Chapitre 1 Finances Publiques L2 [PDF]

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Cours de finances publiques gé né rales 2019/2020 NIVEAU L2 Université Alioune DIOP de Bambey Dr Serigne Ahmadou GAYE « L’argent sait enchanter l’esprit le plus sage et calmer la fureur des plus féroces » Maréchal Raimondo Montecucculi « Rien que quelques pépites d’argent et les tempéraments les plus endurcis peuvent vaser » Les finances publiques sont les nerfs de la république Jean BODIN

2 Chapitre Introductif : Qu’est ce qui constitue les charges et ressources publiques ? Quelles sont les règles qui les régissent ? Qui doit intervenir dans le processus de la dépense et ou de la recette publique et en quelle qualité ? Quels sont les impacts des masses budgétaires sur la vie d’une société, d’une personne publique et en particulier sur celle de l’Etat ? Ce sont autant de questions auxquelles les finances publiques apportent des réponses. L’acuité de ces questions et la pertinence des réponses qui devraient être données faisaient dire à la Commission Française des Etudes de Droit installée par l’arrêté du 1e février 1878 que la discipline des finances publiques «ne pourrait manquer de plaire aux esprits élevés et à coup sûr, elle multiplierait les hommes capables de gérer à un degré quelconque les intérêts du pays»1. Elle estimait dès lors nécessaire l’enseignement de la matière. La remarque et la décision prise sont justes pour trois raisons : d’abord, comme le disait Jean Baptiste Colbert2 : «c’est une maxime constante et reconnue généralement dans tous les Etats du monde, que les finances en sont la plus importante et la plus essentielle partie. C’est une matière qui entre en toutes les matières, soit parce qu’elle regarde la substance de l’Etat en son dedans, soit qu’elle regarde son accroissement et sa puissance au dehors». Pour confirmer cela, le professeur Maurice Hauriou écrivait que les finances publiques sont l’élément le plus important de la chose publique. Et le professeur Gaston Jèze de préciser que « ceux qui n’ont pas médité longuement avec la méthode scientifique sur les problèmes financiers sont incapables de diriger les finances publiques d’un Etat : il leur est matériellement impossible de trouver les solutions aux grands problèmes financiers »3. 1

M. Bouvier et alii, finances publiques, 3e édition, LGDJ, 1996, p.4. Il fut un homme d’Etat français ; il a vécu de 1619-1683. Il devint entre autres, contrôleurs des finances puis secrétaire d’Etat à la maison royale. Il exerça son influence dans tous les domaines de la vie de l’administration publique, réorganisa les finances, la justice, la marine... A partir de 1671 il tenta en vain de lutter contre les dépenses royales. 3 G. JEZE, cours de finances publiques, Giard, 1925-1931 ; 2

3 Ensuite, la connaissance des problèmes financiers des personnes publiques est fondamentale car les mécanismes financiers et les institutions de finances publiques permettent

de

comprendre

les

institutions

politiques

mais

aussi

certains

comportements sociaux. Elle conduit à s’entendre sur un certain nombre de valeurs fondamentales considérées comme légitimes et devant asseoir les bases d’une éthique politique et financière. Ces valeurs sont la transparence, la justice et la responsabilité. Enfin l’enseignement des finances publiques permettra de prendre position sur les affaires de la communauté, parce qu’on saura de quoi il s’agit pour pouvoir apprécier ce qui est en jeu. C’est pourquoi, il est nécessaire d’aborder à la théorie générale des finances publiques. I.

