln, Zusammenfassung und Verlagerung von Aufgaben und durch gemeinsame Investitionen. Im Rahmen der allgemeinen Verwaltungsreform finden auch bei interkommunaler Kooperation Maßnahmen des New Public Managements Anwendung, die die Wirtschaftlichkeit sicherstellen und somit das Leistungsspektrum kostengünstiger und effizienter gestalten sollen. Dabei sind Bewältigungsstrategien für den Standort den regionalen Anforderungen entsprechend durchzuführen, die die Handlungsfähigkeit beispielsweise durch Nutzung von Größenvorteilen auch im Zuge der europäischen Integration stärkten und erweiterten (Fuchs/Abel/Bülow 2004: 2). Neben einer Anzahl wohlbegründeter Vorteile, die sich aus interkommunaler Kooperation ergeben, existiert ebenfalls eine Bandbreite an möglichen Hindernissen, die eine erfolgreiche Umsetzung beeinträchtigen können. Kirchturmdenken der Kommunen, kurzfristige Planungshorizonte, interkommunaler Wettbewerb, Unklarheiten über die finanzielle Auswirkung der Kooperation, Interessensgegensätze zwischen den Akteuren und zwischen den Ebenen innerhalb einer Kommune (Politik, Planung und Verwaltung), mangelndes Vertrauen, unzureichende Arbeits- und Organisationsformen, unzureichende Moderationsfähigkeiten des Moderators, unterschiedliche Leistungsbereitschaft der Akteure, Egoismen und rechtliche Beschränkungen sind einige Beispiele, die als Hindernisse angeführt werden können.2 1

2

„Systembildende Koordination“ bedeutet in diesem Sinne die Schaffung einer Transaktionskosten senkenden Gebilde- und Prozessstruktur, die zur Abstimmung von Aufgaben beiträgt. Im Rahmen der „Systemkoppelnden Koordination“ werden die Prozesse zwischen den bereits gebildeten Systemen abgestimmt, um diese effizient zu gestalten und um auf unvorhergesehene Beeinträchtigungen reagieren zu können (Trumpp 1995: 22). Diese Hindernisse lassen sich laut Klemme in sechs Bereiche untergliedern: die intrakommunale Ebene, die interkommunale Ebene, Akteurskonstellationen, Einzelpersonen und Persönlichkeitsmerkmale, die prozessualen und organisatorische Komponenten und die Moderation (Klemme 2002: 44f.).

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Ob die Schaffung effizienter Strukturen durch Zusammenfassung und Verlagerung von Aufgaben im Widerspruch zur bürgernahen Aufgabenerfüllung steht und inwiefern bei der Überlassung von Aufgaben an andere Kommunen und private Dritte die Gefahr des Verlusts an Steuerung und Kontrolle der demokratisch legitimierten Organe der Gemeinde befürchtet werden muss, wird kontrovers diskutiert (Fuchs/Abel/Bülow 2004: 2). Allerdings sind in den bestehenden Gesetzen der Länder zur kommunalen Zusammenarbeit – laut Fuchs, Abel und Bülow – ausreichend Möglichkeiten vorgesehen, im Rahmen der jeweiligen Vereinbarung über Einflussmöglichkeiten zu bestimmen. Für die Einflussmöglichkeiten der Kommunen ist die Wahl der Rechtsform entscheidend und sollte je nach Aufgabe und Ziel der Kooperation sorgfältig ausgewählt werden. Zwar wird oftmals betont, dass sich die Qualität der angebotenen Verwaltungsleistungen deutlich erhöht, wenn durch eine Zusammenarbeit auf Verwaltungsebene eine höhere Spezialisierung des Personals und damit mehr Sachkunde erreicht wird, allerdings – so Fuchs, Abel, Bülow – bringt eine Optimierung der Verwaltungseffizienz die Tendenz zu immer großräumigeren Organisation und stetigen „Hochzonung“ (Fuchs/Abel/Bülow 2004: 2) von Aufgaben mit sich. Dem steht das grundsätzliche Leitbild einer größtmöglichen Bürgerbeteiligung und Bürgernähe und einer möglichst dezentralen Aufgabenansiedlung entgegen, wobei noch unklar ist inwiefern eine Dezentralisierung der Aufgabenansiedlung zu Demokratisierungsverlusten führt. Größenunterschiede der Gebietskörperschaften sind ebenfalls eine maßgebende Variable, die sich auf die Vertragsgestaltung der Kooperation und Fördermöglichkeiten von interkommunaler Kooperation auswirken. Oftmals ist ein Leistungsgefälle zwischen den einzelnen Kommunen im Rahmen einer StadtUmland-Kooperation der Grund für schwierige Vertragsverhandlungen. Ein von vornherein angelegtes strukturelles Ungleichgewicht aufgrund von finanziellen, personellen und wirtschaftlichen Größenunterschieden unter den Kommunen sowie eine breite Meinungsvielfalt und unterschiedliche Interessen der Akteure führen oftmals zu langwierigen und kontroversen Entscheidungsprozessen um die Aufgabenstrukturen und den Wahlmodus der neuen Organisationseinheit (Heinz 1997: 81ff.). Um eine dauerhaft vorteilhafte Situation für alle Beteiligten herbeizuführen (win-win-Situation), ist deshalb mehr als die bloße Bereitschaft zur Kooperation notwendig. Es müssen entsprechende Anreizmechanismen geschaffen werden, die eine Kooperation fördern. Um Konflikte zu vermeiden sollten sich die Einfluss- und Entscheidungsmöglichkeiten an der Leistungsstärke der Beteiligten orientieren und es sollten gleichzeitig Minderheitenrechte ausreichend gesichert werden. Besonders sensible Bereiche bei gemeinsamen Kooperationen sind die Festlegung der zu tragenden Kosten und die Sicherstellung der entsprechend Einnahmen, also der Lastenausgleich bzw. der Vorteils-/Nach-

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teilsausgleich, der insbesondere bei gemeinsamen Gewerbegebieten eine wichtige Rolle spielt (Hollbach-Grömig u.a. 2005: 34ff.). Bei Kooperationen mit hoher Konfliktneigung ist es angebracht, ex-ante Formen des institutionalisierten Konfliktmanagements einzuführen, um Unstimmigkeiten wirksam zuvorzukommen und diese zu vermeiden. Von Vorteil ist dabei der Einsatz eines neutralen Moderators (Klemme 2002: 45), der bei Streitigkeiten auch die Rolle des Mediators einnimmt und neue für alle beteiligten Parteien zufriedenstellende Bedingungen aushandelt.

2. Rechtliche Risiken Bei interkommunaler Kooperation auftretende rechtliche Risiken können entweder von den Akteuren selbst geschaffen werden, indem unverbindliche und unklare rechtliche Vereinbarungen und Verträge (Fuchs/Abel/Bülow. 2004: 4) geschlossen werden oder durch Unklarheiten in der Auslegung des Rangverhältnisses supranationalen Gemeinschaftsrechts zu nationalem Verfassungsrecht (Tomerius 2005: 55f.) entstehen. Um unklare rechtliche Vereinbarungen und Verträge zwischen Kooperationspartnern zu vermeiden, empfiehlt es sich, diese ex-ante sorgfältig auszugestalten und gegebenenfalls juristischen Rat einzuholen. Ein konkretes Hindernis kann dabei die Genehmigung der Aufsichtsbehörde darstellen, wie sie beispielsweise bei der Gründung des Zweckverbandes erforderlich ist. Gerade das Zweckverbandsrecht stellt noch in vielen Ländern sowohl enge inhaltliche Anforderungen an die Gründungssatzung als auch recht hohe Genehmigungsanforderungen an die Aufsichtsbehörde. Gesetzliche Hindernisse auf nationaler Ebene entstehen durch Regelungen der Bundesländer dann, wenn die Kommunen keine freie Wahl der Organisationsmöglichkeiten haben, sondern beispielsweise erst über den Umweg der Gründung eines interkommunalen Zweckverbandes eine Anstalt des öffentlichen Rechts betreiben können. Fuchs, Abel und Bülow befürworten eine länderübergreifende Regelung, bei der in allen Ländern die Gründung eines Zweckverbands durch einen öffentlich-rechtlichen Vertrag vorgenommen werden könnte. In diesem Fall hätten die Kommunen durch das Aushandeln des Vertrages mehr Gestaltungsmöglichkeiten bei der Auswahl der Kooperationsform und deren inhaltlicher Gestaltung. In vielen Ländern besteht außerdem das Problem, dass die erforderliche gesetzliche Grundlage für eine Umwandlung eines Unternehmens oder einer Einrichtung in privater Rechtsform in eine andere Rechtsform wie beispielsweise in eine Anstalt des öffentlichen Rechts fehlt (Fuchs/Abel/Bülow 2004: 4).

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3. Auswirkungen des EU-Vergaberechts auf interkommunale Kooperation 3.1 Europäisches Vergaberecht Seit dem 31.03.2004 haben mehrere Beispielfälle die vor den Europäischen Gerichtshof (EuGH) kamen, gezeigt, dass interkommunale Kooperation für bestimmte Kooperationsformen unter das europäische Vergaberecht fällt (Flömer/Tomerius 2004: 661). Ein in den letzten Jahren entstandenes Spannungsfeld zwischen kommunaler Organisationshoheit und EU-Wettbewerbsrecht (Rühle 2006) und daraus entstandene Rechtsunsicherheiten wirken sich hinderlich auf interkommunale Kooperationen aus. Wichtig bei der Betrachtung der Auswirkungen des EU-Vergaberechts auf interkommunale Kooperation ist die Tatsache, dass nach gefestigten rechtlichen Erkenntnissen dem supranationalen Gemeinschaftsrecht eine absolute Vorrangwirkung vor dem nationalen Recht zukommt.3 Den Hintergrund des europäischen Vergaberechts bilden dabei die Richtlinien der EU. Sie finden Anwendung, wenn der jeweilige Auftragswert einen bestimmten Schwellenwert erreicht oder übersteigt.4 Die verschiedenen Richtlinien fanden ihre Umsetzung in nationales Recht zunächst über das Haushaltsgrundgesetz (HGrG) und die darauf basierende Vergabeverordnung (VgV) sowie die Nachprüfungsverordnung (NpV). Die aus europäischer Sicht als unzureichend kritisierte Lösung ist durch das Gesetz zur Änderung der Rechtsgrundlagen für die Vergabe öffentlicher Aufträge (Vergaberechtsänderungsgesetz – VgRÄG) mit Wirkung zum 01.01.1999 ersetzt worden. Die europarelevanten vergaberechtlichen Bestimmungen und Rechtsschutzbestimmungen sind unter der Überschrift „Vergabe öffentlicher Aufträge“ in dem neuen vierten Teil des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB) verankert. Die Bestimmungen des GWB als Umsetzung des Vergaberechts greifen nur bei der Vergabe von Aufträgen, die die EU-Schwellenwerte erreichen oder übersteigen. Ausgangspunkt für die neuerdings geführte Diskussion ist die Vergabekoordinierungsrichtline 2004/18/EG und die Sektorenvergaberichtlinie 2004/17/EG vom 31.03.2004 und eine sich daraus ergebende Überlagerung der kommunalen Aufgabenerfüllung durch europäisches Vergaberecht (Wiedemann 2006: 123). Eine Schlüsselposition nehmen dabei die sog. „Schwellenwerte“ ein, ab denen 3

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Vertragsgemäßes EU-Recht genießt über die verfassungsrechtliche Kompetenzenorm des Art. 23 Abs. 1 GG, zur Übertragung von Hoheitsrechten auf die EU, absoluten Anwendungsvorrang gegenüber der gemeindlichen Selbstverwaltungsgarantie aus Art. 28 Abs. 2 GG. (Tomerius 2005: 55). Bei den Richtlinien handelt es sich je nach Art der zu vergebenden Leistung um die Baukoordinierungsrichtlinie (BKR), die Lieferkoordinierungsrichtlinie (LRK), die Sektorenrichtlinie (SKR), die Dienstleistungskoordinierungsrichtlinie (DLR) und für die Überwachung der Vergabe die Überwachungsrichtlinie (Tomerius 2005: 9).

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die Beschaffung von Waren und Dienstleistungen von einem Dritten durch einen öffentlichen Auftraggeber erfasst werden und ein öffentliches Vergabeverfahren eingeleitet werden muss (ebd. 2006: 123). Dabei wurden bisher öffentlich-rechtliche Organisationsakte der Kommunen nicht als entgeltliche Aufträge an Dritte angesehen, die einer europaweiten Ausschreibung bedürfen. Wesentlich für die Frage ob und wann es sich um einen öffentlich-rechtlichen Organisationsakt handelt, ist die Unterscheidung zwischen einer delegierenden öffentlich-rechtlichen Vereinbarung, wie beispielsweise der Gründung eines Zweckverbandes bzw. eines Beitritts zu einem Verband und einer mandatierenden Vereinbarung oder einer Drittbeauftragung. Die Oberlandesgerichte (OLG) Düsseldorf und Frankfurt haben Grundvoraussetzungen für die Anwendbarkeit des Vergaberechts im Sinne der Rechtssprechung des EuGH formuliert. Demnach ist nach der zentralen Vorschrift des §99 Abs. 1 GWB ein entgeltlicher Vertrag zwischen einem öffentlichen Auftraggeber und einem Unternehmen erforderlich. Dabei wird die einen Auftrag annehmende Nachbargemeinde ungeachtet ihres Status als Gebietskörperschaft zutreffend als „Unternehmen“ im Sinne des §99 Abs. GWB eingestuft, wobei der Unternehmensbegriff in einem „funktionalen“ Sinn weit ausgelegt wird (Tomerius 2005: 42). Entscheidend ist, dass die öffentliche Hand ihren öffentlich-rechtlich zugewiesenen Aufgabenbereich verlässt und wie ein privater Akteur am Wirtschaftleben teilnimmt. Weiterhin ist die Prüfung des Ausnahmetatbestandes nach §100 Abs. 2 GWB notwendig. So greift das Vergaberecht in dem Fall nicht, wenn es sich um Aufträge handelt, die an eine Person vergeben werden, die ihrerseits Aufgabenträger nach §98 Nr. 1, 2 oder 3 GWB ist und der Auftragnehmer zusätzlich ein auf Gesetz oder Verordnung beruhendes ausschließliches Recht zur Erbringung der Leistung hat. Nach dem Abfallgesetz der Länder beispielsweise sind die öffentlichrechtlichen Entsorgungsträger, also die kommunalen Gebietskörperschaften, für die Abfallentsorgung als pflichtige Aufgabe zuständig, dies gilt allerdings nur für den jeweiligen kommunalen Hoheitsbereich. Über dieses Gebiet hinaus kann von einem dem Auftragnehmer zustehenden gesetzlichen ausschließlichen Recht zur Leistungserbringung nicht gesprochen werden. Außerhalb des eigenen Gebiets- und Hoheitsbereichs konkurrieren vor dem Hintergrund der genannten Gesetzesgrundlage diverse öffentliche und private Unternehmen um entsprechende Drittbeauftragung für die Entsorgung (Tomerius 2005: 44). Weitere Kriterien, die darüber entscheiden, ob das europäische Vergaberecht Anwendung findet, sind die Kontroll- und Tätigkeitskriterien bei der „InhouseVergabe“. Diese Grundvoraussetzungen für die Anwendung des Vergaberechts sollen nun näher erläutert werden.

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3.2 Mandatierende Aufgabenübertragung und delegierende öffentlich-rechtliche Vereinbarung Eine Differenzierung zwischen einer mandatierenden und einer delegierenden öffentlich-rechtlichen Vereinbarung ist wesentlich für die Anwendung des Vergaberechts. Eine so genannte mandatierende Aufgabenübertragung oder Zweckvereinbarung, in der eine Kommune eine andere mit der Erfüllung bestimmter Aufgaben beauftragt, fällt, nach einer Entscheidung des OLG Düsseldorf und des OLG Frankfurt, unter das Vergaberecht (Hattig, Ruhland 2006: 406f). Bei einer mandatierenden Aufgabenübertragung ist von einem funktionalen Unternehmensbegriff auszugehen, der einen Rechtsträger, gleich welcher Rechtsform, erfasst, sofern er sich wirtschaftlich betätigt. Dazu gehören ebenfalls Rechtsträger, die selbst öffentliche Auftraggeber nach §98 Nr. 1 GWB sind, insofern sie in einen Markt als „Marktteilnehmer“ eintreten, in dem andere gewerbliche Unternehmen ihre Leistungen anbieten (ebd.). Dies ist insbesondere dann anzunehmen, wenn die öffentlichen Partner nicht mehr ihre genuinen Aufgaben wahrnehmen, sondern außerhalb ihres Gebietes tätig werden und Dienstleistungen für andere öffentliche Rechtsträger durchführen. Bei einer delegierenden Aufgabenübertragung hingegen übernimmt die andere Kommune bzw. öffentliche Einrichtung nicht wie ein Marktteilnehmer in Konkurrenz zu privaten Unternehmen die Durchführung der Aufgabe, sondern wird selbst Aufgabenträger. Diese Zuständigkeitsverlagerung beruht auf der Organisationshoheit über staatliche Leistungserbringung, die auch die staatsorganisatorische Entscheidung beinhaltet, eine Aufgabe auf eine andere staatliche Einheit auf Grundlage des jeweiligen Gesetzes über kommunale Gemeinschaftsarbeit (GkG) zu übertragen. Es handelt sich somit um einen öffentlich-rechtlichen Organisationsakt, bei dem die Übertragung kommunaler Aufgaben mit befreiender Wirkung,5 d.h. im Sinne einer vollständigen Aufgabenübertragung auf die aufgabenübernehmende öffentlich-rechtliche Körperschaft erfolgt (Tomerius 2005: 60). Nach Auffassung des OLG Frankfurt am Main und des OLG Düsseldorf sind mandatierende Zweckvereinbarungen zwischen Gemeinden auf dem Gebiet der Ver- und Entsorgung bei Erreichen der EU-Schwellenwerte ohne ein europaweites Ausschreibungsverfahren nicht mehr möglich, außer wenn Voraussetzungen zu einem vergabefreien „In-house-Geschäft“6 vorliegen (Flömer/Tome5

6

Bei der Delegation von Aufgaben wird die übertragende Kommune von Zuständigkeiten befreit (Hattig/Ruhland 2006: 407). Wichtig in Bezug auf das Vergabeverfahren ist die Unterscheidung zwischen einer echten „Inhouse“-Vergabe und einer quasi „In-house“-Vergabe. Eine echte „In-house“-Vergabe liegt dann vor, wenn der Auftrag mit eigenen Ressourcen innerhalb einer juristischen Person ausgeführt

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rius 2004: 663). Problematisch gestalten sich jedoch die vergaberechtliche Beurteilung von delegierenden Zuständigkeitsübertragungen und die Gründung eines Zweckverbands. Sie waren in der deutschen Rechtssprechung lange Zeit ungeklärt. Während sich das OLG Düsseldorf zu der Frage der Pflichtdelegation nicht näher geäußert hat, schien das OLG Frankfurt am Main einer Ausschreibungspflicht nicht von vornherein abgeneigt zu sein, hat diese Frage aber offen gelassen. In der überwiegenden Literatur besteht die Meinung, dass bei der delegierenden öffentlich-rechtlichen Vereinbarung das Vergaberecht wegen des Charakters der Zuständigkeitsübertragung als rein innerstaatlicher Organisationsentscheidung von vornherein nicht anzuwenden ist (Hattig/Ruhland 2006: 407). Der Grund für die Auffassung ist dadurch begründet, dass innerstaatliche Organisationsakte und Zuweisungen von gesetzlichen Zuständigkeiten als Akte öffentlicher Gewalt keine „entgeltlichen Aufträge“ an Dritte im Sinne des §99 GWB darstellen. Würde auch bei solchen landesgesetzlich vorgesehenen Zuständigkeitsverlagerungen im Vorfeld die Verpflichtung zu europaweiten Ausschreibungen angenommen werden, so würden sich die interkommunalen Gestaltungsmöglichkeiten, wie etwa eine Ver- oder Entsorgungsaufgabe mit befreiender Wirkung auf eine andere Gemeinde oder einem Zweckverband, auf ein Minimum reduzieren (Tomerius 2005: 60). 3.3 Vergaberechtliche Vorgaben bei gemischtwirtschaftlichen Gesellschaften – Das Tätigkeits- und Kontrollkriterium Der Hintergrund zu der Debatte um die Vergabekoordinierungsrichtline 2004/18/EG und die Sektorenvergaberichtlinie 2004/17/EG ist der, dass es dem öffentlichen Auftraggeber frei steht, die Leistung auch mit eigenen Mitteln und Ressourcen und prinzipiell frei in seiner Organisation für sich selbst zu erbringen. Bei der Vergabefreiheit von Beschaffungsvorhaben geht es um die Frage, ob eine selbständige juristische Person, die Auftragnehmer werden soll, eine eigene Ressource der öffentlichen Hand ist oder ein Marktteilnehmer, der den Auftrag nur im Wettbewerb mit anderen erhalten soll. Maßgebliche Kriterien zur Differenzierung gibt die Vergabekoordinierungsrichtlinie mit den Gründsätzen zur „Inhouse“-Vergabe vor. Dabei ist die Vergabefreiheit von Eigengeschäften der öffentlichen Hand weder in der Vergabekoordinierungsrichtlinie noch im nationalen Vergaberecht, hier vor allem im Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB), ausdrücklich normiert. Der kritische Punkt dabei ist, dass das Verwird. Dieses erfolgt bei der Leistungserbringung durch einen Eigenbetrieb oder einen Regiebetrieb. Im Falle einer quasi „In-house“-Vergabe wird als Auftragnehmer zwar eine eigenständige juristische Person tätig, diese ist aber bei funktionaler Betrachtungsweise noch dem öffentlichen Auftraggeber als „eigene Ressource“ zuzurechnen (Wiedemann 2006: 123).

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gaberegime nur Geltung für die Beschaffung des öffentlichen Auftraggebers von einem Dritten erfasst und regelt und somit nicht die Ausführung von Leistungen durch die öffentliche Hand mit ihren eigenen Mitteln. Der Europäische Gerichtshof (EuGH) hat in seiner Grundsatzentscheidung in der Rechtssache „Teckal SrL ./. Gemeinde Viano u.a.“, die mittlerweile mehrfach bestätigt wurde, zwei Kriterien aufgestellt, die erfüllt sein müssen, um trotz verschiedener Rechtspersönlichkeit den Auftragnehmer noch der Person des öffentlichen Auftraggebers zuzurechnen. Der öffentliche Auftraggeber muss über den Auftragnehmer „eine Kontrolle ausüben wie über eigene Dienststellen“ (sog. „Kontrollkriterium“) und der Auftragnehmer muss „im Wesentlichen für den öffentlichen Auftraggeber tätig sein“ (sog. „Tätigkeitskriterium“) (Wiedemann 2006: 124).7 In Bezug auf das sog. „Kontrollkriterium“ konnte anhand der Rechtssache „Stadt Halle ./. RGE TREA Leuna“ mittlerweile geklärt werden, dass jegliche Beteiligung eines Privaten eine ausreichende Kontrolle ausschließt. Im Umkehrschluss ist es jedoch nicht gerechtfertigt davon auszugehen, dass jedes Unternehmen, dessen Kapital zu 100% vom öffentlichen Auftraggeber gehalten wird, also jede Eigengesellschaft der öffentlichen Hand, „In-house“-fähig sei. Weiterhin brachte der EuGH ein zweites Argument ein, das den Charakter der Grundfreiheiten als Abwehrrecht widerspiegelt. Dieses beinhaltet, dass das am Kapital des gemischtwirtschaftlichen Unternehmens beteiligte private Unternehmen bei fehlender Ausschreibungspflicht einen Vorteil gegenüber seinen unter Umständen ausländischen Mitbewerbern erzielen könnte, was zu vermeiden ist (Wiedemann 2006: 124). Diese Entscheidung ist konsequenzenreich und bedeutet laut Wiedeman das „Aus“ für vergabefreie Übertragungen von Bau-, Liefer- und Dienstleistungsaufträgen von Kommunen und Landkreisen an ihre kommunalen Unternehmen, wie z.B. Stadtwerke, falls diese in der Vergangenheit durch die Hinzunahme von privatem Kapital ihr Know-how und ihre Finanzkraft gestärkt haben. Seiner Meinung nach führt diese Entscheidung letztendlich tendenziell zur Rekommunalisierung. Die zweite Voraussetzung für die Vergabefreiheit einer Auftragsvergabe zwischen dem öffentlichen Auftraggeber und einer von ihm verschiedenen Rechtsperson, das „Tätigkeitskriterium“ besagt, dass der Auftragnehmer seine 7

Weitere Rechtsunsicherheiten herrschen im Bereich der vertikalen und horizontalen Vermittlung von Kontrolle vor. Dabei stellt sich die Frage, ob der Einfluss des öffentlichen Auftraggebers unmittelbar und unverfälscht oder über einen Mittler aufgeübt werden darf. Dabei sind bei der Beurteilung der Frage der hinreichenden Kontrollmöglichkeiten auch solche Aspekte einzubeziehen, die erst im Verlauf der Vertragslaufzeit auftreten. Dies ist insbesondere von Bedeutung, wenn es um die Vergabe eines Dienstleistungsauftrages an eine Eigengesellschaft erfolgt, aus der nach der Vergabe eine gemischtwirtschaftliche Beteiligungsgesellschaft entsteht.

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Tätigkeit im Wesentlichen für den oder die öffentlichen Auftraggeber verrichtet (Wiedemann 2006: 126). Der Begriff der „Tätigkeit im Wesentlichen“, der mit dem Begriff „bedeutender Teil seiner wirtschaftlichen Tätigkeit“ gleichgesetzt wird, deutet darauf hin, dass das auftragnehmende Unternehmen nahezu keine Markttätigkeit entfalten darf, um vergaberechtsfrei zu bleiben. Die EU-Kommission bestätigte die Entscheidungen des EuGH, dass die Übertragung von Aufgaben von einer Kommune auf einen gemeinsam von ihr mitgetragenen Zweckverband nur dann nicht dem EU-Wettbewerbsrecht unterliege, wenn sich die Aufgaben „abgebende“ Gemeinde bei der Übertragung keinerlei Kontroll- und Informationsrechte vorbehalte (Rühle 2006). Entscheidend ist, ob die Zuständigkeits- und Entscheidungskompetenzen der Aufgaben übernehmenden öffentlich-rechtlichen Körperschaft durch Rechte beschnitten werden, die sich die übertragende Gemeinde für die ihr Gebiet betreffenden Angelegenheiten vorbehält. In der Regel dürfte die Gewährung allgemeiner Informations-, Anhörungs- und Kontrollrechte (Tomerius 2005: 41), die sich auf die Verbandsorganisation und deren Funktion beziehen, beispielsweise das Recht zur Einsicht in Unterlagen des übernehmenden Betriebs, keine Kompetenzbeschränkungen nach sich ziehen und wäre somit vergaberechtsfrei (Flömer/Tomerius 2004: 665). Bei der Aufgabenübertragung an einen Zweckverband ist ein Verbleiben der Kontroll- und Überwachungsrechte in bestimmten Fällen, wie etwa der Wasserversorgung, aus wasserrechtlichen Vorschriften und der Funktion der Gemeinde als Wasserbehörde, zwingend erforderlich. Insofern ist eine Forderung der EU-Kommission, dass die Übertragung von Aufgaben von einer Kommune auf einen gemeinsam von ihr mitgetragenen Zweckverband nur dann nicht dem EU-Wettbewerbsrecht unterliege, wenn sich die „abgebende“ Gemeinde bei der Übertragung keinerlei Kontroll- und Informationsrechte vorbehalte, nur beschränkt umsetzbar.8 Heide Rühle, Mitglied des Europäischen Parlaments, kritisierte das Demokratieverständnis der EU-Kommission, da in diesem Fall den kommunalen Entscheidungsträgern, die von den Bürgerinnen und Bürgern direkt mit einem demokratischen Mandat ausgestattet sind, keinerlei Kontroll- und Informationsrechte gegenüber den Zweckverbänden zugebilligt würden (Rühle 2006). Auch der Präsident des Deutschen Landkreistages Hans Jörg Duppré fordert, dass die Kommunen frei und eigenverantwortlich darüber entscheiden sollten, inwieweit die von ihnen für ihre Bürger und für die Wirtschaft durchgeführten Aufgaben selbst bzw. im Wege der interkommunalen Zusammenarbeit vergaberechtsfrei oder nach vorheriger Ausschreibung durch externe private Dritte ausgeführt werden sollten. Für Duppré ist die Abstim8

Auch bei grenzüberschreitender Kooperation verschiedener Gemeinden wie beispielsweise bei der Kooperation kommunaler Gebietskörperschaften aus Frankreich und Deutschland ist es nicht möglich, sämtliche Kontrollrechte zu übertragen (Rühle 2006).

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mung des Europäischen Parlaments über den „Weiler-Bericht“ enttäuschend ausgefallen, da viele Abgeordnete trotz der geteilten Position, dass interkommunale Kooperation nicht unter das Vergaberecht fallen sollte, dafür votiert haben, dass einige Zweckvereinbarungen nun doch einer europaweiten Ausschreibung unterliegen sollen.9 Wie bereits erwähnt, würde die Durchsetzung einer derartigen Forderung für delegierende öffentlich-rechtliche Vereinbarungen den Handlungsspielraum der kommunalen Selbstverwaltungen stark einschränken und Fragen zum Eingriff in die kommunale Selbstverwaltungsgarantie aus Art. 28 Abs. 2 GG aufwerfen. 3.4 Eingriff vergaberechtlicher Regelungen in die kommunale Organisationshoheit Die Beschlüsse des OLG Frankfurt am Main und des OLG Düsseldorf werfen eine Reihe rechtlicher Fragen auf, die im Kern das Verhältnis von europäischem Vergaberecht, das durch das GWB umgesetzt wird, und dem Recht der interkommunalen Kooperation, vor dem Hintergrund der verfassungsrechtlichen Selbstverwaltungsgarantie der Art. 28 II GG, betreffen. Flömer und Tomerius konstatieren zum Verhältnis von Vergaberecht und kommunaler Selbstverwaltung aus Art. 28 II GG: „Zur Einschränkung von Art. 28 II GG durch das europäische Vergaberecht ist zunächst zu sagen, dass dem europäischen Gemeinschaftsrecht absolute Vorrangwirkung vor dem nationalen Recht zukommt, was grundsätzlich auch den Vorrang vor nationalem Verfassungsrecht einschließlich Art. 28 II GG bedeutet. In Anschluss an den so genannten ‚Goldenstedt’-Beschluss des BVerfG wird allerdings auch gefolgert, dass das BVerfG die kommunale Selbstverwaltungsgarantie zu den Grundstrukturen der Verfassung zählt, die gegenüber der EU rechtsschutzfähig sind. Letztendlich wird hiernach die verfassungsrechtlich gesetzte Grenze überschritten, wenn es sich um einschneidende gesetzliche Eingriffe in den Kernbereich der kommunalen Selbstverwaltung handelt.“ (Flömer/Tomerius 2004: 666).

Es stellt sich die Frage, ob im Falle interkommunaler Kooperation aus Zweckmäßigkeits- oder Wirtschaftlichkeitsgründen mit dem Zwang zur Ausschreibung bei delegierenden öffentlich-rechtlichen Vereinbarungen nicht unverhältnismäßig in die kommunale Selbstverwaltungsgarantie eingegriffen wird. Bei einer Vergabepflicht würden die interkommunalen Gestaltungsmöglichkeiten, etwa eine Ver- oder Entsorgungsaufgabe auf eine andere Gemeinde oder einen Zweckverband zu übertragen, und damit nicht zuletzt im Interesse des Bürgers zu agieren, stark beschnitten. Die strikte Anwendung des EU-Vergaberechts 9

Deutscher Landkreistag. Pressemitteilung vom 27.10.2006 zur Abstimmung über den „WeilerBericht“.

238

Dominika Pawleta

stellt laut Tomerius einen unverhältnismäßigen Eingriff in den Kernbereich der interkommunalen Kooperationshoheit dar, der gegenüber dem EU-Recht rechtsschutzfähig ist. Ein absoluter Anwendungsvorrang des EU-Vergaberechts erscheint nicht erforderlich und verträgt sich nicht mit den im Europarecht geltenden Grundsätzen der Verhältnismäßigkeit und der Subsidiarität, unter anderem verstanden als Prinzip einer effektiven, dezentralen und bürgernahen Aufgabenerledigung (Tomerius 2005: 61).

4. Schlussbemerkung Interkommunale Kooperation ist für Kommunen ein mögliches Instrument, um den aktuellen wirtschaftlichen und demographischen Herausforderung in verschiedenen Bereichen begegnen zu können. Zur Nutzung entsprechender Optionen, wie beispielsweise der Gründung eines Zweckverbandes oder der Delegierung von Aufgaben, bedarf es einer gewissen Handlungsautonomie der Kommunen. Mandatierende Aufgabenübertragungen und öffentlich-private Partnerschaften nehmen angesichts knapper öffentlicher Finanzen und aus Effizienzund Wirtschaftlichkeitsgründen einen zunehmenden Stellenwert ein. Rechtliche Unklarheiten im Bereich des europäischen Vergaberechts verhindern den Einsatz dieser Instrumente und bewirken eine Tendenz zur Rekommunalisierung. Eine allzu strikte Geltung des Vergaberechts im Bereich der delegierenden öffentlich-rechtlichen Vereinbarung würde die Kommunen außerdem in ihren gesetzlichen Gestaltungsmöglichkeiten und kommunalpolitischen Entscheidungsoptionen unverhältnismäßig eingrenzen und somit ihre zur Problemlösung erforderliche Handlungsautonomie einschränken.

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Hindernisse interkommunaler Kooperation

239

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Einfache Modellrechnungen zu den zukünftigen Auswirkungen des demographischen Wandels auf die öffentlichen Kommunalhaushalte in Deutschland Dirk Freigang/Gerhard Kempkes

1. Einleitung Während die Auswirkungen des demographischen Wandels auf die Ausgaben des Bundes im Allgemeinen – und auf die Soziale Sicherung im Besonderen – schon früh Gegenstand der wirtschaftswissenschaftlichen Forschung waren (siehe z.B. Breyer 1989; Homburg 1990 oder Börsch-Supan 1999), steht die Demographiesensitivität der Kommunal- und Landeshaushalte erst seit einigen Jahren im Fokus des wissenschaftlichen und politischen Interesses (siehe zum Beispiel Baum/Seitz/Worobjew 2002; Seitz 2004; Seitz/Freigang/Kempkes 2006 oder Seitz/Kempkes 2007). In Deutschland haben die dramatischen demographischen Veränderungen in den neuen Bundesländern seit 1990 (Geburtenknick sowie starke Migration in die westlichen Bundesländer) sicherlich stark zu einem steigenden Interesse beigetragen. Im Folgenden werden wir analysieren, welche Veränderungen in der Entwicklung der kommunalen Ausgaben infolge des demographischen Wandels zu erwarten sind. Wir konzentrieren uns dabei ausschließlich auf die Ausgabenseite der öffentlichen Haushalte.

2. Die demographische Entwicklung in Deutschland bis 2030 Nachdem die Bevölkerung Deutschlands seit der Wende noch um knapp drei Prozent gewachsen ist, wird sich die Bevölkerungszahl bis zur Mitte des nächsten Jahrzehnts auf einem Niveau von rund 83 Mio. Einwohnern stabilisieren.1 Abbildung 1 zeigt, dass die im Anschluss daran einsetzende Bevölkerungsver1

Sämtliche demographischen Kalkulationen in diesem Beitrag basieren auf der Variante 5 der zehnten koordinierten Bevölkerungsvorausberechnung des Statistischen Bundesamtes (2003).

Dirk Freigang/Gerhard Kempkes

242

ringerung insbesondere in der dritten Dekade deutlich an Dynamik gewinnen wird (-1,6 Mio. bzw. -2%). Abb. 1: Prognostizierte Bevölkerungsentwicklung Gesamtdeutschlands sowie der deutschen Flächenländer im Betrachtungszeitraum 2004-2030, im Vergleich zum Basisjahr 2004. 1,01

Deutschland 1

0,99

Flächenländer 0,98

0,97 2004

2006

2008

2010

2012

2014

2016

2018

2020

2022

2024

2026

2028

2030

Quelle: Berechnet aus Daten des Statistischen Bundesamtes (2003), Variante 5 der 10ten koordinierten Bevölkerungsvorausberechnung

Aus dieser Abbildung geht aber auch hervor, dass die Gesamtheit der Flächenländer, die im Fokus dieser Studie liegen, eine im Vergleich zu Gesamtdeutschland sehr ähnliche Entwicklung aufweist: Zwar wird die Bevölkerungsreduktion hier etwas früher einsetzen, ab dem Ende der nächsten Dekade jedoch wird die Bevölkerung der Flächenländer mit nahezu identischem Verlauf und Dynamik wie die Gesamtbevölkerung zurückgehen, wenngleich sich die Entwicklung der Flächenländer aus höchst unterschiedlichen Entwicklungen in den ost- bzw. westdeutschen Flächenländern generiert. Von bedeutend größerer Relevanz für unseren Untersuchungsgegenstand ist jedoch die Frage, wie sich die Bevölkerungszahlen in den unterschiedlichen Altersgruppen über den Beobachtungshorizont entwickeln werden. Diesbezüglich wird aus Abbildung 2 ersichtlich, dass die Alterung der deutschen Bevölkerung in erster Linie von der Verringerung der jungen Einwohner (0-5 J.) sowie der

Einfache Modellrechnungen zu den zukünftigen Auswirkungen

243

Erwerbsbevölkerung (19-64 J.) getrieben wird, da deren Anteil in den deutschen Flächenländern im Ausgangsjahr mit insgesamt 82,3% mehr als 4/5 der Gesamtbevölkerung ausmachte.2 Abb. 2: Alterung der Bevölkerung der Flächenländer differenziert nach der Entwicklung der jungen, der alten sowie der Erwerbsbevölkerung (in Relation zum Basisjahr 2004) 1,5 1,4

Bevölkerung 65+ 1,3 1,2 1,1

Erwerbsbevölkerung (19-64) 1 0,9

Bevölkerung 0-18

0,8 0,7 2004

2006

2008

2010

2012

2014

2016

2018

2020

2022

2024

2026

2028

2030

Quelle: Berechnet aus Daten des Statistischen Bundesamtes (2003), Variante 5 der 10ten koordinierten Bevölkerungsvorausberechnung

Ein für die öffentlichen Haushalte vollkommen anders gelagertes Problem ergibt sich aus dem spiegelbildlichen Entwicklungsverlauf der Anteile der alten (65+ J.) und der Erwerbsbevölkerung (19-64 J.) an der Gesamtbevölkerung. Während das Erwerbspersonenpotenzial von Beginn der zweiten Dekade an bis 2030 drastisch um 8,0%-Punkte sinken wird, nimmt der Anteil der Bevölkerung im Rentenalter im selben Zeitraum sogar um 34,5%-Punkte zu. Neben dem Rückgang der Bevölkerung wird Deutschland somit gleichzeitig von einer erheblichen Veränderung der Altersstruktur der Bevölkerung betroffen werden. 2

Die offensichtlich stärkste Dynamik der Bevölkerungsgruppe 65+ wird jedoch durch den relativ großen Anteil der Bevölkerung unter 65 Jahren relativiert.

Dirk Freigang/Gerhard Kempkes

244

Abb. 3: Entwicklung des Altenquotienten (linke Achse) sowie der kinderbetreuungs- und bildungsrelevanten Bevölkerung (rechte Achse) der deutschen Flächenländer im Vergleich zum Basisjahr 0,5 0,225

0,45

0,215

0,205

0,4 0,195

Altenquotient Flächenländer

0,35

0,185

0,175

bildungsrelevante Bevölkerung

0,3

0,165

0,25

0,155

2004

2006

2008

2010

2012

2014

2016

2018

2020

2022

2024

2026

2028

2030

Quelle: Berechnet aus Daten des Statistischen Bundesamtes (2003), Variante 5 der 10ten koordinierten Bevölkerungsvorausberechnung

Abbildung 3 verdeutlicht diese Altersstrukturveränderungen anhand zweier Kennzahlen: Der Altenquotient, definiert als das Verhältnis der Bevölkerung im Rentenalter zur Erwerbsbevölkerung, wird von 0,30 im Jahr 2004 auf 0,47 im Jahr 2030 ansteigen. Das bedeutet, dass während im Ausgangsjahr – rechnerisch – noch mehr als drei Erwerbspersonen für die Finanzierung der Leistungen eines Rentners aufgekommen sind, sich dieses Verhältnis auf nahezu 2:1 im Jahr 2030 reduzieren wird. Derart steigenden Belastungen der Erwerbsbevölkerung stehen jedoch simultan auch anders gerichtete Entwicklungen entgegen, wie der Rückgang (von 19,4% auf 16,3%) der kinderbetreuungs- und bildungsrelevanten Bevölkerung, hier definiert als die 0-18-Jährigen, zeigt. Dies ist insbesondere für die kommunale Ebene von großer Bedeutung. Inwiefern auf der Kommunalebene also demographiebedingte fiskalische Be- oder Entlastungen entstehen werden und welches Ausmaß diese annehmen werden, schätzen wir in den folgenden Abschnitten ab.

Einfache Modellrechnungen zu den zukünftigen Auswirkungen

245

3. Die Methodik der Altersstrukturkostenprofile Die Bedeutung der im vorstehenden Abschnitt dargestellten demographischen Veränderungen für die öffentlichen Finanzen der Kommunen wird im Folgenden abgeschätzt, wobei sich die nachfolgende Analyse ausschließlich auf die Ausgabenseite bezieht. Die Fortschreibung von in der Vergangenheit beobachteten Verhaltensmustern und von (dieses Verhalten beschreibenden) Parametern (z.B. Bevölkerungselastizität der öffentlichen Ausgaben) ist nicht unproblematisch, da die genannten demographischen Veränderungen, insbesondere im Osten Deutschlands, in der jüngeren Geschichte beispiellos sind. Dies schränkt die Verwendbarkeit von zum Beispiel ökonometrischen Schätzergebnissen für die Projektion zukünftiger öffentlicher Ausgaben stark ein (vgl. z.B. Gruber/Wise 2001 sowie Baum/Seitz/ Worobjew 2002). Wir verwenden daher einen einfachen empirischen Ansatz, der im Kern auf der Annahme beruht, dass die nach öffentlichen Aufgabenbereichen und Altersgruppen differenzierten und produktivitätsbereinigten Pro-Kopf-Ausgaben über den Prognosezeitraum konstant bleiben (für eine ausführliche Darstellung siehe Seitz/Kempkes 2007). Hierzu wird in einem ersten Schritt zunächst das Altersstrukturkostenprofil e(x, j, t) bestimmt: (1)

ex , j, t

Ex , j, t Nx , t

Dabei bezeichnet E(x, j, t) die Ausgaben im öffentlichen Aufgabenbereich j für die Kohorte der x-jährigen im Jahr t, während N(x,t) die Bevölkerungszahl der x-jährigen im Jahr t ist. e(x, j, t) gibt somit an, welche Ausgaben je Einwohner der Altersgruppe x im Aufgabenbereich j getätigt werden. Die Bestimmung der Pro-Kopf-Ausgaben ist in einigen öffentlichen Aufgabenbereichen relativ einfach möglich (z.B. Kindergärten), während dies in anderen Aufgabenbereichen aufgrund fehlender Daten recht schwierig ist (z.B. Energie- oder Wasserversorgung), so dass hier Schätzungen durchgeführt werden müssen bzw. auf eine Differenzierung der Ausgaben nach Altersgruppen gänzlich verzichtet werden muss. Es ist offensichtlich, dass die Altersstrukturkosten erheblich sowohl über die Altersgruppen als auch über die Aufgabenbereiche variieren. Während bspw. im Bereich Kindergärten ausschließlich Ausgaben für die 0-5-Jährigen getätigt werden, konzentrieren sich die Ausgaben für Schulen auf die Altersgruppe der schulrelevanten Bevölkerung (6-18-Jährige).

Dirk Freigang/Gerhard Kempkes

246

Werden die Altersstrukturkostenprofile als konstant über die Zeit unterstellt und wird bei der Analyse von Inflations- und Produktivitätseffekten abgesehen, so ist eine einfache Abschätzung des Einflusses der demographischen Veränderungen auf die Höhe und Struktur der öffentlichen Ausgaben für den Zeitpunkt t+W möglich: J

(2)

E t W

x

¦ ¦ Nx , t  W ex , j, t j 1x 1

x bezeichnet das Maximalalter. Es wird angenommen, dass die öffentlichen Ausgaben in den einzelnen Aufgabenbereichen vollständig an sich verändernde Bevölkerungszahlen angepasst werden. Es ist jedoch eine Reihe von Fällen denkbar, in denen diese Annahme verletzt ist und die öffentliche Leistungsbereitstellung von einer Pro-Kopf-Orientierung abweicht. Die wichtigsten Ursachen hierfür sind Kohorteneffekte, Relativpreiseffekte, Medianwählerverschiebungen in der Demokratie sowie Partizipationseffekte. Kohorteneffekte können z.B. dadurch entstehen, dass Entscheidungen zur Bereitstellung von öffentlichen Leistungen (z.B. Schulbildung) auf der Basis von absoluten Ausgabenvolumina getroffen werden. So legen einige empirische Studien nahe, dass die Schulausgaben nur eingeschränkt an Veränderungen der Schülerzahl angepasst werden. Poterba (1997) schätzt für die USA eine Elastizität von -1.0 der Ausgaben pro Schüler auf Veränderungen der Kohortengröße. Dieses Ergebnis impliziert, dass die absoluten Schulausgaben kaum an sich verändernde Schülerzahlen angepasst werden. Die Resultate von Baum und Seitz (2003) sowie von Grob und Wolter (2005) legen auch für Westdeutschland bzw. die Schweiz nahe, dass die absoluten Schulausgaben an schwankende Schülerzahlen nur unvollständig angepasst werden (Elastizität der Ausgaben pro Schüler von -0.8 bzw. -0.6). Diese Schätzergebnisse legen nahe, dass die Pro-Kopf-Ausgaben im Schulbereich bei sinkenden Schülerzahlen steigen. Allerdings sollten diese Effekte über längere Zeiträume bzw. bei starken demographischen Veränderungen an Bedeutung verlieren (Kempkes 2007). Darüber hinaus ist in vielen Aufgabenbereichen die Annahme zeitlich invarianter Altersstrukturkosten nicht unproblematisch, weil mit einer endogenen Reaktion der Politik auf demographische Veränderungen zu rechnen ist. Relativpreiseffekte entstehen, wenn sich die Finanzierungslast öffentlich bereitgestellter Leistungen pro Erwerbsfähigem (z.B. Bürger zwischen 19 und 64 Jahren) verändert (vgl. Lee/Edwards 2001). Dies könnte bspw. für Pflegeleistungen gelten, wenn sich die Relation (Bevölkerung 65+ Jahre)/(Bevölkerung 19-64) stark erhöht, die Pro-Kopf-Ausgaben für Ältere konstant gehalten werden und so die Finanzierungslast pro Erwerbsfähigem (relativer Preis der Leistungen für Ältere)

Einfache Modellrechnungen zu den zukünftigen Auswirkungen

247

stark ansteigt. Als Reaktion darauf könnte die Bereitstellung solcher Leistungen eingeschränkt werden, d.h. die Pro-Kopf-Leistung für die jeweiligen Leistungsempfänger werden reduziert, so wie dies in der Bundesrepublik in den letzten Jahren durch verschiedene Eingriffe in das Rentensystem auch tatsächlich zu beobachten war. Die Ergebnisse von Gruber und Wise (2001) legen bspw. nahe, dass eine einprozentige Erhöhung des Anteils der Älteren an der Gesamtbevölkerung in den OECD-Ländern lediglich mit einer Ausgabenerhöhung der Leistungen für Ältere (als Anteil am BIP) um 0,5 Prozent verbunden war. Eine veränderte Altersstruktur der Bevölkerung könnte darüber hinaus auch veränderte Stimmenanteile für jungen- bzw. altenspezifische Leistungen bedeuten (siehe z.B. Poterba, 1997; Baum und Seitz, 2003) und so zu einer Veränderung der Güterangebotsstruktur zugunsten der Altersgruppen mit steigenden Stimmenanteilen führen.3 Veränderungen der Ausgaben pro Kopf für bestimmte Leistungen können sich auch durch den Partizipationseffekt ergeben. Gleichung (2) geht implizit davon aus, dass sich die „Nutzungsintensität“ von bzw. die „Nachfrage“ nach öffentlichen Gütern und Dienstleistungen im Projektionszeitraum nicht verändert. Dass dies nicht unbedingt zutrifft, wird schnell am Beispiel der Sozialhilfe deutlich. Während Anfang der 80er Jahre lediglich ca. 1,4 Prozent der (west-)deutschen Bevölkerung Sozialhilfe bezogen haben, ist dieser Anteil bis 2004 in Ost- und Westdeutschland auf ca. 3,5% angestiegen. Werden die (realen bzw. produktivitätsbereinigten) Ausgaben pro Leistungsempfänger konstant gehalten, so impliziert die steigende „Nachfrage“ nach Sozialleistungen steigende Sozialhilfeausgaben pro Kopf der Bevölkerung. In unserer Analyse können die schwer zu quantifizierenden Effekte aus Relativpreisen bzw. Verschiebungen von Wählerstimmenanteilen nicht berücksichtigt werden. Außerdem gehen wir davon aus, dass Kohorteneffekte mittel- bis langfristig vernachlässigbar sind. Berücksichtigt wird dagegen ein Partizipationseffekt im Bereich der Kriegsopferfürsorge. Die Ausgabenentwicklung ist hier ganz offensichtlich nur sehr bedingt durch die demographische Entwicklung bestimmt. Es wird in diesem Bereich unterstellt, dass die Ausgabenentwicklung in diesem Aufgabenbereich stark mit der Entwicklung der Ausgaben des Bundes für die Kriegsopferfürsorge korreliert ist. Da die Ausgaben des Bundes in diesem Bereich um etwa 50 Prozent zurückgehen werden, wird ebenfalls ein Rückgang dieses Ausgabenpostens um 50 Prozent unterstellt. In den Berechnungen wird durchgängig darauf verzichtet, das Produktivitätswachstum bzw. Inflationseffekte in den einzelnen Aufgabenbereichen zu 3

Für eine gegenteilige Argumentationsstruktur siehe Gradstein/Kaganovich (2004).

Dirk Freigang/Gerhard Kempkes

248

berücksichtigen.4 Dies impliziert, dass wir ein komparativ-statisches Experiment durchführen, bei dem unterstellt wird, dass uno actu die Demographie des Projektionsjahres 2030 auf das Basisjahr 2004 übertragen wird. Damit können wir die Ausgaben der Kommunen wie folgt schätzen: J

(3)

E t W

x

¦ ¦ Nx , t  W ex , j, t O j j 1x 1

Mithilfe des Parameters O wird der Rückgang der Kriegsfolgeleistungen berücksichtigt.

4. Empirische Vorgehensweise und Ergebnisse Als Ausgangsjahr t wählen wir das Jahr 2004; hier steht mit der Kommunalfinanzstatistik ein umfangreicher Querschnitt der Ausgaben der Kommunen zur Verfügung (Statistisches Bundesamt 2006). Dieser ermöglicht es uns zugleich, die öffentliche Leistungsbereitstellung der kommunalen Gebietskörperschaften anhand der Einzelpläne der Kommunen entsprechend den verschiedenen Aufgabenbereichen aufzuteilen. Zur Berechnung der Ausgabenprofile verwenden wir das Konzept der Nettoausgaben. Hierbei werden von den Ausgaben der Gebietskörperschaften in den einzelnen Aufgabenbereichen die von anderen Ebenen empfangenen Zweckzuweisungen abgezogen. Um die kommunalen Leistungen aus den einzelnen Aufgabenbereichen möglichst präzise bestimmten Bevölkerungsteilen zurechnen zu können, unterteilen wir für die Schätzung der Altersstrukturkostenprofile die Bevölkerung in insgesamt sieben Altersgruppen. Ferner unterstellen wir, dass sich die staatliche Aufgabenverteilung zwischen Bund, Ländern und Gemeinden bis 2030 nicht verändert.5 Die empirische Schätzung des Altersstrukturkostenprofils der Kommunen erfolgt auf Basis der Gleichung (1), die allerdings um eine Indikatorvariable I(j,x) erweitert wird. I(j,x) gibt an, ob und in welcher Intensität die Altersgruppe x – relativ zu den anderen Altersgruppen – die öffentliche Leistung j konsumiert.

4

5

Diese Annahme ist unproblematisch, da der Bereich der Gesundheitsleistungen, für den gewöhnlich überproportionale Preissteigerungen unterstellt werden, in Deutschland ganz überwiegend durch das System der Sozialversicherung abgedeckt ist und damit nicht Gegenstand unserer Analyse ist. Lediglich etwa 8 Prozent der öffentlichen Leistungen für Gesundheit entfallen auf die Haushalte des Bundes, der Länder und der Gemeinden. Dies impliziert, dass die durch die Föderalismusreform 1 beschlossenen Veränderungen in der föderalen Struktur nicht berücksichtigt werden.

Einfache Modellrechnungen zu den zukünftigen Auswirkungen

(4)

ex, j

Ej 7

¦ Ix , j Nx

249

Ix, j

x 1

Die Matrix der verwendeten Indikatoren I(j,x) spezifiziert somit die Annahmen hinsichtlich der altersspezifischen relativen Inanspruchnahme öffentlicher Leistungen, die zur Schätzung des Altersstrukturkostenprofils notwendig sind (vgl. Tab. 1 im Anhang). Die Einträge in der Tabelle 1 beruhen teilweise auf deskriptiven Auswertungen von statistischen Daten über die „Betroffenheit“ in den einzelnen Bereichen nach der Altersstruktur, während in anderen Bereichen plausible Annahmen getroffen wurden. So wurde z. B. die Altersstruktur der Empfänger von Sozialhilfe, Hilfe zur Pflege usw. betrachtet, aber z.B. auch die Altersstruktur von Unfallverursachern (Öffentliche Sicherheit und Ordnung). In einigen Bereichen – wie Kindergärten und Schulen – ist die Altersstruktur der „Konsumenten“ der jeweiligen öffentlichen Leistung offenkundig und auch recht einfach zu identifizieren (Statistisches Bundesamt 2004). In anderen Bereichen hingegen, wie z. B. im Kulturbereich, ist die Identifikation einer Altersstruktur aufgrund fehlender Daten kaum möglich, so dass dort Schätzungen vorgenommen werden mussten (z.B. anhand des Kulturbarometers, veröffentlicht vom Zentrum für Kulturforschung). In vielen Fällen – wie z. B. der öffentlichen Verwaltung usw. – ist dagegen überhaupt keine Differenzierung der Ausgaben nach Altersgruppen möglich. Alternativ zu der hier praktizierten Vorgehensweise wäre auch die ökonometrische Schätzung von Altersstrukturkostenprofilen möglich, siehe z.B. Baum/Seitz/Worobjew (2002). Abbildung 4 präsentiert unsere Schätzungen der Altersstrukturkostenprofile im Jahr 2004. Deutlich sichtbar ist der Schwerpunkt der Kommunalausgaben bei den Ausgaben der jungen Bevölkerung (0-18), insbesondere jedoch bei der Gruppe der ganz Jungen (0-5).6 Für die Bevölkerung im Rentenalter fallen auf der kommunalen Ebene dagegen vergleichsweise geringe Ausgaben pro Kopf an, sodass sich ein nahezu durchgehend fallend verlaufendes Altersstrukturkostenprofil ergibt.