Définition des finances publiques

A l’instar des disciplines juridiques comme le droit constitutionnel, le droit administratif, le droit civil etc. les finances publiques, comme discipline scientifique d’enseignement et de recherche n’échappent pas à cette incertitude définitionnelle. La difficulté définitionnelle s’étend même à l’énoncé de la discipline. C’est ainsi que plusieurs intitulés ont été consacrés à cette discipline parmi lesquels on peut citer : sciences des finances et législation financière, finances publiques, droit financier public ou encore droit budgétaire et comptabilité publique. Etant donné que ni la loi, ni la jurisprudence n’ont fourni une définition des finances publiques, c’est la doctrine qui s’est proposé de donner une pluralité de définitions qu’il convient de voir tout à tour. Ainsi, on verra successivement l’approche technique, l’approche par l’objet et par la fonction, l’approche organique et l’approche technicofinaliste. -

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L’approche technique : Selon Paul Leroy-Beaulieu, «les finances publiques sont la science des revenus publics et la mise en œuvre de ses revenus». L’économiste français du 19 éme siècle ramène l’essentiel de la science des finances publiques à un ensemble de techniques : techniques fiscales, techniques comptables en l’occurrence de la comptabilité publique, techniques budgétaires. Paul leroyBeaulieu exprime à travers cette définition, toute la conception libérale de l’économie et les finances publiques et des caractères fondamentaux des finances publiques c’est-à-dire un Etat limité à ces compétences régaliennes, la neutralité des recettes et des dépenses publiques et l’exigence d’équilibre de la loi de finances de l’année. L’approche par l’objet et par la fonction : Pour Paul Marie Gaudemet, les finances publiques sont une branche du droit public qui se consacre à l’étude des règles et des opérations relatives aux derniers publics. Pour ce juriste français, les finances publiques étudient le régime juridique des derniers publics (aspect

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matériel) mais aussi les fonctions assumées par les opérations sur derniers publics, des conditions dans lesquelles elles s’exercent, des répercussions qu’elles entrainent sur la vie politique et économique (aspect fonctionnel). Ainsi comprise, les finances publiques constituent, les règles et les principes, les méthodes et les procédures, les techniques et les instruments qui encadrent les opérations mettant en jeu des derniers publics. Peu importe la qualité de la personne en cause. L’approche organique : On attribue la paternité de cette approche à LOIC PHILIPP qui définit les finances publiques comme celles qui étudient les problèmes financiers des personnes publiques. L’Etat, les collectivités territoriales, les établissements publics sont des personnes morales de droit public. Le régime juridique de leurs opérations financières est placé sous le signe du droit public, c’est-à-dire des finances publiques. L’approche techno-finaliste : les finances publiques sont un ensemble de techniques orientées vers un double but : les buts financiers et les buts d’interventionnisme. Du point de vue de Maurice Duverger, les finances publiques se définissent par l’étude de l’usage des moyens financiers dans un but financier (couverture des dépenses) et l’analyse de leur utilisation dans un but interventionniste (action de l’Etat sur les activités privées). Cette définition n’est pas originale, elle fait la synthèse des finalités des finances publiques selon la doctrine classique et libérale d’une part et, d’autre part, l’approche dite moderne, keynésienne et postkeynésienne des finalités des finances publiques.

Cependant, toutes ces approches comportent des insuffisances. S’agissant l’approche technique, elle est historiquement dépassée. L’approche par l’objet et par la fonction ne peut s’imposer que si on s’attend au préalable sur le contenu de la notion de deniers publics. Quant à l’approche organique, elle exclut illégitimement toutes les personnes non publiques mais gestionnaires de ressources de la collectivité, de toutes procédures relevant des finances publiques. Que l’approche techno-finaliste présente l’insuffisance logique d’assimiler l’essence et la fonction au lieu de déduire de la fonction, à la fois financière et interventionniste, de l’essence des finances publiques qu’elle ne décrit pas. II.

Le caractère composite des finances publiques

Les finances publiques ne sont pas ésotériques ; mieux, elles contribuent à faire sauter les cloisonnements entre les différentes disciplines et concourent à leur progrès et développement. Tandis que celles-ci apportent leur contribution, sous des aspects divers, pour la meilleure compréhension des problèmes financiers et pour la formation d’une science financière autonome. C’est pourquoi, il est dit que les finances publiques sont une discipline carrefour, composite. Elles sont écartelées entre les différentes branches du droit, de la sociologie et l’économie. Les finances publiques sont une branche du droit public4 et à ce titre elles entretiennent des relations particulières avec 4

Les finances publiques étaient constituées par la branche du droit public appelée législation financière. Elles étaient ainsi sous l’emprise exclusive de ce droit avant de diversifier sa tutelle à partir du XIXe.