6

Zu beachten ist, dass derzeit die Pensionszahlungen der Kommunen in den jeweiligen Aufgabenbereichen integriert sind. Zukünftige Arbeiten sollten – z.B. unter Verwendung des 3. Pensionsberichtes der Bundesregierung (Bundesinnenministerium, 2005) – die Pensionszahlungen gesondert betrachten.

Dirk Freigang/Gerhard Kempkes

250

Abb. 4: Altersstrukturkostenprofil für den kommunalen Sektor im Jahr 2004 (laufende Ausgaben des Verwaltungshaushaltes der Kommunen, in Euro pro Kopf) P-K-Ausgaben 4.500 4.000 3.500 3.000 2.500 2.000 1.500 1.000 500 0 0-5

6 - 18

19 - 29

30 - 49

50 - 64

65 - 79

80+ Altersgruppen

Quelle: Eigene Darstellung

Ausgehend von diesem Altersstrukturkostenprofil ist die Berechnung von altersspezifischen Ausgabenrelationen (age expenditure shares) möglich (siehe Gleichung 5). Diese Relationen geben Auskunft darüber, welche Anteile des Gesamtbudgets für eine bestimmte Altersgruppe aufgewendet werden. J

(5)

Hx

¦ ex , j Nx j 1

J

¦Ej j 1

Abbildung 5 präsentiert die Schätzungen für die altersspezifischen Ausgabenrelationen in den Jahren 2004 und 2030. Dabei wird deutlich, dass die Anteile der öffentlichen Haushalte, die für über 49-Jährige aufgewendet werden, ansteigen werden. Besonders stark werden sich die Ausgabenanteile für die über 64-Jährigen

Einfache Modellrechnungen zu den zukünftigen Auswirkungen

251

erhöhen. Der Ausgabenanteil für die schulrelevante Bevölkerung (6-18) sinkt drastisch, während der Ausgabenanteil für die 0-5-Jährigen bis 2030 nur leicht zurückgeht. Auch innerhalb der Altersgruppe der erwerbsfähigen Bevölkerung (1964) verschiebt sich die Altersstruktur zugunsten der älteren Bevölkerungsteile. Abb. 5: Altersspezifische Ausgabenanteile (Age expenditure shares) in den Jahren 2004 und 2030 für den kommunalen Sektor in Deutschland. Ausgabenanteile 0,30 0,25 0,20 0,15 0,10 0,05 0,00 0-5

6 - 18

19 - 29

30 - 49

50 - 64

65 - 79

80+ Altersgruppen

Quelle: Eigene Darstellung

Unsere Berechnungen zeigen, dass die Gesamtausgaben des kommunalen Sektors in Deutschland bis 2030 deutlich rückläufig sein werden. So schätzen wir auf Basis der Gleichung (3) einen Ausgabenrückgang um ca. 6 Prozent. Auch für die Pro-Kopf-Ausgaben wird ein deutlicher Rückgang um ca. 4 Prozent prognostiziert. Dagegen werden die Ausgaben pro Erwerbsfähigem (19-64 Jahre) deutlich steigen, hier wird ein Anstieg um etwa 4,5 Prozent geschätzt, was auf den starken Rückgang dieser Altersgruppe zurückzuführen ist. Unsere Schätzmethode erlaubt es uns zusätzlich, die Ursachen für die prognostizierten Ausgabenveränderungen zu identifizieren. Indem wir – fiktiv – die Altersstruktur des Jahres 2004 auf die Bevölkerungsgröße des Jahres 2030 übertragen, kann der Effekt der schrumpfenden Bevölkerung auf die öffentlichen Ausgaben

252

Dirk Freigang/Gerhard Kempkes

isoliert werden. Demnach ist von der prognostizierten Ausgabenreduzierung um etwa 6 Prozent ca. 1/3 auf die sinkende Bevölkerungsgröße zurückzuführen. Etwa 2/3, also ca. 4 Prozent, beruhen dagegen auf der Veränderung der Altersstruktur.7 Diese Effekte spiegeln die Veränderung der Altersstruktur und die Aufgabenstruktur des kommunalen Sektors – der Schwerpunkte bei der Versorgung junger Altersgruppen hat – wider.8, 9

5. Fazit und Ausblick

Die präsentierten Ergebnisse zeigen auf, dass sich der demographische Wandel mindernd auf die Ausgaben des kommunalen Sektors auswirken dürfte. Unsere Berechnungen legen dabei nahe, dass von der Alterung der Bevölkerung ein deutlich stärkerer Effekt ausgeht als von der Bevölkerungsschrumpfung. Dabei sollte jedoch klar sein, dass sich die berechneten Einsparpotenziale nur dann realisieren lassen, wenn die kommunalen Budgetstrukturen tatsächlich an die veränderte demographische Situation angepasst werden. Aufgrund der engen Koppelung der Einnahmesituation der Gemeinden an die Einwohnerzahl werden die Kommunen nur aus den Altersstruktureffekten mit tatsächlichen Einsparungen (d.h. die Einnahmen übersteigen die Ausgaben) rechnen können; unsere Ergebnisse legen aber auch dann erhebliche Einsparpotentiale nahe (etwa 4 Prozent). Dem entgegen wirkt in den ostdeutschen Kommunen bis 2020 allerdings parallel die Einnahmenreduktion im Rahmen der Rückführung der Osttransferleistungen, die das o.g. demographische Ausgabensenkungspotential zunächst überkompensieren dürfte. Zukünftige Forschung sollte die Altersabhängigkeit des kommunalen Leistungsspektrums noch stärker empirisch fundieren. Angesichts der recht heterogenen demographischen Entwicklung im Beobachtungszeitraum wäre auch eine nach ost- und westdeutschen Flächenländern getrennte Betrachtung wünschens7

8

9

Dieser Effekt lässt sich errechnen durch die – ebenfalls fiktive – Übertragung der Altersstruktur des Jahres 2030 auf die Bevölkerungsgröße des Jahres 2004. Auch die Berücksichtigung der Kriegsopferfürsorge hat selbstverständlich einen Einfluss auf die Ausgabenprognose (-0.24 Prozent). In Seitz/Kempkes (2007) wurde ein Rückgang der kommunalen Ausgaben bis 2030 um etwa 10 Prozent prognostiziert, wobei auch ca. 2 Prozent auf den Rückgang der Bevölkerung entfielen. Es wurden darüber hinaus jedoch in stärkerem Maß Politikänderungen berücksichtigt (-2,7 Prozent). Da sowohl das Ausgangsjahr der Berechnungen (2002 bzw. 2004) als auch die Datenbasis (Jahresrechnung bzw. kommunale Finanzstatistik) nicht übereinstimmen, wurde für die Veränderung der Altersstruktur ein Effekt von -5,7 Prozent prognostiziert. Zudem sind die Indikatormatrizen über die beiden Studien nicht direkt vergleichbar, da die Abgrenzung der kommunalen Aufgaben in den beiden Datensätzen nicht identisch ist. Dies sind die wesentlichen Ursachen für die Abweichung beider Prognosen.

Einfache Modellrechnungen zu den zukünftigen Auswirkungen

253

wert. Darüber hinaus ist auch mit einer endogenen Reaktion der Politik auf die demographischen Veränderungen zu rechnen. Für unsere Berechnungen impliziert dies, dass die Altersstrukturprofile nur noch in einigen Aufgabenbereichen als über die Zeit konstant unterstellt werden können.

Literatur Baum, Britta und Helmut Seitz, 2003: Demographie und öffentliche Bildungsausgaben in Deutschland: Eine empirische Untersuchung für die westdeutschen Flächenländer. Vierteljahreshefte für Wirtschaftsforschung 72: S. 205-219. Baum, Britta, Helmut Seitz und Andrej Worobjew, 2002: Der Einfluss der Alters- und Familienstrukturen auf die Ausgaben der Länder und Gemeinden. Vierteljahreshefte zur Wirtschaftsforschung 71: S. 147-162. Börsch-Supan, Axel, 1999: A model under siege: A case study of the German retirement insurance system. Economic Journal 110. F24-F45. Breyer, Friedrich, 1989: On the intergenerational Pareto efficiency of Pay-As-You-Go financed pension systems. Journal of Institutional and Theoretical Economics 145: S. 643-658. Bundesinnenministerium, 2005: Dritter Versorgungsbericht der Bundesregierung, Bundesinnenministerium, Berlin. Gradstein, Mark und Michael Kaganovich, 2004: Aging population and education finance. Journal of Public Economics 8: S. 2469-2485. Grob, Ueli und Stefan C. Wolter, 2005: Demographic change and public education spending – A conflict between young and old? Cesifo Working Paper No. 1555. Gruber, Jonathan und David Wise, 2001: An international perspective on policies for an aging society. NBER Working Paper 8103. Cambridge, MA: National Bureau of Economic Research. Homburg, Stefan, 1990: The efficiency of unfunded pension schemes. Journal of Institutional and Theoretical Economics 146: S. 640-647. Kempkes, Gerhard, 2007: Rapid Demographic Change and the Allocation of Public Education Resources: Evidence from East Germany. Manuskript. Technische Universität Dresden. Lee, Ronald D. and Ryan D. Edwards, 2001: The fiscal impact of population change. In: Jane S. Little and Robert K. Triest (Hg.), Seismic shifts: The economic impact of demographic change. Conference Series No. 46. Boston, MA: Federal Reserve Bank of Boston. S. 220-237. Poterba, James M., 1997: Demographic structure and the political economy of public education. Journal of Policy Analysis and Management 16: S. 48-66. Seitz, Helmut, 2004: Implikationen der demographischen Veränderungen für die öffentlichen Haushalte und Verwaltungen. Diskussionspapier der Volkswirtschaftslehre Nr. 08/04. Technische Universität Dresden. Seitz, Helmut, Dirk Freigang und Gerhard Kempkes, 2006: Demography and Local Public Finance. Manuskript. Technische Universität Dresden. Seitz, Helmut und Gerhard Kempkes, 2007: Fiscal federalism and demography. Public Finance Review 35: S. 385-413. Statistisches Bundesamt (Hg.), 2003: 10. koordinierte Bevölkerungsvorausberechnung. Wiesbaden. Statistisches Bundesamt (Hg.), 2004: Statistiken der Kinder- und Jugendhilfe, Tageseinrichtungen für Kinder. Wiesbaden. Statistisches Bundesamt (Hg.), 2006: Finanzen und Steuern, Jahresrechnungsergebnisse kommunaler Haushalte 2004. Wiesbaden.

0 0 0 1 0 1

Wissenschaft, Forschung

Museen, Sammlungen, Ausstellungen

Theater, Konzerte, Musikpflege

Heimat- und sonstige Kulturpflege

Volksbildung

Naturschutz und Heimatpflege u.ä.

32

33

34

35

36

0

Übrige schulische Aufgaben

29

31

0

Gesamtschulen

28

0

0

Sonderschulen

27

Verwaltung, kultureller Angelegenh.

0

Berufliche Schulen

24

30

0

Gymnasien

23

-

0

Realschulen

22

Wissenschaft, Forschung, Kulturpflege

0

Grund- und Hauptschulen

21

3

0

Schulen

2

Schulverwaltung

-

Öffentliche Sicherheit und Ordnung

1

20

1 0,4

Allgemeine Verwaltung

0

0 - 5 J.

Aufgabenbereiche

Nr.

1

0,5

1

0,13

0

0

0,13

-

1

1

1

0,95

1

1

1

1

-

0,91

1

6-18 J.

1

0,5

1

0,27

1

1

0,27

-

0,03

0,04

0,01

1

0,07

0

0

0,03

-

1

1

19-29 J.

1

1

1

1

1

1

1

-

0

0

0

0,03

0

0

0

0

-

0,71

1

30-49 J.

1

1

1

1

1

1

1

-

0

0

0

0

0

0

0

0

-

0,71

1

50-64 J.

1

0,5

1

0,78

0

0

0,78

-

0

0

0

0

0

0

0

0

-

0,5

1

65-79 J.

1

1

1

0,18

0

0

0,18

-

0

0

0

0

0

0

0

0

-

0,46

1

•80 J.

254 Dirk Freigang/Gerhard Kempkes

Tab. 1: Annahmen zur altersspezifischen Inanspruchnahme öffentlicher Leistungen

Einrichtungen der Familienförderung

Einrichtungen für werdende Mütter

Tageseinrichtungen für Kinder

Erziehungs-, Jugend-, Familienberatung

462

463

464

465

Einrichtungen der Jugendhilfe

46

Jugendwohn-/Schülerheime u. ä.

Jugendhilfe nach dem KJHG

45

461

Kriegsopferfürsorge u. ä. Maßnahmen

44

Einrichtungen der Jugendarbeit

Soz. Einrichtungen (o. Einricht. der JuHilfe)

43

460

Durchführung des Asylbewerberrleistungsges.

Lastenausgleichsverwaltung

409

42

Versicherungsamt

408

Sozialhilfe nach dem BSHG

Verwaltung der Jugendhilfe

407

41

Allg. Sozialverwaltung (o. 407 - 409)

Verwaltung der sozialen Angelegenheiten

Soziale Sicherung

Kirchliche Angelegenheiten

400

40

4

37

1

1

1

1

0

0

-

1

0

1

1

1

1

1

1

1

-

-

1

0,2

0,08

0,2

0,2

1

1

-

1

0

1

1

0,58

1

1

1

1

-

-

1

0

0

0

0

0

0

-

1

0

1

1

0,42

1

1

1

1

-

-

1

0

0

0

0

0

0

-

0

0

1

1

0,48

1

1

0

1

-

-

1

0

0

0

0

0

0

-

0

0

1

1

0,37

1

1

0

1

-

-

1

0

0

0

0

0

0

-

0

1

1

1

0,27

1

1

0

1

-

-

1

0

0

0

0

0

0

-

0

1

1

1

0,78

1

1

0

1

-

-

1

Einfache Modellrechnungen zu den zukünftigen Auswirkungen

255

Gesundheit, Sport, Erholung

Gesundheitsverwaltung

Krankenhäuser

Sonst. Einricht. u. Maßn. der Gesundheitspfl.

Förderung des Sports

Eigene Sportstätten

Badeanstalten

Park- und Gartenanlagen

Sonstige Erholungseinrichtungen

Bau- und Wohnungswesen, Verkehr

Öffentl. Einrichtungen, Wirtschaftsförderung

Wirt. Untern., allg. Grund- u. Sondervermögen

Allgemeine Finanzwirtschaft

5

50

51

54

55

56

57

58

59

6

7

8

9

Sonstige soziale Angelegenheiten

Fördrg. v. and. Tr. der Wohlfahrtspflege

47

49

Sonstige Einrichtungen

468

Weitere soziale Bereiche

Einrichtungen d. Mitarbeiterfortbildung

467

48

Einrichtungen für Erziehungshilfe u. ä.

466

1

1

1

0,5

1

1

1

0,2

0,2

1

1

1

-

1

1

1

1

1

1

1

1

1

1

1

1

1

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1

1

-

1

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1

0,2

0,2

0,2

1

1

1

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1

1

1

1

1

1

1

1

-

1

1

1

0

0

0

1

1

1

1

1

1

1

0,5

0,5

1

1

1

-

1

1

1

0

0

0

1

1

1

1

1

1

1

0,5

0,5

1

1

1

-

1

1

1

0

0

0

1

1

1

0,5

1

1

1

0,2

0,2

1

1

1

-

1

1

1

0

0

0

1

1

1

0,2

1

1

0

0

0

1

1

1

-

1

1

1

0

0

0

256 Dirk Freigang/Gerhard Kempkes

Zentrierung als Untersuchungsinstrument zur Evaluation von Bewältigungsstrategien Christian Rademacher

1. Evaluation von Verwaltungspolitik: Eine Problemskizze Die systematische Bewertung kommunalen Verwaltungshandelns auf der Basis von Kennzahlen hat bereits eine lange Tradition (Kuhlmann 2004b: 94). Trotzdem gibt es auf diesem Gebiet noch einige ungelöste Probleme. Wollmann (2004: 205-212), Kuhlmann (2004b: 108-116) sowie Pollitt und Bouckaert (2003: 12-21) bieten generelle Einblicke in die Besonderheiten der Evaluation von Verwaltungspolitik und -reform. Dieser Beitrag greift einige dieser Schwierigkeiten auf und schlägt vor, sie durch Zentrierung, einem methodischen Verfahren aus dem Bereich der Mehrebenenanalyse (vgl. Langer 2004), zu bearbeiten. Die einflussreiche Definition von Evaluationsforschung von Rossi und Freemann (1993: 5), welche die Bewertung sozialer Intervention mit der systematischen Anwendung empirischer Methoden verbindet (Bortz/Döring 2006: 96), legt den Versuch nahe, die Qualität von Evaluationen mit Hilfe sozialwissenschaftlicher Methoden zu verbessern. Die Bewältigung des demographischen Wandels auf kommunaler Ebene bildet den Schwerpunkt dieses Sammelbandes. Daher werden zunächst die konzeptionellen Implikationen, die aus der Evaluation dieses spezifischen Gegenstandes erwachsen, diskutiert. Im Anschluss daran wird dargelegt, wie Evaluationshindernisse durch Zentrierungen zu überwinden sind. Dabei wird Evaluation als „Kunst des Möglichen“ (Bortz/Döring 2006: 98; Widmer 2004) aufgefasst. Anhand ausgewählter Indikatoren zur lokalen Lebensqualität soll das Konzept der Zentrierungen als pragmatische Lösungsstrategie exemplarisch erläutert und präsentiert werden. Ziel dieses Beitrages ist es, die Nützlichkeit und Anwendbarkeit dieser Methodik transparent und für den weiteren Gebrauch nachvollziehbar darzustellen.

258

Christian Rademacher

2. Bewältigungsstrategien als Evaluationsgegenstand Der demographische Wandel hat sich auch auf kommunaler Ebene zu einem „Megathema im wissenschaftlichen und politischen Diskurs“ (Sarcinelli/Stopper 2006: 3) entwickelt.1 In diesem Kontext stellen sich drei Fragen: (1) Nehmen verschiedene Kommunen den demographischen Wandel als Herausforderung wahr? (2) Wie bewältigen sie daraus resultierende Probleme – z.B. im Bereich der Kommunalfinanzen? (3) Wie erfolgreich sind sie in ihrer Problembewältigung? Die ersten Fragen lassen sich mit interdisziplinären Coping-Ansätzen (z.B. Greve/Strobl 2004) bearbeiten. Sie betonen zum einen die Einschätzung der Situation durch die Organisation Kommune als „cognitive appraisal“ (Lazarus/Folkman 1984: 31) und konzentrieren sich im Hinblick auf die Bewältigung – z.B. demographischer Prozesse – vor allem auf die Überwindung aversiver Soll-Ist-Diskrepanzen (Greve/Strobl 2004: 194).2 Die Wahl spezifischer Bewältigungsstrategien hängt davon ab, wie stark die jeweiligen Gebietskörperschaften von demographischen Umbrüchen betroffen sind. In Bezug auf die Erfolgsbestimmung kommunaler Bewältigungsstrategien sind Coping-Ansätze aufgrund solipsistischer Tendenzen allerdings unbefriedigend. Bewältigung (Coping) findet statt, wenn ein System Probleme (Soll-IstDiskrepanzen) feststellt und ist erfolgreich, wenn diese im System nicht mehr wahrgenommen werden. Schon Festinger (1978) hat mit der Reduktion kognitiver Dissonanz angedeutet, dass diese Sicht defizitär sein könnte. Außerdem wird der Coping-Ansatz dem Gegenstand allein nicht gerecht. Es ist zu betonen, dass die Vulnerabilität in System-Umwelt-Beziehungen nicht nur in System-, sondern auch in Umweltreferenz auftritt. Kommunale Selbstverwaltung leistet einen erheblichen Beitrag zur staatlichen Daseinsfürsorge, insofern muss für die Bewertung lokalen Bewältigungserfolgs auch die in der Umwelt (Sozialstaat) hervorgerufene Wirkung gemessen werden. An dieser Stelle ist das CopingParadigma durch Evaluation zu ergänzen, die den „Prozess der Beurteilung des Wertes eines Produktes, Prozesses oder eines Programmes“ (Wottawa/Thierau 1998: 13) beschreibt. Oft wird betont, dass externe im Gegensatz zu interner Evaluation „noch immer nur vereinzelt anzutreffen ist“ (Wollmann 2004: 217). Das gilt sowohl im deutschen (ebd.: 217f.) wie auch im internationalen Kontext (ebd.: 219f.). Wollmann spricht von externer Evaluation, wenn entweder die Initiierung, die Beauftragung oder die Durchführung außerhalb der zu evaluierenden Verwaltungseinheit erfolgt (ebd.: 212). Weniger beachtet wird dagegen, dass eine ‚echte’ externe Evaluation, deren Dimensionen (Initiierung, Durchfüh1

2

Vgl. ausführlicher zur öffentlichen Perzeption demographischer Effekte die Beiträge von Bartl/ Jonda und Sackmann in diesem Band. Vgl. dazu oben den Abs. „Problem und Bewältigung in Organisationen“ im Beitrag Bartl/Jonda.

Zentrierung als Untersuchungsinstrument

259

rung und Beauftragung) vollständig außerhalb des Evaluationsobjektes liegen, den herkömmlichen Gegensatz von Evaluations- und Grundlagenforschung (vgl. Bortz/Döring 2006: 96–103; Stockmann 2004b: 14; Vedung 2004) überwindet.

3. Evaluation kommunaler Verwaltung Verwaltungsevaluation muss in mehreren Schleifen erfolgen (Wollmann 2004: 205). Um dies zu verdeutlichen, wird zwischen „normaler“, sektoraler bzw. „substanzieller“ Politik (policy) und Verwaltungs- oder auch Institutionenpolitik (polity-policy) unterschieden (vgl. ebd.: 205; Kuhlmann 2004a: 371). Im Bereich der Verwaltungsevaluation lassen sich drei „Ursache/Wirkungs-“ bzw. „Mittel/ Ziel-Schleifen“ unterscheiden: (1) Institutionen-Evaluation, (2) PerformanzEvaluation und (3) output- bzw. outcome-Evaluation (Wollmann 2004: 205f.). Die Impliktionen dieser ‚Schleifen’ lassen sich anhand des folgenden Modells veranschaulichen: Abb. 1: Systemansatz im Neuen Steuerungsmodell throughput System

input

(Kommune)

output

outcome

(Ressourcen)

coping

(Produkte/ Leistungen)

(Wirkung/ Ergebnis)

(Programme/Prozesse / Strukturen)

impact (feedback loop)

Quelle: Darstellung nach Krems 2007 (© Krems – olev.de – 2005-09-25)

Institutionelle Anpassung (1) an sich verändernde inputs erfolgt vor allem durch akkomodative Bewältigungs-(Zielanpassungs-)Strategien. Prozessoptimierung (2) im Hinblick auf verbesserte outputs setzt dagegen mehr auf assimlative (Zielverfolgungs-)Strategien.3 Beide Bewältigungen vollbringt die Kommunalverwaltung als throughput (System-Durchsatz) selbst. Sie erfüllen damit die Kriterien systeminternen copings (vgl. o. Kap. 2). Outputs und outcomes sowie deren Rück3

Zur Unterscheidung zwischen „Akkomodation“ und „Assimilation“ vgl. oben den Abs. „Problem und Bewältigung in Organisationen“ im Beitrag Bartl/Jonda.

260

Christian Rademacher

kopplung (feedback) über impacts an die inputs sind dagegen Phänomene, die in der Umwelt des Systems verortet sind. Nach Widmer (2004: 84) beziehen sich outputs auf die Leistungserbringung, outcomes auf die Wirkungen bei den direkten Adressaten und impacts auf gesamtgesellschaftliche Auswirkungen. Die Rückkopplung bringt zum Ausdruck, dass die Ergebnisse der Verwaltung im Zeitverlauf die Ausgangsbedingungen (inputs) verändern. Ein derart ganzheitliches Model kommunaler Bewältigung hat bei der Konzipierung, der Ermittlung der Ziele, Wirkungen und geeigneten Indikatoren (vgl. Wollmann 2004: 207) jedoch den Nachteil, dass es unmöglich wird, sich auf Einzelaspekte der Wirkungskette (ebd.: Institutionen-, Prozess-, Effizienz-, Output- oder Outcome-Evaluation) zu beschränken, zumal es sich bei Verwaltungspolitik um mehrdimensionale ‚multiple’ Ziele handelt, die sich sowohl ergänzen, aber auch widersprechen oder konterkarieren können (vgl. ebd.: 207f.; Kuhlmann 2004a: 372; Pollitt/Bouckaert 2003: 17-19). Für einen Vergleich von Bewältigungsstrategien vieler Kommunen besteht die konzeptionelle Herausforderung darin, ein Ziel zu bestimmen, das einerseits so vage ist, dass es für jede beliebige Kommune anschlussfähig ist, und andererseits wiederum so konkret ist, dass es sich auch operationalisieren lässt.4 Generelle Kriterien wie Nutzen, Strukturerhaltung oder Funktionalität unterliegen dem logischen Problem des „ultimate criterion“ (Thorndike 1949). Es besagt, dass eine ‚endgültige’ Bewertung der Wirkung einer Maßnahme erst dann möglich ist, wenn das System, auf das sie einwirkt, nicht mehr besteht: Bei einem Menschen also erst nach seinem Tode, für die Gesamtgesellschaft sogar erst nach dem Aussterben der Menschheit (vgl. Wottawa/Thierau 1998: 19). Da sie dann niemand mehr vornehmen könnte, ist eine Evaluation auf der Basis solcher abstrakten Kriterien logisch unmöglich. Die Messung erfolgreichen copings führt dagegen zu solipsistischen Beschreibungen, wenn in Systemreferenz mit Hilfe von „Goal Attainment Scales“ (vgl. Bortz/Döring 2006: 118) beobachtet wird, ob Kommunen selbstgesteckte Ziele effektiv erreichen oder nicht. Dies führt zwangsläufig zu unzuverlässigen Ergebnissen; denn die Kommunen müssen ihre Ziele nur niedrig genug ansetzen, um als erfolgreich zu gelten.5 Als Ausweg zwischen Solipsismus und ‚ultimate criterion’ zur Bestimmung allgemeingültiger und lokal anschlussfähiger Ziele kann das Konzept der Good Local Governance aus dem Kontext des Lokalen Agenda 21 Prozesses genutzt werden: „Good Local Governance hat die nachhaltige Verbesserung der Lebens4 5

Zu diesem „Konzipierungsproblem“ vgl. Kuhlmann (2004a: 372) und Wollmann (2004: 207f.). Hier ist an die soziale Planwirtschaft zu denken, in der regelmäßig übererfüllte Pläne gemeldet und ausgezeichnet wurden, obwohl die für jeden wahrnehmbare Versorgung der Bevölkerung mit „Waren des täglichen Bedarfs“ mangelhaft war.