5 le droit constitutionnel et le droit administratif. Les règles juridiques du budget s’infiltrent dans l’ordre juridique constitutionnel et administratif. Par conséquent, en étudiant les mécanismes et règles financiers, on est souvent appelé à se référer à la constitution et/ ou aux textes réglementaires. Néanmoins les règles de finances publiques gardent leur originalité propre. Par ailleurs, le croisement des finances publiques avec d’autres matières permet la création de nouvelles branches du droit, par exemple, le droit constitutionnel des finances, le droit pénal de la fiscalité ou encore l’histoire ou l’économie des finances publiques. Selon Paul Marie Gaudement, les finances publiques sont une science de carrefour autour duquel gravitent des experts aux profils scientifiques variés. La sociologie financière, qui est une branche des finances publiques, a apporté d’utiles compléments5 à la science politique en ce qui concerne la connaissance des collectivités publiques. Elle montre que les mécanismes et phénomènes financiers permettent de comprendre les institutions politiques mais aussi influencent le régime et l’équilibre constitutionnels. Elle explique la situation du moment des différents pouvoirs. Le régime parlementaire est apparu en Grande – Bretagne et en France, à la suite de la confiscation du pouvoir financier6 du roi par les parlementaires7. Ce pouvoir qu’ils ont conquis, c’est celui de créer et d'autoriser l'impôt, d'en décider l'utilisation et de contrôler a posteriori le bon usage des dépenses conformément aux autorisations données8.

En France, pour rompre d’avec le régime d'assemblée et rationaliser le

régime parlementaire, les constituants et législateurs ont renforcé les prérogatives du pouvoir exécutif en matière financière, en instaurant un ensemble de mécanismes permettant de contrôler et de maîtriser le pouvoir financier9. De même, toujours dans

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Ceci grâce à la place tenue par les finances publiques dans la vie des collectivités publiques. Elle est aujourd’hui si importante qu’elle ouvre une nouvelle voie pour la connaissance des institutions politiques et sociales. 6

Tout au long du XIXe siècle, le budget fut selon Benjamin Constant, «l’arme du peuple contre tous les abus», car les pouvoirs budgétaires

des assemblées permettaient de contrôler l’exécutif. Certaines idées originales de Benjamin Constant concernent le parlementarisme, les libertés individuelles, la séparation de l'Église et de l'État. Benjamin Constant a eu une influence considérable sur la monarchie française de 1831, sur la Constitution belge de 1831 et sur le droit public de nombreux pays.

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. Sous la révolution, le peuple réclamait la tenue des Etats Généraux afin d'autoriser la perception des impôts. Le premier acte de l'Assemblée Nationale Constituante fut de décider que l'impôt serait désormais autorisé et prélevé au nom et par la nation. Cela marque la prise de conscience que la maîtrise du pouvoir politique passe par le pouvoir de lever l'impôt. Un lien existe entre le parlementarisme et le pouvoir budgétaire : la création du régime parlementaire a toujours coïncidé avec l'obtention par le Parlement de la maîtrise de l'ensemble des pouvoirs financiers. 8 En contrepartie, les parlementaires demandaient à partager certains pouvoirs du Roi, c’est ainsi que l’initiative des lois fut partagée entre l’exécutif et le législatif en régime parlementaire. 9 Dans la constitution sénégalaise du 22 janvier 2001, l’article 82 diminue les pouvoirs des parlementaires et l’article 67 ne retient que le concept de projet de loi de finances.