Zentrierung als Untersuchungsinstrument

261

qualität zum Ziel“ (Pröhl 2002a: 12). Die Festlegung auf die Dimensionen Nachhaltigkeit und Lebensqualität hat den positiven Nebeneffekt, dass dazu bereits ‚Standardindikatoren’ entwickelt und getestet wurden, welche die ‚spezifischen’ lokalen Besonderheiten, Fragen und Ziele ergänzen und so die Vergleichbarkeit zwischen verschiedenen Gebietskörperschaften gewährleisten sollen (vgl. Hill 2002: 18). Ihre Systematisierung erweist sich jedoch als schwierig, da die Zahl der Indikatoren ebenso wie ihre Kategorisierung zwischen den einzelnen Systemen variiert (ebd.: 71). Allerdings lassen sich vor allem Indikatorenbündel, die in Bezug zur Lokalen Agenda 21 entwickelt wurden, auf die drei Säulen der Nachhaltigkeit: Umwelt, Wirtschaft und Soziales sowie auf politische Partizipation reduzieren (Hill 2002: 71). Eine international vergleichende Untersuchung (Hagerty u.a. 2001) von 22 elaborierten Lebensqualität-Indizes kam zu dem Ergebnis, dass diese Indizes verlässliche Erhebungen (Validitätsvorteil) über die Zeit ermöglichen (Längsschnittvorteil) und regional oder nach Gruppen aufgeteilt werden können (Gruppierungsvorteil). Allerdings unterscheiden sich die Indizes in Bezug auf Definitionen, Handlungsfelder und Teilziele von Lebensqualität (Konzipierungsproblem; Wollmann 2004: 207f.). Sie unterscheiden jedoch nicht zwischen den Konzepten von input, throughput und output (Abgrenzungsproblem). Sie zeigen auch nicht, inwiefern Lebensqualität von politischen Maßnahmen abhängt (Kausalitätsproblem; ebd.: 209) und sie sind nicht konvergent und untereinander kaum vergleichbar (Vergleichbarkeitsproblem) (vgl. Hill 2002: 45). Andererseits warnen kritische Stimmen vor einer allzu ‚blinden’ Neigung zur Standardisierung und fordern eine stärkere Berücksichtigung lokaler Probleme und Besonderheiten (Kuhlmann 2004b: 110). Lässt sich diese Forderung bei Einzelfallstudien noch handhaben, so führt sie bei größeren Samples unweigerlich zu Idiosynkrasien, die einen Vergleich unmöglich machen (Idiosynkratieproblem). Lassen sich die Vorteile der bestehenden Lebensqualität-Indikatoren nutzen und ihre Nachteile durch Zentrierungen zumindest minimieren?

4. Abhilfe durch Zentrierungen? Für die Anwendung von Zentrierungen gibt es konzeptionelle, formale, methodische und pragmatische Argumente. Diese sollen im Folgenden exemplarisch anhand ausgewählter Lebensqualitätindikatoren für die kreisfreien Städte Halle, Mainz und Potsdam ausgeführt werden.6 Eine ausführliche Darstellung der 6

Die Daten entstammen einer Datenbank kommunaler Strukturdaten, die im Rahmen des Forschungsprojektes „Demographischer Wandel und Arbeitsmarkt des öffentlichen Sektors“ im

262

Christian Rademacher

Indikatorensysteme (vgl. dazu Teichert u.a. 2002: 23-34; Hill 2002; Hagerty u.a. 2001) würde diesen Beitrages sprengen; deshalb wird stellvertretend für die Teilziele des ‚nachhaltigen Lebensqualitätkonzeptes’ (vgl. Teichert 2002: 35; Hill 2002: 71) als exemplarischer Indikator für Umwelt der Prozentanteil von Erholungs- an der Gesamtfläche, für Wirtschaft die Arbeitslosenquote, für Gesellschaft die Bevölkerungszahl und für Partizipation die Wahlbeteiligung bei den letzten Kommunalwahlen betrachtet. Diese Kriterien lassen sich retrospektiv leicht erheben (vgl. Pollitt/Bouckaert 2003: 15-17 „scarcity of key data problem“) und sind alle in aktuellen Indikatorensystemen enthalten (vgl. DUH 2007; HEINZ 2006; Pröhl 2002b: 119-133 „Kompass-Strategie-Karte: Wegweiser Lebensqualität“; Teichert 2002: 37), wobei ihre Zuordnung allerdings strittig ist (vgl. Hill 2002: 71). Das Konzipierungsproblem lässt sich durch Zentrierung nicht lösen, aber bei ihrer Anwendung ergeben sich konzeptionelle Vorteile:

4.1 Konzeptionelle Vorteile von Zentrierung Wie oben bereits ausgeführt wurde, lassen sich die Messinstrumente regional oder nach Gruppen aufteilen (Gruppierungsvorteil). Wie so etwas aussehen könnte vermittelt z.B. der „Wegweiser Demographischer Wandel“ (Bertelsmann Stiftung 2006). Mittels Zentrierungen können diese Kategorien auch genutzt werden. So können beispielsweise regionale Besonderheiten eines Bundeslandes durch „Grand-Mean-Centering“ (GMC) am Gesamtmittelwert [X: (Xij - x·¯ ··)] (Langer 2005: 28) als Kontexteffekte berücksichtigt werden. Wird dagegen am Gruppenmittelwert [X: (Xij - ¯x· j)] zentriert (ebd.: 27) – „Group-Mean-Centering“ (GRC) –, können z.B. funktionale Spezifika – kreisfreie Städte erfüllen alle lokalen Aufgaben, kreisangehörige teilen sich diese mit ihren Kreisen – in die Analyse eingehen. Das bedeutet, lokale Spezifika fließen trotz standardisierter Messung – also ohne Idiosynkrasien – in weitere inferenzstatistische Auswertungen ein. Die Verankerung an Durchschnittswerten ermöglicht es Verwaltungsevaluation auch jenseits von ‚Best-Practice-Ansätzen’ durchzuführen.

Sonderforschungsbereich (SFB 580) „Gesellschaftliche Entwicklungen nach dem Systemumbruch: Diskontinuität, Tradition, Strukturbildung“ erstellt wurde.

Zentrierung als Untersuchungsinstrument

263

Abb. 2: Umwelt, Prozentanteil von Erholungs- an der Gesamtfläche 8 7,4 6 4,6 4

4,9 4,4

3,9 3,4

2 0,5

0,2

0

Stadt

Durchschnitt

GRC

-2 -2,5 -4

Brandenburg

Rheinland-Pfalz

Sachsen-Anhalt

Quelle: Eigene Berechnungen nach Angaben der statistischen Landesämter

Halle hat zwar von allen drei Städten mit 4,9 % den größten und Mainz mit 3,9 % den niedrigsten Anteil an Erholungsflächen, aber erst nach der Zentrierung an den Gruppenmittelwerten aller kreisfreien Städte der drei Bundesländer7 (NBB = 4, NRP = 12, NST = 3) fällt auf, dass Halle 2,5 % weniger Erholungsflächen aufweist als die kreisfreien Städte Sachsen-Anhalts im Durchschnitt8. Mainz und Potsdam (P) liegen bei diesem Indikator hingegen jeweils über dem Mittelwert aller kreisfreien Städte in Rheinland-Pfalz bzw. in Brandenburg.

4.2 Formale Argumente für Zentrierungen Zentrierungen sollten nur bei metrischen, intervallskalierten Variablen angewendet werden, da die Regressionskonstante sonst zu einer hypothetische Bezugsgröße wird (vgl. Engel 1998: 80-85). Dies trifft z.B. für Einwohnerzahlen zu: Eine Kommune ohne Einwohner ist empirisch inexistent. Zwar wären auch lineare (z-)Transformationen möglich, dabei geht jedoch die Verständlichkeit (Hill 2002: 68) der gewählten Indikatoren verloren. Bei Zentrierungen wird zwar die Originalmetrik aufgehoben (Engel 1998: 81) aber zumindest die Einheiten bleiben erhalten. Kommunale Schulden werden so bspw. weiterhin in Euro und nicht in Standardabweichungen gemessen. GRC (Abb.2) verankert die Schätzung am kontextspezifischen Durchschnittsfall, GMC (Abb. 3) hingegen am 7 8

BB = Brandenburg; RP = Rheinland-Pfalz; ST = Sachsen-Anhalt Der Anteil ausgewiesener Erholungsflächen ist in Magdeburg mit 13 % relativ groß.

Christian Rademacher

264

allgemeinen Durchschnittsfall (Langer 2005: 27f.). Formal werden dabei die Binnen- und Zwischenvarianz eines exogenen Merkmals und seine Effekte auf die abhängige Variable zerlegt (ebd.: 25). Abb. 3: Wirtschaft, Arbeitslosenquoten im Jahresdurchschnitt 20059 25 20,2

20,1 20

15

10

18,2

13,4 9,5

8,8 4,8

5

-0,7

0

Stadt -5

Brandenburg

Land Rheinland-Pfalz

0,1

GMC Sachsen-Anhalt

Quelle: Eigene Berechnungen nach Angaben der Bundesagentur für Arbeit

Die konkrete Anwendung von GMC auf den Wirtschaftsindikator (Arbeitslosenquote) ergibt, dass Potsdam zwar eine 3,9 % und Halle sogar eine 10,6 % höhere Arbeitslosigkeit aufweisen als Mainz. Dies verwundert angesichts der Unterschiede zwischen alten und neuen Bundesländern auch nicht sonderlich. Wird dieser regionale Kontexteffekt eliminiert (Langer 2005: 25), so zeigt sich jedoch, dass Mainz eine um 0,7 % schlechtere Arbeitslosenquote hat als das Land RheinlandPfalz im Schnitt. Halle liegt nah am sachsen-anhaltinischen Mittelwert und Potsdam hat dagegen eine erheblich bessere Arbeitslosenquote als das Land Brandenburg insgesamt. Dieser Befund wäre ohne Eliminierung der Landeskontexte nicht erkennbar.

4.3 Methodische Vorteile von Zentrierungen Es wurde bereits darauf hingewiesen, dass die etablierten Lebensqualitätindikatoren gut im Zeitverlauf erhoben werden können (Längsschnittvorteil) und so das „scarcity 9

Wegen der inhaltlichen Konsistenz wurden die zentrierten Werte mit (-1) multipliziert, schließlich ist eine niedrigere Arbeitslosenquote besser als eine höhere.

Zentrierung als Untersuchungsinstrument

265

of key data problem“ (Pollitt/Bouckaert 2003: 15-17) überwinden helfen. Sie würden sich also prinzipiell zur Evaluation von Bewältigungsdynamiken im Rahmen von Zeitreihenanalysen eignen, dafür wären jedoch 50 (Bortz/Döring 2006: 116, 569) zumindest aber 30 Messzeitpunkte (vgl. Fürnberg 2006: 54) nötig. Seit der Transformation in Mittel-Ost-Europa sind aber erst 16 Jahre vergangen. Fürnberg (2006) hat jedoch gezeigt, dass die Zentrierung lokaler Daten am Mittelwert jeweiliger Kontexte eine einfache und innovative Möglichkeit darstellt, auch kurze Datenreihen zeitlich zu verankern, weil sie eine Verteilung um einen Mittelwert von Null erzeugen, der sich im Zeitverlauf nicht verändert. Daraus folgt, dass in der Verteilung keine zeitabhängigen Niveauverschiebungen auftreten (vgl. Fürnberg 2006: 55) und zeitliche Effekte explizit getestet werden können. Abb. 4: Gesellschaft, Bevölkerungsentwicklungen im Vergleich 350000 300000 250000 200000 150000 100000 50000 0 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Potsdam Halle Mainz

BB ST RP

P-GRC H-GRC M-GRC

Quelle: Eigene Berechnungen nach Angaben der statistischen Landesämter

Nach Abb. 4 ist Halle in den letzten 15 Jahren stark geschrumpft. Die Einwohnerzahlen von Mainz und Potsdam weisen demgegenüber eine größere Konstanz auf. Ähnliches gilt für die durchschnittlichen Bevölkerungszahlen aller kreisfreien Städte in den Bundesländern (BB, ST, RP). Die zentrierten Werte (GRC) sind mittelwertstationär, sie schwanken erheblich weniger und liegen, da es sich um die jeweils größte Stadt des jeweiligen Bundeslandes handelt, alle oberhalb der Mittelwerte.10 10

Die relativen Veränderungen zeigen ein anderes Bild, dies ist aber ein anderer Indikator.

Christian Rademacher

266 4.4 Pragmatische Argumente für Zentrierungen

Zentrierungen eliminieren die Kontextabhängigkeit individueller Merkmale, was aber nur sinnvoll ist, wenn z.B. bei einer Regression auch der Kontextmittelwert als Prädiktor verwendet wird (Langer 2005: 25). Abb. 5: Partizipation, Wahlbeteiligung bei den Stadtratswahlen11 60 52,6 50

48,5

45,7 38,7

40

40

37,9

30 20 10

5,7

4,1 0,8

0

Stadt

Durchschnitt Brandenburg

Rheinland-Pfalz

GRC Sachsen-Anhalt

Quelle: Eigene Berechnungen nach Angaben der statistischen Landesämter

Hinsichtlich des exemplarischen Partizipationskriteriums schneidet die Stadt Mainz mit einer Wahlbeteiligung von 52,6 % am besten ab. Halle (38,7 %) und Potsdam (45,7 %) liegen weit hinter diesem Ergebnis. Dies kann aber offensichtlich nicht auf eine reine Ost-West-Differenz zurückgeführt werden; denn die Wahlbeteiligung bei der Wahl des Potsdamer Stadtrates liegt weiter über dem Durchschnitt aller kreisfreien Städte des Bundeslandes, als in Mainz. Auf den ersten Blick zeigt sich, dass Potsdam in allen zentrierten Indikatoren bei weitem am besten abschneidet. Sozialstrukturelle Erklärungsansätze des Wahlverhaltens (Fürnberg 2006) legen die Hypothese nahe, dass sich in überdurchschnittlich ‚erfolgreichen’ Kommunen die Bürger stärker politisch beteiligen. Diese Annahme bedarf aber noch weitergehender Untersuchung.

11

Brandenburg: 26.10.2003; Rheinland-Pfalz: 13.06.2004: Sachsen-Anhalt: 13.06.2004.

Zentrierung als Untersuchungsinstrument

267

5. Schlussbemerkungen Grundsätzlich stellen Zentrierungen ein geeignetes Mittel dar, um Methodenprobleme, die generell bei Evaluationen und insbesondere bei der Leistungsbewertung kommunaler Verwaltung auftreten können, zu bearbeiten. Sie verringern v.a. das Vergleichbarkeitsproblem, da sie die Gefahr, evaluativ Äpfel mit Birnen zu vergleichen (Pollitt/Bouckaert 2003: 13), erheblich herabsetzten. Weiterhin erfüllt das Verfahren wichtige Kriterien lokaler Evaluation (vgl. Hill 2002: 6771): Es macht die Daten horizontal wie vertikal kompatibel, der Erhebungsaufwand ist nicht viel größer, die Ergebnisse sind verständlich und aussagekräftig bei gleichzeitig hoher methodischer Zuverlässigkeit. Außerdem ist das Verfahren in der Lage, eine beliebig große Zahl von Indikatoren sowie komplexe Analysemodelle zu bearbeiteten. Zentrierungen wurden überdies im Rahmen interkommunaler (Performanz-)Vergleiche bereits mit Erfolg angewendet (Fürnberg 2006; Kurzbericht 2005). Es liegen somit Erfahrungen vor, die eine breite Anwendbarkeit in der und eine große Nützlichkeit des Verfahrens für die Evaluationsforschung erwarten lassen.

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268

Christian Rademacher

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Arbeitsmarkt und Kommunen in Oberschlesien: Chorzów – eine Stadt im Wandel Piotr Wróblewski1

1. Einleitung In den meisten Beiträgen dieses Sammelbandes wird davon ausgegangen, dass demographischer Wandel ein Problem für Kommunen sein könnte, insbesondere im Transformationsprozess. Dies muss in der Binnenperspektive der Akteure nicht der Fall sein, da sie andere Probleme als sehr viel vordringlicher sehen und sie deshalb Demographie als einen unwesentlichen Randaspekt eines anders fokussierten Problems ansehen. In einer vergleichenden Untersuchung der beiden schrumpfenden Städte Duisburg und Leipzig konnte Glock (2006) zeigen, dass nur in Leipzig recht früh demographische Probleme als wesentlich angesehen wurden, während dagegen in der Ruhrgebietsstadt bis heute Fragen des wirtschaftlichen Identitätswandels das dominierende Deutungsmuster darstellen. Der folgende Artikel zeigt am Beispiel des „polnischen Ruhrgebietes“ der oberschlesischen Region um Katowice (Kattowitz) aus der Perspektive der Deutungseliten den Versuch, Identität im Wandel weiterzuentwickeln, wobei dem demographischen Wandel eine randständige Bedeutung gegeben wird. Im Folgenden werden die Entwicklungsstrategien der Städte Oberschlesiens analysiert, mit denen versucht wurde, auf die nach dem Systemwandel in Polen eingetretenen Änderungen zu reagieren. Dabei soll geklärt werden, ob die Aktivitäten der Kommunen, die sie bei der Erfüllung ihres Auftrags realisieren, eine Veränderung der kollektiven Identität der Bürger hervorrufen können, indem die öffentliche Verwaltung nicht nur ihren Auftrag erfüllt, sondern auch bei der Verfolgung von Zielen einer Entwicklungsstrategie folgt. In vielen lokalen Gemeinschaften kann ein Wandel der kollektiven Identität registriert werden. Bei einem von der Kommune angestrebten Wandel der kollektiven Identität kann die von den Ratsmitgliedern vorgenommene Änderung 1

Prof. Dr. Reinhold Sackmann danke ich herzlich für seine wertvolle Anmerkungen und Anregungen, mit denen er zur endgültigen Textversion beigetragen hat.

270

Piotr Wróblewski

der Situationsdefinition – die in der Festlegung eines Auftrags („mission statement“) und von Entwicklungszielen einer Stadt zum Ausdruck kommt – die erste Phase dieses Prozesses darstellen.2 Inwiefern wird ein derartiger Rechtsakt, der aufgrund eines formellen Beschlusses durch den Stadtrat eine verpflichtende Form annimmt, zur gesellschaftlichen Tatsache? Bei den gesellschaftlichen Eliten hat ein Wandel der Grundüberzeugungen stattgefunden, wonach der traditionell von der Schwerindustrie geprägte Lebensstil und das damit verbundene Wertesystem, die eng mit dem Ethos der körperlichen Arbeit verbunden waren, durch andere strategischen Ziele ersetzt worden sind. Seit der Verabschiedung der kommunalen Entwicklungsstrategien ist noch zu wenig Zeit vergangen, um die Frage beantworten zu können, welchen Einfluss diese Strategien auf eine Veränderung des Wissensbestandes des „Mannes auf der Straße“ hat.3 Deswegen konzentrieren sich die folgenden Analysen vor allem auf die Stadträte, deren Wissenssystem eher vergleichbar ist mit dem von Alfred Schütz beschriebenen Typus „Experte” oder „aufgeklärter Bürger”. Die folgende Beschreibung bezieht sich auf die Aktivitäten der kommunalen Verwaltungen im Ballungsraum um Katowice,4 der Hauptstadt der Woiwodschaft Schlesien. Das die Städte Mysáowice, Chorzów, Ruda ĝląska, Zabrze und Gliwice in der Region verbindende Element ist ein enges Kommunikationssystem. Es entstand im Zeitalter der industriellen Revolution als Verbindung zwischen den Hauptindustriezentren Oberschlesiens. Seit dem Beginn des 20. Jahrhunderts verdanken die hier in die Analyse einbezogenen Städte ihre schnelle Entwicklung auch der günstigen Lage entlang einer Bahnlinie, die Berlin mit Krakau verknüpft. Seit dem Anfang des 21. Jahrhunderts verläuft durch das von mir gewählte Gebiet auch die neu erbaute Autobahn A4, die Krakau mit Wrocáaw (Breslau) und Berlin verbindet. Die Autobahnstrecke zwischen Mysáowice und Gliwice ist dabei gebührenfrei. Deswegen wird diese Autobahn von den Bewohnern als eine bequeme Verbindung angesehen, die eine schnelle Fortbewegung innerhalb der von einer sehr großen Bevölkerungszahl und -dichte gepräg2

3

4

Der Begriff „Definition der Situation” wird hier im Sinne von William Thomas verwendet, wie er von Robert K. Merton verbreitet wurde. „Der Mann auf der Strasse”, „der Experte” und „der aufgeklärte bzw. gut informierte Bürger” – sind Idealtypen, die den Umfang des von Alfred Schutz konstruierten Alltagswissen beschreiben. In meiner Analyse habe ich die Erscheinungen, die in der Hauptstadt der Region, Katowice, auftreten, nicht berücksichtigt. Ich meine, dass aufgrund der zusätzlichen Funktionen, die dieses administrative Zentrum der Region erfüllt, eine Analyse der von der Selbstverwaltung in Katowice verfolgten Entwicklungsstrategien zum Gegenstand einer gesonderten wissenschaftlichen Betrachtung werden sollte.

Arbeitsmarkt und Kommunen in Oberschlesien: Chorzów – eine Stadt im Wandel

271

ten Städte ermöglicht. Für die Bewältigung der Entfernung zwischen Gliwice und Mysáowice, die 38,5 km beträgt, werden ca. 40 Minuten auf der Autobahn benötigt. Insgesamt leben 750.000 Menschen in den genannten Städten (Mysáowice, Chorzów, Ruda ĝląska, Zabrze und Gliwice) auf einer Fläche von 341,44 km2.

2. Entwicklungsstrategien und Änderungen der kollektiven Identität Im Weiteren sollen die Entwicklungsstrategien der Städte Mysáowice, Chorzów, Ruda ĝląska, Zabrze und Gliwice in Form einer Dokumentenanalyse behandelt werden. Unter diesen Strategiepapieren ist die älteste „Die Konzeption der Stadtentwicklung von Gliwice“, die 1996 verabschiedet wurde. Zwischen 1999 und 2004 verfassten die anderen Städte ebenfalls Dokumente, die Stadtentwicklungspläne beinhalten: „Strategie der inneren und integrierten Entwicklung der Stadt Ruda ĝląska bis zum Jahr 2015“ (2002), „Strategie der ausgewogenen Entwicklung der Stadt Chorzów bis zum Jahr 2020“ (2003), „Zabrze: Vision einer Entwicklung“ (1999) und „Strategie der ausgewogenen Entwicklung für die Stadt Mysáowice bis zum Jahr 2020“ (2004). Die von den Stadtverwaltungen angenommenen und mit dem Kommunalrecht übereinstimmenden Texte wurden auf unterschiedlichen Wegen erarbeitet. Bei der Erarbeitung der Strategien nahmen manchmal Experten teil – z. B. Ökonomen, wie dies während der Vorbereitung des Papiers in Ruda ĝląska der Fall war. Die Stadtoberen dieser Stadt lehnten sich bei der Erarbeitung der Strategie an die Aussagen von Wissenschaftlern der Ökonomischen Akademie in Katowice an. Die Ausarbeitung eines Strategiepapiers erfolgte in der Regel durch die Politiker der kommunalen Selbstverwaltung, die entsprechende Aufgaben an die ihnen unterstellten Beamten und Institutionen delegierten. Das auf diese Weise erarbeitete Dokument wurde einer Kommission des Stadtrates zur Diskussion vorgelegt und anschließend nach einer Debatte vom Plenum des Stadtrates verabschiedet. Die beschlossenen Dokumente umfassten Daten, die den Erfordernissen einer strategischen Planung im Rahmen der SWOT (Strenght Weaknesses Opportunities Threats)-Analyse entsprachen. Es gilt hervorzuheben, dass diese aus der Ökonomie stammende analytische Technik der Informationsverwaltung innerhalb der polnischen Institutionen der Selbstverwaltung weit verbreitet ist. In den von mir besprochenen Strategien ist der Begriff der ausgewogenen Entwicklung zu einem Synonym für den Fortschritt geworden, der auf neuen, zum Rückgang der Arbeitslosenzahl führenden Investitionen, auf einem Ausbau des Straßennetzes, auf einer Verbesserung der Wohnsituation sowie auf Maßnahmen zum Umweltschutz basiert. Auf der Grundlage der in den städtischen Entwicklungsstrategien gemachten Angaben werden die Rahmenleitlinien für

272

Piotr Wróblewski

die konkreten Schritte vor allen durch den Auftrag der Stadt und die strategischen Ziele bestimmt. Wenn man die Ausrichtung in den Entwicklungsstrategien der jeweiligen Städte miteinander vergleicht, lassen sich ähnliche Bereiche erkennen, die als vorrangig eingeschätzt wurden. Gewisse Unterschiede treten in der Rangliste der Ziele auf. Chorzów und Ruda ĝląska setzten beispielweise Bildung als oberste Priorität. Elemente, die mit der Verbesserung der wirtschaftlichen Lage der Stadt zusammenhängen, dominieren in der Strategie der Städte Gliwice und Mysáowice. Zabrze hebt wiederum bei ihren strategischen Zielen Aspekte hervor, die eine Verbesserung der Wohnsituation bewirken sollen. Bei einer Einschätzung der Wirkung von kommunalen Entwicklungsstrategien ist davon auszugehen, dass sie nicht direkt die Meinung der Bürger beeinflussen, weder durch die in den Strategien beschriebenen Ziele noch durch die daraus abgeleitete Detailplanung. Eine dominierende Überzeugung, die von fast allen Bürgern der Städte Mysáowice, Chorzów, Ruda ĝląska und Zabrze geteilt wird, ist, dass die Stadtoberen weitgehend erfolglos waren und sind bei der Suche nach Investoren, die mit couragierten Unternehmungen neue Arbeitsplätze schaffen würden. Anders ist die Situation nur in Gliwice. Den Stadtoberen gelang es dort, den Konzern General Motors zur Errichtung einer neuen Fabrik auf dem Gebiet der Stadt zu bewegen. In der Nachbarschaft neuer Betriebe, die dort Autos der Marke Opel produzieren, siedelten sich neue Zulieferfirmen für die Autofabrik an. Die Gleiwitzer sind stolz darauf, dass auf dem Gebiet ihrer Stadt Autos produziert werden, die auf der ganzen Welt verkauft werden. Sie betrachten die Autoindustrie als einen neuen modernen Wirtschaftszweig in ihrer Stadt. Am häufigsten werden die Entwicklungsstrategien der oberschlesischen Städte dadurch wirksam, dass Elemente der jeweiligen Entwicklungsstrategie zur Legitimierung von Maßnahmen des Oberbürgermeisters, der in Polen als Stadtpräsident bezeichnet wird, herangezogen werden. Die aus dem Optionsraum möglicher Ziele in der jeweiligen Entwicklungsstrategie hervorgehobene strategische Orientierung verhilft den von der Behörde getroffenen Entscheidungen, Legitimität zu erlangen. An die vereinbarten Entwicklungsziele denken deshalb vor allem die Lokalpolitiker. Dieses Wissen befindet sich – in der Terminologie von Schütz/Luckmann (1988) ausgedrückt – an den Rändern des Alltagswissens der Stadtbewohner. Es befindet sich in einer grundlegenden Wissensregion, die erheblich von den ursprünglichen Selbstverständlichkeiten entfernt ist. Wie sich ein derartiger Identitätswandel vollziehen kann, soll im Folgenden etwas genauer dargestellt werden. Ausgangspunkt ist dabei die kollektive Identität der Stadtbewohner in den von mir in die Betrachtung einbezogenen Städten, die Elemente einer nationalen (polnischen) Identität, mit regionalen

Arbeitsmarkt und Kommunen in Oberschlesien: Chorzów – eine Stadt im Wandel

273

Tab. 1: Aufgabenbereiche, die in den Entwicklungsstrategien des oberschlesischen Ballungsraumes hervorgehoben werden Stadt

Mission statement

Mysáowice

Das Tor zum Kattowitzer Ballungsraum

Chorzów

Ruda ĝl.