6 ce pays, la démission du gouvernement dans les 3e et 4e Républiques, si elle était souvent consécutive à la motion de censure, s’expliquait aussi, parce que le parlement a eu à modifier substantiellement, totalement ou partiellement le projet de budget qui lui est soumis. Elle s’expliquait encore parce que les parlementaires ont refusé de voter le budget ou l’ont voté à une faible majorité. Refuser le vote du budget, c’est refuser les moyens permettant au gouvernement de réaliser sa politique, c’est le condamner à démissionner. Par conséquent, les instabilités ministérielles avaient aussi pour origine la mise en œuvre des pouvoirs financiers du parlement. Les finances publiques jouent un rôle important dans les formes d’Etat. Dans l’Etat fédéral, la souveraineté des Etats fédérés dépend de leur indépendance financière. Et dans toutes les formes d’Etat, le degré d’autonomie des collectivités locales relève de l’étendue de la décentralisation financière. La plupart des phénomènes de société s’expliquent par référence à l'impôt et aux institutions fiscales10. L’avènement du suffrage universel est consécutif à la suppression du cens11. Par conséquent un lien étroit existe entre la démocratie et l'impôt. Le budget est, en effet, l’indicateur des intentions des autorités au pouvoir. C’est dans le budget que l’on peut déceler les choix du pouvoir exécutif et c’est à travers ce document que l’on peut connaître les grandes lignes de la politique gouvernementale. Ainsi, lorsque qu’Hitler posait l’option entre le beurre et les canons et qu’il optait pour les canons, il choisissait une politique qui devait apparaître dans la répartition des dépenses du budget du Reich. Pour l’exécution de ses promesses électorales, Feu François Mitterrand inscrivait ses « 110 propositions » dans les lois de finances. Au Sénégal, le plan Diakhaye, pour sa réalisation, a fait l’objet d’une inscription budgétaire. L’examen des dépenses d’une collectivité publique permet d’apprécier l’ampleur et l’orientation de ces activités La répartition de ses dépenses permet de connaître plus précisément sa politique et ses objectifs. Un budget public, essentiellement composé de dépenses de fonctionnement, ne peut être lu comme un budget de développement. De l’examen du montant et de la nature des recettes dont dispose une collectivité publique, peuvent être tirée d’intéressantes conclusions sur la puissance et sur le degré d’indépendance dont elle bénéficie. Aujourd’hui, les rapports entre les Etats ou entre

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D’ailleurs, l’histoire montre que le changement dans les rapports entre les divers groupes sociaux est le plus souvent la conséquence de

modification de règles budgétaires ou des systèmes fiscaux. 11

Il a signifié tour à tour le dénombrement des citoyens tous les cinq (5) ans, la quantité d’imposition nécessaire pour être électeur et la redevance payée au moyen âge par des roturiers à leurs seigneurs.

7 ceux-ci et les instituions financière sont déterminés par la situation des finances publiques. L’économie, sous cette désignation sommaire, il faut entendre l’économie politique, mais aussi la planification économique, les sciences de gestion, l’économétrie ou encore la statique. En effet, les flux financiers publics réagissent ou rétroagissent aux flux financiers privés. L’inflation, le taux de croissance économique, le niveau de l’endettement public, les investissements publics et privés etc. sont les agrégats économiques qui ont une importance certaine pour les financiers publics. Le niveau des indicateurs économiques peut avoir des répercussions sur le rendement de l’impôt ou sur l’évolution de la dépense publique. Inversement, des mesures financières sur les recettes ou sur les dépenses peuvent avoir des conséquences sur les données économiques, soit en termes d’augmentation du taux d’intérêt, soit en termes de niveau des prix. Pour les spécialistes, l’économie des finances publiques est aussi l’économie financière publique celle qui intègre des apports de la théorie du bien-être et s’inspire des apports divers de la politique économique. Le droit public : la gestion des finances publiques est encadrée par une série de règles juridiques qui comprennent la constitution elle-même mais aussi les lois organiques, les lois et décrets qui définissent les règles et les modalités d’élaboration, d’exécution et de contrôle des opérations financières publiques. La jurisprudence des cours des comptes vient compléter le dispositif juridique et juridictionnel qui constitue la dimension droit des finances publiques. Les expressions comme droit budgétaire, ou encore droit de la comptabilité publique témoignent de l’importance de la science juridique dans l’étude des finances publiques. L’histoire : elle est le récit des événements passés mais aussi et surtout l’explication de la résultante des faits actuels. Elle fournit un éclairage sur les événements ainsi que sur les institutions financières publiques.

Par exemple, la prolifération

des corps de

contrôle des finances publiques s’explique par l’histoire récente des Etats et notamment les expériences d’abus en matière de gouvernance financière publique. La science politique dont l’objet est le pouvoir et l’autorité au sein de la société permet d’interroger deux questions : qui décide de l’impôt ? Qui décide de la dépense publique ? la décision financière publique repose sur l’identification du pouvoir, de l’autorité et de l’exercice de ce pouvoir et de cette autorité.

8 III.

Le domaine des finances publiques

L’étude des finances publiques dans les Etats de l’UEMOA reste fidèle à la tradition française c’est-à-dire elle inclut les aspects dépenses et les aspects recettes. Le domaine des finances publiques comprend : -

Le droit budgétaire qui étudie la préparation, la mise en œuvre et le contrôle de l’exécution des budgets publics : loi de finances de l’année, budget des CTL et budget des organismes d’intégration régionale (exemple commission UEMOA). C’est la poutre maitresse des finances publiques, la discipline matricielle des finances publiques.

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Le droit fiscal qui étudie l’impôt dans ses principaux aspects : l’assiette, le taux, la liquidation, le recouvrement et le contentieux.

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La comptabilité publique qui est un ensemble de normes juridiques et techniques applicables aux budgets publics. Ces règles et techniques sont applicables aux aspects exécution et contrôle de l’exécution des budgets publics, description et conservation des opérations financières publiques.

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Les finances locales qui est l’étude du droit budgétaire, du droit fiscal et de la comptabilité publique appliquées aux CTL.

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Les finances publiques communautaires : les institutions d’intégration régionale que sont l’UEMOA et l’UMOA jouissent de l’autonomie financière. Elles établissent un budget et le mettent en œuvre.

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Les finances sociales : les prélèvements au titre de la sécurité sociale des travailleurs salariés sont gérés par des organismes ayant la qualité d’établissement public.

IV.

Distinction finances publiques et finances privées

Les finances publiques et les finances privées ont un objet commun à savoir l’argent sous toutes ses formes, de l’environnement institutionnel et du support technique et juridique qui l’encadre. La relation entre finances publiques et finances privées se caractérise par une dynamique de convergence mais aussi par des divergences de fond. En effet, le dynamique de rapprochement est ici expliqué par la taille des enveloppes financières et des techniques de gestion (dont : la rationalisation de la politique budgétaire, la gestion par la performance et la modernisation des techniques financières qui ont introduit des notions et des approches nouvelles dans la gestion

9 financière des personnes publiques par exemple : comptabilité patrimoniale de l’Etat, comptabilité analytique et des couts, de la règle des trois E efficacité, efficience et économie). En revanche, finances publiques et finances privées restent fondamentalement différentes sur deux points en ce qui concerne les objectifs et les moyens. Ainsi, les finances publiques poursuivent l’intérêt général et le service public. Quant aux moyens, il faut d’abord signaler que l’Etat prélève l’impôt et les entreprises appliquent le prix. Ensuite, l’Etat a recours l’utilisation des prérogatives de puissance publique. Enfin, l’Etat a la possibilité de procéder à l’émission de la monnaie qui reste une compétence exclusive de l’Etat pour se procurer des ressources additionnelles. V- les conceptions des finances publiques Les finances publiques ont connu trois conceptions. La première conception est la conception classique. Les finances publiques classiques sont définies comme la science des voies et moyens par lesquels l’Etat se procure et utilise les ressources nécessaires pour couvrir les dépenses publiques et assurer la répartition des charges qui en découlent entre les citoyens. Elles ont marqué le 19 ème siècle et le début du 20ème siècle.