Zabrze

Gliwice

Ziele

1/ Investoren finden 2/ Struktur des Kommunikationsund Transportnetzes, 3/Konkurrenzfähigkeit auf dem Arbeitsmarkt, 4/ Kommunale Wirtschaft, 5/ öffentliche Dienstleistungen Garantiert 1/ Bildung, 2/ Kommunikation und technische Inframaßgerechte struktur, 3/ Umweltschutz und Revitalisierung bereits Lebensbedingungen denaturierter Flächen, 4/ Wirtschaft, 5/ Situation auf dem Wohnungsmarkt, 6/ Kultur, Erholung, Sport, 7/ Gesundheitsschutz, öffentliche Sicherheit und soziale Unterstützung Die Stadt der offenen 1/ Bildung und Humankapital, 2/ kommunale WirtMöglichkeiten schaft und Umweltschutz, 3/ Kommunikation, 4/ Dienstleistungszentrale, 5/ Förderung und Entwicklung des Unternehmertums Die für Bewohner 1/ Wohnungsbau, 2/ neues Stadtbild, 3/ Kulturund Besucher zentrum, 4/ Zentrum der medizinischen Betreuung, attraktive und sichere 5/ Wissenschaftszentrum, 6/ Entwicklung kleiner Stadt und mittlerer Betriebe Die besuchens- und 1/ besserer kommunaler Ranglistenplatz als Wirtlebenswerte Stadt schafts-, Verwaltungs-, Wissenschafts- Kultur- und Touristikstandort, 2/ Verwirklichung eines Netzes von Umgehungsstraßen, 3/ Nutzung angrenzender landwirtschaftlicher Gebiete mit Erholungs- und Freizeitcharakter sowie die Gewinnung von Investitionen

(schlesischen) und lokalen (stadtspezifischen) Identitätskomponenten verbindet.5 Die letztgenannte Dimension der kollektiven Identität ist vor allem bei den Bewohnern von Mysáowice oder Ruda ĝląska vorzufinden. Welche Vorhaben kann eine Kommune in Oberschlesien anstreben, um ihren Einwohnern eine bessere Integration innerhalb der infolge der Veränderungen in der Schwerindustrie und im Bergbau entstehenden neuen Arbeitsteilung ermöglichen zu können?

5

Laut Volkszählung von 2002 ist die deutsche Bevölkerung in den hier vorgestellten Städten zahlenmäßig wie folgt vertreten: 2.244 in Gliwice (bei insgesamt 203.814 Einwohnern), 2.592 in Zabrze (195.293 insgesamt), in Ruda ĝląskia 445 (150.595), in Chorzow 396 (117.430) und in Mysáowice 133 Personen (75.712). Vgl.: Bevölkerung Polens gemäß Erklärungen über die nationale Zugehörigkeit und den Wohnort [LudnoĞü Polski wedáug deklaracji narodowoĞciowej oraz wedáug gmin]. Insofern spielt die Frage nach der deutschen Identität keine große Rolle.

274

Piotr Wróblewski

3. Berufliche Traditionen und Beamtenherrschaft Für fast zwei Jahrhunderte war die wirtschaftliche Entwicklung der Region mit der Förderung von Kohle und mit der Herstellung von Stahl verbunden. Die Industrialisierung führte im 19. Jahrhundert zu demografischen und urbanen Veränderungen. In dieser Region besteht die größte Bevölkerungsdichte in Polen. Die Stadt Chorzów, die hier zum Gegenstand einer detaillierten Analyse wird, liegt 7 km von Katowice – der Hauptstadt der Woiwodschaft Schlesien – entfernt. Noch zu Beginn der 90er Jahre des 20. Jahrhunderts waren ca. 20.000 Menschen6 in den örtlichen Berg- und Stahlwerken beschäftigt. In Oberschlesien wurde über Generationen hinweg der Beruf vererbt. Die Söhne eines Stahlwerkers wählten die Arbeit in dem Stahlwerk, in dem ihr Vater beschäftigt war, und die Kinder eines Bergmannes arbeiteten im Bergwerk. Wirtschaftliche Umwälzungen in der ersten Dekade der Systemtransformation führten zur Schließung eines alten Bergwerkes und zweier Stahlwerke. Die Arbeitslosigkeit erreichte ihren Höhepunkt im Jahr 2003 und betrug damals 24,6% (11.141 Personen),7 damit gehörte sie zu den höchsten in der Woiwodschaft Schlesien. Die meisten Arbeitslosen (8.747) waren Menschen, die lediglich einen Hauptschulabschluss und eine berufliche Grundausbildung vorweisen konnten. Diese wenigen Daten sollen die ökonomische Situation im Umfeld der Konzeption von Entwicklungsstrategien charakterisieren. Die folgende Analyse konzentriert sich vor allem auf einige Aspekte, die mit der Bildung sowie mit der Abstimmung und Umsetzung der Strategie zur Stadtentwicklung von Chorzów zusammenhängen. Die Arbeit der Behörde in Chorzów besitzt aufgrund der stabilen Struktur der Hauptakteure Merkmale eines Idealtypus, den Max Weber Beamtenherrschaft genannt hatte (Weber 1958). Der Oberbürgermeister, der zunächst vom Stadtrat und ab 2002 direkt durch die Bevölkerung gewählt wurde, übt sein Amt ohne Unterbrechung seit 1991 aus. Auch die Partei, aus der er stammt, besitzt bereits in der dritten Wahlperiode die Mandatsmehrheit im Stadtrat. Die Besetzung der Posten in den Ämtern der Stadt liegt damit seit 16 Jahren in den Händen der gleichen Person und der gleichen politischen Koalition.

4. Die Kommune und die lokale Entwicklung Die Stadt Chorzów erarbeitete einen Investitionsplan, der eine Verbesserung der für die Stadt ungünstigen Lage auf dem Arbeitsmarkt zum Ziel hatte. Es gilt an6 7

Gegenwärtig leben in der Stadt Chorzow 117.430 Menschen. Zahl der Arbeitslosen in Chorzow in den Jahren 2003-2006, Angaben des Kreisarbeitsamtes in Chorzów (unveröffentlichtes Manuskript).

Arbeitsmarkt und Kommunen in Oberschlesien: Chorzów – eine Stadt im Wandel

275

zumerken, dass die Stadt Mitte der 1990er Jahre in hohem Umfang Maßnahmen unterstützt hat, die zum Abschluss des Baus eines neuen Straßennetzes beitragen sollten (einer Schnellstraße, die die oberschlesischen Städte verbindet und der Autobahn A4 Berlin-Kraków). Die Stadtoberen beabsichtigten damit eine erhebliche Verbesserung der Verkehrsinfrastruktur zu erreichen, die somit auch neue Investoren anziehen sollte. Die Bilanz dieser Vorhaben in Bezug auf hinzugewonnene Arbeitsplätze fällt gemischt aus. Ein Teil der neuen Arbeitsplätze entstand im Zusammenhang mit Investitionen zum Ausbau der ehemaligen Elektrizitätswerke. Die Modernisierung in diesem Sektor bewirkte jedoch eine Reduzierung der Zahl der Arbeitsplätze im Vergleich mit der Beschäftigtenzahl in den früheren Elektrizitätswerken von Chorzów. Gegenwärtig arbeiten im Elektrizitätswerk ELCHO ca. 200 Menschen, während Ende der 1980er Jahre dort noch 300 Arbeiter beschäftigt wurden. Die größten Veränderungen in der Wirtschaftsstruktur der Stadt und auf dem Arbeitsmarkt betreffen den Bau eines Logistikzentrums in Chorzów durch die amerikanische Firma ProLogis. Dieses Zentrum soll Lager- und Fabrikhallen umfassen, die insgesamt über 1000 Arbeiter beschäftigen werden. Die drei größten Hallen wurden bereits fertig gestellt und im Jahr 2008 wird der Bau weiterer vier Hallen beendet sein. Nach Aussagen des amerikanischen Investors waren für die Wahl Chorzóws zum Standort der Logistikbasis die gute Straßenanbindung, die Nähe zur Bahn und zu zwei internationalen Flughäfen (Katowice und Kraków) sowie eine wohlwollende Haltung der Stadtverwaltung ausschlaggebend. Welche Betriebe gehören darüber hinaus zu den wichtigsten Arbeitgebern in Chorzów? Sehr viele Personen sind in Organisationen beschäftigt, die von der Kommune Chorzów finanziert werden. In der Stadtverwaltung sind 330 Verwaltungskräfte beschäftigt. Im Verbund Städtischer Krankenhäuser (Zespóá Szpitali Miejskich) arbeiten 800 Menschen. In den Schulen, die der Kommune unterstellt sind, finden 1.718 Personen eine Beschäftigung. Das tägliche Funktionieren der Schulen und des Krankenhauses hängt von den Finanzzuweisungen ab, die die Kommune von anderen staatlichen Stellen bekommt. Es gibt jedoch auch Investitionen, die zwar vorwiegend aus Staatsmitteln getätigt worden sind, deren Unterhalt in der Folge jedoch aus der Stadtkasse finanziert wird. Dazu gehört ein Sportzentrum, das aus einer Sporthalle, einem Schwimmbad und einigen Fußballplätzen besteht. Die Baukosten des Zentrums beliefen sich auf 12 Millionen Zlotych, was ca. 3 Mio. Euro entspricht. Hier werden 23 Personen beschäftigt, die das Funktionieren des Zentrums sicherstellen. Eine weitere Investition, die bereits in Angriff genommen wurde, ist der Umbau des alten Stadttheaters. Geplant ist an dieser Stelle die Errichtung eines modernen Kulturzentrums. Neben einer Theater- und Konzerthalle werden sich in dem

276

Piotr Wróblewski

ehemaligen Theater eine Galerie und diverse Arbeitsräume für verschiedene städtische Künstlergruppen befinden. Die meisten Gelder für dieses Bauvorhaben stammen aus Zuwendungen der EU. Es gilt an dieser Stelle hervorzuheben, dass aufgrund des auf dem Stadtgebiet ausgebauten Schul- und Krankenhaussystems sehr viele Arbeitsplätze, die sich in diesen Einrichtungen befinden, der Aufsicht der Kommune unterliegen. Beispielsweise waren in Chorzów in den Bereichen Bildung, kommunales Gesundheitswesen und Stadtverwaltung Ende 2006 2.848 Menschen beschäftigt.

5. Kreisarbeitsamt Ein Teil der älteren Arbeitslosen hat sich für einen Übergang in den Vorruhestand entschieden. Voraussetzung hierfür ist das Überschreiten einer Altersgrenze. Nach dem Eintritt in den Vorruhestand darf man sich nicht mehr um eine Wiederbeschäftigung bemühen. Für die jüngeren Arbeitslosen steht diese Alternative zur Arbeitslosigkeit nicht zur Verfügung. Die Menschen, die beim Kreisarbeitsamt als arbeitslos registriert sind, können allerdings an verschiedenen Fortbildungsmaßnahmen teilnehmen, die dieses Amt denjenigen Personen anbietet, die entweder ihre bisherigen Qualifikationen erweitern wollen oder die sich auf die Ausübung eines neuen Berufes vorbereiten wollen. Das Amt ist eine Institution, die kraft eines Gesetzes des polnischen Parlaments (Sejm) vom 14. Dezember 1994 der Arbeitslosigkeit entgegenwirken soll. Organisatorisch ist dieses Amt dem Stadtpräsidenten unterstellt. Das Budget des Amtes setzt sich aus staatlichen Zuwendungen und aus Mitteln verschiedener sozialer Projekte zusammen. Ein großer Teil der Projektmittel stammt aus Geldern der EU und wurde in Rahmen des Europäischen Sozialfonds eingeworben. Im Jahr 2006 erhielt die Stadt Chorzów 2.400.000 Zlotych, was 600.000 Euro entsprach. Auf dem Arbeitsmarkt in Oberschlesien werden sowohl Menschen mit höherer technischen Ausbildung wie auch Fachleute in traditionellen Berufen benötigt, die komplizierte und in der Regel sehr teure Apparaturen bedienen können. Im Jahr 2007 wurden in Chorzów Ingenieuren für Elektronik und Informatik sowie Dreher, die digital gesteuerte Maschinen bedienen können, und Schweißer, die unterschiedliche Geräte beherrschen, neu eingestellt. Im Kreisarbeitsamt können arbeitslose Personen vor allem Unterstützung in der Arbeitsvermittlung, Berufsberatung, bei beruflichen Fortbildungsmaßnahmen, Praktika sowie einmalige Finanzmittel zur unternehmerischen Existenzgründung erhalten (KĊdziora 2007). Firmenneugründungen erhalten vom Arbeitsamt in Chorzów einen Betrag in Höhe von 12.000 Zlotych (das entspricht ca. 3.000

Arbeitsmarkt und Kommunen in Oberschlesien: Chorzów – eine Stadt im Wandel

277

Euro). Eine Bedingung für diese Mittelzuweisung ist die Verpflichtung, mindestens ein Jahr lang dieses Unternehmen zu führen. In den Jahren 2005 und 2006 gewährte die Behörde in Chorzów über 300 kleinen Firmen eine solche Beihilfe. Die Finanzmittel, über die das Kreisarbeitsamt verfügt, erhöhen sich Dank nicht unerheblicher finanzieller Zuwendungen aus verschiedenen Quellen. Tab. 2: Finanzielle Mittel des Kreisarbeitsamtes in Chorzów

Jahr

Mittel des Arbeitsfonds aus dem Staatsbudget

2004 2005 2006

2.882.000,00zá 4.142.200,00zá 4.133.500,00zá

Finanzmittel, die zusätzlich erhalten werden 1.362.100,00zá 2.623.700,00zá 3.774.361,00zá

Finanzmittel insgesamt 4.245.000,00zá 6.765.900,00zá 7.907.861,00zá

Nach Meinung von Jerzy KĊdziora, dem Direktor des Kreisarbeitsamts in Chorzów, ist eines der am häufigsten anzutreffenden Probleme, mit dem die Mitarbeiter der ihm unterstellten Institution konfrontiert sind, die Arbeitslosen von Chorzów zu überreden, den bislang ausgeübten Berufes durch neue Fertigkeiten zu ergänzen oder neue Fertigkeiten zu erlangen. Nur so könne die Chance erhöht werden, eine Arbeitsstelle auf einem Facharbeitsmarkt zu finden. Zur Förderung der Mobilitätsbereitschaft bietet das Kreisarbeitsamt zweimal jährlich eine „Arbeitsmesse“ an, während der Arbeitssuchende innerhalb eines Tages sehr viele Arbeitsangebote kennen lernen können.

6. Bildung Bildung wurde zum strategischen Grundziel des Programms für ausgewogene Entwicklung bestimmt, das von dem Stadtrat Chorzóws verabschiedet worden ist. Die Stadtoberen unterstreichen mit Stolz, dass die Ausgaben für Bildung mehr als die Hälfte des Stadtbudgets ausmachen. Sie machen auf die zusätzlichen Finanzmittel aufmerksam, die die Stadt aus ihrem Budget für das gute Funktionieren der Schulen ausgibt, womit sie die staatlichen Finanzzuweisungen ergänzen. Dank der konsequent durchgeführten Maßnahmen heben sich Chorzóws Schulen von den Bildungseinrichtungen in anderen Städten Polens durch einen guten technischen Standard und eine gepflegte Umgebung ab, die aus Turnhallen sowie Fußballplätzen besteht. Die schulischen Sportanlagen stehen nach dem Unterrichtsende allen Bewohnern zur Verfügung.

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Piotr Wróblewski

In den Schulrankings in der Woiwodschaft Schlesien nehmen die Grundschulen und Gymnasien in Chorzów hohe Plätze ein, wenn es um die Ergebnisse der Schüler bei Abschlussprüfungen geht. Eines der Lyzeen nimmt regelmäßig einen Spitzenplatz im Ranking der besten Mittelschulen Polens ein. Die Stadtväter versuchen mit dieser Schule die begabtesten Jugendlichen nicht nur aus Chorzów, sondern auch aus der Umgebung anzuziehen. Im Jahr 2007 beschloss man, das Profil der Schule zu erweitern. Es wurde ein Schulzentrum gegründet, welches ein Gymnasium und ein Lyzeum umfasst. Die Schirmherrschaft über das Vorhaben übertrug man der Schlesischen Universität, deren Wissenschaftler ab dem Schuljahr 2007/2008 die Jugend Chorzóws unterrichten werden. Zu den speziellen Aufgaben dieser neu geschaffenen Institution, die ‘Akademisches Zentrum Allgemeinbildender Schulen’ genannt wird, und die dem renommierten Lyzeum einen neuen organisatorischen Rahmen gibt, gehört die naturwissenschaftliche Förderung der Schüler. Nach dem Jahr 1990 fanden einige Hochschulen in der Stadt einen neuen Standort. Die Schlesische Universität wählte Chorzów für den Fachbereich Verwaltung aus. Zwei weitere Einrichtungen sind private Hochschulen mit den Schwerpunkten Marketing und Verwaltung. Die Zahl der Studierenden in Chorzów liegt bei 9.000. Eine solche Entwicklung deckt sich mit den Zielen der Stadtoberen, die in ihrem strategischen Programm die Notwendigkeit der Stärkung der bereits existierenden Hochschulen hervorheben. Die meisten Studierenden in Chorzów erhalten ihre Diplome in den Fachrichtungen Verwaltung und Marketing. Bei den Hochschulen sind keine Forschungseinrichtungen entstanden, die sich im Auftrag der Wirtschaft der Lösung von Problemen widmen könnten. Die Hauptaufgabe der in Chorzów ansässigen Hochschulen liegt in der Lehre. Nicht gedeckte Lücken bei den Ausbildungsstätten gibt es dagegen im Bereich der beruflichen Bildung. Hier fehlt ein Berufsbildungszentrum. Es sollte sich um eine mit modernen Maschinen ausgestatte Einrichtung handeln, in der die auszubildenden Jugendlichen und die ihre beruflichen Qualifikationen erweitertenden Erwachsenen spezielle Fertigkeiten für den Bedarf des Arbeitsmarktes erlangen können. Der Direktor des Kreisarbeitsamtes vertritt die Meinung, dass sich ein solcher Bedarf anhand der Auskünfte von Investoren mit einem ein- bis zweijährigen Vorlauf ermitteln lässt. Ein entsprechender Bedarf ließe sich bereits in den Gesprächen zwischen den Vertretern verschiedener Firmen mit der Stadtverwaltung bei den Verhandlungen zu Standortansiedlungen und Unternehmensneugründungen erkennen. In der Woiwodschaft Schlesien funktioniert das Berufsbildungszentrum in CzĊstochowa hervorragend, das die Fachbildung der Bewohner sichert.

Arbeitsmarkt und Kommunen in Oberschlesien: Chorzów – eine Stadt im Wandel

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Ein wichtiges Element des Bildungssystems Chorzóws besteht in der Vermittlung regionaler Inhalte ab der ersten Klasse der Grundschule - mit Fortsetzung im Gymnasium. Die Stadtoberen Chorzóws unterstützen das Programm einer heimatkundlichen Bildung mit dem Ziel der Verbreitung von Wissen über die eigene Stadt und die Region, der Wertschätzung nationaler und universeller Werte sowie der Bildung von Einstellungen, die offen für die Achtung verschiedener Kulturen sind.

7. Auslandsmigrationen in Vergangenheit und Gegenwart In den bisherigen Beschreibungen des Stadtentwicklungskonzeptes für Chorzóws standen Fragen des ökonomischen Strukturwandels im Vordergrund, demographische Aspekte spielen erst im Kontext der Berücksichtigung von Migrationsprozessen eine Rolle. Eine Analyse der gegenwärtigen Entwicklungen auf dem Arbeitsmarkt aus der heutigen Sicht muss Migrationsprozesse berücksichtigen, die im Staat und in der Region, die hier Gegenstand der Betrachtung sind, stattfinden. Zum Verständnis der heutigen Migrationsprozesse ist ein Vergleich mit früheren Migrationswellen nützlich. Die Bewohner Chorzóws, einer Stadt, die sich bis 1922 innerhalb der Grenzen Deutschlands befand, reisten einst nach Berlin oder nach Nordrhein-Westfalen, entweder um dort einen Beruf zu erlernen oder um eine Saisonarbeit zu finden. Es handelte sich um eine Pendelmigration. Einen anderen Charakter hatten Emigrationen nach dem Zweiten Weltkrieg. Sehr viele Bewohner der Stadt, die sich mit dem Deutschtum identifizierten, verließen Chorzów. Diese erste Migrationswelle hing mit der Situation zusammen, die durch den Krieg sowie durch die Politik der neuen Machthaber in Oberschlesien entstanden war (Davis 2005). Die letzte Auswanderungswelle fand in den 80er Jahren des 20. Jahrhunderts statt. Ausgereist sind sowohl ältere Menschen wie auch solche im mittleren Alter. Ihre Kinder setzten die in Polen begonnene Schulausbildung in deutschen Schulen fort. Die ehemaligen Bewohnern Chorzóws, die nach Deutschland umsiedelten, halten die Kontakte zu den in Polen gebliebenen Familienangehörigen aufrecht. Diese Bindungen sind während Feiertagen besonders intensiv. Allgemein lässt sich in dieser Zeit ein verstärkter Reiseverkehr von und nach Deutschland beobachten. Dies hängt mit der immer noch stark in der polnischen Kultur verwurzelten Tradition zusammen, wonach der Feiertage im Kreis der Familie verbracht werden. Die nahen Angehörigen, die in Deutschland leben, bilden für die in Polen Verbliebenen eine Bezugsgruppe, mit der man sich vergleicht. Vergleichskriterium sind dabei nicht die Einkommen der Familien in Polen und in Deutschland, sondern das soziale Prestige, das mit dem

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Piotr Wróblewski

in Deutschland ausgeübten Beruf erzielt wird, oder auch der von den Kindern der Auswanderer erreichte Bildungsstand (Wróblewski 1998). Der Beitritt Polens zur EU schuf neue Arbeitsbedingungen in den Ländern der EU, die ihre Arbeitsmärkte für die Bürger anderer Staaten öffneten. Gegenwärtig ist Großbritannien das wichtigste Ziel der Arbeitsmigration von Polen. Junge Bewohner Chorzóws entscheiden sich für Migrationen nach England, Schottland oder Irland. Für einen dauerhaften Auslandsaufenthalt dort entscheiden sich am häufigsten Personen, die in Polen bereits berufstätig waren, die auf den britischen Inseln eine besser bezahlte Arbeit finden können – unabhängig von der ursprünglichen Art der Ausbildung. Für eine Pendelmigration entscheiden sich demgegenüber Studenten. Bei jungen Menschen lassen sich zwei kritische Momente feststellen, in denen eine Entscheidung zur Ausreise getroffen wird. Der erste fällt mit der Zeit nach dem Abitur zusammen, wenn jemand keinen Studienplatz in der gewünschten Fachrichtung bekommen hat; der zweite kritische Moment entsteht nach der Beendigung des Studiums, wenn nach Meinung der jungen Menschen die Aussichten auf eine gute Arbeit in Polen im Vergleich mit britischen Bedingungen beschränkter sind.

8. Metropole Mit Bedacht fügen die Entwicklungspläne der Städte Oberschlesiens, auch der von Chorzów, die Identität und Zielperspektive der jeweiligen Kommune in den metropolitanen Ballungsraum dieser Region ein, deren Perspektive abschließend erörtert werden soll. Die Bewohner von Chorzów, Mysáowice, Ruda ĝląska und Zabrze, die die in den Städten erfolgten Veränderungen zu schätzen wissen, unterstreichen die große Zahl an Handelszentren und Geschäften, die in Oberschlesien von verschiedenen internationalen Konzernen errichtet worden sind. Mancherorts hing die Errichtung von Einkaufszentren mit der Umwidmung von Grundstücken, die vormals zu Stahlwerken gehörten (in Chorzów oder Zabrze), zusammen. Die Stadtoberen in Ruda ĝląska platzierten ein modernes Handelszentrum auf einem Areal, auf dem sich nach wie vor ein aktives Steinkohlebergwerk befindet. Die meisten Arbeitsplätze in dieser Stadt befinden sich weiterhin im Bereich der Steinkohleförderung einiger Bergwerke. Der Stadt Zabrze ist es gelungen, Poczta Polska (Polnische Post) als Investor zu gewinnen, die vor Ort ein großes Logistikzentrum für die Verteilung von Postsendungen im Süden Polens bauen wird. Lediglich Gliwice schuf eine stabile Basis für die Entwicklung eines neuen Industriezweiges, der Autoindustrie, die zweifelsohne den Arbeitsmarkt der Stadt noch viele Jahre bereichern wird.

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In dieser Stadt wirken auch seit über 60 Jahren eine renommierte technische Hochschule (Politechnika ĝląska) sowie zahlreiche Forschungsinstitute, die einen guten Ruf in Polen haben. Gut ausgebildete Arbeitnehmer, Investitionsflächen in einer wirtschaftlichen Sonderzone und die günstige Lage an wichtigen Verbindungsstrecken (Bahn-, Autobahn- und Flussverbindungen) hatten einen erheblichen Einfluss auf die Entscheidung des Konzerns General Motors, eine neue Investition in Gliwice zu tätigen. Auch das Geschick der kommunalen Verwaltung in Gliwice ist zu erwähnen. Die aktive Suche der Stadt nach einem neuen Investor wurde in dem Buch „Wie soll man Opel angeln?” („Jak záowiü Opla“) (Jarczewski 1996) genau analysiert. Während in den benachbarten Städten schnell große Handelszentren ihre Tore öffneten, (Plaza, M18), wurde in Gliwice lediglich ein Supermarkt („Market Tesco“) gebaut, und zwar in der Nähe des Gewerbegebietes, in dem sich die Automobilfabrik befindet. Gliwice gehört zu den Städten, die sich für die Idee einsetzen, einen „Oberschlesischen Metropolenverbund“ (GórnoĞląski Związek Metropolitalny) ins Leben zu rufen. Die Vertreter von 14 Städten der Woiwodschaft Schlesien unterzeichneten einen Antrag für die Registrierung des Regionalverbundes. Die Mitglieder der kommunalen Selbstverwaltung in Gliwice unterstützen das Projekt auf der Stadt- und Woiwodschaftsebene. Die Idee erfuhr auch die Unterstützung des Staates. Der schlesische Woiwode ist aktiv daran beteiligt, einen Regionalverbund ins Leben zu rufen, und die Abgeordneten arbeiten an einem Gesetz, das das Funktionieren eines derartigen metropolitanen Verbundes regeln soll. Die Aufgabe des Regionalverbundes wird vor allem in der Förderung der Städte, die den Verbund bilden, und in der Akquisition von Investitionsmitteln zur Realisierung gemeinsamer Aufgaben gesehen. Die Städte der Woiwodschaft Schlesien entschieden sich für die Bildung eines Regionalverbundes, um potenziellen Investoren bessere Vorschläge unterbreiten zu können, als dies die Zentren tun, die bislang bei der Suche nach neuem Kapital erfolgreich waren, wie beispielsweise Kraków, Wrocáaw und àódĨ. Die Gründung des Oberschlesischen Metropolenverbundes ist Ausdruck einer neuen, von den politischen Eliten initiierten Strategie zu betrachten, die die Egoismen der jeweiligen Städten überwinden und die Durchsetzung gemeinsamer Interessen in Anlehnung an die Tätigkeit eines starken Regionalverbundes erreichen will, der fähig ist, Mittel aus verschieden Quellen – u.a. aus der EU – einzuwerben. Diskussion: In den untersuchten Entwicklungsstrategien des oberschlesischen Städtegürtels spielen, wie zu sehen war, demographische Überlegungen 8

Unter der Bezeichnung „M1“ firmieren in Polen Handelszentren der Metro-Gruppe.