Ce sont les finances publiques de l’Etat libéral, qui d’une part, faisait

confiance à l’individu et d’autre part s’abstenait de toute intervention économique ou sociale. L’Etat libéral avait un rôle très effacé dans la vie de la nation. Cette limitation trouve sa transposition juridique dans l’article 13 de la déclaration des droits de l’Homme et citoyen du 26 août 178912. L’Etat était un gendarme au service et pour le respect des règles sur lesquelles le système libéral était bâti. Ce sont des finances qui se contentait d’un document financier appelait budget composé de recettes fiscales et de dépenses de fonctionnement. Sur le plan politico- institutionnel, l’époque libérale a vu naître les grands principes budgétaires. Ce sont : l’unité, l’universalité, l’annualité, la spécialité et l’équilibre

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L’article 13 de la déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen du 26 août 1789 dispose : « Pour l’entretien de la force publique et pour les dépenses d’administration, une contribution commune est indispensable ; elle doit également être répartie entre tous les citoyens, en raison de leur faculté.»

10 budgétaires13. C’est aussi ce contexte qui a permis l’application des principes financiers énoncés par la déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789. Il a aussi été le cadre de domestication du pouvoir exécutif par le parlement. La deuxième conception est celle des finances publiques modernes. Elle est apparue dans le contexte de la crise de 1930 et de l’émergence progressive des doctrines socialistes et communistes. La notion moderne de finances publiques ne met pas en cause la finalité des finances classiques. Elle maintient l’idée de couverture des dépenses par une égale répartition de leurs charges entre les citoyens. Elle conserve cette orientation primitive de la science financière, mais elle lui en ajoute une autre : l’utilisation des techniques financières dans un but interventionniste. Les finances publiques voient ainsi leur champ d’étude élargie ; elles s’occupent désormais de l’usage des moyens financiers dans un but financier et de leur utilisation dans un but interventionniste. La conception moderne a bouleversé radicalement le budget classique. Elle a permis d’une part l’apparition de nouveaux documents financiers, les lois de finances, marquées par une diversité des ressources et des charges, d’autre part la dilution des principes budgétaires et par ailleurs la création d’un imposant secteur parapublic et la mise en œuvre de la planification. La troisième conception est la conception post moderne ou contemporaine des finances publiques. Ses premiers traits sont apparus avec la crise de 1973. Les finances publiques contemporaines sont marquées par des déficits budgétaires excessifs, l’accroissement des prélèvements obligatoires, la lourdeur de la dette publique et la crise de la planification. Cette conception a initié les privatisations, la remise en cause des programmes sociaux et l’introduction d’une nouvelle gestion publique. Elle s’accompagne d’une réhabilitation des pouvoirs financiers du parlement et du principe d’équilibre budgétaire, de l’accroissement des pouvoirs financiers des juridictions et des instances communautaires. Elle a permis la

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Ils ont été consacrés par les ordonnances françaises du 14 septembre 1822 et du 31 mai 1838 puis par le décret du 31 mai 1862.

11 naissance de nouveaux principes budgétaires tels que les principes de sincérité et de lisibilité budgétaires. L’évolution

des conceptions s’est s’accompagnée d’une évolution des sources de

finances publiques. I-

VI Les sources de finances publiques

a- Les sources externes Elles sont constituées d’instruments internationaux (les conventions fiscales, les conventions culturelles, les chartes des organisations internationales) et communautaires (les traités instituant des unions économiques et monétaires et leurs dérivés). Les instruments internationaux ont eu surtout pour objet de lutter contre la délinquance fiscale (fraude fiscale), de préserver les revenus de la double imposition, d’établir la coopération entre administrations fiscales14, de fournir des exonérations en matière culturelle et d’infliger des sanctions aux Etats. Sur ce dernier point, il faut noter que la charte de l’Organisation des Nations Unies prévoit le financement de l’organisation onusienne par les états membres. L’article 19 introduit un dispositif de sanction en cas de retard dans le payement des contributions. Les instruments juridiques communautaires ont deux buts : -

c’est d’abord l’harmonisation et le rapprochement des législations des Etats membres. Les mêmes règles s’appliquent aux lois de finances, à la comptabilité publique, à la nomenclature budgétaire, aux tableaux des opérations budgétaires... Désormais les règles régissant l’élaboration, le vote, l’exécution et le contrôle de la loi de finances sont sous l’influence du droit financier communautaire.