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keine entscheidende Rolle beim angestrebten Identitätswandel im Transformationsprozess. Im Zentrum der Überlegungen steht die Verarbeitung und Gestaltung eines ökonomischen Strukturwandels. In vielen Elementen der Standortprofilierung, der entwickelten Zielvorstellung und auch in der Vorstellung einer interkommunalen, regionalen Entwicklungsstrategie gleichen sie sehr viel mehr der Problem- und Handlungssicht von Duisburg und anderen Ruhrgebietsstädten als dem in Ostdeutschland entwickelten Diskurs demographischer Probleme. Noch ist nicht abzusehen, ob die demographische Probleme weitgehend ignorierende Identitätssicht oberschlesischer ebenso wie nordrhein-westfälischer Akteure mittelfristig aufgrund ihrer stärker ökonomischen Wunschvorstellungen verhafteten Bewältigungsstrategie erfolgreicher ist als die „realistischere“ Identitätssicht von Leipzig und anderen Kommunen in Ostdeutschland, die exemplarisch von Glock (2006) untersucht wurde. Wenn allerdings der Definition der Situation realitätsschaffende Kraft zukommt, dann ist damit zu rechnen, dass mit diesen unterschiedlichen Problemdefinitionen zwei sehr unterschiedliche Entwicklungspfade in Transformationsprozessen begründet werden.

Literatur Berger, Peter L. und Thomas Luckmann, 1982: Die gesellschaftliche Konstruktion der Wirklichkeit. Frankfurt/M.: Fischer. Davies, Norman, 2005: God's Playground. A History of Poland. Oxford: Oxford University Press. Glock, Birgit, 2006: Stadtpolitik in schrumpfenden Städten. Wiesbaden: VS Verlag. Jarczewski, Andrzej, 1996: Jak záowiü Opla? Warszawa: Municipium. KĊdziora, Jerzy, 2007: Rynek pracy w Chorzowie. Unveröffentlichtes Manuskript. Koncepcja rozwoju miasta Gliwice: http:ajarczewski.republika.pl/opel/koncepcja.htm/1996/en_2007 _4_06_cip_2007; 6.4.2007. Merton, Robert K., 1968: Social Theory and Social Structure. New York: Free Press. Schütz, Alfred, 1971: Der gut informierte Bürger. In: Alfred Schütz, Gesammelte Aufsätze Bd. 3, Den Haag: Nijhoff.S. 85-101. Schütz, Alfred und Thomas Luckmann, 1988: Strukturen der Lebenswelt Bd. 1. Frankfurt/M.: Suhrkamp. Strategia wewnĊtrznego i zintegrowanego rozwoju Miasta Ruda ĝląska do roku 2015. http:///rudasl.cmdok.dt.pl/2002/ en_2007_4_06_cip_2007; 6.4.2007. Strategia zrównowaĪonego rozwoju dla miasta Mysáowice do roku 2020. http://www.myslowice.pl/pliki/strategia.pdf/2004/ en_2007_4_06_cip_2007; 6.4.2007. Strategia zrównowaĪonego rozwoju miasta Chorzów do roku 2020. http://www.chorzow.um.gov.pl/2003/ en_2007_4_06_cip_2007; 6.4.2007. Weber, Max, 1958: Parlament und Regierung im neugeordneten Deutschland, Gesammelte politische Schriften. Tübingen: Mohr. Wróblewski, Piotr, 1998: Czego wstydzą siĊ Polacy w Niemczech? Czego wstydzą siĊ Niemcy w Polsce? In: Ewa Kossowska (Hg.), Wstyd w kulturze, Katowice: Wydawnictwo Uniwersytetu ĝląskiego. Zabrze, 2007: wizja rozwoju. http://www.um.zabrze.pl/strategia/index2.html/1999/en_2007_4_06_cip_2007; 6.4.2007.

Rückblick und Ausblick

Über sozialwissenschaftliche Verkürzungen und politische Denkhemmungen in der Diskussion zum demographischen Wandel Walter Siebel

In den 150 Jahren industrieller Urbanisierung war Stadtentwicklung identisch mit Wachstum. Es gab Unterbrechungen durch Wirtschaftskrisen und Kriege, aber die aufsteigende Linie blieb: Seit der ersten Hälfte des neunzehnten Jahrhunderts bis in die 60er Jahre des zwanzigsten stieg die Zahl der Bewohner und der Arbeitsplätze in den Städten, die städtische Wirtschaftskraft wuchs, die kommunalen Haushalte und die Kommunalverwaltungen expandierten, immer mehr Gebäude wurden errichtet und neue Bauflächen erschlossen. Das hat sich grundlegend geändert. Beginnend in den 1960iger Jahren mit den Krisen in den altindustriellen Regionen der BRD, schärfer dann mit der „Deökonomisierung“ (Hannemann 2004: 202) in den Neuen Bundesländern nach 1990 und schließlich angesichts der demographischen Entwicklung zeichnet sich ein neuer Typus städtischer Entwicklung ab: Stadtentwicklung dominiert von Schrumpfung. Wachstum ging immer einher mit rückläufigen Entwicklungen, auch in schrumpfenden Städten sind Inseln des Wachstums auszumachen, und aufgrund von ökonomischer Prosperität und entsprechender Attraktivität für Wanderungsbewegungen werden insbesondere einige südwestdeutsche Stadtregionen noch lange das gewohnte Bild wachsender Städte zeigen. Aber für viele Städte und Regionen wird der Rückgang der Einwohnerzahlen, der Arbeitsplätze, des Steueraufkommens und der benötigten baulichen Strukturen auf absehbare Zeit dominant sein. Im folgenden Beitrag werden zunächst einige Argumentationen in diesem Band kommentiert. Im zweiten Teil – anschließend an die Formulierung Sackmanns von der „Demographisierung sozialer Probleme“ – folgt eine grundsätzliche Betrachtung der Diskussion über den demographischen Wandel. Dies erfolgt mit der Absicht, auf einige Verkürzungen und Denkhemmungen aufmerksam zu machen.

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1. Schrumpfen und kommunale Personalpolitik Die Beiträge in diesem Band thematisieren einen besonderen Ausschnitt aus dem weiten Problemspektrum des demographischen Wandels: seine Auswirkungen auf die Nachfrage nach kommunalen Dienstleistungen, die Personalstruktur der kommunalen Verwaltung und die Reaktionsmöglichkeiten kommunaler Personalpolitik. Die demographischen Veränderungen verändern danach sowohl die innere Struktur des öffentlichen Dienstes wie die seiner Klientel und deren Anforderungen an öffentliche Dienstleistungen. Dabei wird zwischen zwei Aspekten der demographischen Entwicklung unterschieden, die in der Diskussion ihrer Folgen auseinandergehalten werden müssen: einem quantitativen: der voraussichtliche Rückgang der Zahl der Einwohner, und einem qualitativen: die veränderte Zusammensetzung der Bevölkerung durch Alterung. Auf die Konsequenzen der Zuwanderung wird nicht eingegangen, da sie in den neuen Bundesländern eine sehr viel geringere Rolle spielt als in Westdeutschland. Der Rückgang der Bevölkerung lässt die Nachfrage nach kommunalen Dienstleistungen und Infrastrukturen sinken aber auch die Einnahmen der Kommunen. Sinkende Geburtenraten können mittelfristig zu einem Mangel an Nachwuchskräften führen, insbesondere wenn die Kommune über Frühverrentungen und selektive Entlassungen versucht hat, sozialverträglich ihr Personal zu verringern. Die daraus resultierende homogene Altersstruktur innerhalb des öffentlichen Dienstes wird notwendig zu massiven Verrentungswellen führen, denen in den neuen Bundesländern ab 2013 sehr viel schmalere nachrückende Generationen gegenüber stehen, weshalb Bartl/Jonda (in diesem Band) einen Fachkräftemangel ab 2013 prognostizieren. Die quantitativen Veränderungen werden voraussichtlich weniger problematisch sein als die Auswirkungen der geänderten Altersstruktur – sieht man von einzelnen Regionen insbesondere in den Neuen Bundesländern ab, wo Deökonomisierung, Geburtenrückgang und Abwanderung sich gegenseitig verstärken. Zwar lässt die Alterung der Einwohnerschaft ebenfalls die Einnahmen sinken, denn alte Menschen zahlen weniger Steuern als Erwerbstätige. Aber per saldo sind die fiskalischen Konsequenzen positiv, denn ein Großteil der Nachfrage nach kommunalen Diensten ist altersabhängig, und die Verschiebung der biographisch bedingten Nachfrage in Richtung von Bedürfnissen alter Menschen hat Einsparungen bei den Ausgaben für Kinder und Jugendliche zur Folge, wodurch sogar die Einnahmeverluste aufgrund des zahlenmäßigen Rückgangs der Bevölkerung überkompensiert werden könnten (Freigang/Kempkes in diesem Band). Burkart Lutz (in diesem Band) verweist auf das zentrale Problem der Alterung: den qualitativen Mismatch zwischen einem sich ändernden Leistungsbedarf und

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der Leistungskompetenz der Beschäftigten des öffentlichen Dienstes. Die auf biographiebezogene Leistungen spezialisierten Kompetenzprofile im öffentlichen Dienst lassen sich nur schwer und erst über längere Zeiträume an die biographiebedingt sich ändernde Nachfrage anpassen. Aus einer Kindergärtnerin wird nicht so schnell eine Altenpflegerin und aus dem Lehrer nicht so ohne weiteres ein Gerontologe. Die Anpassung wird zusätzlich erschwert durch die überalterte Personalstruktur des Öffentlichen Dienstes. Über die Einstellung jüngerer Beschäftigter ließe sich das Kompetenzprofil des öffentlichen Dienstes leichter und schneller verändern als durch Umschulung älteren Personals, aber die negative Entwicklung der kommunalen Finanzen (Rademacher in diesem Band) und der durch den Rückgang der Bevölkerung bedingte Nachwuchsmangel (Bartl/Jonda in diesem Band) versperren eben diesen Ausweg. Einerseits steigen die Anforderungen an die Flexibilität des öffentlichen Dienstes aufgrund der demographischen Veränderungen, andererseits verliert der öffentliche Dienst eben dadurch an Flexibilität gegenüber einer sich verändernden Umwelt aufgrund geringerer Fluktuation und eines steigenden Altersdurchschnitts seines Personals. Angesichts dieses Dilemmas diskutieren viele Beiträge die Reaktionsmöglichkeiten kommunaler Personalpolitik zwischen flexibler Anpassung der Ziele (Akkommodation) und Anpassung des Mitteleinsatzes (Assimilation, Bartl/Jonda in diesem Band). Fast alle Hemmnisse der Flexibilität, die dabei angesprochen werden, betreffen Aspekte des Arbeitsverhältnisses, die als soziale Gewinne in langen Auseinandersetzungen erkämpft worden sind. Unter dem scheinbar so neutralen Begriff der Flexibilität kann sich deshalb ein massives roll back von Arbeitnehmerrechten verbergen. Flexibilität als rein technischer Begriff zur Bezeichnung von Reaktionsmöglichkeiten auf geänderte Anforderungen hat auch etwas Verschleierndes. Das kommt sehr schön zum Ausdruck in der arbeitsmarkttheoretischen Formulierung von Entlassungen, nämlich „externe Flexibilisierung“ (Bartl/Jonda S.196). Es geht immer auch um Interessen, sei es der Beschäftigten, sei es der Adressaten des öffentlichen Dienstes. Man sollte also auch danach fragen, ob die Steigerung der Flexibilität denn in jedem Fall sinnvoll ist. Einmal, übersteigen die Kosten auf der Zielebene vielleicht die Gewinne an Effizienz? Und was sind die Verteilungseffekte, anders: wer hat die Kosten zu tragen? Wie nötig eine solche Erweiterung der Fragestellung ist, macht die detaillierte Diskussion des Flexibilitätsbegriffs bei Kopycka und Reinhold (in diesem Band) deutlich. Zu den Bereichen, in denen Flexibilität erreicht werden kann, zählen sie: Arbeitszeiten, Kündigungsschutz, Entlassungen/Einstellungen, Lohnkosten, Arbeitsorganisation, Qualifizierung, Auslagerung, sprich Privatisierung, Variabilität der Lohnbestandteile. Lutz, der die Fragen nach den Kosten gesteigerter

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Flexibilität und wer sie zu tragen hat, nicht vermeidet, kommt zu pessimistischen Prognosen unter der Annahme, dass eine Form der Assimilation, also einer Reaktion auf der Ebene des Mitteleinsatzes, die Privatisierung sein wird. Wenn immer weitere Bereiche des öffentlichen Dienstes sei es aus ideologischen sei es aus rein fiskalischen Gesichtspunkten privatisiert würden, dann habe das zumindest ambivalente Konsequenzen für die Qualifikation des Personals und eindeutig negative für die Qualität der Dienste, denn Privatisierung bedeute schlechtere aber nicht unbedingt billigere Dienstleistungen und mehr Ungleichheit. Privatisierung ist eben nicht nur ein organisationstechnischer Vorgang, sie geht häufig einher mit einem Wandel der Ziele, der Erfolgskriterien, der Relevanzstrukturen und der Verteilungswirkungen. Das kann auch ohne juristische Privatisierung geschehen. Zu Recht verweist Edeling (in diesem Band) darauf, dass in dem Maße, in dem der öffentliche Dienst selber sich den Usancen privater Unternehmen bloß anpasst, er seine Legitimation als Öffentlicher Dienst einbüßen kann.

2. Die „Demographisierung sozialer Probleme“ Sackmann verweist in seiner Einleitung auf eine andere und grundsätzlichere Gefahr der Diskussion über den demographischen Wandel: die, wie er es nennt, „Demographisierung sozialer Probleme“, „d.h. Probleme, die vorher auf soziale Konflikte zurückgeführt wurden, werden nun als demographisch erzeugte und demographisch bewältigbare Probleme ausgewiesen“ (Sackmann in diesem Band, S. 47). Das aber kann gravierende und negative Folgen haben, denn eine falsche Situationsdefinition führt zu falschen Reaktionen. In der Coping Forschung wird zwischen Situationsdefinition und der Einschätzung der eigenen Handlungsalternativen unterschieden. Diese Unterscheidung ist rein analytisch. In der Realität hängen Situationsdeutung und Bewertung der Handlungsmöglichkeiten aufs engste zusammen. Jede Deutung der Situation ist schon Teil des responses (Sackmann in diesem Band), wie umgekehrt die Reaktionsweisen darüber bestimmen, was wirklich an Folgen auftritt, also die challenge determinieren können (Bartl/Jonda in diesem Band). Die demographische Entwicklung darf nicht isoliert von den Rahmenbedingungen politischer, ökonomischer und sozialstruktureller Art, unter denen sie stattfindet, betrachtet werden. Demographische Veränderungen werfen Probleme stets im Zusammenspiel mit anderen Veränderungen auf. Erst wenn man dieses Zusammenwirken erfasst, lassen sich adäquate Problemdefinitionen (challenge) und dementsprechend adäquate Reaktionen (response) formulieren. Das soll im Folgenden an einigen Beispielen aus der Diskussion zum demographischen Wandel erläutert werden.

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Mit der Tatsache, dass die Bevölkerung Deutschlands älter, heterogener und weniger wird, werden in der öffentlichen Diskussion Katastrophenszenarios verbunden, die an die düsteren Prophezeiungen von Thomas Malthus erinnern, nur dass Malthus seine Befürchtungen an gegenteilige Entwicklungen knüpfte, nämlich ein übermäßiges Wachstum der Bevölkerung. Nun ist historisch gesehen Schrumpfen nichts Neues: das Spanien des 18. und 19. Jahrhundert war eine schrumpfende Gesellschaft, Rom, eine Millionenmetropole in der Antike, war im Mittelalter eine Kleinstadt, deren Steinmetze davon lebten, das Collosseum und andere Überbleibsel einer großen Vergangenheit auszuschlachten, Lübeck hatte im 14. Jahrhundert 24.000 Einwohner, Mitte des 18. waren es nur noch 17.000. Und jedes Mal ging der Rückgang der Bevölkerung einher mit wirtschaftlichem Niedergang und politischem Machtverlust. Aber muss das auch für moderne Gesellschaften mit ihrer hohen Anpassungsfähigkeit gültig bleiben? Der Glaube an das alles Heil bringende Wachstum ist die ökonomistische Schrumpfform des alten Fortschrittsglaubens, aber weder eine Kritik solcherart verkürzter Fortschrittshoffnungen steht im Folgenden im Mittelpunkt noch die Frage, inwieweit die Fixierung auf ökonomisches Wachstum dem Kapitalismus geschuldet ist, und eine bessere Welt durchaus auch ohne wirtschaftliches Wachstum denkbar wäre, auch nicht die ökologischen Argumente zugunsten eines Null-Wachstums. Es soll vielmehr auf einige politische Aspekte des demographischen Wandels aufmerksam gemacht werden und das heißt auf politische Handlungsmöglichkeiten. Zunächst werden Zahlen und Erklärungen zur demographischen Entwicklung dargestellt, dann die negativen Konsequenzen, die mit diesem Wandel assoziiert werden, referiert und im Hauptteil einige Einwände und Fragen dazu formuliert. Den Schluss bilden Überlegungen, warum es so schwer fällt, über Schrumpfen anders als in Kategorien der Katastrophe nachzudenken.1 Prognosen Gegenwärtig leben 82 Millionen Menschen in der Bundesrepublik, im Jahre 2050 werden es nur noch 75 Millionen sein, rein rechnerisch wäre ganz Niedersachsen entvölkert. Ohne Zuwanderung wären es unvorstellbare 25 Mio. weniger. Heute bereits ist jeder fünfte Bewohner der Bundesrepublik Migrant oder Nachkomme von Migranten, insgesamt sind es über 15 Mio. Im Jahre 2050 wird ihr Anteil sehr viel höher sein, auch wenn kein einziger mehr zuwandern würde, 1

In diesem Beitrag stütze ich mich, wenn ich auch zu anderen Schlussfolgerungen komme, an vielen Stellen auf das informative und differenziert argumentierende Buch von Franz-Xaver Kaufmann (2005).

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weil die hier lebenden Zuwanderer jünger sind und sich noch nicht an die niedrigen Geburtenraten der einheimischen Bevölkerung angepasst haben. Gleichzeitig altert die Bevölkerung. Die durchschnittliche Lebenszeit vor der Industrialisierung betrug weniger als dreißig Jahre, stieg bis zum II. Weltkrieg auf 60, und liegt heute bei über 80 Jahren in Deutschland (Kaufmann 2005: 13). Wenn gleichzeitig die Zahl der Jungen sinkt, erhöht sich der Anteil der Alten: 1950 waren erst knapp 15% (14,6%) älter als 60, 2050 werden es fast 38% (36,7%) sein. Die Zahl der Hochbetagten (über 80) steigt noch sehr viel schneller – allein zwischen 2000 und 2020 wird sich ihr Anteil verdoppeln – bis ihr Anteil im Jahr 2050 auf 12% gestiegen ist. Der Rückgang der Bevölkerung beruht auf dem Rückgang der Geburtenrate. Sie ist seit 1975 auf 1,4 Geburten pro Frau gesunken, für eine stabile Bevölkerungszahl wären 2,1 notwendig. Nur Spanien und Italien haben noch niedrigere Raten. Das eigentliche Problem aber sind die eingebauten Beschleunigungseffekte: Wenn 1000 Mütter nur 667 Töchter haben, so wird die Zahl ihrer Enkelinnen bei gleichbleibend niedriger Fertilität 444 betragen und die der Urenkelinnen 296 (ebd.: 52). Es gibt zwei Phasen des Geburtenrückgangs und dementsprechend zwei Erklärungen: Der erste Geburtenrückgang gegen Ende des 19. Jahrhundert war das Resultat sinkender Kindersterblichkeit, weshalb weniger Geburten nötig waren, um die gewünschte Kinderzahl zu erreichen. Und man wünschte sich weniger Kinder, weil Kinder immer weniger ökonomisch notwendig waren. Vor der Industrialisierung bedeutete eine hohe Kinderzahl zahlreiche Arbeitskräfte im Haushalt und Sicherung im Alter. Mit der Trennung von Familie und Produktion, der lohnförmigen und betrieblichen Organisation der Arbeit, der allgemeinen Schulpflicht und dem Verbot von Kinderarbeit, schließlich dem Ausbau der Sozialversicherungssysteme ist die ökonomische Relevanz der Kinder entwertet worden. Der zweite Geburtenrückgang seit den 1970iger Jahren hängt mit den steigenden Opportunitätskosten von Kindern zusammen: Konsum und Freizeit bieten heute viele Alternativen für eine lustvolle Verwendung von Zeit und Geld und die besseren Berufschancen der Frauen lassen Mutterschaft mehr und mehr als Verzicht auf ökonomische Selbständigkeit und soziale Anerkennung erscheinen. Gleichzeitig steigen mit dem Konzept der verantworteten Elternschaft die Anforderungen an die Qualifikation und den Zeithaushalt der Eltern. Da mit den modernen Mitteln der Geburtenkontrolle die Kinderzahl bewusst kontrollierbar geworden ist, erklärt das, weshalb die Geburtenzahl seit Mitte der 1960er Jahre erneut in einem zweiten Geburtenrückgang rapide gesunken ist.

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Verbot der Kinderarbeit, Schulpflicht und Ausdehnung der Ausbildungszeiten, Ausbau der Sozialversicherungssysteme, Emanzipation der Frau, verantwortete Elternschaft, steigender Wohlstand und damit erweiterte Optionen, kurz: der Rückgang der Geburten ist die Konsequenz hoch erwünschter Fortschritte, die allerdings dazu geführt haben, dass Kinder heute anders als früher für ihre Eltern keinen wirtschaftlichen Wert haben, im Gegenteil: sie sind ein Kostenfaktor, der sich allein aus emotionalen Motiven rechtfertigen lässt. Die Frage ist nicht, warum keine Kinder, sondern eher, warum überhaupt noch Kinder, und dass diese Frage von Frauen umso häufiger negativ beantwortet wird, je höher ihre Bildung und damit ihre Berufschancen, zeigt, wie Kaufmann immer wieder betont, dass die moderne Gesellschaft das Leben mit Kindern gegenüber anderen Lebensentwürfen abwertet. Katastrophenszenarios Mit dem zahlenmäßigen Rückgang und der Alterung der Bevölkerung werden fast ausschließlich negative Folgen verbunden: 1. Machtverluste Staaten, deren Bevölkerung schrumpft, verlieren Macht, militärisch aber auch politisch: Der neue EU-Vertrag sieht vor, die Stimmrechte der Mitgliedstaaten entsprechend der Größe ihrer Bevölkerung zu differenzieren. 2. Wachstumsverluste Bei sinkender Bevölkerungszahl stehen dem Arbeitsmarkt weniger Arbeitskräfte zur Verfügung und die Zahl der Konsumenten geht zurück. Beides beeinträchtigt das Wachstum. 3. Sinkende Innovationsfähigkeit Alte Menschen sind weniger anpassungsfähig, aber die Innovationsfähigkeit wird nicht nur durch Alterung sondern auch durch den Rückgang der Bevölkerung beeinträchtigt: bei sinkender Geburtenrate drängen weniger junge Menschen auf den Arbeitsmarkt. Innovationen aber lassen sich mit neuen Arbeitskräften leichter durchsetzen als wenn eine ältere Belegschaft umgeschult werden muss.

4. Unbezahlbare Sozialversicherungssysteme Mit dem Wandel der Altersstruktur steigt – wie es so schön heißt – die Altenlast, die vom erwerbstätigen Teil der Bevölkerung getragen werden muss. Im Jahr 2000 kamen 43 über 60jährige auf 100 Erwerbsfähige, im Jahr 2050 werden es 95 sein, ein Verhältnis von fast 1 zu 1 von Erwerbsfähigen zu Rentnern, nimmt

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man das heute geltende faktische Renteneintrittsalter von 60 Jahren als Grenze. Ab 2050 dann bleibt die Altenlast konstant (ebd.: 47, Tabelle 2.5).

5. Verschärfung der regionalen Ungleichgewichte Die demographische Entwicklung wird überlagert durch Wanderungsbewegungen: von Nord nach Süd, von Ost nach West, und aus den Städten ins Umland. Deshalb treten Alterung und Rückgang der Bevölkerung räumlich sehr unterschiedlich auf. Es verlieren vor allem die Städte in den Neuen Bundesländern. Leipzig hat seit der Wende jeden sechsten Einwohner verloren, Halle jeden Dritten. Es wandern vor allem die Jungen, die Qualifizierten und die Frauen. Im Zusammenspiel von ökonomischem und demographischem Wandel und sozial selektiven Wanderungen können Stadtteile zu Quartieren der Ausgrenzung werden und ganze Regionen sich entvölkern. Der demographische Wandel entfaltet in den neuen Bundesländern möglicherweise desaströse Wirkungen erst in Wechselwirkung mit der Deökonomisierung der ehemaligen DDR, den allgemeinen Problemen einer Transformationsgesellschaft und mit massiver Abwanderung in die alten Bundesländer. Treffen ökonomische, politische und soziale Probleme mit rückläufigen Bevölkerungszahlen zusammen, so können sich Teufelskreiseffekte ergeben. Wenn ein Stadtteil Bevölkerung verliert, vielleicht weil seine beruflich erfolgreichen Bewohner dort keine ihren gestiegenen Ansprüchen entsprechenden Wohnungen finden, dann sinkt dort die Kaufkraft, das Güter- und Dienstleistungsangebot wird eingeschränkt, die Banken werden vorsichtiger bei der Vergabe von Krediten, Immobilieneigentümer investieren nicht mehr in die Modernisierung oder sogar in die Instandhaltung ihrer Bestände, das Gebiet verkommt auch äußerlich, der Stadtteil wird zur „schlechten Adresse“, was wiederum weitere Haushalte veranlasst abzuwandern, der Anteil von Kindern aus „bildungsfernen“ Milieus auf den örtlichen Schulen steigt, bildungsorientierte Einheimische und Migranten verlassen das Gebiet, zurück bleiben diejenigen, die aufgrund von Diskriminierung oder geringer Kaufkraft keine Alternative haben. Der Stadtteil ist zum sozialen Brennpunkt geworden. Unter Bedingungen entspannter Wohnungsmärkte verlaufen diese Prozesse außerordentlich schnell, da den mobilitätsfähigen Haushalten viele Optionen offen stehen, und sie sind kaum steuerbar, weil sie auf freiwilligen Standortentscheidungen beruhen. Ähnliche Mechanismen sind auf der Ebene von Regionen wirksam. Hier aber kommen noch negative finanzielle Effekte hinzu: Bei rückläufiger Bevölkerung sinkt beispielsweise das Aufkommen an Abwassergebühren, aber die Kosten pro Kopf steigen, da die Kanal-Querschnitte nicht parallel zum Rück-

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gang der eingeleiteten Abwässer verengt werden können. Außerdem verschlammen die Abwässerkanäle und müssen mit teurem Frischwasser gespült werden. Eine flächendeckende Versorgung mit Kindergärten, Schulen und Einrichtungen der sozialen und Gesundheits-Infrastruktur kann nicht mehr aufrechterhalten werden, weil die für einen rentablen Betrieb nötige Mantelbevölkerung fehlt. Gleichzeitig sinken die kommunalen Einnahmen, weil sie überwiegend an die Zahl der Bevölkerung gebunden sind. Steigende Kosten pro Kopf aufgrund der sog. Remanenzeffekte und sinkende öffentliche Mittel zwingen dazu, die Infrastruktur auszudünnen. Da auf den privaten Güter- und Dienstleistungsmärkten Ähnliches abläuft, nur schneller, kann bald ein Zustand erreicht sein, an dem das Verfassungsgebot der Sicherung gleichwertiger Lebensverhältnisse verletzt ist. Und auch hier sind Teufelskreiseffekte wirksam: Abwanderung ist immer selektiv, aus den strukturschwachen Regionen der neuen Bundesländer wandern vorwiegend die qualifizierteren und jüngeren Arbeitskräfte ab. Dadurch werden die dortigen Arbeitsmärkte quantitativ und qualitativ schwächer, die Attraktivität der Region für Investoren sinkt, was die Chancen einer späteren ökonomischen Erholung senkt. Und da vor allem junge Frauen abwandern, verringert sich die Zahl der potentiellen Mütter, weshalb auch in dem demographischen Niedergang selbstverstärkende Elemente eingebaut sind.

6. Zunahme politischer Konflikte. Kaufmann folgert aus all dem „zunehmende Verarmung, [...], soziale Unruhen, neue extremistische Parteien, kollektiver Vertrauensverlust, vielleicht auch kollektive Erstarrungserscheinungen“ (ebd.: 167). Neben die klassischen Verteilungskonflikte zwischen Einkommensklassen treten neue: - Generationenkonflikte, - Konflikte zwischen Erwerbstätigen und Nicht-Erwerbstätigen, - zwischen Migranten und Einheimischen, - zwischen Familien mit Kindern und Kinderlosen. Kaufmann spricht von einer Polarisierung zwischen Familien mit Kindern und Lebensformen ohne Kinder, wobei letztere auf dem Arbeitsmarkt und durch die Steuer- und Sozialversicherungssysteme strukturell privilegiert sind. - Schließlich – und diese sind vielleicht die am wenigsten steuerbaren – die Konflikte zwischen unterschiedlichen Räumen der BRD: Ost und West, Nord und Süd, und innerhalb der Städte zwischen aufgewerteten Stadtteilen und Quartieren der Ausgrenzung.

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Einwände Müssen diese Menetekel Wirklichkeit werden? Es werden zunächst einige zugegeben naive Fragen gestellt und anschließend auf Handlungsalternativen aufmerksam gemacht, nicht um die Probleme, die Schrumpfen mit sich bringt, zu leugnen oder auch nur klein zu reden, sie sind in der Tat erheblich, sondern um auf den politischen Kern der Probleme und auf Denkblockaden aufmerksam zu machen, die daran hindern, anders als in Kategorien der Katastrophe über den demographischen Wandel zu sprechen. Wachstum bringt auch Probleme mit sich, man denke nur an die Warnungen des Club of Rome, und man sollte sich fragen, ob die Probleme des Schrumpfens wirklich schwerwiegender sind oder nur andere und ungewohnte, für die die Begriffe und Steuerungsinstrumente noch weitgehend fehlen. Zunächst einige naive Fragen: 1. Was wäre eigentlich so schlimm, wenn in der Bundesrepublik nur noch 75 Millionen Menschen leben? 1930 in der flächenmäßig größeren Weimarer Republik lebten nur 65 Mio. Damals gab es das fatale Schlagwort vom Volk ohne Raum, heute in der kleineren Bundesrepublik aber mit 17 Mio Einwohnern mehr scheint, wie der Spiegel geschrieben hat, die Furcht vom Raum ohne Volk umzugehen. 2. Prognosen zu gesellschaftlichen Entwicklungen treffen nicht mit Naturnotwendigkeit ein. In den Zeiten des Babybooms nach dem zweiten Weltkrieg befürchtete man ein „explosionsartiges“ Wachstum der Bevölkerung. Strikte Geburtenkontrolle galt deshalb – wie Alexander Mitscherlich es 1955 formuliert hat – als: „Ausdruck des Geschichtsbewusstseins auf der Höhe seiner Zeit“ (Mitscherlich 1955). Im 19. Jahrhundert hatte Thomas Malthus die Steigerungsraten der Bevölkerungszahlen und der Nahrungsmittelproduktion hochgerechnet zu unvermeidlichen Hungersnöten. Er empfahl die Rückkehr zu mittelalterlichen Kontrollmechanismen: nicht gerade Seuchen und Kriegen aber doch Keuschheit und späte Heirat. Aber seine „ehernen Gesetze“ haben sich sehr bald als durchaus gesellschaftlich bedingt und damit als höchst wandelbar erwiesen. Heute werden andere Schreckensszenarios diskutiert, zwar auf Basis gegenteiliger Trends doch nach dem gleichen Denkmuster: die demographische Entwicklung wird isoliert von den gesellschaftlichen Bedingungen, unter denen sie stattfindet, hochgerechnet zur Katastrophe, und es wird wieder eine Umkehr eingefordert, nun nicht gerade zu Keuschheit und später Heirat sondern eher zum Gegenteil. Die Irrtümer von Malthus und Mitscherlich sollten sensibler machen für das mögliche Verfallsdatum heutiger Bevölkerungsprognosen. Woher weiß man,

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dass sich in späteren Jahren die Bevölkerung nicht wieder auf niederem Niveau stabilisiert? 3. Aber wenn, was wahrscheinlich ist, die Prognosen von 7 Millionen weniger Menschen in der BRD im Jahre 2050 zutreffen, so bietet Schrumpfen doch durchaus auch Chancen. Über Raum verfügen zu können, ist Inbegriff von Luxus. Je mehr Fläche, öffentlich und privat, zur Verfügung steht, desto höher ist die Lebensqualität. Deshalb waren „Entdichtung“ und „Auflockerung“ Ziele aller städtebaulichen Leitbilder des zwanzigsten Jahrhundert, ob sie nun „Gartenstadt“, „Ville Radieuse“ oder „gegliederte und aufgelockerte Stadt“ hießen. Es waren Gegenentwürfe gegen die Enge und das Elend der europäischen Stadt des 19. Jahrhunderts. Aber soweit ihre Ideen verwirklicht wurden, gelang dies nur im Umland der Städte und auf Kosten urbaner Qualitäten. Heute bietet Schrumpfen auch innerhalb der großen Städte die Chance auf ein von weniger Enge und Mangel geprägtes Leben, ohne dass auf die kulturellen und sozialen Qualitäten der urbanen Stadt verzichtet werden müsste. Um 1900 wohnten in Leipzig 400 Menschen pro Hektar, heute sind es – allerdings auch aufgrund von Eingemeindungen – 76 pro Hektar Stadtgebiet. Worin besteht das Problem, wenn diese Entwicklung durch Schrumpfen vorangetrieben wird? Problematisch sind in erster Linie die gesellschaftlichen Bedingungen: dass der Markt nur unvollkommen auf Schrumpfen reagiert, d.h. dass die Preise nicht entsprechend sinken; dass Eigentümer Instandhaltungs- und Modernisierungsinvestitionen unterlassen, selbst wenn sie sie finanzieren könnten; vor allem aber, dass die Gemeindefinanzen an die Zahl der Einwohner gebunden sind, was zur Folge hat, dass den Gemeinden just dann das Geld ausgeht, wenn sie die Chancen des Schrumpfens zu mehr Lebensqualität für Familien, Kinder und alte Menschen auch innerhalb der Städte nutzen könnten. 4. Der Wohlstand der Bevölkerung kann selbst bei rückläufiger Wirtschaftsleistung steigen, sofern die Zahl der Bevölkerung schneller zurückgeht als die Wirtschaftsleistung. Ein Beispiel dafür ist die Verdichtung der Erbvorgänge bei sinkender Geburtenrate: Früher erhielten die nachgeborenen Kinder gar nichts oder sie hatten ihr Erbe mit so vielen Geschwistern zu teilen, dass der eigene Acker nicht mehr für den Lebensunterhalt reichte. Heute kann das Einzelkind zweier Einzelkinder nach dem Tod von Eltern und Großeltern darauf hoffen, Besitzer dreier Einfamilienhäuser und vielleicht noch je einer Ferienwohnung auf Mallorca, in der Provence und an einem der oberitalienischen Seen zu werden, woraus der Erbe, falls er solche Besitztümer nicht nur als Segen empfände, auch bei stagnierenden Immobilienmärkten erheblichen Gewinn erzielen könnte. Verdichtung der Erbvorgänge gilt allerdings auch für die Schulden, insbesondere die Staatsschulden, die die vorige Generation akkumuliert hat.

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Bei sinkender Bevölkerungszahl wird der individuelle Wohlstand auf jeden Fall zunehmen, wenn die Volkswirtschaft stagniert, denn das BSP wird auf weniger Köpfe verteilt. Das gilt erst recht, wenn das BSP wächst. Ob sie wächst ist aber vor allem eine Frage der Produktivitätsentwicklung, die in wissensbasierten Ökonomien weniger von der Zahl als von der Qualifikation der Arbeitskräfte abhängt, also von der Qualität des Bildungssystems und das wiederum ist eine Frage der Politik. 5. Bei einem steigenden Anteil alter Menschen werden unzumutbare Belastungen für die Erwerbstätigen befürchtet, weil immer weniger Erwerbstätige für immer mehr Rentner und Pensionäre zu sorgen hätten. Aber sehen wir uns die Sache genauer an: 1960 hatten von hundert Bundesbürgern knapp 47 Arbeit, 53 waren nicht erwerbstätig, im Jahr 2004 betrug das Verhältnis 43 zu 57. Stimmt also die Befürchtung? Nein! denn für diese Verschlechterung ist allein die Tatsache verantwortlich, dass sich die BRD eine Arbeitslosigkeit von gegenwärtig – wenn man die versteckte Arbeitslosigkeit hinzurechnet – circa 5 Millionen leistet. Betrachtet man die Zahl der Erwerbspersonen, das sind alle, die dem Arbeitsmarkt zur Verfügung stehen einschließlich der Arbeit Suchenden, so ist das Verhältnis sogar günstiger geworden: 1960 entfielen auf 47 Erwerbspersonen 53 NichtErwerbspersonen (Rentner, Hausfrauen, Kinder und andere, die aus welchen Gründen auch immer, dem Arbeitsmarkt nicht zur Verfügung stehen) im Jahr 2004 war das Verhältnis fast ausgeglichen: 49,2 zu 50,8. Arbeitslosigkeit aber hat nichts mit Demographie zu tun. Sie ist ein gesellschaftspolitisches Problem. Sieht man ab vom Problem der Arbeitslosigkeit, so haben sich also die Belastungen der Erwerbstätigen sogar verringert, denn heute sind mehr Menschen in den Arbeitsmarkt integriert als 1960, und das, obwohl die Bundesrepublik eine im übrigen wenig erfolgreiche Politik der systematischen Einengung des Arbeitskräfteangebots betrieben hat, um die Arbeitslosigkeit zu bekämpfen. Diese Verbesserung des Verhältnisses von Erwerbs- und Nicht-Erwerbstätigen hat zwei Gründe: Einmal die demographische Entwicklung: Die geburtenstarken Jahrgänge sind jetzt im erwerbsfähigen Alter, erst wenn sie verrentet werden, wird die Altenlast steigen. Zum zweiten aber ist es die Integration der Frauen in das Beschäftigungssystem: es gibt zwar mehr Rentner, aber es gibt sehr viel weniger Hausfrauen und Kinder. Worin aber liegt der Unterschied der Belastung, wenn in den 50er Jahren des vorigen Jahrhunderts. in einer traditionellen Familie ein berufstätiger Mann eine Hausfrau und zwei Kinder zu ernähren hatte, während heute ein Berufstätiger sagen wir zwei ältere Menschen und ein Kind unterhält? Die Relation zwischen Erwerbstätigen und Nicht-Erwerbstätigen hätte sich gar nicht geändert! Geändert hat sich aber die Art und Weise, in der die Gesellschaft

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die Transfers organisiert: früher innerhalb des Verwandtschaftssystems und mittels informeller Leistungen, heute politisch organisiert über Sozialversicherungssysteme und mittels Geldzahlungen. Die Belastungen sind nicht gestiegen, im Gegenteil, die Relation ist heute günstiger als noch vor vierzig Jahren, aber sie haben ihr Gesicht verändert. Sie sind öffentlich sichtbar, in Geldeinheiten zählbar und dadurch politisiert worden. Es ist die Vergesellschaftung der Transferleistungen, ihre markt- und staatsförmige Organisation, die eine Belastung der Erwerbstätigen politisch skandalisiert hat, die früher sogar höher war als gegenwärtig. Eine bessere Politik könnte viele der befürchteten Konsequenzen der demographischen Entwicklung mildern wenn nicht vermeiden. Entscheidend sind die Familien- und die Einwanderungspolitik, die Bildungs- und die Arbeitsmarktpolitik sowie die Ausgestaltung der Sozialversicherungssysteme. Wie viele Menschen künftig in der Bundesrepublik leben werden, hängt von drei Faktoren ab: - der Entwicklung der Lebenszeit, die kaum politisch beeinflussbar ist, - der Geburtenzahl, dem härtesten Datum der Prognosen, - und der Einwanderung. Kaufmann hält eine stabile Bevölkerung für realistisch, wenn jährlich 150.000 Menschen zuwandern und die Geburtenrate auf 1,6 steigt. Er plädiert deshalb vor allem für eine andere Familienpolitik. Ob Kinder oder Einkommen wichtiger im Leben sind, sei Sache der Individuen. Die Politik müsse aber dafür Sorge tragen, dass die institutionellen Rahmenbedingungen zumindest nicht die Kinderlosigkeit honorieren, wie es gegenwärtig in Deutschland der Fall ist. Kaufmann verlangt deshalb Änderungen im Steuer- und Sozialversicherungssystem sowie in der Arbeitsmarktpolitik. Mehr Kinder muss nicht notwendig „Zurück an den Herd“ bedeuten. Im Gegenteil! International vergleichende Untersuchung zeigen, dass gerade die Modernisierung des Geschlechterverhältnisses mit höheren Geburtenraten einhergeht. Kaufmann fasst die entsprechenden Untersuchungen wie folgt zusammen: „Je geringer die Differenz in der Erwerbsbeteiligung von Männern und Frauen, [...] je moderner die Geschlechterverhältnisse, [...] Je besser ausgebaut die öffentlichen Dienstleistungen für Kinder […], desto höher die Fertilität. Der Anteil der Geldleistungen für Familien am Volkseinkommen korreliert dagegen kaum mit der Fertilität“ (Kaufmann 2005: 150). In Deutschland liegen die Geldleistungen für Familien etwas über dem Durchschnitt, aber die Zahl der Krippenplätze eklatant unter dem Durchschnitt. Wichtiger als ein höheres Kindergeld wäre die Beseitigung „der strukturellen gesellschaftlichen Rücksichtslosigkeit gegenüber Familien“ (ebd.: 153). Sie zeigt sich in fehlenden Einrichtungen der Kinderbetreuung, in der im

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internationalen Vergleich einzigartigen Halbtagsschule, den Bedingungen beruflicher Karriere, einem an die Erwerbsarbeit gebundenen Rentensystem und im Steuersystem. Diese Benachteiligungen führen dazu, dass das Einkommen eines kinderlosen Ehepaars doppelt so hoch ist wie das eines mit zwei Kindern in der Familienaufbauphase. Außerdem können sie sehr viel höhere Rentenansprüche aufbauen. Auch hier wie in der Diskussion über die sog. Altenlast zeigen sich die Dominanz der formellen, marktförmig und über Geld vermittelten Beziehungen und damit die Konsequenzen eines auf Erwerbsarbeit beschränkten Arbeitsbegriffs. Als Produktion gilt im Kapitalismus nur die marktorientierte Arbeit. Es werden diejenigen belohnt, die Waren produzieren und damit Mehrwert. Die Haushaltsproduktion wird ausgeblendet. Man kann es auch mit Friedrich List (1841, zit. nach Kaufmann 2005: 157) sagen: „Wer Schweine erzieht, ist ihr ein produktives, wer Menschen erzieht, ein unproduktives Mitglied der Gesellschaft.“ Die Fixierung auf Erwerbsarbeit und damit die Vernachlässigung der Haushaltsproduktion führt aber nicht nur zu einer Überschätzung der Belastungen durch die demographische Entwicklung, sondern auch zu ihrer Unterschätzung. Das lässt sich am Beispiel der modernen Dienstleistungsstadt erläutern. Man kann die moderne Stadt als eine Form der Vergesellschaftung all der Leistungen begreifen, die vordem vom privaten Haushalt erbracht wurden: Man muss sein Wasser nicht am Brunnen holen oder seinen Abfall in der Jauchegrube entsorgen und man kann die Kinder, die Kranken und Alten in Einrichtungen der sozialen Infrastruktur unterbringen. Die moderne Stadt mit ihrer Überfülle an privatwirtschaftlich oder öffentlich organisierten Güter- und Dienstleistungsangeboten entlastet jeden, sofern er über Geld verfügt, von allen außerberuflichen Verpflichtungen. Nur eines ist über Markt und Staat, also über Vergesellschaftung, nicht lösbar, und das betrifft das, was Kinder, Kranke und alte Menschen vielleicht am dringendsten benötigen: Liebe, Vertrauen und Achtung der Person. Diese Qualitäten menschlicher Beziehungen sind nicht professionalisierbar. Sie bleiben gebunden an die informellen Systeme von Verwandtschaft, Freundschaft und Nachbarschaft. Aber das familiale System als das wichtigste dieser drei wird durch die demographische Entwicklung geschwächt. Das Einzelkind zweier Einzelkinder hat nach dem Tod seiner Eltern keinerlei direkte Verwandte. Der lebenslange Single oder der kinderlose Witwer, für sie alle steht das System, in dem diese Qualitäten menschlicher Beziehungen in erster Linie erbracht werden, nicht zur Verfügung. Darin liegt vielleicht das schwierigste Problem der demographischen Entwicklung. Nach optimistischen Prognosen könnten die Einwohnerzahlen auch ohne höhere Geburtenrate bis 2050 konstant bleiben, wenn die Lebenszeit sich stärker verlängert als bisher angenommen und wenn jährlich 300.000 Menschen einwandern. Das würde allerdings eine jährliche Zuwanderung von weit über einer

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Million voraussetzen, da nur jeder vierte Zuwanderer dauerhaft hier bleibt. Damit wäre die Problematik der niedrigen Geburtenrate auch nur verschoben von quantitativen, scheinbar naturwüchsigen Entwicklungen hin zu politischen Fragen: die Gesundheits-, Einwanderungs-, Integrations- und Bildungspolitik wären sehr viel stärker gefordert. Die Größe der Bevölkerung ist nur eine Determinante des Arbeitskräfteangebots und damit der Wachstumschancen. Wichtig ist daneben die Ausschöpfung des Erwerbspotentials. Hier bleibt Deutschland weit hinter vergleichbar entwickelten Ländern zurück. Nur Italien hat eine noch geringere Beschäftigungsquote als die Bundesrepublik (Kaufmann 2005: 82). Die BRD hat aufgrund ihres konservativen Familienbildes und um die Arbeitslosigkeit zu bekämpfen, eine Politik der Verknappung des Arbeitskräfteangebots betrieben. Deutschland leistet sich im Vergleich mit anderen Staaten ähnlicher Produktionsstruktur eine niedrigere Erwerbsbeteiligung der Frauen (Häußermann/Siebel 1995), längere Ausbildungszeiten und ein niedrigeres Rentenalter. Aufgrund der Politik der Frühverrentung ist hier die Beschäftigung der 55 bis 65 Jährigen die niedrigste aller OECD-Länder (Kaufmann 2005: 88). Die Erwerbsarbeitszeit ist faktisch auf das 20ste bis 62ste Lebensjahr eingeengt, weniger als die Hälfte der Lebenszeit. Rechnet man noch die im Vergleich zu den USA und anderen Ländern geringere Jahresarbeitszeit pro Beschäftigten hinzu, so ergeben sich große Reserven, um den demographisch bedingten Rückgang des Erwerbspotentials zu kompensieren: Die heutigen Altersgrenzen stammen aus der Zeit der Industriegesellschaft. In der Dienstleistungsgesellschaft sind extrem belastende Formen der Industriearbeit, zu der man oft jenseits der 50ig nicht mehr in der Lage war, weitgehend verschwunden. Auch deshalb ist die Lebenserwartung beträchtlich gestiegen, in Deutschland auf fast 76 für Männer und fast 82 für Frauen, und viele sind auch jenseits der 65ig arbeitsfähig. Durchschnittlich verbringen die Deutschen heute ihr Leben bis zum 72. Lebensjahr ohne schwere gesundheitliche Beeinträchtigungen. Aber der Gewinn an Lebenszeit ist in Europa nicht in die berufliche Arbeit sondern vollständig in eine längere berufsarbeitsfreie Zeit geflossen. Das durchschnittliche Alter bei der Verrentung liegt heute in Deutschland bei 62,4 Jahren. Noch nie haben die Menschen in Europa solange gesund gelebt und so wenig gearbeitet. Es bestehen gewaltige Differenzen in der Erwerbstätigkeit von Menschen um die 60. In den USA liegt deren Erwerbsquote beispielsweise um 30 Punkte höher als in Italien (Eberstadt/Groth 2007). Die häufig geäußerte Vermutung, mit steigendem Alter würden die Produktivität sinken und konservative Mentalitäten sich verstärken, findet in der Altersforschung wenig Bestätigung. Entscheidend ist der Bildungsstand, nicht das biologische Alter. Im Übrigen muss das Rentenalter ja nicht schematisch ange-

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hoben werden. Warum gibt man einer Universität nicht ein durchschnittlich zu erreichendes Pensionsalter vor und überlässt es dann den Beteiligten, individuelle Regelungen zu finden? Integration der Arbeitslosen, flexible und höhere Altersgrenzen, Erhöhung der Erwerbsquote der Frauen und Verlängerung der Lebensarbeitszeit könnten den prognostizierten quantitativen Mangel an Arbeitskräften für absehbare Zeit zumindest erheblich mildern. Aber Quantitäten sind gar nicht das Wichtigste. Entscheidend ist die Produktivität der Arbeitskräfte. Nach den Untersuchungen von Homburg erklärt „das Bevölkerungswachstum nur eine verschwindend geringen Teil“ (Kaufmann 2005: 75) der Wachstumsraten. Zahl und Alter der Bevölkerung sind für die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit einer Gesellschaft weit weniger relevant als Umfang und Art der Fähigkeiten der Bevölkerung. Doch, so wieder Kaufmann (ebd.: 80): eine Kompensation des Geburtenrückgangs durch verstärkte Qualifizierung findet in der BRD derzeit nicht statt. Kaufmann errechnet aus der Summe von ausgebliebenen Geburten und Investitionen ins Bildungswesen eine Investitionslücke ins Humanvermögen von 4,8 Billionen DM, 2500 Milliarden Euro (ebd.: 82). Die Vernachlässigung der Bildungsinvestitionen gilt besonders im Hinblick auf die Zuwanderer. Der Versuch, mittels der Greencard-Regelung Hoch-Qualifizierte aus dem Ausland zu gewinnen, war ein Schlag ins Wasser. Deutschland ist offenkundig nicht sehr konkurrenzfähig auf dem internationalen Markt für qualifizierte Arbeitskräfte. Deshalb bleibt nur die Qualifizierung derer, die bereits zugewandert sind. Gegenwärtig erreichen 60% der Migrantenkinder höchstens einen Hauptschulabschluss. Und der Anteil der ausländischen Schüler, die die Schule ohne Abschluss verlassen, steigt. 2003 verließ fast jeder vierte ausländische Schüler die Schule ohne Abschluss (22,6%), in 2002 waren es noch 15,1% (ebd.: 178). Damit ist ihr Anteil dreimal so hoch wie der der Deutschen, und die Entwicklung ist negativ. Wenn das so bleibt, wird das abgesehen von den erwartbaren sozialen Spannungen die Konkurrenzfähigkeit der deutschen Wirtschaft entscheidend beeinträchtigen, denn Migranten werden bis zur Hälfte der jüngeren Arbeitskräfte stellen. Die Zukunft der deutschen Wirtschaft hängt in allererster Linie von besseren Schulen, Universitäten und lebenslanger Weiterbildung ab, also von der Bildungspolitik, und erst in zweiter von einer höheren Geburtenrate. Ein weiteres Beispiel dafür, wie die Fixierung auf die quantitative Seite der demographischen Entwicklung zur Verkennung der Realität führen kann, bietet der Wohnungsmarkt. Für die Wohnungsnachfrage ist die Zahl der Haushalte entscheidend, nicht die Zahl der Einwohner. In den Neuen Bundesländern stehen über eine Million Wohnungen leer. Es ist naheliegend, das auf die massive Abwanderung zurückzuführen. Aber trotz Abwanderung gibt es heute in den neuen Bundesländern

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300.000 Haushalte mehr als zu Zeiten der Wende, und entsprechend mehr Wohnungen als 1989 werden dort nachgefragt. Der Wohnungsleerstand in ostdeutschen Städten ist also keineswegs nur die Folge der Bevölkerungsverluste. Der Leerstand ist auch die Folge einer verfehlten Wohnungspolitik, die mit enormen Subventionen den Neubau von 800.000 Wohnungen und zusätzlich die Sanierung von Altbauten erkauft hat. Und nun sollen mit einem Aufwand von 2,5 Mrd. Euro in den nächsten Jahren bis zu 400 Tausend Wohnungen abgerissen werden. Keynes hatte empfohlen, zur Belebung der Konjunktur Löcher zu graben und wieder zuzuschütten. Die Bundesrepublik hat dafür die Wohnungspolitik. Denkhemmungen Die Mängel der gegenwärtigen Diskussion über das Schrumpfen beruhen nicht zuletzt auf Denkblockaden. Das soll am Beispiel der Stadtpolitik verdeutlicht werden: 150 Jahre lang war Stadtentwicklung identisch mit Wachstum. Schrumpfen kann da anscheinend kaum anders denn als Bedrohung gedacht werden, die jeder Stadtpolitiker, koste es wen und was es wolle, von der eigenen Stadt fernhalten muss. Die gegenwärtig empfohlenen Stadt-Politiken werden aber die räumlichen und sozialen Ungleichheiten vertiefen. Um den Mangel an Hochqualifizierten zu beheben, wurde beispielsweise der Stadt Leipzig empfohlen, mit Subventionen von über einer Milliarde hochwertige Wohnungen im Stadtgebiet zu fördern. Wenn diese Politik die Regel wird, welche Unsummen werden dann von den Städten verschwendet, um sich gegenseitig etwas abzujagen! Wenn qualifizierte Arbeitskräfte knapp sind, ist es dann sinnvoll, Milliarden auszugeben, um dieses seltene Wild auf den eigenen Acker zu locken, statt in die Qualifizierung der Unqualifizierten zu investieren? Aber anders über Schrumpfen nachzudenken stößt auf harte Widerstände, denn diese Denkblockaden sind in den Rahmenbedingungen der Stadtpolitik institutionalisiert: Ihre Instrumente, Förderbestimmungen und Leitbilder sind auf Wachstum ausgerichtet und vor allem macht das System der Gemeindefinanzen die kommunalen Einnahmen von der Zahl der Einwohner abhängig. Das zwingt jede Gemeinde dazu, Einwohnerverluste zu verhindern, koste es was es wolle. Eine Gemeindefinanzreform ist aber nirgends in Sicht. Stopper (in diesem Band) weist darauf hin, dass Bevölkerungsrückgang nicht nur mit dem Verlust von finanziellen Spielräumen und ökonomischen Potentialen einhergeht, sondern auch mit Bedeutungsverlusten des Verantwortungsbereichs von Kommunalpolitikern, weshalb diese Schrumpfen auch als sie unmittelbar berührenden Verlust begreifen. Solange die Rahmenbedingungen der Stadtpolitik nicht geändert werden, können die Städte die sich öffnenden Räume für bessere Grünanlagen, mehr Kindertagesstätten, erschwingliche Wohnungen und kulturelle Angebote in

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leeren Industriehallen nicht nutzen. Und was für die Städte gilt, das gilt auch für die deutsche Gesellschaft. Seit den goldenen Jahren nach dem Zweiten Weltkrieg, als das Wirtschaftswunder die deutsche Vergangenheit vergessen ließ und das ökonomische Wachstum die sozialen Folgen des Kapitalismus überdeckte, hat die deutsche Gesellschaft sich daran gewöhnt, im Wachstum die Lösung aller Probleme zu sehen. Schrumpfen in jeglicher Form erscheint dagegen als der Gott-Sei-Bei-Uns. Und dieses Denken ist institutionalisiert. Kapitalistisch und demokratisch verfasste Gesellschaften tun sich in der Tat besonders schwer, mit Schrumpfungsprozessen produktiv umzugehen. Unter den gegebenen Rahmenbedingungen bleibt deshalb jedes Nachdenken über mögliche positive Seiten des Schrumpfens rein akademisch. Also macht man gar nicht erst den Versuch, was wiederum dazu beiträgt, die Rahmenbedingungen unangetastet zu lassen. Diesen Zirkel zu durchbrechen wäre nur ein kleiner Schritt, aber was in der überschaubaren Arena städtischer Politik kaum denkbar erscheint, das erscheint in der Gesellschaftspolitik als das gänzlich Unmögliche. Literatur Eberstadt, Nicholas und Hans Groth: Trumpfkarte Gesundheit. In: Frankfurter Allgemeine Zeitung 11.07.2007, Nr. 158, S.39. Häußermann, Hartmut und Walter Siebel, 1995: Dienstleistungsgesellschaften. Frankfurt/M.: Suhrkamp. Hannemann, Christine, 2004: Die Transformation der sozialistischen Stadt. In: Walter Siebel (Hg.), Die europäische Stadt, Frankfurt/M: Suhrkamp. S. 197-207 Kaufmann, Franz-Xaver, 2005: Schrumpfende Gesellschaft. Frankfurt/M: Suhrkamp. Mitscherlich, Alexander, 1955: Zukunft unserer Städte. Vortragsmanuskript: Mitscherlich Archiv Frankfurt/Main.