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Convention entre la France et le Sénégal tendant a éviter les doubles impositions et a établir des règles d'assistance réciproque en matière d'impôts sur le revenu, d'impôts sur les successions, de droits d'enregistrement et de droits de timbre. Elle est signée à paris le 29 mars 1974,

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c’est ensuite

l’harmonisation des politiques budgétaires et comptables ; elles

portent dans les espaces communautaires sur les mêmes aspects : privatisation d’entreprises publiques, compression des dépenses publiques, limitation des prestations financières de l’Etat etc. Bref, les règles communautaires établissent une pensée financière unique dont le nonrespect entraîne des sanctions. La réglementation financière communautaire prive les Etats de certaines de leurs compétences financières. c- les sources internes Les normes écrites du droit financier interne sont essentiellement localisées dans la constitution, les textes d’origine législative (les lois organiques, la loi de finances, les lois ordinaires) et les textes réglementaires. Elles sont aussi produites par la jurisprudence et la coutume qui constituent les sources non écrites de la matière. La constitution est la première source interne des finances publiques. Les dispositions financières peuvent être regroupées dans une partie du texte constitutionnel. Mais le plus souvent elles y sont éparpillées. Cette dernière présentation des règles financières constitutionnelles a caractérisé toutes les constitutions sénégalaises, notamment celle en vigueur depuis le 22 janvier 2001. Celle-ci fait référence, dans son préambule, à la déclaration du 26 aout 1789. Par conséquent le constituant sénégalais consacre les dispositions financières de ce texte, à savoir les articles 13, 14,15, trois dispositions relatives à la matière financière. Le préambule affirme ensuite l’attachement (du peuple sénégalais) à la transparence dans la conduite et la gestion des affaires publiques ainsi qu’au principe de bonne gouvernance.

L’obligation pour le pouvoir exécutif d’informer de la gestion des finances

publiques se retrouve aussi dans cette partie de la constitution qui a une valeur constitutionnelle.

13 Les droits économiques, sociaux et culturels indispensables à la dignité et au libre développement du citoyen, reconnus dans le préambule, influencent l’Etat dans la formulation des dépenses publiques. Dans le corpus constitutionnel, quatre dispositions réfèrent principalement à la matière financière. Il s’agit d’abord de l’article 67. Il range le régime de l’impôt dans le domaine législatif (Ce qui exclue le règlement dans la détermination des règles fiscales) et donne les fonctions de la loi de finances. Il aborde aussi, les documents qui peuvent avoir des liens directs ou indirects avec la loi de finances. Ce sont les lois de programme qui déterminent les objectifs de l'action économique et sociale de l'Etat et le plan qui est approuvé par la loi. Il s’agit également de l’article 68 qui attribue exclusivement l’initiative des lois de finances au pouvoir exécutif et décrit la procédure législative budgétaire. Il s’agit aussi l’article 82 qui réglemente l’initiative financière des parlementaires. Il s’agit enfin de l’article 96 qui dispose que les traités et accords qui engagent les finances de l’Etat ne peuvent être ratifiés ou approuvés qu’en vertu d’une loi 15. Le titre VIII de la constitution est réservé au pouvoir judiciaire, qui, dans son ensemble intervient en matière financière. Les sources d’origine

législative renvoient à des textes qui sont adoptés par le

parlement. Ce sont les lois organiques, les lois de finances et les lois ordinaires. La première loi organique source des finances publiques est la loi organique qui détermine le régime juridique des lois de finances. De l’indépendance à nos jours, le Sénégal a connu successivement cinq textes organiques relatives aux lois de finances. Le dernier, est la loi n° 2011-15- du 8 juillet 2011 ; elle est prise sous l’influence de la directive communautaire n° 07/2009/CM/UEMOA du 26/décembre/2009. Quelle est la place de la loi organique dans l’ordonnancement juridique sénégalais? A-telle une valeur législative, supra législative ou constitutionnelle ?