Personenregister

Abel, Thomas Andersen, Christoph Archer, Margaret Arnold, Volker Arrow, Kenneth

227ff.; 230 179 51; 53; 59 166 165

Bucher, Hansjörg Büchtemann, Christoph F. Bülow, Jörg Bunzel, Arno Busch, Günter

33 81 227ff.; 230 211 77

Bach, Stephen Bachrach, Peter Bak, Peter M. Bandelow, Nils C. Bandura, Albert Baratz, Morton S. Barlösius, Eva Bartl, Walter Baum, Britta Beatson, Mark

81; 86; 91 193 189 219 187 193 190 47; 183; 203 241; 245ff.; 249 123f.; 127; 130; 135; 202 78 176 47; 52 49 81 128; 133 81; 84 58; 141 196 48; 73 32 91 241 257; 259f.; 265 166 257; 260; 262; 265; 267 189 217f. 150 241 150 121ff.; 127 126; 128

Cadel, Georg Caspi, Avsholm Cavaliere, Alberto CieĞlak, Maria Coleman, David Conrad, Peter Costas, Anton Cox, Helmut

149 50; 53; 185 164 31 26 59 176 161

Damkowski, Wulf de Nanteuil, Matthieu Dell’Aringa, Carlo Deml, Jörg Desrosières, Alain Diederich, Nils Dijkgraaf, Elbert Diller, Christian DiMaggio, Paul J. Dombois, Rainer Dorbritz, Jürgen Döring, Nicola Dupont, Diane Duppré, Hans Jörg

73 126 91 126; 128 55; 188 149 176 210ff.; 213; 217 161 126 54 257; 259f.; 265 175 236

Eavey C.L. Eberstadt, Nicholas Eckert, Roland Edeling, Thomas

167 299 184; 202; 207 146; 148f.; 150ff.; 153ff.; 159 246 50; 53; 60; 185 9 50 207

Behrens, Martin Bel, Germa Berger, Peter L. Best, Heinrich Bewley, Helen Bielenski, Harald Bispinck, Reinhard Bluhm, Katharina Bock-Famulla, Kathrin Bogumil, Jörg Bolesáawski, Lech Bordogna, Lorenzo Börsch-Supan, Axel Bortz, Jürgen Bös, Dieter Bouckaert, Geert Brandtstädter, Jochen Braun, Dietmar Bremeier, Wolfram Breyer, Friedrich Brinckmann, Hans Brodsky, Melvin M. Brunhes, Bernard

Edwards, Ryan D. Elder, Glen H. Jr. Elias, Norbert Elster, Jon Erbeldinger, Patricia

Personenregister

304 Erlinghagen, Marcel Esser, Hertmut

124; 126f. 51

Hodge, Grame A. Hollbach-Grömig, Beate

Farnham, David Feldmann, Horst Festinger, Leon Finger, Matthias Flömer, Volker Folkmann, Susan Frątczak, Ewa Freemann, Howard E. Fritsch, Anja Fuchs, Timm Fürnberg, Ossip

48; 121ff.; 131 57 258 160f. 231; 233; 236f. 188 27; 34 257 128 227ff.; 230 265; 267

Hondrich, Karl Otto Hoque, Kim Horton, Sylvia Hradil, Stefan

164; 176f. 211; 213f.; 217; 227; 230 10 88 48; 121ff.; 131 38; 184; 207

Jähnke, Petra Jonda, Bernadette

209; 211f. 184; 207

Kaganovich, Michael Kahlert, Heike Kaufmann, Franz-Xaver

Gans, Paul Gaschke, Susan Gawron, Thomas Gehlen, Arnold Geiler, Nikolaus Giddens, Anthony Giesecke, Johannes Glock, Birgit Gómez-Lobo, Andrés Götz, Alexander

207f. 183 209; 211f. 52 175 51 81; 135 199; 269; 282 176 211; 213; 216; 224 126 247 176 52 185; 188 246 81; 135 299 245; 247 38; 39

KĊdelski, Mieczysáaw KĊdziora, Jerzy Keller, Berndt

Kempkes, Gerhard Kersting, Norbert Kessides, Joannis N. Kiander, Jaakko Killian, Werner Kirkpatrick, Ian Klau, Friedrich Klemme, Marion Koch, Rainer Kocks, Martina, et al Kohler, Bärbl Kopp, Johannes Kopycka, Katarzyna Kot, Maciej Kotowska, Irena E. Kregel, Bernd Krems, Burkhardt Kress, Ulrike Kreyenfeld, Michaela Kriete-Dodds, Susanne Kronauer, Martin Kuhlmann, Sabine Kurkiewicz, Jolanta

247 47 219f.; 289ff.; 293; 297ff.; 300 39 276f. 73; 74; 76ff.; 79; 81; 85f.; 89f.; 122; 126f.; 132; 191 241; 245f; 252 208f. 161 124 150 88 123f. 228; 230 59 190 133 54 203 31 36; 54 168 259 122 54 79ff. 122 257; 259ff. 30; 31; 36; 39

Langer, Wolfgang Lazarus, Richard S. Lechner, Michael Lee, Ronald D. Lehmann, Hans

257; 262 187; 188f.; 258 54 246 159

Goudswaard, Anneke Gradstein, Mark Gradus, R. Green, Donald P. Greve, Werner Grob, Ueli Groß, Martin Groth, Hans Gruber, Jonathan Grünheid, Evelyn Haag, Ingeborg Hagerty, Michael R Hall, David Hannemann, Christine Hattig Oliver Haug, Peter Häußermann, Hartmut Heinz, Werner Henneberger, Fred Hesse, Joachim Jens Hill, Herrmann Hinds, Scott

149 261f. 164 285 233f. 169f.; 178 299 210f.; 229 81; 90; 132 211; 213; 216; 224 261f.; 267 59

Personenregister

305

Lepsius, M. Rainer Linhos, Ramon Linne, Gudrun Luckmann, Thomas Lüder, Klaus Luhmann, Niklas

52; 59; 186 148 122 52; 272 149 48; 186f.; 189f.

Machura, Stefan Mäding, Heinrich Mayntz, Renate Mead, George Herbert Megginson, W.L. Merton, Robert K. Meyer, John W. Miller, G.L. Mitscherlich, Alexander Mittelstädt, Axel Monastiriotis, Vassilis Morgan, Philip Mückenberger, Ulrich Mühlenkamp, Holger Müller, Bernhard Müller, Dennis, C. Musgrave, Richard, A. Naschold, Frieder

147 207f.; 219ff. 48; 149 50 163 189; 270 51; 52 167 294f. 123f. 124f.; 128 81 48 172 208; 222 163; 165 167 48; 73

Nassmacher, Hiltrud Nassmacher, Karl-Heinz Netter, J., M. Neumann, Helmut Niephaus, Yasemin Niskanen, William, A.

146f. 146f. 163 48 54 167

Offe, Claus Ohlson, Henry Okólski, Marek

60; 79 176 36

Paradysz, Jan Parsons, Talcott Peirce, William Pollitt, Christopher

39 60 59 257; 260; 262; 265; 267 246f. 51; 161; 212 73 261f.

Poterba, James M. Powell, Walter W. Precht, Claus Pröhl, Marga Reichard, Christoph Reiser, Marion

146ff.; 150ff.; 153ff. 49f

Renzetti, Steven Richter, Peter

Roloff, Juliane Rosa, Hartmut Rosset, Edward Rossi, Peter. H. Rühle, Heide Ruhland, Bettina Rutkowska, Longina Sabatier, Paul A. Sackmann, Reinhold Sanchez, Nicolas Sarcinelli, Ulrich

175 146; 148; 150ff.; 153ff.; 156ff.; 38 49 31; 33 257 231; 236 233f. 32

Strobl, Rainer Struck, Olaf Sudjana, Sarah Sundbärg, Gustav Szymanski, Stefan

218f. 183; 203 59 207ff.; 220f.; 258 33 164; 128 59 149 49 207f. 49f 174; 176 270; 272 161 60 126f. 184; 191; 241; 245ff.; 249; 252 123 52 163; 175 299 208; 222 77 159 259 146; 158f.; 186 207ff.; 220f.; 258 185; 188 126; 128; 203 90 33 176

Teichert, Volker

262

Sauvy, Alfred Scabrosetti, Simona Schank, Thorsten Schap, David Scharpf, Fritz W. Schmidt, Steffen Schmitz-Veltin, Ansgar Schnapp, Kai-Uwe Scholl, Rainer Schütz, Alfred Scott, Richard W. Seibel, Wolfgang Seifert, Hartmut Seitz, Helmut Semlinger, Klaus Shapiro, Ian Shleifer, Andrei Siebel, Walter Siedentop, Stefan Stamm, Sybille Stichweh, Rudolf Stockmann, Reinhard Stölting, Erhard Stopper, Jochen

Personenregister

306 Thierau, Heike Thöne, Michael Thorndike, Robert L. Tocqueville, Alexis de Tomerius, Stephan Toynbee, Arnold Traxler, Franz Trowers, Rena Trumpp, Andreas

258; 260 174; 176 260 57 230ff.; 233f.; 236ff. 185 85 58 228

Van de Kaa, Dirk J van Winden, Frans Vedung, Evert Virén, Matti Vobruba, Georg

36 167 259 124 121; 123

Wagner, Dieter Walwei, Ulrich Weber, Max Wegener, Alexander Weihrich, Margit Weizsäcker, Ernst Ulrich von Wendl, Michael Wengler, M., O. Wetzstein, Thomas Widmer, Thomas Wiedemann, Jörg Wiekert, Ingo Williamson, Oliver, E. Wilthagen, Ton Winchester, David Windzio, Michael Wise, David Wollmann, Hellmut Wolter, Stefan C. Worobjew, Andrej Wottawa, Heinrich Wyckhoff, Paul, G.

146; 158f. 123f.; 127 51f.; 274 177 51 160f. 76 169 207 257; 260 231; 234ff. 191f.; 197 87; 172f. 122 81; 91 48 245; 247 59; 257ff.; 260f. 246 241; 245; 249 258; 260 167

Young, Oran R.

160f.

Zielinski, Heinz Zimmermann, Horst

149 166

Sachregister

Allokative Effizienz Alterspyramide Altersstruktur Altersstruktureffekte Altersstrukturkosten -Age expenditure shares -Altenquotient -Kohorteneffekte -Partizipationseffekte -Relativpreiseffekte Altersstrukturkostenprofil Alterungsprozesse Arbeitslosigkeit Arbeitszeit Ausgliederung (Outsourcing) Autonomiethese

165; 175 27f.; 30 100; 286; 291 252 245f. 250f. 244 246f. 247 246 248ff. 33 127f.; 274ff. 114f. 160f.; 172; 174ff.; 56f.; 59; 65; 66

Beschäftigungsdauer 106f. Beschäftigungspolitik 20f. -Beschäftigungsförderungsgesetz 128 Beschäftigungsstruktur 96; 100; 111; 119 Beschäftigungsverhältnisse -Arbeitsverhältnis von Lehrern in Polen 133 -Dienstverhältnis von Lehrern in Polen 133f. -Lehrerarbeitsmarkt in Polen 136 Bewältigungsstrategien 197f.; 203 -Coping- Ansätze 259f. -Coping-Theorie 185f.; 188 Bildung 276f. Bildungsgrad 102f.

Challenge-Response-Modell -Challenge -Response -Transformation

52f.; 60; 66 53; 184f. 49f.; 184f. 53f.

Daseinsvorsorge

146ff.; 154; 161 Demographie 269 -Altersstrukturveränderungen 244 -Bevölkerungsentwicklung 207; 222 -Demographische Prozesse 55 -Demographischer Wandel 18; 26f.; 44; 63; 65; 184; 190ff.; 196f.; 202; 207; 220; 258; 285f. -Geburtenrate 290f. -Geburtenrückgang 298 Demographisierung 47 Dezentralisierung 23; 76f; 85ff. -Aufgabenübertragung 233 -Kontrollierte Dezentralisierung 85 Erwerbspersonenpotenzial Erwerbstätigkeit -Lebensarbeitszeit -Verrentung EU Richtlinien -Sektorenvergaberichtlinie -Tätigkeitskriterium -Vergabekoordinierungsrichtlinie -Weiler-Bericht Evaluation

243 296 300 299

231; 234 237 259f.

Fertilität Flexibilisierung

39 79

231; 234 235

Sachregister

308 Flexibilität

97ff.; 103; 119; 121; 123; 125; 131; 139ff; 287f. -Arbeitsmarktflexibilität 123f. -Arbeitszeitflexibilität 138 -Concealed flexibility 130 -Flexibilisierungsstrategien 89 -Flexibilitätsmessung 127; 129 -Flexibilitätsthese 57; 59f.; 65; 67 -Flexibilitätstypologien 126 -Flexicurity 122 Förderalismusreform 90 Hauhaltsproduktion

298

Inflations-Deflations-These 60; 65ff. Infrastruktur 293 In-house-Geschäft 233 Institutionalisierung -Institutionalisiertes Konfliktmanagement 230 -Institutionalisierung von Handlungen 52 Interkommunale Kooperation 208ff.; 215ff.; 218f. Kollektive Identität 272f. Kollektivverhandlungen 73 Kommunale Unternehmen 145f. Kommune -Kommunalpolitische Handlungsorientierungen 218 -Selbstverwaltungsgarantie 237 Kooperationsformen -institutionalisierte Kooperationen 209; 212f. -interkommunale Kooperation 218f.; 223f.; 227 -Kooperative Akteure 75f.; 212f. -Kooperative Netzwerke 212f. -Win-Win-Situation 229 Leistungsbedarf

18

(intraberufliche) Mobilität Marktversagen Migration -Zuwanderung New Public Management

137 166f.; 170f. 290f.; 299 58; 64; 228

Öffentliche Dienstleistungen Öffentlicher Dienst

97; 286 17; 48; 84; 88 Öffentlicher Sektor 145; 187; 191 Organisatorische Zersplitterung 77 Parteienwettbewerb Personalabbau Personalbedarf Privatisierung

221 79 20f. 160f.; 172; 177f.; 288

Rationalität von Handlungen Regulierung Response-gesteuerte Modelle

52 125 50f.

Steuerung 212 Strukturiertheit der Handlungen 51 Subsidiarität 238 Tarifverträge Teilzeitbeschäftigte Transaktionskosten Transaktionskostentheorie TVöD

74; 81 81 173f. 172f. 74f; 92

Versorgungswirtschaft Verwaltung

149 147ff.; 278

Weiterbildungsmaßnahmen Wohlfahrtsökonomie Wohlstand

116f. 165f. 291

Zentrierung

262ff.

Verzeichnis der Autorinnen und Autoren

Bartl, Walter, 1975, Dipl.-Soz., Martin-Luther-Universität Halle, Institut für Soziologie. Forschungsschwerpunkte: Demographieforschung, Organisations- und Verwaltungssoziologie, Arbeitsmarktsoziologie. Veröffentlichungen u. a.: Demographischer Wandel und Personalflexibilität von Kommunen in Ostdeutschland, Polen und Westdeutschland, S. 50-95 in: Sackmann, Reinhold (Hg.): Strategien zur Bewältigung des demographischen Wandels im öffentlichen Sektor. Jena: SFB 580 2007; Personalflexibilität im öffentlichen Dienst in Krisensituationen. Ein Challenge-Response Modell, (zusammen mit Reinhold Sackmann) S. 145-170 in: Dorothée de Nève/Marion Reiser/Kai-Uwe Schnapp (Hg.), Herausforderung – Akteur – Reaktion, Baden-Baden: Nomos 2007. Edeling, Thomas, 1948, Prof. Dr., Universität Potsdam, Wirtschafts- und Sozialwissenschaftliche Fakultät. Forschungsschwerpunkte: Organisationssoziologie, Verwaltungssoziologie, Kommunalverwaltung und kommunale Wirtschaft. Veröffentlichungen u.a.: Öffentliche Unternehmen zwischen Privatwirtschaft und öffentlicher Verwaltung (zusammen mit Erhard Stölting und Dieter Wagner). Wiesbaden: VS Verlag 2004; Die Institution der öffentlichen Wirtschaft, S. 61 – 71 in: Jann, Werner/Manfred Röber/Hellmut Wollmann (Hg.): Public Management. Grundlagen, Wirkungen, Kritik. Berlin: edition sigma 2006. Freigang, Dirk, 1975, Dipl.-Kfm., Technische Universität Dresden, Lehrstuhl für Empirische Finanzwissenschaft und Finanzpolitik. Forschungsschwerpunkte: Local government economics, Fiskalische Konsequenzen des Demografischen Wandels in Deutschland. Veröffentlichungen u.a.: (gmeinsam mit H. Seitz, G. Kempkes und S. Högel): Die Auswirkungen der demographischen Veränderungen auf die Budgetstrukturen der öffentlichen Haushalte. In: Perspektiven der Wirtschaftspolitik, 2007, 8, S. 147-164. Goáata, ElĪbieta, 1956, Prof. Dr., Ökonomische Akademie in PoznaĔ, Fachbereich Informatik und Wirtschaftselektronik, Lehrstuhl für Statistik. Forschungsschwerpunkte: Demographie, Regionale Statistik, Arbeitsmarkt, Statistik kleiner Bereiche. Veröffentlichungen u. a.: Estymacja poĞrednia bezrobocia na lokalnym rynku pracy (Indirect estimation of unemployment on local labour market), PoznaĔ: Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej w Poznaniu 2004,

310

Verzeichnis der Autorinnen und Autoren

Demograficzne korzenie i perspektywy statystyki maáych obszarów, (zusammen mit J. Paradysz) in: Ostasiewicz W. (Hg.): Statystyka w praktyce spoáeczno-gospodarczej, Wrocáaw: Wydawnictwo AE we Wrocáawiu 2007. Grotkowska, Gabriela,1977, M.A., Uniwersytet Warszawski, Fachbereich Ökonomische Wissenschaften, Forschungsschwerpunkte: Funktionieren des Arbeitsmarktes in offener Wirtschaft, Insitutionen des Arbeitsmarktes, lokale Arbeitsmärkte. Veröffentlichungen u.a.: Chapter 7: Poland, zusammen mit: M. Socha and U. Sztanderska, in: S. Cazes und Nesporova A., Flexicurity: a relevant approach for Eastern Europe, ILO 2006; AktywnoĞü ekonomiczna ludnoĞci oraz Zatrudnienie kobiet i mĊĪczyzn, zusammen mit: U. Sztanderska, in: I. E. Kotowska, U. Sztanderska, I. Wóycicka (Hg.), AktywnoĞü zawodowa i edukacyjna a obowiązki rodzinne w Polsce w Ğwietle badaĔ empirycznych, Warszawa: Scholar 2007. Haug, Peter, 1970, Dr., Institut für Wirtschaftsforschung Halle, Abteilung Stadtökonomik. Forschungsschwerpunkte: demographischer Wandel und kommunale Netzinfrastruktur, Institutionen und Effizienz der Wasserwirtschaft, politische Ökonomie der kommunalen Wirtschaftstätigkeit, ökonomische Analyse kommunaler Verwaltungsstrukturen, kommunale Wirtschaftsförderung. Veröffentlichungen u.a.: Requirements on Regulation Frameworks: What is the Best Way of Securing Efficiency in the Water Sector?, S. 61-83 in: Fichert, F., Haucap, J., Rommel, K. (Hg.): Competition Policy in Network Industries. Berlin: LIT Verlag 2007; Kommunale Wirtschaftsförderung – Eine theoretische und empirische Analyse. Hamburg: Verlag Dr. Kovac 2004. Jonda, Bernadette, 1957, Dr., Martin-Luther-Universität Halle, Institut für Soziologie. Forschungsschwerpunkte: Demografischer Wandel, Jugendsoziologie, deutsch-polnische Beziehungen. Veröffentlichungen u. a.: Folgen des demographischen Wandels aus der Sicht kommunaler und regionaler Entscheidungsträger. Ergebnisbericht der Regionalstudie Mainz, Mainz: Institut für Soziologie 2004 (zusammen mit Stefan Hradil); Auf dem Weg zum Erwachsenensein, S. 81-106 in Ewa Siellawa-Kolbowska (Hg): Junge Deutsche und junge Polen. Eine Chance für gute Nachbarschaft. Warszawa: Oficyna Naukowa 2006. Keller, Berndt, 1946, Prof. Dr., Universität Konstanz, Fachbereich Politik- und Verwaltungswissenschaft. Forschungsschwerpunkte: öffentlicher Sektor, Europäische Union, atypische Beschäftigungsverhältnisse, Flexicurity, Zusammenschlüsse von Organisationen. Veröffentlichungen u. a.: Einführung in die Arbeitspolitik. Arbeitsbeziehungen und Arbeitsmärkte in sozialwis-

Konsequenzen der demographischen Entwicklung für den öffentlichen Dienst

311

senschaftlicher Perspektive, 7. Aufl. München-Wien: Oldenbourg 2008, Europäische Arbeits- und Sozialpolitik, 2. Aufl. München-Wien 2001. Kempkes, Gerhard, 1977, Diplom-Volkswirt, Technische Universität Dresden, Lehrstuhl für VWL, insbesondere Empirische Finanzwissenschaft. Forschungsschwerpunkte: Empirische Analyse öffentlicher Bildungsausgaben, Empirische Finanzwissenschaft. Veröffentlichungen: „Fiscal Federalism and Demography“, Public Finance Review 35 (2007), 385-413 (mit Helmut Seitz).; „The Efficiency of German Universities – Some Evidence from Non-Parametric and Parametric Methods“, Applied Economics, im Erscheinen (mit Carsten Pohl). Kopycka, Katarzyna, 1981, M.A. Martin-Luther-Universität Halle, Institut für Soziologie. Seit 2006 Stipendiatin der Gottlieb Daimler- und Karl BenzStiftung. Forschungsschwerpunkte: Arbeitsmarkttheorie, öffentlicher Dienst, Arbeitsmarktflexibilität. Veröffentlichungen u. a.: Reform des polnischen Bildungssystems – eine expansive Strategie des Staates gegenüber dem demographischen Wandel In: Werz, Nikolaus (Hg.): Demografischer Wandel. Veröffentlichungen der DGfP, Band 25. Baden-Baden: Nomos Verlag 2008 Lutz, Burkart, 1925, Prof. Dr. Dr. h. c., Zentrum für Sozialforschung Halle e.V. Forschungsschwerpunkte der letzten Jahre: Arbeitsmarkt, berufliche Ausund Weiterbildung, vor allem in Ostdeutschland. Veröffentlichungen u. a.: Der kurze Traum immerwährender Prosperität. Frankfurt/Main; New York: Campus 1984, 19892; et al.: The German model of labour market segmentation – tendencies of change. In: Économies et Sociétés, Série „SocioÉconomie du travail”, AB, n° 28, 6/2007, p. 1057-1088. Pawleta, Dominika, 1974, M.R.E., Martin-Luther-Universität Halle, Institut für Soziologie. Forschungsschwerpunkte: Interkommunale Kooperation, Transformationsprozesse in den MOE-Ländern, Internationalisierungsstrategien für KMU, Regionalpolitik und regionale Wirtschaftsförderung. Rademacher, Christian, 1974, M.A., Martin-Luther-Universität Halle, Institut für Soziologie. Forschungsschwerpunkte: Sozialstrukturanalyse, lokale Politikforschung, Stadt- und Regionalsoziologie, empirische Sozialforschung. Veröffentlichungen u.a.: Wahlentscheidungskriterien bei lokalen Direktwahlen: Das Beispiel der letzten Bürgermeisterwahlen im Saalkreis, S. 83-102 in Pähle, Katja/Reiser, Marion (Hg.): Lokale politische Eliten: Professionalisierung und Fragen der Legitimation. Baden-Baden: Nomos Verlag 2007. zusammen mit Christian Koll: Computergestützte telefonische Befragungen politischer Eliten, S. 116-138 in: Behnke, Joachim/Behnke, Nathalie/Schnapp, Kai-Uwe (Hg.): Daten in der Politikwissenschaft. Wiesbaden: VS Verlag 2007.

312

Verzeichnis der Autorinnen und Autoren

Reinhold, Maria, 1980, M.A., Czaia Marktforschung Bremen, vormals MartinLuther-Universität Halle, Institut für Soziologie. Forschungsschwerpunkte: Arbeitsmarktsoziologie, Arbeitsmarkttheorie, öffentlicher Dienst, Arbeitsmarktflexibilität. Sackmann, Reinhold, 1959, Prof. Dr., Martin-Luther-Universität Halle, Institut für Soziologie. Forschungsschwerpunkte: Sozialstrukturanalyse, Lebenslaufsoziologie, Arbeitsmarktsoziologie, Generationenforschung. Veröffentlichungen u. a.: Lebenslaufanalyse und Biografieforschung. Wiesbaden: VS Verlag 2007; Institutionalistische Generationsanalyse sozialer Ungleichheit, S. 25-48 in: Szydlik, Marc (Hg.): Generation und Ungleichheit. Wiesbaden: VS Verlag 2004. Siebel, Walter, Prof. Dr., Carl von Ossietzky Universität Oldenburg, Arbeitsgruppe Stadtforschung. Forschungsschwerpunkte: Stadtsoziologie, Integration, Wohnsoziologie. Jüngste Buchveröffentlichungen: Die europäische Stadt, Frankfurt/M.: Suhrkamp 2004; Stadtpolitik (zusammen mit H. Häußermann und D. Läpple), Frankfurt/M.: Suhrkamp 2008. Stopper, Jochen, 1974, M.A., Universität Koblenz-Landau, Campus Landau, Institut für Sozialwissenschaften, Abteilung Politikwissenschaft. Forschungsschwerpunkte: Kommunalpolitik, Politische Steuerung, Politische Dimensionen des demographischen Wandels. Veröffentlichungen u.a.: Demographischer Wandel und Kommunalpolitik, S. 3-10 in Aus Politik und Zeitgeschichte (APuZ), B 21-22/2006. Wróblewski Piotr, 1959, Dr., Uniwersytet ĝląski w Katowicach, Instytut Socjologii, Forschungsscherpunkte: Kultursoziologie, Gemeindestudien. Veröffentlichungen u.a.: Moblizacja i konflikt etniczny. Warschau: Semper 2007; Die sakralen Stätten nationaler Minderheiten in Polen: Ethnische Mobilisierung, Kollektives Gedächtnis und Konflikte, S. 209-224 in: Harzig, Christiane (Hg.): Migration und Erinnerung. Göttingen: Vandenhoeck & Ruprecht, Uni Press 2006.