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La question qui se pose est de savoir si cette ratification doit se faire au moyen d’une loi simple ou au moyen d’une loi de finances.

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En France, la décision du 30 décembre 1974 du Conseil constitutionnel intègre l’Ordonnance organique du 02 janvier 1959 dans le bloc de la constitutionnalité. Au Sénégal, ni dans sa décision n°2/c/2003 du 29 août 2003, ni dans celle du n°1/c/1998 du 24-02-1998, le Conseil Constitutionnel sénégalais n’a fait allusion aux lois organiques relatives aux lois de finances. La deuxième loi organique, source des finances publiques, est celle n° 99-70 du 17 février 1999 portant Cour des comptes. La Cour des comptes s’assure de la régularité des opérations de recettes et de dépenses des organismes qu’elle contrôle, réprime les manquements aux règles qui régissent les opérations financières. Les lois organiques relatives au Conseil constitutionnel et à la cour suprême et les règlements intérieurs des Assemblées parlementaires comportent aussi des règles qui s’appliquent aux finances publiques. Les lois de finances constituent, la base juridique à défaut de laquelle, on ne pourrait en principe, procéder aux opérations de dépenses et de recettes publiques. Les lois de finances sont à la fois une source normative du droit budgétaire, un acte condition et un acte d’administration des matières budgétaires. Les normes à portée générale et impersonnelle qu’elles posent, au demeurant peu nombreuses, portent sur la recherche des ressources, la fiscalité et le bon engagement des dépenses publiques. Les lois ordinaires produisent les normes relatives à la fiscalité, au droit budgétaire des personnes publiques décentralisées. Elles définissent aussi les sanctions relatives aux infractions sur les deniers publics. Les sources réglementaires interviennent dans la discipline financière, soit à titre normatif, soit comme moyen de gestion financière.

15 Le pouvoir réglementaire intervient comme pouvoir normatif autonome pour régir par exemple la comptabilité publique, la nomenclature budgétaire, la parafiscalité, l’organisation des administrations financières etc. Ces matières sont, en principe, exclusivement du domaine réglementaire. Le pouvoir réglementaire intervient dans tous les autres cas comme un moyen de gestion ou d’application. A cet effet, il précise et modifie l'autorisation donnée par les parlementaires à travers la loi de finances. Il ouvre des crédits et supplée à la défaillance du vote de la loi de finances par les parlementaires. Il permet l’application des lois organiques et ordinaires qui sont prises en matière financières. Les sources internes non écrites regroupent la jurisprudence et la coutume. La jurisprudence est surtout l'œuvre des juridictions constitutionnelles et financières. La jurisprudence constitutionnelle a permis de préciser le pouvoir financier du parlement tandis que la jurisprudence financière a créé les règles relatives, par exemple, à la gestion de fait16, à la responsabilité objective des comptables publics. Elle a rendu obligatoire la publication des actes de gestion de l’autorisation budgétaire. La coutume a produit les règles relatives au débat d’orientation budgétaire mais aussi celles régissant les missions d'évaluation et de contrôle des finances publiques. Elle a permis par ailleurs de rectifier des erreurs contenues dans les textes financiers. L’objet de toutes ces sources, c’est en définitive de fournir des règles soit au droit budgétaire qui constitue les finances publiques I soit au droit de la comptabilité publique qui est l’objet des finances publiques II

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Dans l'arrêt ville de Roubaix du 23 août 1834, la Cour des comptes française a construit la procédure de la gestion de fait. En l'espèce, il

s'agissait de la perception et de la manipulation (manutention) pendant 18 ans, en dehors du receveur municipal, de deniers publics provenant des droits d'estampillage et d'aunage des étoffes de la fabrique de Roubaix par le conseil municipal. La cour des comptes a assimilé les auteurs de cette gestion à des comptables publics de fait devant rendre compte de leur gestion comme s’ils étaient des comptables publics patents.